و نقدی بر یک تعارض در آن به همراه نمودار آیین دادرسی «قانون اساسنامه هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات» سلمان حاتمی کارشناس حقوقی و عمرانی E-Mail: sal_hatami@yahoo.com مطابق با قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ که مکانیسم واگذاری یک پروژه از طریق مناقصه را تبیین نموده است، ارجاع کار با هر روشی (مناقصه یا […]
و نقدی بر یک تعارض در آن
به همراه نمودار آیین دادرسی «قانون اساسنامه هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات»
سلمان حاتمی
کارشناس حقوقی و عمرانی
E-Mail: sal_hatami@yahoo.com
مطابق با قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ که مکانیسم واگذاری یک پروژه از طریق مناقصه را تبیین نموده است، ارجاع کار با هر روشی (مناقصه یا ترک مناقصه) و عقد قرارداد آن را می‌توان از جمله عقود تشریفاتی۱ دانست. منصرف از اختلاف‌نظرهای حقوق‌دانان در این امر۲، حمایت قوانین و مقررات مرتبط از صحتِ طیِ تشریفاتِ مربوطه، اهمیت موضوع را برجسته می‌نماید. علاوه بر آن، قراردادهای دولتیِ مشمولِ حقوق عمومی، از اصول خاصی تبعیت می‌کنند. برای نمونه اصل ممنوعیت۳، اصل کشف و رعایت نفع برتر عمومی، اصل استمرار خدمات، اصل کتبی بودن قوانین، اصل تشریفاتی‌بودن اعمال کارگزاران، اصل عدم قابلیت واگذاری صلاحیت، اصل عدم تبعیض در اعطای امتیاز و ایجاد رقابت سالم از مهم‌‌‌ترین اصول حاکم بر حقوق عمومی است.
برخی از مقررات، عدم طی صحیح تشریفات، خلل در برگزاری و تخلف‌های دستگاه‌های اجرایی یا شرکت‌کنندگان را موجد حقوقی برای بیت‌المال یا اشخاص ثالث دانسته و ضمانت اجراهای متعددی را برای آن پیش‌بینی نموده‌اند. این ضمانت اجرا‌‌ها شامل لغو یا تجدید مناقصه، تعلیق یا فسخ قرارداد متعاقب مناقصه، استقرار خسارات مالی و حسب مورد مجازات‌های انتظامی یا کیفری متخلفین می‌باشد.
در اواخر فعالیت دولت دوازدهم، قوه قضاییه با صدور بخشنامه‌ای به موضوع برگزاری تعداد زیادی از مزایدات دولتی ورود کرده و با استدلال حفظ حقوق عامه و مصالح کشور، از برگزاری مزایدات و مناقصات تا استقرار دولت جدید جلوگیری نمود.۴
اگرچه انگیزه صدور این بخشنامه فرآیند مزایدات دولتی بوده، لیکن این رویکرد قابل تحسین را می‌توان به حساسیت درخصوص مناقصات نیز تعمیم داد و هر شائبه یا تخلفی در برگزاری مناقصه را با وسواس و دقت پیگیری کرد.
همان‌گونه که ذکر شد، تخلف در برگزاری یک مناقصه علاوه برآنکه حقوق عامه را مخدوش می‌نماید و محملی برای ورود دستگاه‌های نظارتی بازرسی و قضاییه است، به تجویز قانون می‌تواند حقوق مکتسبه‌ای را نیز برای اشخاص ثالث ایجاد نماید.
از جمله ظرفیت‌های قانونی موجود که می‌تواند در کاهش سطح تخلفات در مناقصات مفید واقع شود و حقوق سایر افراد ذی‌نفع را تأمین نمایند، «ماده ۷ قانون برگزاری مناقصات»، «قانون اساسنامه هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات» (که به اختصار قانون اساسنامه نام برده خواهد شد) و آیین‌نامه اجرایی آن است.
قانون اساسنامه که متعاقب ماده ۷ قانون برگزاری مناقصات تدوین و تصویب شده است، با احصای مواردی که می‌تواند تخلف محسوب شود، حمایت از بیت‌المال و حق‌الناس را توأمان در دستور کار دارد.
متأسفانه این ظرفیت حقوقی برای بسیاری از فعالان عرصه ساختمان مغفول مانده و یا علی‌رغم اطلاع از آن مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.۵
در قانون اساسنامه پس از تعریف مرجع و ترکیب هیئت رسیدگی، اولین قدم برای حفظ حقوق افراد با تکلیف هیئت رسیدگی در دعوت شاکی به جلسه دادرسی برداشته شده (ماده ۴ قانون اساسنامه) و در جهت حفظ جایگاه تخصصی و علمی، دعوت از صاحب‌نظران آن حوزه را تجویز می‌نماید.
سپس با تفکیک اصل و استثنا در صلاحیت هیئت رسیدگی، اصل صلاحیت ذاتی را در ماده ۵ قانون اساسنامه با ذکر برخی مصادیق برشمرده و استثنا بر این اصل را در ماده ۶ همان قانون بیان می‌دارد.
شایان توجه است که برابر ماده ۵ قانون اساسنامه اصل، صلاحیتِ ذاتیِ عامِ هیئت در رسیدگی به اجرا نشدن هر یک از مواد قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین و مقررات مربوط است. این امر دامنه گسترده‌ای را شامل می‌شود که دقت و حساسیت بر اجرای آن می‌تواند از بسیاری از تخلفات جلوگیری نماید.
آیین دادرسی به شکایت نیز در قانون اساسنامه و آیین‌نامه اجرایی آن پیش‌بینی شده و جهت سهولت در استفاده، نمودار آن در ادامه این نوشتار آمده است. توضیحاً این نمودار قابل استفاده برای شکات و مرجع رسیدگی بوده لیکن آنچه برای شاکیان (به ویژه پیمانکاران) قابل استفاده است مراحل ذیل است:
الف) مناقصه‌گر می‌بایست اعتراض خود را ظرف مدت یک ماه از اعلام نتایج مناقصه به بالا‌‌ترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار اعلام کند.
ب) در صورتی که ظرف ۱۵ روز کاری پاسخی از بالا‌‌ترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار دریافت نگردید، یا پس از ارائه پاسخ اعتراض همچنان باقی بود، ظرف مدت ۱۰ روز کاری (از زمان ارائه پاسخ یا اتمام مهلت ۱۵ روزه) اقدام به طرح شکایت به هیئت رسیدگی گردد.
ج) پس از جری تشریفات و اعلام زمان جلسه رسیدگی، ظرف ۲۴ ساعت کاری مدارک و مستندات خود را به هیئت تحویل دهد.
پرواضح است که در شکایت مطروحه مانند سایر شکایات و برگرفته از عمومات حقوقی، ادله اثبات نقش کلیدی داشته و لذا شاکی می‌بایست از بدو اعتراض به دنبال تحصیل و تجمیع ادله بوده و در زمان مقرر ارائه دهد.
یکی دیگر از مهم‌‌‌ترین ظرفیت‌های قانون اساسنامه تبصره ۲ ماده ۱۰ آن می‌باشد. مطابق با تبصره مذکور چنانچه شکایت مطروحه منجر به لغو یا تجدید مناقصه شود و از این رهگذر خسارتی به شرکت‌کنندگان در مناقصه وارد‌اید، دستگاه مناقصه‌گزار می‌بایست خسارت مزبور را با جلب نظر کارشناس در حق شرکت‌کنندگان پرداخت نماید. این مقرره آنجا برجسته می‌شود که در موارد مشابه که مناقصه –به هر دلیلی- تجدید یا لغو شود، در سایر قوانین چنین ضمانت اجرایی پیش‌بینی نشده است. همچنین بنابر تصریح قانون این خسارت نه قابل شکایت و اعتراض بوده و نه نیاز به طی مراحل قضایی دارد و مستلزم پرداخت است.
بررسی مبسوط قانون اساسنامه، پیشتر در مقاله‌ای با عنوان «بررسی مبانی شکایات مناقصات» به قلم آقایان علی قره‌داغلی و اکبر هاشم‌زاده در شماره ۲۰۶۹ روزنامه مناقصه و مزایده (۹ بهمن ۱۳۹۵) انجام شده است. مقاله یادشده علاوه بر صبغه پژوهشی، برای آشنایی با مواد قانون اساسنامه نیز بسیار مفید است. موارد ابهام و خلاءهای قانونی درست و دقیقی نیز در آن مقاله ذکر شده است. به همین دلیل از تکرار توضیحات قانون صرف‌نظر نموده و ایرادات و ابهامات مندرج در مقاله مذکور را نیز برنمی‌شمریم. صرفاً به یک مورد ابهام که می‌تواند بستر سوءاستفاده را فراهم آورد و در مقاله پیش‌گفته به آن اشاره‌ای نشده است، خواهیم پرداخت.
قانون موضوع بحث اگرچه واجد ویژگی‌‌‌ها و مشخصات ممتازی است، لیکن دارای ابهامی است که می‌تواند موجبات تضییع حقوق اشخاص را فراهم آورد.
مطابق با بندهای «د» و «ک» از ماده ۵ قانون اساسنامه، اعمال تبعیض از تخلفاتِ مستوجبِ مجازات شمرده شده است. لیکن در بند «الف» ماده ۶ همین قانون «معیار‌‌ها و روش‌های ارزیابی» از شمول صلاحیت هیئت خارج شده است.
سؤال و ابهام اینجاست که چنانچه معیار‌‌ها و روش‌های ارزیابی حاوی اعمال تبعیض علیه شخص یا اشخاصی باشد، تکلیف و صلاحیت هیئت در رسیدگی به این تخلفات چگونه خواهد بود؟
البته این سؤال با توجه به سه امر قابل پاسخ دادن است:
نخست با توجه به بندهای ۲ و ۳ اصل ۴۳ قانون اساسی و با اخذ ملاک از اصل ۴۸ قانون اساسی که عدم تبعیض را مورد تأکید قرار داده‌اند، رقابت سالم در مناقصات از حقوق اولیه اشخاص و الزامی می‌باشد. همچنین مطابق با بند «ج» ماده ۴۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قائل‌شدن شرایط تبعیض‌آمیز ممنوع می‌باشد. قوانین اخیرالذکر از اسناد بالادستی محسوب شده و هر تصمیمی خلاف آن‌‌ها پذیرفتنی نیست. علاوه بر آن به موجب بند ۵ ماده ۱۲ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۵/۰۸/۱۳۸۴ مجمع تشخیص مصلحت نظام، دولت مکلف است با حذف تخفیف‌‌‌ها و معافیت‌ها، ضمن وصول درآمدهای دولت از ایجاد امتیاز برای افراد خاص جلوگیری نماید.
با تکیه بر حکیم بودن قانون‌گذار و براساس اصول و مواد یادشده برای حفظ حقوق اشخاص، می‌توان نظر به صلاحیت هیئت در رسیدگی به تخلفات مشمول این تعارض داد.
دوم آنکه رویکرد قانون‌گزار، حمایت از حقوق اشخاص (اعم از عمومی یا خصوصی) بوده و چون احراز صلاحیت در فقره ما نحن فیه با این رویکرد همگرایی بیشتری دارد، می‌توان به صالح‌بودن هیئت در رسیدگی به چنین مسئله‌ای نظر داد.
سوم آنکه صلاحیت هیئت به صورت اصل در ماده ۵ قانون اساسنامه بیان شده است و ماده ۶ آن قانون استثنایی بر این اصل است. بنابر قواعد اصولی، در تعارض و ابهام بین اصل و استثناء، باید به قدر متیقن اکتفا نمود و بر مبنای اصل عمل کرد. لذا با این استدلال نیز صلاحیت هیئت در رسیدگی به تعارض موجود در سؤال مطروحه محرز می‌باشد.
علاوه بر سه استدلال یادشده به نظر می‌رسد برای جلوگیری از تشتت آرا و اختلاف‌نظر‌‌ها در مراجع رسیدگی، بهتر است این امر از طریق واضع مقرره تشریح شود تا موجب تضییع حقوق اشخاص نگردد.
در انتها توجه به این نکته ضروری است که براساس اصل ۱۷۱ قانون اساسی و تمثیلی بودن مصادیق مندرج در بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۰۳/۱۳۹۲، تصمیم و رأی صادره از جانب هیئت رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات در دیوان عدالت اداری قابل شکایت بوده و می‌توان رأی صادره را مجدداً با چالش روبه‌رو ساخت.
نکته آنکه مطابق با قانون اخیرالذکر امکان مراجعه به دیوان عدالت اداری صرفاً برای اشخاص حقوقی حقوق خصوصی میسر بوده و دستگاه مناقصه‌گزار یا مناقصه‌گرانی که مشمول حقوق عمومی هستند از این ظرفیت بی‌بهره خواهند ماند.
درخصوص پرونده‌های مطروحه در دیوان عدالت اداری شایان توجه است که یکی از نهادهای حقوقی مرسوم و پرتکرار، «دستور موقت» نسبت به آراء یا تصمیمات مورد شکایت است. دستور موقت، ویژگی‌‌‌ها و آثار آن فصل مشبعی را می‌طلبد که پیشتر مقالات مفید فراوانی درباره آن نوشته شده است۶. علی‌رغم امکان قانونی دستور موقت و برخلاف احراز فوریت در صدور رأی مزبور، از آنجا که دستور موقت می‌تواند با متوقف کردن مسیر اجرایی پروژه حقوق عامه را به خطر بیندازد، به نظر نگارنده صدور دستور موقت در تعارض با مقصود قانون‌گذار و اصول حقوق عمومی بوده، فلذا اقدامی به صواب نخواهد بود.
شرح و بسط مبانی و ارکان صدور دستور موقت، روح قانون (اعم از قانون آیین دادرسی مدنی و قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) و مقصود قانون‌گذار از چنین نهادی را از منابع مربوطه می‌توان تحصیل نمود۷.
پی نوشت:
الف) مقاله جایگاه تشریفات مناقصه و مزایده در تشکیل قراردادهای دولتی/نوشته حمیدرضا صالحی، معصومه اکبرزاده، ایمان دهقانی‌دهج/ فصلنامه حقوق اداری/ شماره ۸
ب) کتاب اصول حاکم بر قراردادهای دولتی (قراردادهای عمومی)/ نوشته محمدکاظم حبیب‌زاده/ انتشارات جاودانه جنگل
الف) مقاله ويژگي‌‌‌ها و شرايط شکلي درخواست دستور موقت در آيين دادرسي مدني ايران/ نوشته حمید ابهری علی‌آباد، رضا زارعی/ نشریه مطالعات حقوق خصوصی/ بهار ۱۳۸۹، دوره ۴۰، شماره ۱ (ويژه‌نامه ۱۰۱)
ب) مقاله دستور موقت/ نوشته محمود آزادی، فاطمه بیرجندی/ نشریه پژوهش‌های تاریخی، اجتماعی و سیاسی/ دی ۱۳۹۸، شماره ۳۳
ج) مقاله دستور موقت/ نوشته احمد موبدی/ نشریه دادرسی/۱۳۸۵، شماره ۵۵
د) مقاله تأمین خواسته و دستور موقت در آیین دادرسی مدنی/ نوشته سارا میرحسینی/ اولین همایش بزرگ مطالعات و پژوهش‌های علمی علوم انسانی/۱۳۹۷
الف) کتاب دستور موقت در حقوق ایران و پژوهشی در حقوق تطبیقی/ دکتر فریدون نهرینی/ انتشارات گنج دانش
ب) کتاب دادرسی فوری؛ دستور موقت در حقوق ایران و حقوق تطبیقی/ دکتر سید عباس موسوی/انتشارات دادگستر
ج) کتاب دستور موقت/ محمدرضا ادریسیان /انتشارات ققنوس
دیدگاه بسته شده است.