فصلنامه حقوق اداری -سال هشتم، تابستان ١٤٠٠، شماره ٢٧ نظام حقوقی حاکم بر اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام از حیث شمول قوانین عمومی محمد برزگر خسروی عضو هیئت علمی مرکز پژوهش‌های مجلس، (نویسنده مسئول) علی‌محمد فلاح‌زاده استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران چکیده بخشی از دستگاه‌های عمومی، اشخاص […]
فصلنامه حقوق اداری -سال هشتم، تابستان ١٤٠٠، شماره ٢٧
نظام حقوقی حاکم بر اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام از حیث شمول قوانین عمومی
محمد برزگر خسروی
عضو هیئت علمی مرکز پژوهش‌های مجلس، (نویسنده مسئول)
علی‌محمد فلاح‌زاده
استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران
چکیده
بخشی از دستگاه‌های عمومی، اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام هستند که از حیث شمول قوانین و مقررات عمومی نسبت به آنها تردید وجود دارد. سؤال اساسی این است که از حیث شمول قوانین و مقررات عمومی، چه نظام حقوقی‌ای بر این اشخاص حاکم است و نیز چه نظامی باید حاکم شود. روش تحقیق، تحلیلی- انتقادی است. یافته‌های تحقیق نشان می‌دهد که مبنای ایجاد اشخاصی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام است، مسئله اصولی رابطه قانون عام مؤخر و قانون خاص مقدم است؛ حال آنکه دلیل ایجاد اشخاصی که شمول قوانین بر آنها مستلزم تصریح نام است، لزوم استثناء شدن از شمول قوانین عمومی بنا بر ضرورت تخصصی و یا حساسیت فعالیت آنها بوده است. پیش از انقلاب این امر مورد توجه قانونگذار بود، اما پس از انقلاب، با توجه به روح حاکم بر قانون اساسی و رویکرد تفسیری شورای نگهبان، قانونگذار، به نادرستی، هر دو شخص را از یک جنس تلقی کرده است و به تبع آن، آراء قضایی نیز بر این برداشت استوار شده‌اند.
واژگان کلیدی: دستگاه مستلزم ذکر و یا تصریح نام، عدم تبعیض، شمول نهادی، قوانین عمومی، قانون اساسی، شورای نگهبان.
مقدمه
عبارت «دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است»، یکی از جملات پربسامد در قوانین و مقررات عمومی کشور است. در این عبارت، دستگاه به معنای شخص حقوقی است. باید مبانی و دلایل توجیهی ایجاد این دستگاه‌ها مشخص شود؛ چرا که قوانین و مقررات عمومی کشور از حیث دستگاه‌های مشمول، به جهت تصریح یا عدم تصریح بر عبارت مزبور، دچار دوگانگی شده‌اند.
نظر به تکرار عبارت مزبور در مصوبات مجلس و نیز لزوم شمول این مصوبات بر تمامی دستگاه‌های حکومتی به نحوی که تمامی امور دارای ماهیت تقنینی توسط مجلس وضع شوند و نه سایر اشخاص (مستنبط از اصل ٨٥ قانون اساسی)، ضرورت دارد تا مجلس از طریق وضع قوانین عادی، درخصوص این مسئله رویکرد مناسبی را اتخاذ کنند.
سؤال اصلی این مقاله در دو مقام هست. انگار و بایدانگار این است که نظام حقوقی حاکم بر اشخاصی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است، از حیث شمول قوانین و مقررات عمومی چیست و چه باید باشد.
در پاسخ به این سؤال، پیشینه‌ای یافت نشد وصرفاً در کتب و جزوات حقوق اداری ایران، به اجمال و بدون ارائه مستندات و تحلیل جامع و مانع به این مسئله، از حیث آنچه که هست، پرداخته می‌شود.
پاسخ به این سؤال در گروی تحلیل مبانی ایجاد این اشخاص و تحولات قانونی کشور با بررسی رویه تقنینی، اجرایی و قضایی کشور است. در این تحقیق، بر اساس روش تحلیلی- انتقادی و با استفاده از منابع کتابخانه‌ای به بررسی این موضوع می‌پردازیم. جهت تبیین، تحلیل و پاسخ به سؤال اصلی این مقاله، ابتدا به تحلیل تفاوت مفهومی اشخاص مستلزم ذکر نام با اشخاص مستلزم تصریح نام پرداخته و سپس به تحلیل تحولات قوانین کشور و بررسی رویه قضایی می‌پردازیم. در آخر، اشخاص حقوق عمومی مبتنی بر اینکه شخص مستلزم ذکر و یا تصریح نام هستند یا خیر، با ذکر مصادیق، مورد دسته‌بندی جامع و مانعی قرار خواهند گرفت.
١. تفاوت و تحولات نظام حقوقی اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام
ابتدا با ذکر دلایل شکلی و ماهوی، اشخاص مستلزم ذکر نام از اشخاص مستلزم تصریح نام، تفکیک شده و سپس، تحولات قوانین و رویه قضایی تحلیل می‌شود.
١-١. تفاوت اشخاص مستلزم ذکر نام از اشخاص مستلزم تصریح نام
این دو شخص تفاوت‌های سه‌گانه‌ای به شرح زیر دارند:
تفاوت از حیث دلالت اصول لفظی: بر اساس قاعده اصولی «اذا اجتمعا افترقا»، وقتی دو لفظ در کنار یکدیگر با حرف رابط واو به همدیگر عطف می‌شوند، به‌معنای تفاوت معنای آن دو لفظ است. بر این اساس و نظر به تصریح متعدد قوانین بر عبارت «دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است»، باید »دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است«، از جهت مفهومی، متفاوت از «دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم تصریح نام است» باشد. به‌علاوه، این دو نوع دستگاه از حیث تفاوت مفهومی دو واژه «ذکر» و «تصریح» نیز، مفهوماً متفاوت هستند.
تفاوت در مبنای ایجاد شخص: فلسفه ایجاد اشخاص مستلزم ذکر نام، قاعده اصولی‌ِ «عام مؤخر، نسبت به خاص مقدم، درخصوص مورد، تخصیص خواهد خورد» است؛ ولی فلسفه ایجاد اشخاص مستلزم تصریح نام، وضعیت قانونی خاص شخص به تشخیص قانونگذار است. توضیح و مستندات این امر در ادامه این مقاله بیان خواهد شد. طبق اصل تناسب، باید میان مشخصات سازمان و قوانین حاکم بر آن، تناسب برقرار باشد و قانونگذار جهت صیانت از تناسب مزبور و مستثنی شدن از محدودیت‌های مؤثر به شرح زیر، شمول قوانین عمومی را بر برخی دستگاه‌های دولتی، مستلزم تصریح نام دانسته است.
برخی مصادیق اشخاص مستلزم تصریح نام نظیر سازمان انرژی اتمی ایران در قالب حقوقی مؤسسه دولتی هستند و این قالب حقوقی، ناشی از الزام انجام امور حاکمیتی از طریق «وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی تخصصی» است (ماده ١٣ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ٤٤ قانون اساسی مصوب ١٣٨٧). این قالب حقوقی مستلزم رعایت تشریفات پرداخت مندرج در قانون محاسبات عمومی است. یکی از قوانین عمومی حاکم بر مؤسسات دولتی، هفت مرحله سخت و زمان‌بر پرداخت از خزانه است (رستمی، ١٣٩٥: ٢٩١-٢٨٥). همچنین فلسفه تشکیل شرکت دولتی، کسب سود است که این هدف با فعالیت در قالب وزارتخانه یا مؤسسه دولتی، تطابق ندارد؛ حال آنکه وزارتخانه و مؤسسه دولتی، مأموریت‌محور هستند. وضع خاص برخی موضوعات نظیر نفت، صنایع نوین و معادن و یا برخی مناطق نظیر مناطق محروم، آزاد و ویژه موجب شد تا شرکت‌های فعال در این موضوعات، از شمول قوانین عمومی استثنا شوند. دلیل ایجاد برخی اشخاص مستلزم تصریح نام مانند بانک مرکزی، مصون ماندن دارایی‌شان در دعاوی بین‌المللی علیه ایران است.
ضرورت عدم اخلال در روند سرمایه‌گذاری، مشارکت و استفاده از تسهیلات بانکی برای فعالیت‌های سازمان‌های توسعه‌ای موجب شده است تا قانونگذار، علاوه بر تدابیر خاص قانونی برای این سازمان‌ها از جمله جواز فعالیت‌های موقتی دولت در خارج از فعالیت‌های موضوع صدر اصل ٤٤ (موضوع ذیل جزء (۱) بند (الف) سیاست‌های کلی اصل ٤٤ ابلاغی ١/٣/١٣٨٤ مقام‌معظم‌‌رهبری و موضوع تبصره‌های ٣ تا ٧ بند (الف) ماده ٣ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ٤٤ قانون اساسی مصوب ١٣٨٧)، شمول قوانین بر برخی از این سازمان‌ها را مستلزم تصریح نام بداند (ماده ٢٩ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ١٤/١٢/١٣٩٥).
تفاوت در نحوه شمول قوانین عمومی نسبت به شخص: مبتنی بر تفاوت مبنایی تأسیس این دو شخص، شمول قانونی عمومی بر مؤسسات مستلزم ذکر نام، مشروط بر آن است که در آن قانون، مفاد جمله «این قانون شامل اشخاصی است که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است» آمده باشد. اما درج جمله مزبور در یک قانون و یا درج مفاد جمله «این قانون شامل اشخاصی است که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است»، لزوماً و به تنهایی، به معنای شمول آن قانون بر اشخاص مستلزم تصریح نام نیست و قانون مزبور تنها در صورتی شامل چنین اشخاصی می‌شود که بر عنوان آن شخص تصریح کرده باشد یا قراین دیگری وجود داشته باشد. در نتیجه، برای مثال، سازمان صداوسیما که شمول قانون بر آن مستلزم تصریح نام است، مشمول قانون استخدام کشوری نمی‌شود؛ زیرا در قانون مزبور، صراحتاً عنوان صداوسیما نیامده است. همچنین، شرکت ملی نفت، مشمول قانون محاسبات عمومی نمی‌شود؛ اما با توجه به تصریح ماده ٥ قانون مدیریت خدمات کشوری بر عنوان این شرکت، شرکت مزبور مشمول قانون اخیر می‌شود.
٢-١. تحولات نظام قانونی اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام، پیش از انقلاب اسلامی
١-٢-١. اشخاص مستلزم ذکر نام
اولین تصریح قانونی بر مفهوم و عبارت (اشخاصی که به موجب قوانین و مقررات خاص خود، شمول قوانین بر آنها مستلزم یا موکول به ذکر نام آنها است)، در ذیل ماده ٢٧ قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ١٠/١٢/١٣٥١ مجلسین بوده است. دلیل این امر، همان‌طور که در ماده مزبور آمده است، مسئله اصولی ناظر بر رابطه قانون عام مؤخر با قانون خاص مقدم است. توضیح اینکه به‌دلیل مؤخر بودن تصویب قوانین ناظر بر نظامات بودجه‌ای و استخدامی کشور نسبت به برخی سازمان‌ها و اشخاصی که به موجب قانون خاص ایجاد شده بودند، این سؤال پیش می‌آمد که چگونه قانون عام لاحق، شامل چنین اشخاصی شود. ظاهر این است که قانونگذار با به‌کارگیری اصطلاحاتی نظیر مؤسسه دولتی، مؤسسه وابسته به دولت و شرکت دولتی در قوانین عمومی کشور، مصادیق آن اصطلاحات را به‌نحو اطلاق مشمول آن قانون قرار می‌دهد. به‌عنوان مثال، اگر در ماده ٢٧ قانون برنامه و بودجه کشور، «مؤسسات و شرکت‌های دولتی و مؤسسات وابسته به دولت» مشمول حکمی شده باشند، اطلاق قانون دلالت بر این امر می‌کند که مصادیق مؤسسات و شرکت‌های دولتی مشمول آن حکم می‌شوند؛ اما طبق قاعده مشهورِ (نه اجماعی) اصولی‌ِ «عام مؤخر، نسبت به خاص مقدم، درخصوص مورد، تخصیص خواهد خورد» (مصرح در نظریه مشورتی شماره ١٣٢٠/٩٢/٧ مورخ ٧/٧/١٣٩٢ اداره کل حقوقی قوه قضاییه)، ظاهر قانون عام لاحق با قانون خاص سابق، تخصیص خورده است؛ هر چند که برخی دلیل عام لاحق را ناسخ کلی دلیل خاص سابق می‌دانند (شهبازی، ١٣٩٤: ١٢٨).
بر این اساس و جهت اینکه قانونگذار منظور خود را به نحوی بیان دارد که به جهت قاعده اصولی مزبور، برخی اشخاص که دارای قانون خاص سابق هستند، از شمول آن قانون خارج نشوند، بر عبارت «کلیه اشخاصی که به موجب قوانین و مقررات خاص خود، شمول قوانین و مقررات دولتی در مورد آنها موکول به ذکر نام آنها می‌باشد» تصریح کرده است. این مسئله اصولی- قانونی، در عمل منجر به رویه قانونگذاری در قریب به اتفاق قوانین عمومی کشور شده است. به‌عنوان مثال می‌توان به قانون سازمان نقشه‌برداری مصوب ٥/٤/١٣٤٥ اشاره کرد که بر اساس قاعده اصولی مزبور، سازمان مزبور مشمول قوانین عام بعدی نمی‌شد، مگر اینکه در آن قوانین، بر عبارت «و اشخاصی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام است» به عنوان مشمولان تصریح شود. در نتیجه، منشأ ایجاد اشخاص مستلزم ذکر نام، قاعده اصولی مزبور بوده است.
٢-٢-١. اشخاص مستلزم تصریح نام
در عین به رسمیت شناختن اشخاص مستلزم ذکر نام توسط قانونگذارِ پیش از انقلاب، شمول قوانین بر: ١ و ٢- بانک مرکزی و بانک ملی از سال ١٣٣٩، ٣- شرکت هواپیمایی ایران (هما) از سال ١٣٤١ تا [۱]١٣٤٧ ٤- سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) از سال ١٣٤٦، ٥ و ٦- شرکت نفت و بانک توسعه کشاورزی از سال ١٣٤٧، ٧ و ٨ و ٩- بیمه مرکزی، صداوسیما و شرکت صنایع مس از سال ١٣٥٠، ١٠-شرکت صنایع الکترونیک ایران (صا ایران) از سال ١٣٥٢، ١١- سازمان انرژی اتمی از سال ١٣٥٣، ١٢-شرکت سهامی مرکز خانه‌های ایران (مستظهر به ماده ٧ اساسنامه این شرکت مصوب ٢٦/١/١٣٥٤ کمیسیون مجلسین) و ١٣ و ١٤- شرکت گاز و شرکت پتروشیمی از سال ١٣٥٦، مستلزم تصریح نام دانسته شد.
تبصره (۱) ماده ٧٣ قانون محاسبات عمومی مصوب ١٣٤٩ و ذیل ماده ٣٠ قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری مصوب ١٣٥٠ مجلسین و قانون مربوط به سال مالی شرکت‌ها مصوب ٣/٣/١٣٥٧، شمولشان را نسبت به برخی اشخاص مستلزم تصریح نام (یعنی «شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی ذوب‌آهن ایران، شرکت هواپیمائی ملی ایران، بانک مرکزی ایران، بانک ملی ایران، سازمان مرکزی گسترش و نوسازی صنایع ایران و صندوق توسعه کشاورزی») مورد توجه و حکم قرار داده بودند.
علی‌رغم امکان شمول حکم تبصره ماده ٣٣ قانون استخدام کشوری (الحاقی ١٣٥١)[۲] نسبت به اشخاص مستلزم ذکر نام با تصویب هیئت وزیران، قانونگذار با به رسمیت شناختن اشخاص مستلزم تصریح نام پس از سال ١٣٥١، اشخاص مستلزم تصریح نام مزبور را، مشمول تبصره مزبور ندانست. دادرسان نیز این برداشت را تأیید کرده‌اند. به عنوان مثال، شعبه ٩ دیوان عدالت اداری در رأی خود به شماره ٩١٠٩٩٧٠٩٠٠٩٠٢٦٩١، با استناد به مواد ٥٧ و ٦٦ قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران و رأی وحدت رویه شماره ١٣٨٥ – ١٣٨٣ مورخ ٢٨/١١/١٣٨٦ و رأی شماره ٦٩ مورخ ١٨/٢/٩١ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام داشت که‌اصولاً شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه دارای مقررات و ضوابط خاص خود بوده و مشمول قانون استخدام کشوری نمی‌شوند.
٣-١. تحول نظام حقوقی اشخاص مستلزم تصریح نام پس از انقلاب
به نظر می‌رسد پس از انقلاب اسلامی ١٣٥٧، قانونگذار تمایز قانونی لحاظشده برای اشخاص مستلزم ذکر نام از اشخاص مستلزم تصریح نام را کنار گذاشته است.
از یک سو، با توجه به مفاد قوانین بودجه سال‌های ١٣٥٩ تا ١٣٦٧ و نظر به روحیه برابرگرایی اوایل انقلاب، ظاهراً قانونگذار عادی (مجلس شورای اسلامی) قائل به تفکیک میان اشخاص مستلزم ذکر نام و تصریح نام نبوده است و به همین جهت در بند (ج) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٦٧ کل کشور مصوب ١٨/١٢/١٣٦٦ بر «سایر شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران و سایر شرکت‌های تابعه وزارت نفت، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، و مراکز تهیه و توزیع» تصریح کرده است. اشخاص مصرح در بند (ج) مزبور که از مصادیق اشخاص مستلزم تصریح نام بودهاند، به عنوان مصادیق اشخاص مستلزم ذکر نام آورده شده‌اند. مفاد رأی شعبه چهارم دیوان عدالت اداری نیز نشاندهنده این است که دادرسان نیز این برداشت (این‌همانی و رابطه تساوی بین شخص مستلزم ذکر نام و شخص مستلزم تصریح نام) را تأیید کرده‌اند (معاونت حقوقی ریاست جمهوری، ١٣٩٣: ١٣٣). این حکم و برداشت در بند (د) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٦٨، بند (ج) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٦٩، بند (ب) تبصره ٢ قانون بودجه سال‌های ١٣٧٠ و ١٣٧١، بند (د) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٧٢، بند (ی) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٧٣، بند (و) تبصره ٢ قانون بودجه سال‌های ١٣٧٤ و ١٣٧٥ و ١٣٧٦، بند (الف) تبصره ١٣ قانون بودجه سال ١٣٧٧، بند (و) تبصره ٢ قانون بودجه سال‌های ١٣٧٨ و ١٣٧٩ و ١٣٨٠، نیز تکرار شد.
شورای نگهبان با مغایر ندانستن این قوانین، بر برداشت تحولگرای قانونگذارِ پس از انقلاب از اشخاص مستلزم تصریح نام و یکی دانستن آنها با اشخاص مستلزم ذکر نام، مهر تأییدی بر این برداشت نوین زده است.
رأی شعبه ٢١ دیوان عدالت اداری به شماره ٩١٠٩٩٧٠٩٠٢١٠٢١٣٣ در تأیید این برداشت قانونگذار عادی اشعار داشته است که مستند به دادنامه‌های شماره‌های ٧٥ الی ٧٨ مورخ ٢٥/٢/١٣٨٤ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، حکم مقرر در ماده ١٢ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ١٣/٦/١٣٧٠[۳] درخصوص لزوم تبعیت کلیه دستگاه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی که دارای مقررات خاص استخدامی هستند و نیز شرکت‌ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از ضوابط مقررات قانون مذکور، متضمن جواز تسری سایر قوانین و مقررات استخدامی عمومی به مؤسسات مندرج در ماده مزبور بدون ذکر نام آنها به‌طور صریح یا تلویحی نیست؛ بنابراین اجرای قانون جذب نیروی انسانی به مناطق محروم و دورافتاده و مناطق جنگی مصوب ٧/١٢/١٣٦٧ که اختصاص به مستخدمین مشمول قانون استخدام کشوری و مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی دارد، درباره شاکی که از نظر استخدامی تابع مقررات خاص است و شمول قوانین استخدامی عمومی به مؤسسات متبوع آنان مستلزم ذکر نام است، مجوزی ندارد. به نظر می‌رسد در این رأی، ذکر نام شخص مستلزم ذکر و یا تصریح نام، به صورت صریح یا تلویحی، ملاك شمول قانون بر این اشخاص دانسته شده است.
از دیگر سو، قانونگذار عادی در عین یکی انگاشتن اشخاص مستلزم تصریح نام با اشخاص مستلزم ذکر نام، شمول قوانین عادی بر: ١ تا ٤- شرکت‌های بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا از سال ١٣٦٧، ٥- بیمه سلامت از سال ١٣٧٤، ٦- صندوق ضمانت صادرات از سال ١٣٧٥ و ٧- سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) از سال ١٣٧٩، را مستلزم تصریح نام دانست. در ابتدای امر، مفاد این قوانین با رویه تقنینی فوق‌الذکر (برابرگرایی)، ناسازگار به نظر می‌رسد. به نظر می‌رسد دلیل مغایر ندانستن این مصوبات با قانون اساسی توسط شورای نگهبان، همان قوانین متعددی است که در تمامی سال‌ها دلالت بر این داشته است که اشخاص مستلزم تصریح نام، همانند اشخاص مستلزم ذکر نام، لزوماً از شمول قوانین عمومی مستثنی نیستند مگر به دلیل قاعده اصولی مزبور حاکم بر رابطه قانون عام مؤخر و خاص مقدم.
اولین تصریح قانونی بر مفهوم اشخاصی که شمول قانون بر آنها مستلزمِ «تصریح نام» است، در بندهای (ط) و (ی) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٧٤ کل کشور مصوب ٢٨/١٢/١٣٧٣ به این صورت آمد که «مؤسسات و شرکت‌های دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام آنها است نیز مشمول مفاد این تبصره می‌باشد.» این عبارت در قوانین بودجه سال‌های ١٣٧٥ تا ١٣٨١ نیز تکرار شد. بند (ب) تبصره ٨ قانون بودجه سال ١٣٨١ بر عبارت «بانک‌ها و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام و یا تصریح نام است» و بند (ب) تبصره ٢٣ قانون مزبور بر «تمام دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌ها و سازمان‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است» تصریح کرد. بند (ر) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٨٢ نیز همانند بند (ب) تبصره ٢٣ اخیرالذکر وضع شد. بند (ز) تبصره(۱) قانون بودجه سال ١٣٨٣، بر عبارت «که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است» تصریح کرد. بند (ز) تبصره ١٥ قانون بودجه سال ١٣٨٤، بر عبارت «کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از مستلزم ذکر یا تصریح نام یا تابع قوانین و مقررات خاص و به‌طورکلی دستگاه‌های مذکور در ماده (١٦٠) قانون برنامه چهارم»[۴] تصریح کرده است که در ماده ١٦٠ مزبور، برخی از اشخاص مستلزم تصریح نام، بیان شده‌اند؛ و بند (پ) تبصره ١٩ قانون مزبور بر عبارت «کلیه مؤسسات و شرکت‌هایی که شمول قانون به آنها مستلزم ذکر نام»، تصریح کرده است.
در بندهای متعددی از قانون بودجه سال‌های ١٣٨٥ تا ١٣٨٨ به دستگاه‌های مذکور در ماده (١٦٠) قانون برنامه چهارم ارجاع داده شد. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و تصریح ماده ٥ آن[۵] بر برخی از اشخاص مستلزم تصریح نام و نظر به موقتی بودن قانون برنامه چهارم، در بندهای متعددی از قانون بودجه سال‌های ١٣٨٩ تا ١٣٩٥، علاوه بر تصریح موردی بر عبارت اشخاصی «که شمول قانون در مورد آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، اصولاً بر «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری» تصریح شده است.
با تصویب قانون برنامه ششم توسعه، در قانون بودجه سال ١٣٩٦، از عبارت «دستگاه‌های اجرایی» (تعریف‌شده در ماده ١ قانون برنامه ششم)[۶] استفاده شد و در قانون بودجه سال ١٣٩٧، از عبارت دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٢٩) قانون برنامه ششم توسعه و یا ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده شد. در قانون بودجه سال ١٣٩٨، از عبارات «شرکت‌ها و مؤسسات دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (٢٩) قانون برنامه ششم توسعه» و «تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری» استفاده شده است.
به‌نظر می‌رسد قانونگذار با تصریح بر «از جمله» در ماده ١٦٠ قانون برنامه چهارم توسعه و تصریح بر «از قبیل» در ماده ٥ قانون مدیریت خدمات کشوری، قصد داشته است همان عدم تمایز میان اشخاص مستلزم ذکر و تصریح نام را مورد تأیید مجدد خود قرار دهد. به خصوص که عبارت‌پردازی ماده ٥ مزبور، یعنی قید «کلیه» در عبارت «و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل» قرینه تأییدی دیگری از این برداشت است.
به‌علاوه، در برخی قوانین دایمی نیز، قانونگذار اصطلاح «مستلزم ذکر نام» را در معنای عام آن که شامل «مستلزم تصریح نام» نیز می‌شود، به‌کار برده است. به‌عنوان مثال می‌توان به ماده ٣ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب ٣١/٣/١٣٧٤ مجلس اشاره کرد که بر عبارت «و همچنین مؤسسات و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است (از قبیل شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان صنایع ملی ایران) مشمول این قانون هستند»، تصریح کرده است.
مبتنی بر همین استعمالِ عام از اصطلاح «مستلزم ذکر نام»، رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢٩٠ مورخ ٢٣/٥/١٣٩١ (کلاسه پرونده ٨٩/٥١٧) درخصوص حکومت قانون مزبور بر جانبازان شاغل در شرکت ملی نفت صادر شده است و بر همین اساس، رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١١٥/٨٧ مورخ ٢٩/٢/١٣٨٧ (کلاسه پرونده ٨٤/٧٩١) مبنی بر «شمول ضوابط و مقررات قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت به شرکت ملی نفت ایران»، با روح قوانین پس از انقلاب و مفاد ماده ١٢ قانون مزبور تطابق دارد. همین تفسیر قضایی در مفهوم رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٦٨٥ مورخ ١٦/٤/١٣٩٣ (کلاسه پرونده ٤٣٠/٩١) مبنی بر اینکه شرکت ملی نفت ایران مشمول قانون حمایت از آزادگان (اسرای آزاد شده) بعد از ورود به کشور مصوب ١٣٦٨ می‌شود، تکرار شده است. جالب اینکه طبق ماده ٢٣ قانون مزبور نیز، «مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است مشمول این قانون می‌باشند.» بنابراین، رویه قضایی نیز خود را با قلب مفهومی اشخاص مستلزم تصریح نام پس از انقلاب تطابق داده است.
مبتنی بر آنچه که هست و نه آنچه که باید باشد، برخی حقوقدانان، اشخاص مستلزم ذکر نام را اشخاصی دانسته‌اند که قوانین عمومی تنها در صورتی در مورد آنها متبع است که شمول قانون بر آن تصریح شده باشد (مشهدی، ١٣٩٥: ١٠٢). حتی برخی حقوقدانان، انحراف مقنن‌ِ پس از انقلاب از مفهوم اصطلاحی اشخاص مستلزم تصریح نام را که مبتنی بر مبانی ایجاد آن شخص بوده، نادیده انگاشته و در توجیه این انحراف مدعی شده‌اند که سختی تنظیم فهرست جامع اشخاص مزبور، قانونگذار را وادار کرده است تا بجای ذکر نام یکایک آنها در قوانین و مقررات عمومی، از عبارت کلی «مؤسساتی که شمول قانون به آنها محتاج ذکر نام است»، منظور خود را تأمین کند (صدرالحفاظی، ١٣٧٢: ٣٦٥). به‌نظر می‌رسد این برداشت‌های حقوقی، توجیه وضع موجود است و نه تحلیل و انتقاد حقوقی نسبت به آن.
در آخرین تحول، طرح لغو احکام و مجوزهای ناظر به استثنای وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های مستلزم ذکر یا تصریح نام، از شمول قوانین و مقررات عمومی به شماره ثبت ٤٦٥ در سال سوم دوره دهم مجلس اشعار داشته است که تمامی احکام ناظر بر اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام، لغو شده و اشخاص مزبور، تابع قوانین و مقررات عمومی هستند. این طرح، در ظاهر در مقام اصلاح قوانین است؛ اما در واقع، تأیید مجدد رویه غالب قانونگذار پس از انقلاب (که مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفته) و رد قانونگذاری پیش از انقلاب است.
شورای نگهبان تمامی قوانین فوق‌الذکر را مغایر با قانون اساسی ندانسته است. در عین حال، بر اساس رویه غالب شورای نگهبان، شمول قوانین نسبت به اشخاصی را که مستقیماً زیر نظر مقام رهبری اداره می‌شوند، مستلزم عدم مخالفت و یا موافقت ایشان دانسته و اگر چنین حکمی در مصوبه مجلس نشود، شورای نگهبان آن مصوبه مجلس را غالباً (و به ترتیب) با اصول ٥٧ و یا ١١٠ و یا با شرع مغایر اعلام می‌کند (قطبی، ١٣٩٣: ٢١-٣٣). طبق نظریه تفسیری شماره ٩٧٩/٢١/٧٩ مورخ ١٠/٧/١٣٧٩ شورای نگهبان، صداوسیما زیر نظر مستقیم مقام‌معظم‌‌رهبری است. فارغ از ضوابط تشخیص و تمییز اشخاصی که «مستقیماً» زیر نظر هستند که خود موضوع مستقل دیگری خواهد بود و فارغ از شائبه‌های حقوقی ناظر بر این رویه شورای نگهبان، قوانین عمومی متعددی (نظیر تبصره ٣ ماده ٢ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ٢/٣/١٣٩٨) شمول خود را نسبت به این اشخاص منوط به نظر مقام رهبری کرده‌اند. این امر منجر به این شده است که ظاهر منطوق ماده ٢٩ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ٧٨ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢) به نحوی درج شود که بیانگر مستلزم ذکر و یا تصریح نام بودنِ «ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها» است. ماده(۱) اساسنامه سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی مصوب ١٣٩٤ شورای‌عالی این سازمان، فعالیت این سازمان را منحصراً در چارچوب این اساسنامه دانسته است. دلیل این به اصطلاح استثنا شدن از قوانین عمومی در نظرات شورای نگهبان، نه از جهت تبعیض روا (که دلیل ایجاد اشخاص مستلزم تصریح نام بوده است)، بلکه از حیث این است که طبق اصل ٥٧، قوه مقننه زیر نظر مقام‌معظم‌‌رهبری است.
[۱] مصوبه مورخ ٢٢/١/١٣٤١ هیئت وزیران مقرر کرد: »شرکت سهامی هواپیمایی ملی ایران … نظر به موضع خاص خود از شمول مقررات معاملاتی و استخدامی و مقررات مربوط به مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و بنگاه‌هایی که با سرمایه دولت تأسیس شده‌اند، خارج و تابع اساسنامه و مقررات خود خواهد بود؛ مگر در مواردی که‌صراحتاًاز شرکت مزبور نیز نام برده شود. وزارتین راه و دارائی مجوز قانونی این تصویب‌نامه را پس از افتتاح مجلسین تحصیل خواهد نمود.« اساسنامه این شرکت مصوب ٤/٢/١٣٤٧ کمیسیون مجلسین، درخصوص مستلزم تصریح نام بودن یا نبودن ساکت است و با توجه به ذیل مصوبه هیئت وزیران به نظر می‌رسد آن مصوبه، با اجرا و عدم تصویب در قوانین، منتفی شد.
[۲] تبصرهـ به‌منظور استقرار نظام هماهنگ در تعیین حقوق و مزایای مستخدمین دولت، شورای حقوق و دستمزد … تشکیل می‌شود. وزارتخانه‌ها و کلیه مؤسسات و شرکت‌های دولتی اعم از اینکه مشمول مقررات این قانون باشند یا نباشند، … مکلفند قبل از هر نوع تغییر میزان حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستخدمین خودقبلاً موافقت شورای مذکور را کسب کنند. کلیه مؤسسات دولتی که به موجب قانون خاص خود شمول قوانین و مقررات عمومی نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آن مؤسسات در قانون مربوط می‌باشد، با تصویب هیئت وزیران مشمول حکم این تبصره خواهند بود.
[۳] ماده ١٢: کلیه دستگاه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی می‌باشند، بانک‌ها و شهرداری‌ها و نیز شرکت‌ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود.
[۴] ماده ١٦٠: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی موضوع ماده (٤) «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ١/٦/١٣٦٦» و سایر شرکت‌هایی که بیش از پنجاه درصد (%٥٠) سرمایه و سهام آنها منفرداً یا مشترکاً به وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی، به استثنای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه قانونی، تعلق داشته باشند و همچنین شرکت‌ها و مؤسسات دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها، مستلزم ذکر یا تصریح نام است، از جمله: شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه وابسته به وزارت نفت و شرکت‌های تابعه آنها، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکت‌های تابعه، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکت‌های تابعه در موارد مربوط، مشمول مقررات این قانون می‌باشند.
[۵] ماده ٥: دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایر%
-١-٢. شمول قوانین عمومی بعدی نسبت به آنها مستلزم تصریح نام است در قانون تأسیس این دسته اشخاص حکم شده است که قوانین عمومی نسبت به آنها لازمالاجرا نمی‌شود مگر اینکه تصریح شود. مصادیق این دسته عبارتند از: سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و کلیه شرکت‌ها و واحدهای تابعه و وابسته به آن: […]
از دیگر سو، قانونگذار عادی در عین یکی انگاشتن اشخاص مستلزم تصریح نام با اشخاص مستلزم ذکر نام، شمول قوانین عادی بر: ١ تا ٤- شرکت‌های بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا از سال ١٣٦٧، ٥- بیمه سلامت از سال ١٣٧٤، ٦- صندوق ضمانت صادرات از سال ١٣٧٥ و ٧- سازمان توسعه و نوسازی معادن […]
دیدگاه بسته شده است.