معیار عمل حاکمیت در حقوق اداری ایران (قسمت دوم)

– عمل حاکمیت به عنوان معیار مسئولیت مدنی دولت

در حقوق ایران در ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی پس از آن که راجع به کیفیت مسئولیت مدنی کارمند و دستگاه اداری در زمان ایراد زبان به غیر سخن گفته شده و اداره را در صورت «نقص وسایل اداری» مسئول قلمداد نموده است؛ به ظاهر در انتها در مقام تفکیک عمل حاکمیت دولت از سایر اعمال آن برآمده و بیان می‌دارد: «… ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی، طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.»

بسیاری از حقوقدانان با توجه به عبارت مذکور اعمال حاکمیت را از جمله اعمال معاف از مسئولیت مدنی تلقی نموده‌اند (طباطبایی موتمنی پیشین: ۳۹۲). لكن توجه دقیق‌تر به عبارات ماده مذکور و مقایسه آن با ماده (۱) قانون موصوف[۱]، نتیجه دیگری را به ذهن می‌رساند.

همان‌گونه که می‌دانیم قانون مسئولیت مدنی در ماده(۱) مسئولیت مبتنی بر تقصیر را تأسیس نموده است؛ چرا که در این ماده صرفاً زبان‌های ناشی از اعمال فاقد مجوز قانونی یا در نتیجه عمد یا بی‌احتیاطی را سبب تحقق مسئولیت دانسته است. در ادامه همین رویکرد، ماده ۱۱ قانون مذکور، مسئولیت مدنی کارمند را صرفاً در نتیجه عمد یا بی‌احتیاطی شناخته و مسئولیت اداره را در صورت «نقص وسایل» قابل تحقق دانسته است که خود نوعی تقصیر محسوب می‌شود. انتهای ماده هر چند با حرف «ولی» آغاز می‌شود و به لحاظ ادبی در مخاطب این انتظار را ایجاد می‌کند که با حکمی متفاوت و متمایز نسبت به عبارت قبل خود مواجه شود، لکن همان‌گونه که گفته شد نگاه دقیق در عبارات بند مذکور نتیجه دیگری را حاصل می‌سازد.

در عبارت مذکور عمل حاکمیت برای آن که معاف‌کننده دولت از مسئولیت مدنی باشد مقید به چند قید و شرط مشخص گردیده که از جمله آن‌ها آن است که عمل مذكور «طبق قانون به عمل آید».

مفهوم مخالف عبارت مذکور آن است که چنانچه عمل حاکمیت دولت برخلاف قانون صورت گیرد موجب مسئولیت است. به عبارت دیگر در نبود جواز قانونی، نسبت به اصل عمل یا کیفیت اجرای آن، حتی در زمان اعمال حاکمیت نیز دولت مسئول زبان‌های وارده به اشخاص است. نبود مجوز قانونی را می‌توان معادل تقصیر گرفت؛ به این معنا که حتی در عمل حاکمیت هم دولت در صورت تقصیر و نبود معیار عمل حاکمیت در حقوق اداری ایران توجیه قانونی مسئول تلقی می‌گردد و لذا تفاوتی از این جهت بین عمل حاکمیت و سایر اعمال دولت ملاحظه نمی‌شود.

ممکن است این پرسش مطرح شود که با چنین برداشتی از ماده مذکور، عمل مقنن در اینگونه عبارت‌پردازی و تفکیک مسئولیت مدنی دولت از سایر اشخاص در یک ماده قانونی متمایز و سپس تفکیک عمل حاکمیت از سایر اعمال دولت چه توجیهی دارد؟ حال آن که نتیجه همه موارد یکی است.

شاید هیچ پاسخ حقوقی قانع‌کننده‌ای به این پرسش نتوان ارائه نمود؛ به نظر می‌رسد مقنن در فضای روانی ایام و روزگار تصویب قانون مذکور با توجه به استبداد قوه ی مجربه، حداکثر تلاشی که می‌توانسته در این خصوص سامان دهد، صرفاً طرح اصل بحث مسئولیت مدنی دولت بوده است وگرنه وجود قانون مدنی و پیش‌بینی مسئولیت مدنی همه اشخاص در مواد ۳۲۸ به بعد هیچ گونه خلای را برای پاسخگو شناختن دولت باقی نمی‌گذارد؛ لكن ظاهراً قضات میل و شهامت چندانی در استناد به مواد مذکور در جهت محکومیت دولت از خود نشان نمی‌دادند وضع ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی در این فضا دارای دو خاصیت بود اول آن که اصل مسئولیت مدنی دولت را قابل طرح و تصور جلوه داد و دوم آن که این مسئولیت را مقید به عنصر تقصیر نمود و حکم مطلق قانون مدنی را از مسئولیت مدنی بدون تقصیر در حوزه اعمال دولتی به مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر تحدید و تقیید نمود. علی‌رغم این همه ظاهراً مقتن با شیوه‌ای ظریف سعی در اعطای هر چه کمتر امتیاز به دولت در برابر حقوق شهروندان بوده است. نحوه عبارت‌پردازی ذیل ماده ۱۱ به خوبی بر این ادعا دلالت دارد. بدین شرح که در کنار آن همه قبودی که برای به اصطلاح معافیت عمل حاکمیت آورده می‌شود در پایان ماده دولت به نحو مطلق معاف نشده است، بلکه این امکان پیش‌بینی شده تا در صورت تمایل مقامات اداری از زبان دیده جبران خسارت شود. یعنی حتی در زمان اعمال حاکمیت مطابق قانون امکان جبران خسارت زیان دیده وجود دارد.

در هر حال حتی با فرض پذیرش تفاوت بین اعمال تصدی و حاکمیت و موافقت با برداشت غالب از ماده مذکور مبنی بر معافیت مطلق دولت از مسئولیت مدنی در اعمال حاکمیت برآنیم تا نشان دهیم که این برداشت از ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی با تأسیس نظام حقوقی – سیاسی جمهوری اسلامی ایران و مقررات مصوب پس از انقلاب اسلامی منسوخ گردیده[۲] و از آن پس نمی‌توان دولت را بابت اعمال حاکمیتش مصون و معاف از مسئولیت مدنی تلقی نمود. بنابراین در ادامه به مهم‌ترین دلایل نسخ حکم مذکور اشاره خواهیم نمود.

 

۱-۳- اصول چهارم و چهلم قانون اساسی (حاکمیت شرع اسلام)[۳]

به موجب اصل چهارم قانون اساسی کلیه مقررات جاری کشور باید در چارچوب موازین اسلامی به تصویب برسد و وظیفه تضمین چنین مهمی به فقهای شورای نگهبان واگذار گردیده است. می‌دانیم که در شریعت نورانی اسلام، تفکیک عمل تصدی – حاکمیت در اعمال دولت جایگاهی ندارد و از سوی دیگر در حوزه مسئولیت مدنی و ضمان تفاوتی بین دولت و اشخاص خصوصی در منابع فقهی دیده نمی‌شود. در همین راستا اصل چهلم قانون اساسی اعمال حق هیچکس را به عنوان موجبی موجه برای اضرار به غیر نپذیرفته است. تعبیر هیچ کس را می‌توان به دولت و کلیه اشخاص حقوق عمومی هم تسری داد و اعمال حق را شامل مورد عمل حاکمیت نیز می‌توان دانست.

ممکن است در نظر برخی حکم اصل ۴۰ را نتوان در حوزه امر عمومی وارد نمود و اصولاً چنین تفسیر عام و مطلقی را از دو اصل مذکور نتوان پذیرفت؛ اما همان‌گونه که اصل چهارم قانون اساسی بیان داشته است داوری نهایی در مورد چنین تفسیری را باید به فقهای شورای نگهبان واگذار نمود.

مهم‌ترین نظری که فقهای محترم شورای نگهبان در این خصوص ارائه داشته‌اند. پاسخ استفساریه شماره ٫۱۰٫۱۷۸۸۶۶ د مورخ ۸۵٫۱۱٫۲۱ رئیس مجلس شورای اسلامی درخصوص اعتبار شرعی بند نهم از ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ است. به موجب بند مذکور دولت بابت استفاده از اراضی خارج از محدوده شهر‌ها که در مسیر راه‌های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی قرار می‌گیرد به عنوان حق ارتفاق وجهی به مالکان اراضی نخواهد پرداخت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد؛ زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذی‌حق شرع می‌باشد نیز می‌گردد و لذا اطلاق جواز استفاده ی بدون رضایت مالک یا ذی‌حق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع می‌باشد…… (نظریه شماره ۸۶٫۳۰٫۲۲۸۱۸ مورخ ۱۳۸۶٫۷٫۸)

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود فقهای شورای نگهبان حتی اصل استفاده از اراضی موصوف را جز در موارد ضرورت شرعا مجاز نمی‌شمارند چه برسد به معافیت دولت از پرداخت غرامت به مالکان اراضی.

 

[۱] م:۱- هر كس بدون مجوز قانونی عمداً و در نتیجه بی‌احتیاطی به جان و …. لطمه‌ای وارد نماید ……

[۲] هر چند در مقررات قبل از انقلاب هم به صورت موردی می‌توان چنین رویکردی را ملاحظه نمود: مطابق ماده ۳ قانون ملی شدن جنگل‌های کشور مصوب ۱۳۴۱ به اشخاصی که دارای سند مالکیت به نام جنگل هستند و یا از مراجع قضایی حکم قطعی دال بر مالکیت آن‌ها به نام جنگل صادر شده و با دارای حکم قطعی از هیئت‌های رسیدگی املاک واگذاری به نام جنگل باشند. پس از آن که جنگل متعلق به آنان ملی اعلام شد. وجوهی به عنوان خسارت با رعایت‌ترتیب مقرر در قانون پرداخت گردد.

[۳] البته اصل ۱۷۱ قانون اساسی نیز از این منظر قابل استناد است اما از آنجا که اختصاص به مسئولیت قاضی و عمل قضایی دارد و موضوع مباحث حقوق اداری قرار نمی‌گیرد از آن صرف‌نظر شد.