بنا به مراتب مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ – ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان مغایر با قوانین و مقررات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.» متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ مورخ ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان «جناب آقای دکتر قاسم‌زاده شهردار محترم اصفهان […]
بنا به مراتب مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ – ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان مغایر با قوانین و مقررات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ مورخ ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان
«جناب آقای دکتر قاسم‌زاده
شهردار محترم اصفهان
موضوع: مصوبه شورای اسلامی
با سلام و احترام
لایحه شماره ۰۱/۱۱۷۱۶/س – ۱۱/۱۱/۱۴۰۱ معطوف به دستورالعمل اجرایی شماره ۲۰۳۷۲۶ – ۳۰/۹/۱۴۰۱ وزیر کشور در موضوع مفاد بند (ب) از تبصره (۱) از ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاری‌های کشور حاکی از دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی (اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و…) به جمع یک میلیون و ۵۰۰ هزار ریال برای اجرا در سال ۱۴۰۲ دریافت گردد، در جلسات کمیسیون تلفیق منتهی به جلسه علنی مورخ ۱۲/۱۱/۱۴۰۱ مورد بررسی قرار گرفت و پیشنهاد ارائه شده براساس مفاد بند ۲۶ از ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی به تصویب رسید.
مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی پس از طی مراحل مندرج در ماده۹۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اعلام می‌گردد. – رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره ۲۸/۰۲/۲۲۵۷ – ۲۷/۶/۱۴۰۲ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
«حسب تعریف مندرج در موضوع بند (ب) ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار، (بهای خدمات، کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداریها، دهیاریها در چارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌کنند) لذا بهای خدمات حسب قانون کارمزد محسوب می‌گردد و در مانحن‌فیه مجموعه اقداماتی است که در جریان و فرآیند آماده‌سازی در قالب ارائه اسناد فراخوان به متقاضیان آن ارائه می‌شود، ضمن آن که اقدامات قبل و پس از آن نیز مشمول این خدمات می‌باشد. برابر اختیارات حاصله از بند ۲۶ ماده ۸۰ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن است. در همین راستا بایستی به عرض برساند، مصوبه اخذ بهای خدماتی که به متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی تعلق می‌گیرد مطابق مقررات و حسب ضوابط مربوطه می‌باشد. برابر تجویز حاصل از ماده(۱) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها مقرر گردیده، شهرداریها و دهیاریها می‌توانند در چارچوب قوانین و مقررات از انواع ابزارهای تأمین مالی و روش‌های اجرای مناسب برای اجرای طرح‌های مصوب شهری و روستایی و طرح‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی با پیش‌بینی تضامین کافی استفاده کنند. به عبارتی تصویب مصوبه اخذ بهای خدمات، دقیقاً بر همین اساس بوده و ایرادی بدان وارد نیست.
مطابق با صراحت ماده ۲ قانون مارالذکر این گونه مشخص شده: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می‌برند، مکلفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند.» در بحث حاضر اخذ بهای خدمات ارائه شده به متقاضیان شرکت در پروژه‌های مشارکتی سازمان مشارکت و سرمایه‌گذاری شهرداری از این مهم مستثنی نبوده و مشمولین دریافت این خدمات خاص همان طور که در قانون پیش‌بینی شده می‌بایست نسبت به پرداخت بهای آن اقدام نمایند. با توجه به مواد ۹ و ۱۲ آیین‌نامه مالی موضوع ماده(۱) قانون درآمدهای پایدار و ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداریها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ می‌کند که سایر ارگان‌‌ها نیز اخذ می‌نمایند. مواد ۷ و ۱۰ مندرج در آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران که مورد استناد شاکی قرار گرفته صرفاً ناظر بر تکالیف و اختیارات شهرداری در روند برگزاری کمیسیون است و مسلماً موارد مطروحه نمی‌تواند قابل خلط با موضوع دریافت بهای خدمات ارائه شده از سوی شهرداری باشد. حسب آراء مورد استناد شاکی به شماره ۱۸۹۴ الی ۱۸۹۶ مورخ ۴/۱۰/۱۳۹۷ و ۱۵۱۶ مورخ ۲۳/۱۰/۱۳۹۷ آنچه مبنای مصوبات شورای شهرهای سرعین و خارک اعلام شده و اتفاقاً به تأیید این مصوبات منتهی گردیده، دقیقاً مبنای مصوبه مورد شکایت حاضر می‌باشد. بدین توضیح که وجه اشتراکی که می‌توان فی مابین مصوبات شورای شهرهای خارک و سرعین با مصوبه موضوع شکایت مطرح نمود ارائه خدمات در موضوعی مشخص می‌باشد که به‌ازای آن می‌بایست از مشمولین آن بهایی اخذ گردد. بنابراین چنانچه حسب آراء فوق‌الاشاره مصوبات مطروحه مستند به بند ۲۶ ماده ۱۰ قانون تشکیلات شوراها، مطابق قانون تشخیص داده شده بایستی به عرض برساند، مصوبه معترض‌عنه نیز دقیقاً و مشخصاً مطابق و همسو با همین مواد و در راستای مقصود قانون‌گذار تصویب گردیده و با توجه به ارائه مستقیم خدمت از سوی شهرداری به متقاضیان آن نمی‌توان مصوباتی که کاملاً وفق ضوابط تصویب شده‌اند را باطل نمود.
تهیه اسناد مناقصه و مزایده توسط شهرداری و سازمان‌های موضوع مواد ۸۴ و ۱۱۱ قانون شهرداری محققاً مستلزم تهیه طرح و نقشه‌های اجرایی، انجام انواع محاسبات فنی و کارشناسی در رشته‌های سازه، تأسیسات، مکانیک، آتش نشانی و… توسط کارشناسان متخصص رشته‌های مذکور و برآورد اولیه هر پروژه و در مورد سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌‌ها تعیین قیمت‌های کارشناسی سهم شهرداری اعم از بهای زمین و عوارض صدور پروانه احداث بنا و… می‌باشد که به هنگام فروش این اسناد به متقاضیان شرکت‌کننده در فراخوان منتشره تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنی مستند به ضمائم پیوست بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ – ۳۰/۹/۱۴۰۱ وزیر کشور در موضوع مفاد تبصره (۱) ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاری‌های کشور به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده است. علی‌رغم این که دریافت بهای فروش نقشه‌ها و مشخصات و اوراق و برگ شرایط در آگهی فراخوان منتشره در ضمن مفاد بند ۱۱ از ماده ۷ آیین‌نامه معاملات شهرداری تصریح گردیده که به همین استناد مبلغ آن در ضمن مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ – ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان تعیین شده و علاوه بر آن در ضمن آیین‌نامه مالی مصوب ۲۳۵۴۷۲/ت ۶۰۷۰۲ هـ – ۲۰/۱۲/۱۴۰۱ هیئت وزیران که مؤخر بر مصوبه این شورا می‌باشد ممنوعیتی در این خصوص مقرر نشده است. لکن در ضمن بندهای ۱و۲ دادخواست شاکی اعلام شده که چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات مذکور به شهرداری داده نشده است.»
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/۳/۱۴۰۳ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً، در آیین‌نامه‌های شهرداریها درخصوص اخذ مبلغی به عنوان بهای خدمات در صورت انجام مناقصات و مزایده‌ها و… حکمی مقرر نشده است و برمبنای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها، بهای خدمات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌شود و این درحالی است که درخصوص مصوبه مورد شکایت خدماتی از سوی شهرداری ارائه نمی‌گردد تا مستحق دریافت آن باشد. ثانیاً، براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال ۱۳۸۰ دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، ممنوع است. ثالثاً، موضوع خواسته مشمول موارد احصاء شده در دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (۱) ماده (۲) قانون درآمد پایدار و هزینه‌های شهرداریها و دهیاریها به شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۳۰/۹/۱۴۰۱ وزارت کشور نیست. بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره ۲۸/۰۱/۴۵۵۵ مورخ ۱۳/۱۱/۱۴۰۱ شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی مصوب شورای اسلامی شهر، خلاف قانون است و مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین
بررسی و توضیح:
هیئت عمومی رأی کوتاهی صادر کرده و با استناد به چند مقرره کلی رأی به ابطال مصوبه صادر نموده است.
نخستین موضوعی که باید به آن اشاره کنیم تکلیف شاکی (سازمان بازرسی کل کشور) به اعلام موضوعاتی است که متضمن تضییع حقوق عمومی باشد. به موجب تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور «گزارش‌های بازرسی در ارتباط با آیین‌نامه و تصویب‌نامه و بخشنامه و دستورالعمل‌های صادره و شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی‌که حاکی از تشخیص تخلف در موارد فوق‌الذکر باشد جهت رسیدگی و صدور رای به دیوان عدالت اداری ارسال می‌گردد. رسیدگی به این‌گونه موارد به‌طور فوق‌العاده و خارج از نوبت خواهد بود.» همچنین تبصره (۱) ماده ۱۷ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی ۱۰/۲/۱۴۰۲) نیز مقرر داشته «دادستانی کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور در حدود اختیارات قانونی خود، صلاحیت طرح شکایت نسبت به موضوعاتی که متضمن تضییع حقوق عمومی است و رسیدگی به آن برابر ماده (۱۰) این قانون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد را دارند. این مراجع از پرداخت هزینه دادرسی معافند و حق تجدیدنظرخواهی دارند و رسیدگی به شکایت مذکور با رعایت مصادیق اهم لازم‌الرعایه خارج از نوبت انجام می‌شود.» از این رو، این که در بسیاری از پرونده‌هایی که در هیئت عمومی مطرح می‌شود شکایت از طرف سازمان بازرسی کل کشور ارسال می‌شود، به دلیل تکلیف قانونی این سازمان به اعلام موارد مغایر قانون به دیوان است.
در توضیح این رأی باید گفت؛ وفق بند (ب) ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها، بهای خدمات را این‌گونه تعریف شده است: «کارمزدی است که شهرداری، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداریها و یا دهیاریها در چارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم، وصول می‌کنند.» آن چه در این تعریف ملموس است مشروط بودن دریافت بهای خدمات در ازای خدمت مستقیم است. بدیهی است؛ خدمت یعنی عمل یا اقدامی که مصرف‌کننده از آن منتفع می‌شود.
به‌طور کلی دستگاه‌های اجرایی و مؤسسات عمومی باید به مردم خدمت کنند و این وظیفه اصلی و ذاتی آن‌هاست. اما خدمتی که شهرداری می‌تواند در ازای آن وجهی دریافت کند خدمت مستقیم به شهروندان است و آن خدمت هم نباید جزء وظایف ذاتی یا سازمانی شهرداری باشد.
در ماده ۷ آیین نامه معاملات شهرداری پایتخت، صرفاً به فروش نقشه‌ها و برگ شرایط (بند ۱۱)[۱] اشاره شده است و نباید از این بند تفسیر موسعی به عمل آورد.
استدلال‌های شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر اینکه «بهای خدمات حسب قانون کارمزد محسوب می‌گردد و در مانحن‌فیه مجموعه اقداماتی است که در جریان و فرآیند آماده‌سازی در قالب ارائه اسناد فراخوان به متقاضیان آن ارائه می‌شود، ضمن آن که اقدامات قبل و پس از آن نیز مشمول این خدمات می‌باشد…» و یا اینکه مطابق با صراحت ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداریها و دهیاریها اخذ بهای خدمات ارائه شده به متقاضیان شرکت در پروژه‌های مشارکتی سازمان مشارکت و سرمایه‌گذاری شهرداری و مشمولین دریافت این خدمات خاص همان طور که در قانون پیش‌بینی شده می‌بایست نسبت به پرداخت بهای آن اقدام نمایند، بلاوجه به نظر می‌رسد زیرا بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان، جزء لوازم و تکالیف شهرداریها در برگزاری مناقصه است و انجام تکلیف متفاوت با ارائه خدمت است. در مورد نخست نمی‌توان از دریافت‌کننده خدمت وجهی دریافت کرد اما در مورد دوم می‌توان کارمزد دریافت کرد.
از سوی دیگر فروش نقشه و اوراق، همان‌گونه که از نام آن پیداست، یعنی این که به متقاضی اسنادی فروخته می‌شود و وجه دریافتی در ازای اسناد است و نباید آن را کارمزد خدمات پنداشت. در آیین‌نامه معاملات شهرداری تکالیف دیگری هم پیش‌بینی شده است که جزء وظایف شهرداری برای برگزاری مناقصه است که بدیهی است برای انجام این وظایف نیز اخذ کارمزد ممنوع است. به عبارت دیگر برای انجام تکلیف مقوله‌ای کاملاً متفاوت با ارائه خدمت است و برای تکالیف قانونی نمی‌توان کارمزد اخذ کرد و یا آن را تفسیر دیگری کرد که مشمول عنوان خدمات شود.
نکته‌ای دیگر که پیرامون این دادنامه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌توان گفت این است که در خود آیین نامه معاملاتی شهرداریها عنوانی به نام «بهای خدمات» پیش‌بینی نشده است و مصوبه معترض‌عنه فراتر از آیین‌نامه بوده است. شورای شهر با تفسیری ناصواب، بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان که از وظایف کلی دستگاه مناقصه‌گزار است را خدمت پنداشته است در حالی که در اینجا آن خدمتی که مدنظر قانون است، ارائه نمی‌شود.
لازم به ذکر است دریافت هرگونه هزینه از شهروندان باید به موجب قانون باشد به موجب اصل کلی ممنوعیت دریافت وجه بدون مجوز قانونی (ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰) مطالبه این هزینه‌ها برخلاف قانون ارزیابی می‌شود و شوراهای اسلامی شهر نمی‌توانند هر هزینه‌ای را در قالب وضع عوارض از مردم مطالبه نمایند. گفتنی است؛ به موجب بند (پ) ماده ۱۲۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ و اصلاحات و الحاقات بعدی آن در طول اجرای برنامه، تنفیذ گردیده ولی دولت مکلف شده ظرف شش ماه جهت تعیین تکلیف آن قانون، اقدام لازم را به عمل آورد. اما به هر حال اصل ممنوعیت دریافت وجه از مردم بدون تجویز قانون، یک موضوع مهم در حقوق عمومی است که به نظر نمی‌رسد قانون‌گذار قصد داشته باشد از این حکم را در قوانینی بعدی یا سایر قوانین چشم‌پوشی نماید.
[۱] ماده ۷ – در آگهی مناقصه باید نکات زیر ذکر شود:
۱ – نوع و مقدار کالا و یا کار یا خدمت با ذکر مشخصات.
۲ – مدت و محل و نحوه تحویل کالا یا انجام کار یا خدمت و ترتیب عمل و میزان خسارت
در مواردی که طرف معامله در تحویل کالا یا انجام کار‌یا خدمت کلاً یا بعضاً تأخیر
نماید.
۳ – تصریح اینکه بهای پیشنهادی باید از حیث مبلغ مشخص و معین و بدون ابهام بوده و در پاکت لاک و مهر شده تسلیم شود.
۴ – مدت قبول پیشنهادها.
۵ – محل تسلیم پیشنهادها.
۶ – میزان سپرده شرکت در مناقصه به طور مقطوع که باید به صورت نقد به حساب سپرده شهرداری پایتخت در بانک تحویل و رسید آن به ضمیمه پیشنهاد تسلیم شود.
۷ – میزان تضمین حسن انجام معامله و ترتیب دریافت و استرداد آن.
۸ – حداکثر مدتی که برای بررسی پیشنهادها و تشخیص برنده مناقصه و ابلاغ به برنده ضرورت دارد.
۹ – روز و ساعت و محل قرائت پیشنهادها و همچنین مجاز بودن حضور پیشنهاددهندگان یا نمایندگان آنها در کمیسیون مناقصه.
۱۰ – میزان پیش پرداخت در صورتی که به تشخیص شهرداری پایتخت پرداخت آن به برنده مناقصه لازم باشد و ترتیب پرداخت و واریز آن.
۱۱ – محل توزیع یا فروش نقشه‌ها و برگ شرایط و مشخصات در صورت لزوم.
۱۲ – محل توزیع نمونه‌های ضمانت‌نامه و قرارداد اگر تهیه آن لازم باشد که در این صورت ضمانت‌نامه عیناً مطابق نمونه باید تنظیم و نمونه‌قرارداد نیز با قید این که مورد قبول است باید امضاء و ضمیمه پیشنهاد شود.
۱۳ – تصریح این نکته که شرکت در مناقصه و دادن پیشنهاد به منزله قبول شرایط و تکالیف شهرداری پایتخت موضوع ماده ۱۰ این آیین‌نامه می‌باشد.
دیدگاه بسته شده است.