اصول اساسی در مناقصات بین‌المللی

نشریه بررسی‌های بازرگانی – اردیبهشت ۱۳۶۷ شماره ۱۲ (ISC)

اصول اساسی در مناقصات بین‌المللی

در خرید کالا و خدمات برای بخش‌های عمومی (دولتی)، «مناقصه[۱] جایگاه پراهمیتی دارد. در این نوشتار ویژگی‌های اصلی جریان مناقصه بین‌المللی بررسی می‌شود. جریان خرید برای بخش‌های عمومی با اقدام سازمان مسئول و درخواست از عرضه‌کنندگان بالقوه برای تهیه کالا‌ها و خدمات مورد نیاز آغاز می‌گردد. در مورد خریدهایی که به بخش‌های عمومی ارتباط می‌یابد. از این پیشنهاد‌ها اغلب با عنوان پیشنهاد شرکت در مناقصه یاد می‌شود. دعوت شرکت در مناقصه بر مبنای رقابت – که اکثراً مناقصه خوانده می‌شود – روشی است استاندارد که در خریدهای مختص بخش‌های عمومی معمول می‌باشد. برخی از نظام‌ها همچنین استفاده از روش «مناقصه واحد»[۲] را در نظر گرفته‌اند. بر این اساس در شرایط و مواردی  استثنائی که رقابت وجود نداشته یا غیرضروری تشخیص داده می‌شود، تنها یک طرف به شرکت در مناقصه دعوت می‌شود.

جریان مناقصه

مناقصه روشی است رسمی که طبق آن پیشنهادهای رقیب در مورد قراردادی خاص، درخواست، دریافت و ارزیابی می‌شود و بر این منوال قرارداد به پیشنهاددهنده‌ای اعطا می‌گردد که باصرفه‌‌ترین پیشنهاد را تسلیم کرده باشد.

مناقصه می‌تواند به صورت «آزاد[۳]» یا «انتخابی[۴]» انجام پذیرد. در روش آزاد، با استفاده از تبلیغات یا دیگر طرق اطلاع‌رسانی به عموم، از هر شخص واجد شرایطی دعوت به‌عمل می‌آید که پیشنهادهای خود را تسلیم دارد. اما در روش انتخابی، سازمان خریدار کالا یا خدمت تنها از معدودی از شرکت‌های تجاری برای ارائه پیشنهاد دعوت می‌نماید. این سازمان می تواند پیشنهاددهندگان را یا براساس شناخت قبلی از بازار و یا با استفاده از روش «ارزیابی اولیه»[۵] انتخاب کند. در روش اخیر از مؤسسات واجد شرایط دعوت می‌شود مدارکی دال بر توانایی عرضه خدمات یا کالاهای مورد نیاز ارسال دارند. معمولاً از مؤسسات اطلاعات زیر به‌منظور ارزیابی اولیه آن‌ها خواسته می‌شود:

الف- مشخصات مؤسسه طرف قرارداد

ب- تجربه و سابقه کار

ج- کارکنان

د- تجهیزات

هـ – وضعیت مالی

و- تعهدات جاری

ز- کارکنان و تجهیزات موجود برای اجرای قرارداد پیشنهادی

ح- طرح تفصیلی چگونگی اجرای کار

به منظور تأمین یکنواختی در ارائه اطلاعات، اوراق ارزیابی معمولاً در برگیرنده پرسشنامه‌هایی است که زمینه‌های اصلی اطلاعات موردنیاز را تحت پوشش قرار می‌دهد.

 

ویژگی‌های اصلی مناقصه

در میان اصول ناظر بر روش‌های استاندارد خرید بین‌المللی اصولی در «رهنمودهای بانک جهانی برای خرید»[۶] و «موافقتنامه گات» (موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت) در مورد خرید دولتی[۷] پذیرفته شده‌اند. بخش ذیل به توضیح اصول اساسی مناقصه بر اساس رهنمودهای بانک جهانی می‌پردازد.

ویژگی‌های اصلی مناقصه را می‌توان در ۱۰ عنوان به شرح زیر خلاصه کرد:

۱- برنامه‌ریزی مناسب [۸]

۲- پیش آگهی [۹]

۳- عدم تبعیض[۱۰]

۴- قابلیت دسترسی[۱۱]

۵- حفظ بیطرفی [۱۲]

۶- رعایت تشریفات[۱۳]

۷- محرمانه بودن[۱۴]

۸- انطباق داشتن [۱۵]

۹- وجود معیارهای عینی [۱۶]

۱۰- عدم مذاکره پیش از اعطای قرارداد [۱۷]

 

برنامه‌ریزی مناسب

برنامه‌ریزی خرید اعم ازاینکه برای پروژه‌ای خاص یا تأمین مستمر نهاده‌های مورد نیاز کارخانه یا تجهیزات صورت گیرد، می‌بایست جلب حداکثر رقابت شرکت‌کنندگان در مناقصه، اعم از مؤسسات کوچک یا بزرگ و همین‌طور شرکت‌های داخلی یا خارجی را هدف خود قرار دهد. افزایش حجم قرارداد‌ها و پیچیدگی آن‌ها ممکن است دامنه رقابت را کاهش دهد، به‌ویژه هنگامی‌که طرف‌های داخلی در مناقصه شرکت می‌جویند. اما در عین حال، قراردادهای بزرگ توجه پیشنهاددهندگان بالقوه را در بازارهای بین‌المللی به خود معطوف می‌دارد. بنابراین طراحی یک برنامه مناسب به مثابه حفظ توازن میان بسیاری از عوامل مورد نظر است. یکی از راه‌های عموماً پذیرفته شده برای تسهیل این عمل حفظ توازن اجازه ارائه پیشنهادهای جزئی در قالب كل قرارداد با در نظر گرفتن شقوق مختلف است، به‌گونه‌ای که توجه مؤسسات بزرگ و کوچک را به خود جلب کرده و منافع هر دو را تأمین نماید.

 

پیش آگهی

اکثر سازمان‌های بین‌المللی وام‌دهنده و حکومت‌ها، دارای تشکیلات اطلاع‌رسانی بوده و از این طریق اخبار مربوط به پروژه‌های بزرگ را که می‌بایست در آینده به اجرا در آیند منتشر می‌نمایند. بدین‌منظور سازمان‌های بین‌المللی از نشریه (Development Business) [18]استفاده می‌کنند که از انتشارات سازمان ملل متحد است. در این نشریه راجع به پروژه‌های جدید و نوع کالا‌ها و خدماتی که می‌بایست در رابطه با آن‌ها عرضه گردد توضیحاتی به اطلاع عموم می‌رسد. موافقتنامه گات نیز روش اطلاع‌رسانی مشابهی در نظر گرفته که به مؤسسات ذی‌ربط فرصت می‌دهد تا خود را برای شرکت در مناقصه آماده سازند. پس از این مرحله، دعوت برای شرکت در مناقصه با تعیین چند روز برای آماده کردن پیشنهاد‌ها اعلام می‌شود. از لحاظ سازمان‌های وام‌دهنده بین‌المللی فاصله زمانی میان دعوت و تسلیم پیشنهاد‌ها در هر موردی از مناقصات بین‌المللی نباید از ۴۵ روز کمتر باشد. در قرارداد‌های بزرگ ساختمانی این مدت به ۹۰ روز افزایش می‌یابد. موافقتنامه گات که تنها به عرضه محصولات توجه دار دونه انجام کارهای ساختمانی، حداقل ۳۰ روز را به عنوان فرصت ارائه پیشنهاد مقرر میدارد. در این موافقتنامه تصریح گردیده که «زمان تعیین شده باید به عرضه‌کنندگان خارجی و داخلی فرصت کافی جهت آماده کردن و تسلیم پیشنهادهایشان قبل از ختم مهلت قبول پیشنهاد، بدهد.»

در سیستم پیش آگهی همچنین باید تضمیناتی وجود داشته باشد تا اطمینان دهد دعوت برای شرکت در مناقصه واقعاً به اطلاع همه طرف‌های ذی‌ربط رسیده است. این مطلب در روش انتخابی برای دعوت به شرکت در مناقصه چندان ایجاد مشکل نمی‌کند زیرا دعوتنامه‌ها مستقیماً برای طرف‌های منتخب فرستاده می‌شود در این حالت تأکید بر انتشار عام خبر مربوط به مناقصه در واقع به مرحله قبلی ارتباط می‌یابد، یعنی هنگامی‌که خبر تصمیم‌گیری در مورد سرمایه‌گذاری پخش شده است. در این مرحله مؤسسات علاقه‌مند باید شانس خود را برای قرار گرفتن در فهرست پیشنهاددهندگان منتخب بیازمایند.

از سوی دیگر آگهی‌های دعوت برای شرکت آزادانه در مناقصه از سوی دیگر آگهی‌های دعوت برای شرکت آزادانه در مناقصه و همین‌طور دعوتنامه‌های مربوط به ارزیابی مؤسسات بایدير تبليغات و مطلع ساختن نمایندگان رسمی بازرگانی استوار باشد. تبلیغات معمولاً در نشریات رسمی یا روزنامه‌های کثیرالانتشار و درخصوص قراردادهای مهم در مجلات مخصوص به‌عمل می‌‌آید. مؤسسات مالی بین‌المللی به‌علاوه درج این دعوتنامه‌ها را در نشریه “Development Business”می‌دانند.

 

عدم تبعيض

جنبه‌ای دیگر از مناقصه بین‌المللی رعایت اصل عدم تبعيض است که سازمان‌های ملی و بین‌المللی به دور شدن از این اصل گرایش نشان می‌دهند. در کشورهای صنعتی قراردادهای دولتی به‌گونه فزاینده‌ای با روش انتخابی منعقد می‌گردد تا روش آزاد و یا به مقامات ذی‌ربط اجازه داده می‌شود تا با یک یا چند مؤسسه منتخب وارد گفتگو شوند. قواعد صندوق توسعه اروپایی[۱۹] متعلق به جامعه اروپا [۲۰] که در پیش‌نویس شرایط عمومی صندوق توسعه اروپایی برای تأسیس کارخانجات مذکور است، مناقصه آزاد را بر روش انتخابی ترجیح نداده است موافتنامه گات نیز ارجحیتی برای هیچ یک از دو روش یادشده قائل نیست. در این موافقتنامه انتخاب پیشنهاددهندگان باید به‌گونه‌ای منصفانه و عاری از تبعیض صورت پذیرد. این موافقتنامه به منظور تضمین بیش‌ترین رقابت بین‌المللی واقعی طبق روش دعوت به شرکت در مناقصه بر اساس انتخاب از سازمان‌های مسئول می‌خواهد که در راستای عملیات خرید، بیش‌ترین تعداد عرضه‌کنندگان داخلی و خارجی را برای شرکت در مناقصه دعوت کنند. بانک جهانی نیز معمولاً وام‌گیرندگان را ملزم می‌سازد كالا‌ها و تأسيس کارخانجات را بر اساس رقابت بین‌المللی و با آزادی مشارکت همه پیشنهاددهندگان واجد شرایط تهیه کرده یا به اجرا درآورند. رهنمود این بانک به روش دعوت به شرکت در مناقصه بر اساس انتخاب، به‌عنوان روشی مناسب برای جلب رقابت بین‌المللی در ارائه پیشنهاد، اشاره نمی‌نمایده ا ما درعین حال در خصوص قراردادهای پیچیده و بزرگ توصیه می‌کند برای مطمئن شدن از اینکه دعوتنامه‌ها تنها به مؤسسات ذی‌صلاح محدود گردند. از پیش ‌ارزیابی‌هایی به‌عمل ‌آید. روش ارزیابی اولیه عملاً بر تبلیغات و پخش آگهی‌هایی از نوع آگهی‌های متداول در فروش آزاد برای دعوت به شرکت در مناقصه مبتنی بوده و همه مؤسسات ذی‌ربط می‌توانند برای اثبات اینکه دارای تجربه، قابلیت و منابع مالی لازم برای اجرای قرارداد موضوع مناقصه هستند مدارکی دال بر اعتبارشان عرضه دارند.

با توجه به جنبه‌های دیگر از رهنمود بانک جهانی، ممکن است موقعیت بین‌المللی بانک ایجاب کند که از دولت متقاضی وام اتخاذ روش متفاوتی را بخواهد از نظر بانک، منافع دولت وام‌گیرنده در مورد تصفیه پیشنهاددهندگان بالقوه، با هدف انجام هرچه بهتر و درست‌تر ارزیابی پیشنهاد‌ها باید با منافع دیگر دولت‌های عضو بانک در فراهم کردن حداکثر فرصت پیشنهاد برای صادرکنندگانشان متوازن گردد.

 

قابلیت دسترسی

برای اینکه رقابت جنبه واقع‌بینانه‌ای پیدا کند باید به پیشنهاددهندگان مهلت کافی داده شود تا ظرف آن پیشنهادهای خود را آماده نمایند. زمانی که معمولاً در نظر گرفته می‌شود قبلاً در مبحث مربوط به پیش آگهی مورد بررسی قرار گرفت.

مراکز خرید کال اهمچنین باید کار پیشنهاددهندگان را به طرق دیگر نیز تسهیل کنند. آن‌ها موظفند خود را برای پاسخگویی به سؤالات احتمالی راجع به قراردادهای پیشنهادی مهیا سازند و اسناد مربوط به پیشنهاد شرکت در مناقصه را به شیوه‌ای مقتضی و با هزینه معقولی در اختیار مؤسسات ذی‌ربط قرار دهند هزینه دریافتی باید تنها مخارج مربوط به تکثیر اوراق را شامل شود و نه هزینه‌هایی را که صرف تهیه و تنظیم مشخصات و سایر موارد مربوطه می‌گردد.

استفاده از ضمانت‌نامه‌های مناقصه[۲۱] يا تضمینات پیشنهاد[۲۲] نیز بر قابلیت دسترسی اثر دارد. این قبیل اسناد را قواعد یکنواخست مربوط به تضمینات قرارداد تهیه شده به‌وسیله اتاق بازرگانی بین‌المللی[۲۳] تعریف کرده است که طبق آن بنا به تقاضای پیشنهاددهنده (مضمون‌عنه)[۲۴] و یا به دستور بانک شرکت بیمه و یا طرف دیگری که تعیین او را مضمون عنه (طرف دستوردهنده) از دعوت‌کننده مناقصه (ذي‌نفع)[۲۵] درخواست کرده است، بانک، شرکت بیمه یا طرف دیگری (به‌عنوان ضامن)[۲۶] تعهد می‌سپارد و بدين‌وسيله ضامن متعهد می‌گردد در صورت تقصیر مضمون‌عنه در انجام تعهدات ناشی از تسلیم پیشنهاد شرکت در مناقصه مبلغی در محدوده مقرر به ذی‌نفع بپردازد.

تضمینات پیشنهاد بدان سبب اخذ می‌گردد که شرکت‌کننده در مناقصه، در صورت پذیرفتن پیشنهادش آماده امضای قرارداد باشد. در رهنمودهای بانک جهانی قید شده که چنین تضمیناتی ممکن است به منظور حمایت معقول از مراکز خرید خواسته شود اما در عین حال از مواردی که در آن‌ها به این نوع تضمینات نیاز خواهد بود، ذکری به میان نمی‌آورد. این تضمینات اغلب در رابطه با قراردادهای عمده و به‌عنوان یک احتیاط برای حذف پیشنهادهای غیر واقع‌بینانه به‌کار می‌روند. در هر صورت شرایط این نوع تضمینات نباید چنان سنگین باشد که مانع از تسلیم پیشنهادهای مناسب در مناقصه گردد. در طرح شرایط عمومی صندوق توسعه اروپایی برای تأسیس کارخانجات، مبلغ هر نوع ضمانت‌نامه مناقصه به یک درصد مبلغ قرارداد محدود شده است البته در نظام‌های حقوق داخلی گاه مبلغ بیشتری بدین منظور تعیین می‌شود.

وجود این واقعیت که مدت اعتبار پیشنهاد شرکت در مناقصه گرایش به افزایش داشته و گاه به چندین ماه می‌رسد به این خطر دا من می‌زند که ضمانت‌نامه‌های مورد بحث به صورت بارگرانی بردوش شرکت‌کنندگان در مناقصه درآید از این‌رو این ضمانت‌نامه‌ها امکان استفاده از رقابت‌ها را کاملاً محدود کرده و تنها با ید در موارد خاص از آن‌ها استفاده شود.

معیار دیگری که به ضمانت‌نامه مناقصه مربوط می‌گردد احتمالاً تعیین ارزش قرارداد در برابر میزان سرمایه مالی در گردش پیشنهاددهندگان بالقوه خواهد بود برای مثال دمور دوسایل نقلیه، ارقام مبین میزان سرمایه در گردش تولیدکنندگان خیلی بیشتر از ارزش یک سفارش خاص است. در چنین مواردی نیاز به ضمانت‌نامه مناقصه وجود ندارد زیرا احتمال نمی‌رود هیچ پیشنهاددهنده‌ای به خاطر بروز مشکلات مالی در مدت انجام مناقصه از پیشنهادخود منصرف شود. از سوی دیگر، ممکن است در قراردادهای تأسیس کارخانجات بخش اعظمی از فعالیت و گردش مالی یک‌طرف در قرارداد خاص در گیر شود که به نوبه خود به میزان خطرات احتمالی افزوده و احتمال دارد طرف مزبور را وادار سازد، بسته به سایر عوامل موثر بر رشته فعالیتش در مورد پیشنهادهای بعمل آمده تجدیدنظر کند. در چنین مواردی منطقی است که از بابت دریافت ضمانت‌نامه‌های مناقصه تأکید لازم صورت گیرد.

در خصوص ضمانت‌نامه‌های مورد بحث مقررات گات از تضمینات مالی یاد می‌کند اما متضمن قواعد يا رهنمودهای معینی راجع به مبلغ آن نیست، بنابراین دولت‌های اروپایی غالبا از این مقررات استفاده نمی‌کنند.

 

بیطرفی

طبق رهنمودهای بانک جهانی مشخصات مناقصه باید در اسناد مربوط به دعوت برای ارائه پیشنهاد به‌گونه‌ای تنظیم شود که رقابت بین‌المللی را تشویق نماید. بدین منظور نباید هیج استاندارد ملی خاصی را برای تعیین مشخصات کالا و خدماتی که می‌بایست خریداری گردند، ترجیح داد.

مشخصات تعیین شده برای تجهیزات بیشتر باید بر عملکرد مورد نیاز استوار باشد تا طرح آن همچنین باید از ذکر علائم و عناوین تجاری خاص در مناقصه این نوع کالا‌ها اجتناب نمود اگر برای توصیف کالایی که قرار است خریداری شود، اشاره به این علائم و عنا وین ضرورت داشته باشد، باید در آگهی مناقصه تمهیدی در نظر گرفت تا قبول پیشنهادهای مربوط به عرضه کالاهای مشابه میسر گردد. این ترتیب معمولاً با افزودن کلمه یا معادل آن فراهم می‌آید. قواعد بانک جهانی در این خصوص با رویه متداول دولت‌ها و همین‌طور موافقتنامه گات انطباق دارد.

شرایط عمومی قرارداد نیز بخش مهمی از استاد پیشنهاد شرکت در مناقصه را تشکیل می‌دهد. چنانچه مراکز خرید کا لادعوت به ارائه پیشنهاد‌هایی بر مبنای شرایط عمومی بی‌طرفانه نمایند یعنی شرایطی که اشخاص ثالث بدون جانبداری از هیچ یک از طرفهای قرارداد مورد توجه قرار دهند. می‌توانند در بازارهای بین‌المللی با پاسخ مساعدتری روبرو گردند. رهنمودهای بانک جهانی حاوی برخی تذکرات هستند که باید، علاوه بر شرایط قیمت و چگونگی پرداخت در شرایط عمومی قرارداد درج گردند. اما این مطالب تنها جنبه راهنمایی داشته و انتخاب شرایط عمومی متناسب با اوضاع و احوال حاکم را بر عهده تنظیم‌کنندگان اسناد پیشنهادشرکت در مناقصه می‌گذارد.

بانک جهانی برای انواع قراردادهایی که خود تأمین مالی می‌کند. مجموعه شرایط عمومی خاصی را توصیه نمی‌کند ولی در عین حال بر چگونگی تنظیم اسناد پیشنهاد شرکت در مناقصه مداخله می‌نماید. این دخالت تا حدی به خاطر محفوظ داشتن این حق در موافقتنامه اعطای وام است که طبق آن بانک می‌تواند اسناد مربوط به مناقصه در هر قرارداد خاص را بررسی نماید، هم‌چنین بانک جهانی برای راهنمایی وام‌گیرندگان خود نمونه اسناد مناقصه مربوط به کالا‌ها و خدمت را در اختیار آنان قرار می‌دهد نمونه اسناد مربوط به دعوت برای ارائه پیشنهاد را می‌توان از بانک توسعه آسیایی، بانک توسعه بین‌الدول آمریکایی، بانک جهانی و دیگر مؤسسات مالی توسعه بین‌المللی اخذ کرد.

[۱] Tender/Tendering

[۲] Single Tendering

[۳] Open

[۴] ُSelective

[۵] Pre qualificatinon

[۶] World Bank Guidelines for procurement

[۷] GATT Agreement on Government Procurement

[۸] Suitable Package

[۹] Early warning

[۱۰] Non- discrimination

[۱۱] Accessibility

[۱۲] Neutrality

[۱۳] Formality

[۱۴] Confidentiality

[۱۵] Consistency

[۱۶] Objectivity

[۱۷] No Negotiation before award

[۱۸] عنوان سابق این نشریه Development Forum, Business Edition بود.

[۱۹] European Development Fund (EDF)

[۲۰] European Community

[۲۱] Tender guarantees

[۲۲] Bid bonds

[۲۳] Uniform Rules for Contract Guarantees of International Chamber of Commerce

[۲۴] Principal

[۲۵] Beneficiary

[۲۶] Guarantor