دادگاه عمومی؛ مرجع صالح برای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری دکتر سید احسان حسینی کارشناس حقوقی شهرداری‌‌ها قراردادهای متنوع و گسترده و گاه با مبالغ بسیار کلان منعقد می‌کنند چرا که طبق قانون، وظایف گوناگونی برعهده دارند و برای اجرای این وظایف، لاجرم باید از طریق قرارداد خرید‌ها و اقدامات […]
دادگاه عمومی؛
مرجع صالح برای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری
دکتر سید احسان حسینی
کارشناس حقوقی
شهرداری‌‌ها قراردادهای متنوع و گسترده و گاه با مبالغ بسیار کلان منعقد می‌کنند چرا که طبق قانون، وظایف گوناگونی برعهده دارند و برای اجرای این وظایف، لاجرم باید از طریق قرارداد خرید‌ها و اقدامات خود را انجام دهند. قانونگذار برای تسریع کار و حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد شهرداری‌‌ها با سایر اشخاص سازوکار ویژه‌ای پیش‌بینی کرده و آن هم ایجاد یک هیئت ویژه برای رسیدگی به این قبیل قراردادهاست که پس از رسیدگی و در پایان یک قاضی دادگستری باید حکم صادر نماید. به موجب ماده ۷ «قانون اصلاح و تسري آيين‌نامه معاملات شهرداري تهران مصوب ۱۳۵۵با اصلاحات بعدي به شهرداري‌هاي مراكز استان‌ها، كلان‌شهر‌ها و شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت»، ماده ۳۸ آیین‌نامه موصوف به شرح زیر اصلاح شده است:
«ماده ۳۸- اختلافات ناشي از معاملات موضوع اين آيين‌نامه در هيئت حل‌اختلافي با عضويت يك نفر قاضي دادگستري با انتخاب رئيس قوه قضائيه، يك نفر از اعضاء شوراي اسلامي شهر با انتخاب شوراي مربوطه، نماينده شهرداري به انتخاب شهردار، نماينده بخشدار يا فرماندار حسب مورد و نماينده قانوني طرف قرارداد، قابل‌رسيدگي و حكم صادره از طرف قاضي جلسه براي طرفين لازم‌الاجرا است.» همان‌گونه که ملاحظه می‌شود این ماده برای حل‌اختلافات سازوکار خاصی پیش‌بینی کرده است و آن‌چه صراحتاً در این مقرره به آن اشاره شده « اختلافات ناشي از معاملات» است.
گفتنی است؛ تصميم صادره توسط هیئت مقرر در مقررات سابق در حكم الحاقية قرارداد تلقی می‌شد در حالي که در قانون فعلی این هیئت یک مرجع رسیدگی‌کننده قلمداد شده و تصميم صادره از آن ماهیت رأي را دارد اما صلاحیت آن محدود به اختلافات ناشی از معاملات گردیده است.
این ابهامات به رویه قضایی نیز سرایت کرده و سبب شده که محاکم قضایی تفسیر متفاوتی از این قانون داشته باشند و مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض به آراء این کمیسیون مورد اختلاف قرار گیرد. زیرا هم ماهیت این مرجع و هم تصمیمی که صادر می‌کند تاحدی مبهم باقی‌مانده است. اگر این مرجع را یک مرجع اختصاصی اداری محسوب کنیم، طبق قانون دیوان عدالت اداری، ظاهراً برای شکایت از آراء آن باید در دیوان عدالت اداری (شعب) طرح دعوا کرد.
به موجب بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، «رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیئت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها» در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته و به موجب تبصره ۳ ماده نیز قانون موصوف نیز «مقصود از مراجع اختصاصی اداری کلیه مراجع و هیئت‌هایی است که به موجب قوانین و مقررات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می‌شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلفات و شکایاتی می‌کنند که در صلاحیت آنها قرار داده شده است؛ نظیر هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، کمیسیون‌های مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب ۱۱/۴/۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی، هیئت‌های حل‌اختلاف مالیاتی، هیئت‌های حل‌اختلاف کارگر و کارفرما و کمیسیون‌‌ها و هیئت‌هایی که به موجب قوانین و مقررات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیت‌های علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی به عهده آنها واگذار شده باشد.»
نکته دیگر که باید به آن توجه داشت این است که نباید به تصور اینکه چون رأی هیئت را شخص قاضی دادگستری صادر می‌کند، پس هیئت مزبور را مرجع قضایی تلقی کرد، زیرا این هیئت اساساً در ساختار قوه قضاییه قرار ندارد و شأن مرجع قضایی را ندارد مانند بسیاری از مراجع شبه قضایی، فقط ترکیب آن از یک مقام قضایی و مقامات دیگر تشکیل شده و بدون شک باید این مرجع یک مرجع اداری با صلاحیت مشخص تلقی نمود. درخصوص مفهوم اختلافات قراردادی و اشکالات مندرج در روش رسیدگی هیئت، بحث و گفتگو فراوان است که مجال پرداختن به آنها در جای دیگر است.
این موضوع در یکی از جدید‌ترین آراء هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور مورد بحث و بررسی قرار گرفته و النهایه منجر به صدور رأی وحدت‌رویه از سوی دیوان‌عالی کشور شده است. نکته جالب این که همین موضوع قبلاً نیز توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و نسبت به آن رأی صادر شده بود.
در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی روزنامه بیان خواهد شد.
گزارش پرونده:
شماره ۹۰۰۰/۴۸۴۶/۱۱۰ تاریخ: ۳۱/۰۴/۱۴۰۳
مقدمه
جلسه هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور در مورد پرونده وحدت‌رویه ردیف ۴/۱۴۰۳ ساعت ۷ روز سه‌شنبه، مورخ ۱۹/۴/۱۴۰۳ به ریاست حجت‌الاسلام‌‌والمسلمین جناب آقای محمّدجعفرمنتظری، رئیس محترم دیوان‌عالی کشور، با حضور حجت‌الاسلام‌‌والمسلمین جناب آقای سیدمحسن موسوی، نماینده محترم دادستان کل کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیئت عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام‌ا… مجید، قرایت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌کننده درخصوص این پرونده و استماع نظر نماینده محترم دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس می‌گردد، به صدور رأی وحدت‌رویه قضایی شماره ۸۴۹ – ۱۹/۰۴/۱۴۰۳ منتهی گردید.
الف) گزارش پرونده
به استحضار می‌رساند، برابر آراء واصله به این معاونت، با توجه به اینکه از سوی شعب محترم هفدهم و چهل ودوم دیوان‌عالی کشور درخصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰)، آراء مختلف صادر شده است، جهت طرح موضوع در هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور، گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می‌شود:
الف) به حکایت دادنامه شماره ۱۴۰۲۶۸۳۹۰۰۱۲۶۰۹۹۱۱ – ۲۴/۸/۱۴۰۲ شعبه پنجاه‌وسوم دادگاه عمومی حقوقی تهران، درخصوص دعوای شهرداری تهران به طرفیت شرکت فنی مهندسی م. به خواسته ابطال رأی کمیسیون ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران، چنین رأی صادر شده است:
«… نظر به اینکه رسیدگی به اعتراض به اصل رأی موضوع دعوی (به مانند رأی کمیسیون ماده ی ۱۰۰ شهرداری) در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، بنابراین رسیدگی به دیگر خواسته‌های خواهان نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این دادگاه خود را صالح به رسیدگی ندانسته و با استناد به مواد ۱۰، بند (۱) ماده ۸۴ و ۸۹ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ و بند الف ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، قرار عدم صلاحیت خود را به صلاحیت و شایستگی دیوان عدالت اداری صادر می‌کند.»
متعاقباً، شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۱۰۰۲۲ – ۱۸/۹/۱۴۰۲، چنین رأی داده است:
«… حسب رأی وحدت‌رویه شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ – ۴/۸/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری،[۱] رسیدگی به دعاوی اعتراض به آراء هیئت موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها از صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج و در صلاحیت محاکم عمومی حقوقی است و رأی وحدت‌رویه یاد شده تا زمان صدور رأی وحدت‌رویه جدید از سوی هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور یا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر با رأی سابق باشد یا وضع قانون جدید مغایر با آن دارای اعتبار است و نظر به اینکه در این خصوص رأی وحدت‌رویه جدیدی از سوی هیئت‌های عمومی یاد شده صادر نشده است اما قانون دیوان عدالت اداری اصلاح گردیده و قانون جدید از [تاریخ] ۲۲/۰۳/۱۴۰۲ لازم‌الاجرا شده است پس باید تغییرات قانون جدید را بررسی نمود تا معلوم شود قانون جدید به حیات حقوقی رأی وحدت‌رویه یاد شده پایان بخشیده یا خیر و در این میان دو تغییر در قانون جدید دارای اهمیت است که هر دو را بررسی می‌کنیم الف) صلاحیت شعب دیوان تابع پاسخ به سه پرسش است ۱- چه شخصی می‌تواند نزد شعب دیوان عدالت اداری شکایت کند ۲- از چه موضوعی می‌تواند شکایت کند ۳- از چه مرجعی می‌تواند نزد شعب یاد شده شکایت کند و نظر به اینکه صلاحیت شعب از جهت پاسخ به پرسش آخر دچار دگرگونی نشده است و طرف‌های شکایت در قانون سابق و قانون جدید یکسان هستند اما از حیث اشخاصی که می‌توانند شکایت کنند یک دگرگونی رخ داده است و حسب تبصره۲ ماده ۳ قانون جدید تصریح شده است اشخاص حقوقی حقوق عمومی هم می‌توانند از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری نزد شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اعتراض نمایند و دگرگونی دیگر از حیث موضوع شکایت در وضع تبصره۳ ماده ۱۰ رخ داده است و آن اینکه دعاوی مربوط به انعقاد قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار گرفته حال باید ببینیم این دو تغییر ناسخ رأی وحدت‌رویه یاد شده است یا خیر و روشن است که تغییر نخست ناسخ آن نمی‌باشد زیرا مبنای صدور رأی وحدت‌رویه یاد شده این نبوده که چه شخصی می‌تواند از آراء هیئت به شعب دیوان اعتراض نماید که با توسعه اشخاص مشمول حکم قانون در قانون جدید رأی وحدت‌رویه بی‌اعتبار شود بلکه استدلال هیئت عمومی در صدور رأی وحدت‌رویه این بوده که این هیئت به دعاوی ناشی از عقود و قرارداد‌ها رسیدگی می‌کند و به جهت ترافعی بودن دعاوی آن اعتراض نسبت به آراء این هیئت از صلاحیت شعب دیوان خارج است. ب) تغییر دوم هم ناسخ رأی وحدت‌رویه نمی‌باشد، زیرا درست است رسیدگی به بخشی از دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان واقع شده است. امّا اوّلاً، قانون جدید، تمامی قراردادهای اداری را در برمی‌گیرد پس قانون جدید یک قانون عام است و قانون سابق یعنی قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلانشهرها و شهرداری‌های بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰ که رأی وحدت‌رویه درخصوص کمیسیون موضوع آن صادر شده خاص است و عام لاحق ناسخ خاص سابق نمی‌باشد. ثانیاً، دعاوی موضوع تبصره ۳ ماده ۱۰ در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری است و دعاوی موضوع بند ۲ ماده ۱۰ در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است و تبصره ۳ نمی‌تواند ناسخ رأی وحدت‌رویه باشد. بر این مبانی و نظر به اینکه حسب ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری تا بلااثر شدن رأی وحدت‌رویه، این رأی برای شعب دیوان عدالت اداری لازم‌الاتباع است این شعبه دیوان خود را صالح به رسیدگی ندانسته و موضوع را در صلاحیت دادگاه‌های عمومی حقوقی می‌داند و مستنداً به ماده ۴۸ قانون دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به شایستگی و صلاحیت شعبه ۵۳ دادگاه عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام می‌دارد.»
با ارسال پرونده به دیوان‌عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه هفدهم به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۶۳۹۰۰۰۱۰۳۵۰۱۵ – ۲۰/۱۲/۱۴۰۲، چنین رأی داده است:
«… با توجه به ادّله زیر: ۱- در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی ۱۴۰۲ به صورت مطلق رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی صرف‌نظر از موضوعی که در صلاحیت این مراجع است، به دیوان عدالت اداری محوّل شده است و عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری نیاز به نصّ صریح قانونی دارد که چنین نصّی در مورد اعتراض به آراء کمیسیون ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها وجود ندارد. ۲- اینکه اعلام شود چون منشأ اختلاف ناشی از قرارداد است لذا در این موارد اعتراض باید در دادگاه مورد رسیدگی قرار گیرد، استدلال قابل پذیرشی نیست؛ چون که همان گونه که در بند (۱) مطرح شد، ملاک صلاحیت دیوان عدالت، اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های شبه‌قضایی است نه محتوای آنها و از طرفی در تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نیز با توسعه صلاحیت‌های این مرجع، رسیدگی به دعوای مطالبه خسارت که می‌تواند ناشی از قرارداد هم باشد با شرایطی به دیوان عدالت اداری محول شده است. ۳- اینکه رأی این کمیسیون چون توسط قاضی کمیسیون صادر می‌شود لذا رسیدگی به اعتراض آن خارج از صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری است نیز استدلال ناموجّهی می‌باشد؛ چون در وضعیت مشابه در تبصره ۵ ماده واحده قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری که رأی هیئت توسط قاضی عضو صادر می‌شود، رسیدگی به این آراء در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شده است. ۴- صلاحیت عام مراجع قضایی مانع از این نیست که سایر موضوعات قضایی و اداری که خارج از صلاحیت‌های عام دادگستری دانسته شده در مرجع اختصاصی غیر دادگستری مورد رسیدگی قرار گیرد. ۵ – آراء وحدت‌رویه دیوان عدالت اداری برای دیوان‌عالی کشور لازم‌الاجرا نمی‌باشد. بنابراین در اجرای ماده ۱۴ قانون دیوان عدالت اداری و ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، با تأیید نظر شعبه ۵۳ دادگاه عمومی حقوقی شهرستان تهران و اعلام صلاحیت شعبه نهم [دهم] تجدیدنظر دیوان عدالت اداری حل‌اختلاف می‌گردد.»
ب) به حکایت دادنامه شماره ۱۴۰۲۲۶۳۹۰۰۰۰۶۰۵۱۹۸ – ۳۰/۲/۱۴۰۲ شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، درخصوص دعوای آقای مسعود… به طرفیت شهرداری اراک به خواسته صدور حکم مبنی بر ابطال دادنامه صادره از هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری، چنین رأی صادر شده است:
«… با توجه اینکه حسب اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی و بند دوم ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به آرای قطعی و تصمیم‌های کمیسیون و مراجع شبه قضایی از نظر نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها بدون استثنا در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. قانونگذار در بند دوم ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری برخی مصادیق مهم مراجع شبه‌قضایی را بیان کرده و از لفظ «مانند» در آن بهره گرفته است. موارد بیان شده در بند دو ماده مذکور حصری نیست و جنبه تمثیلی دارد و اساساً با در نظر گرفتن عمومیت موجود در اصل ۱۷۳ قانون اساسی باید به صلاحیت عام شعب دیوان در رسیدگی به آرای مراجع شبه قضایی قایل بود مگر آنکه به موجب قانون خاص این امر از صلاحیت دیوان خارج شده باشد. علاوه بر اطلاق این بند که مؤیّد صلاحیت عام دیوان در رسیدگی به شکایت از آرای کمیسیون‌‌ها و مراجع شبه قضایی است، استثنای مقرر در ذیل ماده مذکور نیز مثبت این برداشت است. قانونگذار در مقام بیان استثنایات صلاحیت شعب دیوان، تنها آراء و تصمیم‌های مراجع قضایی (دادگاه عمومی، دادگاه‌های انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح و دیگر مراجع قضایی دادگستری) را از شمول صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج دانسته است. به این موضوع در رأی شماره ۲۵۲ مورخ ۱۳/۸/۱۳۸۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز اشاره شده است. علاوه بر استدلال به عمل آمده، تأیید مطلب اینکه موضوع رسیدگی به اعتراض آراء صادره از مراجع شبه قضایی که قاضی عضو این مراجع رأی صادر می‌کند، موضوعی بدون سابقه قانونی در نظم حقوقی ایران نیست. از جمله مصداق‌های این موضوع، کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی، موضوع تبصره ۵ قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه است؛ با این شرح که اگرچه آرای این کمیسیون را قاضی منصوب رئیس قوه قضاییه صادر می‌کند اما مستند به بخش اخیر این تبصره، اعتراض به آرای این کمیسیون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. با گرفتن وحدت ملاک از کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیر زمینی که دارای عضو قاضی و رأی قطعی و لازم‌الاجراست، اعتراض به رأی هیئت موضوع ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به کلانشهرها و نظارت بر آرای آن نیز که دارای عضو قاضی و رأی قطعی و لازم‌الاجراست، در دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنابراین با استدلال صورت گرفته این دادگاه صلاحیت ذاتی برای رسیدگی ندارد و مستنداً به مواد ۲۶، ۲۷، ۲۸، بند اول ماده ۸۴ و ماده ۸۹ قانون آیین دادرسی مدنی، قرار عدم صلاحیت به شایستگی شعب بدوی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌نماید.»
متعاقباً، شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۴۱۳۵۲۹ – ۴/۶/۱۴۰۲، چنین رأی داده است: «… به موجب نص صریح ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۲۴ دیماه ۱۳۵۴ کمیسیون کشور مجلس شورای ملی و ۲۵ فروردین ۱۳۵۵ کمیسیون کشور مجلس سنا با اصلاحیههای بعدی و رأی شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ […]
در این مقاله برآنیم که در ابتدا به تفاوت تشخیص و تعیین و سپس به فلسفه اصرار مقنن به وجود هر دو آنها در قیمت پیشنهادی پی ببریم. در فرهنگ لغت یا سخن، تشخیص به معنی بازشناختن و تعیین به معنی معلوم کردن، منصوب کردن و برگزیدن آمده است. اما تعیین زمانی به کار میرود […]
چکیده طبق مادة ٣٨ قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به کلانشهرها، اختلافات ناشی از معاملات موضوع آن در هیئت حلاختلافی متشکل از نمایندگان شورای شهر، فرمانداری، طرف قرارداد و یک نفر قاضی دادگستری رسیدگی می‌شود و حکم صادره از طرف قاضی لازم‌الاجراست. تصمیم صادره توسط هیئت مقرر در مقررات سابق در حکم […]
دیدگاه بسته شده است.