معیار عمل حاکمیت در حقوق اداری ایران(قسمت اول)

مجله مطالعات حقوقی دانشگاه شیراز دوره هفتم، شماره دوم، تابستان ۱۳۹۲

معیار عمل حاکمیت در حقوق اداری ایران

سید مجتبی واعظی

استادیار حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه شیراز

چکیده

اعمال دولت در حقوق اداری با معیار شیوه عمل به دو نوع عمل تصدی و عمل حاکمیت تقسیم شده است. تقسیم‌بندی مذکور در حوزه‌های مختلف حقوق اداری از جمله تعیین قاضی صالح تعیین رژیم مسئولیت مدنی و کیفری دولت رژیم مالی و سازمانی دستگاه‌های دولتی و بالاخره تعیین حقوق استخدامی انواع کارکنان دولت به کار رفته است. در نظام حقوق اداری ایران از معیار عمل حاکمیت در حوزه‌های مذکور بهره‌گیری شده است. لکن در این نوشتار نشان داده‌ایم معیار عمل حاکمیت به عنوان معیار تعیین صلاحیت قضایی و معیار مسئولیت مدنی دولت در سیر تحولات حقوقی منسوخ شده و در حوزه‌های مسئولیت کیفری و سازمانی و استخدامی نیز علی‌رغم اعتبار قانونی معیار مذکور، به علت ابهامات موجود در مفهوم و مصداق آن در عمل فاقد کارایی حقوقی و قضایی بوده و اثر آن صرفاً در حوزه سیاست‌گذاری محدود می‌شود.

واژه‌های کلیدی: عمل حاکمیت، عمل تصدی، صلاحیت قضایی، مسئولیت مدنی دولت، استخدام کشوری

مقدمه

اعمال اداری دولت به شیوه‌های مختلفی تقسیم‌بندی شده است. به عنوان نمونه اعمال اداری را مانند سایر اعمال حقوقی به اعمال یک‌جانبه و دوجانبه دسته‌بندی کرده‌اند. در جای دیگر براساس نتیجه و اثری که عمل اداره در حوزه حقوق و تکالیف شهروندان بر جای می‌گذارد آن‌ها را به اعمال تصمیمی و غیرتصمیمی تقسیم نموده‌اند. (۲۰۰۰,۵۰۱,Chapus) یکی از معیارهای دسته‌بندی اعمال اداری دولت معیار ماهیت وسیله مورد استفاده دولت است. به عبارت دقیق‌تر اگر اداره در راه رسیدن به هدف خود از طرق ویژه و اقتداری بهره برده باشد عمل مذکور به عنوان عمل حاکمیت شناخته شده و رسیدگی به دعاوی مربوط بدان اصولاً در صلاحیت قاضی اداری قرار می‌گیرد. اما چنانچه اداره از همان شیوه‌های معمول در بین سایر اشخاص حقیقی و حقوقی بهره برد، عمل مذکور به عنوان عمل تصدي قلمداد و دعاوی مربوط بدان موضوع صلاحیت قاضی عادی واقع می‌شود. تفکیک مذکور، حاصل فکر و عمل حقوقدانان فرانسوی است و در تعاریف متعدد ارائه شده از سوی آنان به خوبی روش یا وسیله مداری در این معیار مشهود است.

«عمل حاکمیت عملی است که به وسیله آن ارگان‌های دولت متوسل به شیوه دستور، منع و قاعده‌گذاری یک‌جانبه می‌شوند و به‌طور خلاصه یک آزاده آمرانه را آشکار می‌سازد. ۲۰۰۱:۳۲) Gaudemet) برتلمی نیز تعریف را این گونه ارائه می‌دهد. اعمالی که در آن‌ها اداره براساس قدرت فرماندهی خود از سیطره حقوق عادی خارج می‌شود….. چرا که اعمال وی شبه اعمال اشخاص خصوصی نیست.» (Gaudemet,2001: 3)

اما دولت همواره از قدرت فرماندهی خود بهره نمی‌برد و گاهی «همانند یک شخص خصوصی به اداره اموال خود می‌پردازد» و به نحو برابر با اداره شوندگان برخورد می‌کند؛ امری که غالباً در قرارداد‌ها اتفاق می‌افتد (ibid) و این همان عمل تصدی است.

در نتیجه، زمانی که اداره به عنوان دارنده بخشی از اقتدار قوه مجریه ظهور می‌کند، متکی بر عمل حاکمیت است و دعوای مربوط بدان باید توسط قاضی اداری رسیدگی شود (۲۰۰۳:۱۴ ,Chevalier). اما گاهی دیگر این اعمال دارای ماهینی تصدی‌گرایانه است و به مثابه عمل مدیر و مسئول مالی خدمات عمومی ظهور می‌کند و شبیه اعمال اشخاص خصوصی است (ibid) که دعاوی ناظر بر آن در صلاحیت قاضی عادی واقع می‌شود.

در فرانسه به موجب قانون ۲۴-۱۶ اوت ۱۷۹۰ تلاش شد تمامی دعاوی مربوط به اداره، حتی‌الامکان از کنترل قاضی عادی خارج شود(Julien-Lafferriere 1996:402) به همین دلیل شورای دولتی از قوانین ۱۷ ژوییه ۸ اوت ۱۷۹۰ و مصوبه قانونی ۲۶ سپتامبر ۱۷۹۳، تئوری «دولت مدیون» را استخراج نمود (ibid) که هرگونه محکومیت مالی اداره را از صلاحیت قضات عادی خارج می‌کرد. اما این معیار ارگانیک خیلی وسیع بود و دعاوی فراوانی را در بر می‌گرفت؛ لذا خیلی زود شورای دولتی به معیار دوگانه عمل حاکمیت – عمل تصدی روی آورد (ibid) دوگانه تصدی – حاکمیت، ایده بنیادین قرن نوزدهم بود که براساس آن اندیشمندانی چون لافریر و بر تلمی، تمامی حقوق اداری را تأسیس می‌کردند. این تفکیک فقط ناظر بر تعیین صلاحیت قضایی نبود بلکه در حقوق استخدامی برای تفکیک کارمندان حوزه حاکمیتی و تصدی و نیز در حقوق حوزه عمومی برای تفکیک حوزه خصوصی از حوزه عمومی به کار رفته است. صرف‌نظر از ابهاماتی که در تعریف و تعیین برخی مصادیق رخ می‌نمود مشکل بزرگ معیار مذکور آن بود که اکتفا به عمل حاکمیت، دایره حقوق اداری را محدود می‌کرد و بخش عمده‌ای از خدمات عمومی را در برنمی‌گرفت معیار مذکور به موجب رأی بلانکو کنار گذاشته شد و جای خود را به معیار خدمات عمومی داد.

با این حال و هر چند که از نظر ژرژ ودل تفکیک مذکور مربوط به دوران کودکی حقوق اداری فرانسه است ۱۹۵۴:۴۲) ,Vedel)، اما جوهره تفکیک مذکور همچنان باقی ماند؛ چون که از طرفی حقوق اداری فرانسه براساس اداره و عمل اداری تأسیس شده است و از طرف دیگر ویژگی «خارق‌العادگی» عمل اداری، همچنان برای تعریف حقوق اداری مورد اقبال دکترین فرانسوی است. به همین دلیل در‌ ترکیب معیارهای متنوع جدید نیز می‌توان رد و اثر اقتدار عمومی را دید.

استفاده از این مفهوم در حقوق اداری ایران در چند حوزه متفاوت صورت گرفته است. از مهم‌ترین کاربردهای این معیار به‌ترتیب تاریخی کاربست آن‌ها می‌توان در حوزه‌های صلاحیت قضایی مسئولیت مدنی و مسئولیت کیفری دولت، ساختار اداری و برنامه و بودجه و بالاخره استخدام عمومی نام برد که در این نوشتار به کیفیت کاربرد این معیار در حوزه‌های مذکور نگاهی انتقادی خواهیم داشت.

۲- عمل حاکمیت به عنوان معیار صلاحیت قضایی

در ایران علی‌رغم پیش‌بینی اصول ۲۷ و ۷۱ متمم قانون اساسی مشروطه ناظر بر یگانگی قضایی و صلاحیت عام و انحصاری قوه قضاییه در رسیدگی به کلیه دعاوی قانون‌گذار برای اولین بار معیار عمل تصدی را در ماده واحده «قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت» مصوب سال ۱۳۰۷ به کار گرفت به موجب این قانون دعاوی مربوط به عمل تصدی دولت، در صلاحیت محاکم عدلیه قرار می‌گرفت و سایر دعاوی که یک طرف آن دولت باشد بایستی به شیوه اداری، در ادارات مربوط قطع و فصل می‌شد. قانون مذکور به وسیله قانون دیگری در سال ۱۳۰۹ تکمیل شد که در آنجا از تعبیر عمل حاکمیت نیز نام برده شده بود. واضح بود که استفاده از معیار مذکور و تحدید صلاحیت دادگاه‌های عمومی برخلاف قانون اساسی است و از همین بابت نقد حقوقدانان آن زمان را نیز برانگیخت ۱۹۳۴:۸۸s) Vakil) به همین دلیل در نهایت مقررات مذکور به موجب «قانون حذف محاكم اختصاصی مصوب ۲۵ شهریور ۱۳۳۱» و همراه با انحلال دیوان دادرسی دارایی نسخ و بی‌اعتبار شدند[۱]. بنابراین معیار عمل حاکمیت – عمل تصدی به عنوان معیار صلاحیت قضایی، صرفاً بین سال‌های ۱۳۰۷ تا ۱۳۳۱ دارای اعتبار قانونی بود و پس از آن هرگز مورد استفاده مقنن قرار نگرفت. حتی در سال ۱۳۳۹ که قانون شورای دولتی ایران به تصویب رسید ذکری از این تعبیر نیست؛ در حالی که در همان سال ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی، معیار عمل حاکمیت را به عنوان معیار مسئولیت مدنی دولت وارد ادبیات حقوقی ایران نمود.

پس از انقلاب اسلامی نیز از این تعبیر هیچگاه به عنوان معیار صلاحیت نام برده نشده است. در مهم‌‌ترین مقررات ناظر بر صلاحیت دیوان عدالت اداری یعنی اصل ۱۷۳ قانون اساسی و مواد ۱۱ سابق و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۸۵ و بالاخره ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ هیچ اشاره‌ای به تعبیر مذکور نشده است.

دیوان عدالت اداری به عنوان قاضی اداره و مهم‌ترین مرجع قضایی تفسیر مقررات اداری، در مقام تعیین صلاحیت خود عمدتاً از معیارهای قضایی بهره برده است. حال آن که معیار عمل حاکمیت معیاری اداری است که ویژه نظام قضایی فرانسه است.[۲] منظور از معیار قضایی مجموعه معیارهایی است که براساس یکی از مؤلفه‌های مربوط به دادگاه تولید اثر می‌کند. دیوان در این راستا به معیار شخصیت خواهان (شخص خصوصی باشد، شخصیت خوانده شخص عمومی باشد و کیفیت رسیدگی غیر‌ترافعی باشد) توجه ویژه نموده و بر این سه معیار تأکید بیشتری نموده است. (نک: امامی، واعظی، سلیمانی ۱۳۹۱)

البته در کنار معیارهای قضایی موصوف، دیوان به ماهیت دعوی (اداری باشد) نیز عملاً توجه داشته بدون آن که به صراحت از آن نام برد. از نظر برخی صاحب‌نظران دعوای اداری دعوایی است که ناشی از خطای اداری باشد و خطای اداری خطای ناشی از نقض قاعده حقوق عمومی است (صدر الحفاظی ۱۳۷۲: ۱۵۶). معیار مذکور خالی از ابهام نیست که البته توضیح آن مقال دیگری را می‌طلبد.[۳]

[۱] برای تفصیل بیشتر بنگرید به صدر الحفاظی نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت  اداری، نشر شهریار، ۱۳۷۲، ۳۶-۳۵

[۲] برای دیدن تفصیل انواع معیارهای صلاحیت مراجعه کنید به سید مجتبی واعظی، مطالعه تطبیقی معیارهای صلاحیت دادرسی اداری در ایران و فرانسه مجله نامه مفید حقوق تطبیقی، ش ۹۷ تابستان ۹۲

[۳] مختصراً می‌توان گفت تشخیص این که چه قاعده‌ای قاعده حقوق عمومی با قاعده حقوق خصوصی است کار آسانی نیست. به‌طور مثال نمی‌توان به‌طور قاطع گفت در تمامی مواردی که اداره مرتکب نقض مواد قانون مدنی ناظر بر مالکیت اشخاص می‌شود دعوای ناشی از آن، غیر اداری است. به نظر می‌رسد خطای اداری را باید خطایی دانست که اداره در مقام تأمین نظم یا نفع عمومی و با استفاده از یک یا چند امتیاز اقتداری مرتکب می‌شود.