دادگاه عمومی مرجع صالح برای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری(قسمت دوم)

متعاقباً، شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۴۱۳۵۲۹ – ۴/۶/۱۴۰۲، چنین رأی داده است:

«… به موجب نص صریح ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۲۴ دیماه ۱۳۵۴ کمیسیون کشور مجلس شورای ملی و ۲۵ فروردین ۱۳۵۵ کمیسیون کشور مجلس سنا با اصلاحیه‌های بعدی و رأی شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ مورخ ۴/۸/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به اختلافات ناشی از معاملات موضوع آیین‌نامه که بین طرفین ایجاد می‌شود در هیئت مذکور رسیدگی می‌شود در صورت رفع نشدن اختلاف، هریک از طرفین قرارداد می‌توانند به دادگاه صلاحیت‌دار مراجعه نمایند. با امعان نظر به مراتب فوق و منشأ قراردادی اختلاف و خروج موضوعی از بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان، این شعبه با نفی صلاحیت از خود با اعتقاد به صلاحیت رسیدگی محاکم عمومی حقوقی مستنداً به مواد ۱۰، ۱۱، ۱۲و۱۳ قانون آیین دادرسی مدنی و مواد ۱۰، ۱۴ و ۴۸ قانون دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی دادگستری شهرستان اراک صادر و اعلام می‌نماید…»

با ارسال پرونده به دیوان‌عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه چهل و دوم به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۰۶۳۹۰۰۰۱۰۰۲۸۰۶ – ۹/۱۲/۱۴۰۲، چنین رأی داده است:

«… اختلاف محقّق است و نظر شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری صحیح و منطبق با موازین قانونی می‌باشد، زیرا: ۱- با عنایت به اوراق و محتویات پرونده و دادخواست تقدیمی و مفاد حکم مورد اعتراض، منشأ اختلاف ناشی از قرارداد است و قرارداد‌ها پس از انعقاد و در دوره اعتبار و حتی پس از آن دارای آثار و تبعات ذاتاً حقوقی و قضایی هستند و در صورت حدوث اختلاف، مستلزم رسیدگی قضایی در مراجع قضایی صالحه می‌باشند و این در حالی است که بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری که مورد استناد دادگاه محترم اراک قرار گرفته راجع به تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای دولتی، اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آن‌ها در امور راجع به وظایف آن‌ها بوده که در واقع ناظر به اموری است که در مقام انجام وظایف اداری به آن‌ها محوّل گردیده و در مقام اعمال حاکمیت انجام می‌گیرد و تصمیمات و اقدامات مذکور به علّت خلاف قانون بودن آن یا عدم صلاحیت مأمور و یا مرجع تصمیم‌گیرنده یا اقدام‌کننده یا تصمیم خارج از اختیارات و یا تجاوز از آن یا سوء استفاده از اختیارات یا نقض قوانین و مقررات، موجب تضییع حق افراد گردد که در واقع موارد مذکور دعوای اداری بوده و جنس و ذات آن‌ها با امور قضایی و حقوقی متفاوت است و در مانحن فیه نیز نوع دعوا، مدنی و از جنس حقوقی و قضایی بوده و با منشأ قراردادی است و از امور مقیّد در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است. ۲- هر چند اعضای کمیسیون ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها متشکل از اعضای اداری و قضایی و بخش خصوصی است، اما به تصریح قانون مذکور تصمیم نهایی با عنوان حکم از طرف قاضی منتخب رئیس قوه قضاییه برای حل و فصل اختلافات صادر می‌گردد، بنابراین حکم صادره توسط قاضی با آراء صادره توسط سایر هیئت‌ها و کمیسیون‌‌ها متفاوت بوده و از جنس قضایی و واجد اوصاف و خصوصیات و اعتبار رأی مقام قضا است[۱] و از مصادیق تصمیمات و آراء مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و با عنایت به مشابهت و همانندی هیئت موضوع ماده ۳۸ قانون مذکور با کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌‌ها و منابع طبیعی که رأی مذکور قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست و دادگستری به موجب اصل ۱۵۹ قانون اساسی به عنوان مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، مرجع صالح اعتراض به رأی مذکور است، رأی کمیسیون ماده ۳۸ نیز از همان قاعده تبعیت می‌کند. ۳- رأی کمیسیون آب‌های زیرزمینی که مورد استناد دادگاه محترم قرار گرفته موردی استثنایی است که توسط قانونگذار در قانون مربوطه (تبصره ۵ ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه مصوّب ۱۳/۴/۱۳۸۹) تصریح گردیده و با عنایت به ذیل اصل ۱۷۳ قانون اساسی بلااشکال است، در غیر موارد تصریح می‌بایست بر اساس عمومات و اصول و قواعد عمل گردد. ۴- موضوعات مورد اختلاف مطروحه در کمیسیون ماده ۳۸ غالباً از جنس امور مدنی موضوع قانون مدنی و قوانین مشابه از قبیل الزام به انجام تعهد، بیع، تهاتر، پیمان، اجاره بوده که دارای ماهیت ذاتی و محض حقوقی بوده و واجد جنبه ترافعی است و با توجه به اینکه رسیدگی در کمیسیون مذکور راجع به حقوق اصحاب دعوا در یک قرارداد و معامله است و عنایت به ذات و جنس حقوقی داشتن موضوعات مطروحه و ترافعی بودن آن، رعایت تشریفات و الزامات قانون آیین دادرسی مدنی ضرورتی اجتناب ناپذیر است که رعایت آن با توجه به نوع و نحوه رسیدگی در دیوان عدالت اداری نه مطلق بلکه با شرایطی امکان‌پذیر که در قانون مربوطه به شکل اقتضایی تصریح شده است. ۵-هر چند در قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری درخصوص مرجع اعتراض به رأی کمیسیون ماده ۳۸ که توسط قاضی صادر می‌گردد به سکوت برگزار گردیده، لکن با عنایت به وحدت ملاک رأی وحدت‌رویه شماره۶۹۹ مورخ ۲۲/۳/۱۳۸۶ هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور، [۲] محاکم عمومی دادگستری صلاحیت رسیدگی دارند. ۶ – با عنایت به اینکه مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی مرجع رسمی تظلّمات و شکایات دادگستری است و صلاحیت دیوان عدالت اداری مقیّد و مقرّر در اصل ۱۷۳ قانون مذکور استثنایی است، لذا در موارد تردید در صلاحیت می‌بایست مطابق عمومات عمل گردد. بنابراین با عنایت به مراتب فوق و توجه‌ها به تبصره ماده ۱۴ قانون اصلاح تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ضمن تأیید قرار عدم صلاحیت شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۴۱۳۵۲۹ مورخ ۴/۶/۱۴۰۲ شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و نقض قرار عدم صلاحیت شماره ۱۴۰۲۲۶۳۹۰۰۰۰۶۰۵۱۹۸ مورخ ۳۰/۲/۱۴۰۲ شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، با اعلام صلاحیت محاکم عمومی حقوقی دادگستری (شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک) حل‌اختلاف می‌گردد…»

چنانکه ملاحظه می‌شود، شعب هفدهم و چهل ودوم دیوان‌عالی کشور، درخصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلانشهر‌ها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰) با استنباط مختلف از تبصره ۳ و بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اختلاف‌نظر دارند به‌طوری که شعبه هفدهم موضوع را شکایت از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی دانسته و به صلاحیت دیوان عدالت اداری نظر داده است، اما شعبه چهل و دوم به لحاظ اینکه منشأ اختلاف ناشی از قرارداد بوده و واجد جنبه ترافعی است، دادگاه عمومی حقوقی را صالح به رسیدگی دانسته است.

بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری[۳] به منظور ایجاد وحدت‌رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور درخواست می‌گردد.

معاون قضایی دیوان‌عالی کشور در امور هیئت عمومی – غلامرضا انصاری

ب) نظریه نماینده محترم دادستان کل کشور

احتراماً، درخصوص پرونده وحدت‌رویه شماره ۴/۱۴۰۳ راجع به اختلاف رویه حادث‌شده بین شعب محترم هفدهم و چهل‌ودوم دیوان‌عالی کشور با استنباط مختلف از تبصره ۳ و بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، درخصوص «مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلانشهر‌ها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب ۱۳۹۰)» به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح ذیل اظهار عقیده می‌نمایم:

۱- مستفاد از مفاد مواد مختلف آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ و نیز قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهردای تهران به شهرداری‌های مراکز استان‌‌ها و کلانشهر‌ها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوّب سال ۱۳۹۰، صلاحیت هیئت حل‌اختلاف مضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه مذکور ناظر به رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه بوده و در ماده یک آیین‌نامه نیز معاملات مشمول این آیین‌نامه در سه گروه دسته‌بندی شده‌اند. توجه به این مقررات، بیانگر این است که صلاحیت هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه یادشده عام نبوده تا همه معاملات شهرداری را شامل شود، بلکه خاص بوده و محدود به معاملات مقرر در ماده (۱) همان آیین‌نامه است و معاملات دیگر از قبیل: معاملات موضوع بند ۱۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری، قراردادهای تأمین مالی مثل مشارکت در ساخت و قرارداد‌های تهاتری شهرداری که مصادیقی از عقد معاوضه موضوع ماده ۴۶۴ قانون مدنی است و همچنین اختلافات ناشی از معاملات بورس اوراق بهادار و معاملات مشمول شرایط عمومی پیمان و… از شمول صلاحیت هیئت حل‌اختلاف مذکور، خارج بوده و مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی، رسیدگی به این دعاوی در صلاحیت عام دادگاه‌ها می‌باشد و جملگی این مقررات دلالت بر این دارد که ماهیت رسیدگی هیئت مزبور، رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات قرارداد است که جنبه ترافعی داشته و فاقد وصف اداری است.

۲- دیوان عدالت اداری، به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عالی‌‌ترین مرجع برای رسیدگی به شکایت از اقدامات دستگاه‌های اداری به تفصیل مقرر در ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری با اصلاحات مصوب ۱۴۰۲ بوده و علی‌الاصول صلاحیت آن ناظر بر اموری است که ماهیت اداری دارند و رسیدگی به اموری که ماهیت قراردادی دارند، از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج بوده و از دیرباز رویه قضایی خود دیوان عدالت اداری نیز دلالت بر این امر داشته و در آراء متعدد از جمله آراء شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ مورخ ۴/۸/۱۴۰۰ این اصل به عنوان یکی از مبانی صلاحیت دیوان عدالت اداری مورد تأیید و تأکید قرار گرفته است و بر اساس همین مبانی، در ذیل تبصره ۳ الحاقی به ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ به این مهم تصریح گردیده و مقرر شده: «… رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قرارداد فی مابین طرفین در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست…» و با وجود صراحت این تبصره، چون رأی قاضی هیئت حل‌اختلاف موضوع آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها ناظر بر حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد است و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت اظهارنظر در مورد اختلافات ناشی از قرارداد‌ها را ندارند، لذا رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی قاضی هیئت موصوف نمی‌تواند در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شود.

۳- با توجه به ماهیت رأی قاضی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها که به حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد می‌پردازد و دارای اوصاف ترافعی محض است، و برخلاف آنچه در رأی شعبه محترم هفدهم دیوان‌عالی کشور آمده است، قدر مشترکی با رأی قاضی کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی موضوع قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوّب ۱۳۸۹ ندارد، چون حفر چاه غیرمجاز، ماهیت ترافعی نداشته و قدر مشترکی با موضوعات مقرّر در آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها ندارد تا بتوان از آن وحدت ملاک اخذ نمود. در حالی که ماهیت رأی قاضی هیئت موضوع ماده۳۸ یاد شده با رأی قاضی هیئت تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع که ماهیت حل و فصل اختلاف در مالکیت و جنبه ترافعی دارد، دارای قدر مشترک بوده و می‌توان از وحدت ملاک آن استفاده نمود و همانند آن، قایل به صلاحیت دادگاه‌های عمومی برای رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی قاضی هیئت گردید. فلذا با توجه به مراتب فوق و همچنین موارد ذکر شده در رأی شعبه محترم چهل دوم دیوان‌عالی کشور که در متن گزارش منعکس شده است، رأی شعبه چهل و دوم دیوان‌عالی کشور منطبق با مقررات قانونی بوده و قابل تأیید است.

ج) رأی وحدت‌رویه شماره ۸۴۹ مورخ ۱۹/۰۴/۱۴۰۳ هیئت‌ عمومی دیوان‌عالی ‌کشور

به موجب بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، لکن با توجه به اینکه آراء صادره از هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلان‌شهر‌ها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال ۱۳۹۰، ناظر به اختلافات فی‌مابین شهرداری با اشخاص حقیقی یا حقوقی ناشی از معاملات‌ مشمول قانون مذکور است، که به لحاظ داشتن ماهیت حقوقی و ترافعی آن از امور مقیّد در ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است و با توجه به اصل صلاحیت عام دادگستری، مرجع رسیدگی اعتراض به آراء صادره از هیئت حل‌اختلاف یادشده با رعایت قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، دادگاه عمومی است. بنابراین، رأی شعبه چهل و دوم دیوان‌عالی کشور که با این نظر انطباق دارد با اکثریت آراء اعضای هیئت عمومی صحیح و قانونی تشخیص داده شد. این رأی طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات و الحاقات بعدی در موارد مشابه برای شعب دیوان‌عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.

رئیس هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور – محمّدجعفر منتظری

بررسی و توضیح:

همان‌طور که در گزارش این پرونده ملاحظه شده، اختلاف اساسی بر سر مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران بوده است.

این بحث سابقه طولانی در رویه دیوان عدالت اداری داشته و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره ۵۹- ۳۰/۴/۱۳۷۱، ۱۹۷- ۲۰/۶/۱۳۷۹ و ۲۲۸- ۲۶/۴/۱۳۹۱ رسیدگی به دعاوی مربوط به عقود و معاملات را واجد جنبه ترافعی تلقی کرده و خارج از صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری دانسته است و این دیوان هیچ‌گاه به دعاوی ترافعی رسیدگی نکرده و در رویه فعلی دیوان نیز رسیدگی ترافعی وجود ندارد.[۴] رسیدگی به امور ترافعی باید با رعایت قانون آیین دادرسی مدنی صورت پذیرد و به موجب این قانون مقام رسیدگی‌کننده از ابزارهای لازم برای رسیدگی ماهوی (مانند ارجاع موضوع به کارشناس رسمی دادگستری) برخوردار است. در صورتی که رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری عموماً کتبی و از طریق تبادل لوایح صورت می‌گیرد و شعب دیوان به ندرت، جلسه رسیدگی برگزار می‌کنند.

مهم‌تر آن که این موضوع در رأی وحدت‌رویه شماره ۲۳۰۷ و ۲۳۰۸ – ۴/۸/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری هم مورد تأکید بوده و این دیوان نیز رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران را خارج از صلاحیت شعب دیوان و در صلاحیت دادگاه‌های عمومی دادگستری قلمداد کرده است.

اما موضوع دیگری که تبیین آن در اینجا ضرورت دارد توجه به تبصره ۳ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری می‌باشد. حسب این تبصره «رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی از وقوع تخلف و عدم رعایت قوانین و مقررات در مراحل انعقاد قرارداد توسط دستگاه‌های اجرایی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است، لیکن رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قرارداد فی مابین طرفین در صلاحیت دیوان نیست.» اگرچه مقنن در این تبصره به صلاحیت دیوان در رسیدگی به دعاوی قراردادی اشاره کرده ولی بازهم این رسیدگی به «وقوع تخلف» و «عدم رعایت قوانین و مقررات» محدود شده است و نباید پنداشت نظر قانون تغییر کرده است. بدیهی است جنس این موضوعات، مقرراتی و شکلی است مثلاً اگر برای انعقاد قرارداد تشریفات قانونی رعایت نشود یا کمیسیون‌های لازم تشکیل نشود یا مدارک و گواهینامه‌های لازم اخذ نشود، موضوع قابل رسیدگی در شعب بدوی دیوان عدالت اداری می‌باشد[۵] و نباید آن را ناظر به موضوعات ماهوی مانند عدم ایفای تعهدات ناشی از قرارداد تسری داد. جمله بعدی مقنن نیز صراحت را تمام کرده و دعاوی ناشی از اجرای قوانین (که بدون شک ناظر به موضوعات ماهوی است) را خارج از صلاحیت دیوان دانسته است. بنابراین با توجه به نص این ماده باید نتیجه گرفت که رسیدگی به موضوعات ماهوی قراردادها، کماکان از صلاحیت شعب دیوان خارج است. شعبه چهل و دوم دیوان نیز به درستی اشاره کرده «که در واقع موارد مذکور دعوای اداری بوده و جنس و ذات آن‌ها با امور قضایی و حقوقی متفاوت است و در مانحن فیه نیز نوع دعوا، مدنی و از جنس حقوقی و قضایی بوده و با منشأ قراردادی است و از امور مقیّد در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است…»

به اعتقاد برخی نیز با توجه به این‌که هیئت مزبور در عداد مراجع اداری است و طبق قانون دیوان عدالت اداری که رسیدگی به این اختلافات را در صلاحیت دیوان دانسته است، بنابراین باید دیوان را صالح به رسیدگی دانست.[۶]

شعبه هفدهم دیوان‌عالی کشور همسو با این عقیده بوده به‌طور خلاصه استدلال کرده: بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مطلق بوده و عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری نیاز به نصّ صریح قانونی دارد، ملاک صلاحیت دیوان عدالت، اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی است نه محتوای آنها، صلاحیت عام مراجع قضایی مانع از این نیست که سایر موضوعات قضایی و اداری که خارج از صلاحیت‌های عام دادگستری دانسته شده در مرجع اختصاصی غیردادگستری مورد رسیدگی قرار گیرد و آراء وحدت‌رویه دیوان عدالت اداری برای دیوان‌عالی کشور لازم‌الاجرا نمی‌باشد.

در پاسخ به این موارد باید گفت برخلاف استنباط شعبه هفدهم، بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان مطلق نبوده، بلکه «منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن‌ها» مقید شده است. به عبارت دیگر رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیئت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌‌ها به هیچ عنوان مطلق نیست و این کمیسیون‌‌ها باید در حدود صلاحیت خویش رسیدگی کنند و اگر از این صلاحیت یا مقررات آمره عدول کنند، موضوع در دیوان عدالت اداری قابل ابطال است.

با این‌که ملاک صلاحیت دیوان عدالت، اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی است اما محتوای آن‌‌ها هم مهم است. هرچند غالباً کمیسیون‌‌ها به امور ترافعی رسیدگی نمی‌کنند و صلاحیت آن‌‌ها اختصاصی و احصایی است اما چنانچه این کمیسیون‌‌ها به موضوعات ترافعی رسیدگی‌کنند، نمی‌توان مرجع اعتراض به آن را دیوان عدالت اداری دانست و این موضوع از تبصره ۳ ماده ۱۰ قانون دیوان قابل استنباط است. به هر حال قدر مسلم آن است که دیوان درخصوص موضوعات ترافعی مربوط به قرارداد صلاحیتی ندارد.

مرجع اختصاصی غیر دادگستری در صورتی صالح به رسیدگی است که موضوعی صراحتاً در صلاحیت آن قرار بگیرد زیرا صلاحیت مراجع غیردادگستری، اختصاصی است و اگر موضوعی در صلاحیت آن قرار نداشته باشد رسیدگی به آن منتفی خواهد بود و باید به صلاحیت عام مراجع قضایی استناد کرد.

موضوع دیگر که شعبه هفدهم دیوان‌عالی کشور به آن اشاره کرده، لازم‌الاجرا نبودن آراء وحدت‌رویه دیوان عدالت اداری برای دیوان‌عالی کشور است. با این‌که در قوانین به این موضوع اشاره نشده و در قانون اساسی نیز دیوان‌عالی کشور نیز بالا‌ترین و عالی‌‌ترین مرجع قضایی کشور است، (صرف‌نظر از این‌که در این پرونده نماینده دادستان کل کشور نیز به رأی وحدت‌رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری استناد کرده)، لزوم هماهنگی بین عالی‌‌ترین مرجع قضایی و اداری ایجاب می‌کند، سازوکاری برای لازم‌الاجرا بودن آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای مراجع عمومی دادگستری درنظر گرفته شود چرا که هر دو مرجع وابسته به قوه قضاییه هستند. در غیراینصورت (مانند همین مورد مبحوث‌عنه) منجر به تعارض آراء و اتلاف وقت و هزینه دستگاه قضایی خواهد شد.

به نظر ما تبصره ۳ الحاقی به ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری جواب این اختلاف را داده زیرا از آن‌جا که رأی قاضی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌‌ها ناظر بر حل و فصل اختلافات قراردادی است که فاقد وصف اداری هستند و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت اظهارنظر در مورد اختلافات ناشی از قرارداد‌ها را ندارند، بنابراین باید دادگاه عمومی را مرجع صالح به اعتراض به آراء این کمیسیون قلمداد کرد. همچنان که در بند ۲ نظریه نماینده دادستان کل کشور منعکس شده است.

جالب است که هم دیوان‌عالی کشور و هم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نسبت، به عنوان عالی‌‌ترین مراجع قضایی کشور درخصوص این موضوع رأی وحدت‌رویه صادر کرده‌اند و هر دو نظر یکسانی داشته و دادگاه‌های عمومی دادگستری را مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض نسبت به رأی هیئت حل‌اختلاف موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری قلمداد کرده‌اند و این نظر کاملاً صحیح و منطبق با موازین حقوقی فعلی ارزیابی می‌گردد.

[۱] این قسمت از رأی شعبه چهل و دوم که رأی صادره از طرف قاضی هیئت را واجد جنس قضایی و واجد اوصاف و خصوصیات و اعتبار رأی مقام قضا دانسته، به نظر قابل انتقاد باشد. زیرا تصمیم قاضی به عنوان تصمیم مرجع قضایی نبوده و رسیدگی نیز طبق قانون آیین دادرسی مدنی صورت نگرفته است.

[۲] رأی شماره ۶۹۹ – ۲۲/۳/۱۳۸۶ وحدت‌رویه هیئت عمومی  دیوان عالی کشور

قانونگذار برای آراء صادره از مراجع غیردادگستری نوعاً مرجعی را برای رسیدگی به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالی تعیین نموده است، در حالی که برای رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری که ابتدائاً رسیدگی می‌نماید چنین مرجعی پیش‌بینی نشده است، بنا به مراتب، همان طور که به موجب اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مردم می‌توانند اعتراضات خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند، سازمان‌های دولتی نیز می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدور آراء کمیسیون ماده ۷۷ از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند و به نظر اکثریت اعضاء هیئت عمومی دیوان عالی کشور رأی شعبه ۳۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در حدی که با این نظر تطابق داشته باشد صحیح تشخیص می‌گردد. این رأی به موجب ماده ۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای شعب دیوان‌عالی کشور و دادگاه‌ها لازم‌الاتباع است.

[۳] ماده ۴۷۱- هرگاه از شعب مختلف دیوان‌عالی کشور یا دادگاه‌ها نسبت به موارد مشابه، اعم از حقوقی، کیفری و امور حسبی، با استنباط متفاوت از قوانین، آراء مختلفی صادر شود، رئیس دیوان‌عالی کشور یا دادستان کل کشور، به هر طریق که آگاه شوند، مکلفند نظر هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور را به منظور ایجاد وحدت‌رویه درخواست کنند. هر یک از قضات شعب دیوان‌عالی کشور یا دادگاه‌ها یا دادستان‌ها یا وکلای دادگستری نیز می‌توانند با ذکر دلیل از طریق رئیس دیوان‌عالی کشور یا دادستان کل کشور، نظر هیئت عمومی را درباره موضوع درخواست کنند. هیئت عمومی دیوان‌عالی کشور به ریاست رئیس دیوان‌عالی یا معاون وی و با حضور دادستان کل کشور یا نماینده او و حداقل سه‌چهارم رؤسا و مستشاران و اعضای معاون تمام شعب تشکیل می‌شود تا موضوع مورد اختلاف را بررسی و نسبت به آن اتخاذ تصمیم کنند. رأی اکثریت در موارد مشابه برای شعب دیوان‌عالی کشور و دادگاه‌ها و سایر مراجع، اعم از قضایی و غیرآن لازم‌الاتباع است؛ اما نسبت به رأی قطعی شده بی‌اثر است.

[۴] هرچند برخی استادان حقوق اداری به این رویه انتقاد کرده‌اند و مانند حقوق برخی کشورها، رسیدگی مرجع واحد به دعاوی قراردادی اداره را توصیه کرده‌اند.

[۵] با این همه، طبق قانون برگزاری مناقصات، در صورت اعتراض شرکت‌کننده ابتدا باید سازوکار داخلی (طرح شکایت به بالاترین مقام اجرایی دستگاه)، رسیدگی توسط هیئت شکایات به قانون برگزاری مناقصات رعایت شود.

[۶] محمدعلي سعيدي و مهدي مفتخري، نگرشي بر مادة ۳۸ اصلاحي آيين‌نامة معاملات شهرداري تهران و تسري آن به كلان شهرها، فصلنامه تحقيقات حقوقي دوره ۲۱ شماره  ۸۱، سال ۱۳۹۷، صفحه ۱۶۱٫