از دیگر سو، قانونگذار عادی در عین یکی انگاشتن اشخاص مستلزم تصریح نام با اشخاص مستلزم ذکر نام، شمول قوانین عادی بر: ١ تا ٤- شرکت‌های بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا از سال ١٣٦٧، ٥- بیمه سلامت از سال ١٣٧٤، ٦- صندوق ضمانت صادرات از سال ١٣٧٥ و ٧- سازمان توسعه و نوسازی معادن […]
از دیگر سو، قانونگذار عادی در عین یکی انگاشتن اشخاص مستلزم تصریح نام با اشخاص مستلزم ذکر نام، شمول قوانین عادی بر: ١ تا ٤- شرکت‌های بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا از سال ١٣٦٧، ٥- بیمه سلامت از سال ١٣٧٤، ٦- صندوق ضمانت صادرات از سال ١٣٧٥ و ٧- سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) از سال ١٣٧٩، را مستلزم تصریح نام دانست. در ابتدای امر، مفاد این قوانین با رویه تقنینی فوق‌الذکر (برابرگرایی)، ناسازگار به نظر می‌رسد. به نظر می‌رسد دلیل مغایر ندانستن این مصوبات با قانون اساسی توسط شورای نگهبان، همان قوانین متعددی است که در تمامی سال‌ها دلالت بر این داشته است که اشخاص مستلزم تصریح نام، همانند اشخاص مستلزم ذکر نام، لزوماً از شمول قوانین عمومی مستثنی نیستند مگر به دلیل قاعده اصولی مزبور حاکم بر رابطه قانون عام مؤخر و خاص مقدم.
اولین تصریح قانونی بر مفهوم اشخاصی که شمول قانون بر آنها مستلزمِ «تصریح نام» است، در بندهای (ط) و (ی) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٧٤ کل کشور مصوب ٢٨/١٢/١٣٧٣ به این صورت آمد که «مؤسسات و شرکت‌های دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام آنها است نیز مشمول مفاد این تبصره می‌باشد.» این عبارت در قوانین بودجه سال‌های ١٣٧٥ تا ١٣٨١ نیز تکرار شد. بند (ب) تبصره ٨ قانون بودجه سال ١٣٨١ بر عبارت «بانک‌ها و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام و یا تصریح نام است» و بند (ب) تبصره ٢٣ قانون مزبور بر «تمام دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌ها و سازمان‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است» تصریح کرد. بند (ر) تبصره ٢ قانون بودجه سال ١٣٨٢ نیز همانند بند (ب) تبصره ٢٣ اخیرالذکر وضع شد. بند (ز) تبصره(۱) قانون بودجه سال ١٣٨٣، بر عبارت «که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است» تصریح کرد. بند (ز) تبصره ١٥ قانون بودجه سال ١٣٨٤، بر عبارت «کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از مستلزم ذکر یا تصریح نام یا تابع قوانین و مقررات خاص و به‌طورکلی دستگاه‌های مذکور در ماده (١٦٠) قانون برنامه چهارم»[۱] تصریح کرده است که در ماده ١٦٠ مزبور، برخی از اشخاص مستلزم تصریح نام، بیان شده‌اند؛ و بند (پ) تبصره ١٩ قانون مزبور بر عبارت «کلیه مؤسسات و شرکت‌هایی که شمول قانون به آنها مستلزم ذکر نام»، تصریح کرده است.
در بندهای متعددی از قانون بودجه سال‌های ١٣٨٥ تا ١٣٨٨ به دستگاه‌های مذکور در ماده (١٦٠) قانون برنامه چهارم ارجاع داده شد. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و تصریح ماده ٥ آن[۲] بر برخی از اشخاص مستلزم تصریح نام و نظر به موقتی بودن قانون برنامه چهارم، در بندهای متعددی از قانون بودجه سال‌های ١٣٨٩ تا ١٣٩٥، علاوه بر تصریح موردی بر عبارت اشخاصی «که شمول قانون در مورد آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، اصولاً بر «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری» تصریح شده است.
با تصویب قانون برنامه ششم توسعه، در قانون بودجه سال ١٣٩٦، از عبارت «دستگاه‌های اجرایی» (تعریف‌شده در ماده ١ قانون برنامه ششم)[۳] استفاده شد و در قانون بودجه سال ١٣٩٧، از عبارت دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٢٩) قانون برنامه ششم توسعه و یا ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده شد. در قانون بودجه سال ١٣٩٨، از عبارات «شرکت‌ها و مؤسسات دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (٢٩) قانون برنامه ششم توسعه» و «تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری» استفاده شده است.
به‌نظر می‌رسد قانونگذار با تصریح بر «از جمله» در ماده ١٦٠ قانون برنامه چهارم توسعه و تصریح بر «از قبیل» در ماده ٥ قانون مدیریت خدمات کشوری، قصد داشته است همان عدم تمایز میان اشخاص مستلزم ذکر و تصریح نام را مورد تأیید مجدد خود قرار دهد. به خصوص که عبارت‌پردازی ماده ٥ مزبور، یعنی قید «کلیه» در عبارت «و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل» قرینه تأییدی دیگری از این برداشت است.
به‌علاوه، در برخی قوانین دایمی نیز، قانونگذار اصطلاح «مستلزم ذکر نام» را در معنای عام آن که شامل «مستلزم تصریح نام» نیز می‌شود، به‌کار برده است. به‌عنوان مثال می‌توان به ماده ٣ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب ٣١/٣/١٣٧٤ مجلس اشاره کرد که بر عبارت «و همچنین مؤسسات و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است (از قبیل شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان صنایع ملی ایران) مشمول این قانون هستند»، تصریح کرده است.
مبتنی بر همین استعمالِ عام از اصطلاح «مستلزم ذکر نام»، رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢٩٠ مورخ ٢٣/٥/١٣٩١ (کلاسه پرونده ٨٩/٥١٧) درخصوص حکومت قانون مزبور بر جانبازان شاغل در شرکت ملی نفت صادر شده است و بر همین اساس، رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١١٥/٨٧ مورخ ٢٩/٢/١٣٨٧ (کلاسه پرونده ٨٤/٧٩١) مبنی بر «شمول ضوابط و مقررات قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت به شرکت ملی نفت ایران»، با روح قوانین پس از انقلاب و مفاد ماده ١٢ قانون مزبور تطابق دارد. همین تفسیر قضایی در مفهوم رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٦٨٥ مورخ ١٦/٤/١٣٩٣ (کلاسه پرونده ٤٣٠/٩١) مبنی بر اینکه شرکت ملی نفت ایران مشمول قانون حمایت از آزادگان (اسرای آزاد شده) بعد از ورود به کشور مصوب ١٣٦٨ می‌شود، تکرار شده است. جالب اینکه طبق ماده ٢٣ قانون مزبور نیز، «مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است مشمول این قانون می‌باشند.» بنابراین، رویه قضایی نیز خود را با قلب مفهومی اشخاص مستلزم تصریح نام پس از انقلاب تطابق داده است.
مبتنی بر آنچه که هست و نه آنچه که باید باشد، برخی حقوقدانان، اشخاص مستلزم ذکر نام را اشخاصی دانسته‌اند که قوانین عمومی تنها در صورتی در مورد آنها متبع است که شمول قانون بر آن تصریح شده باشد (مشهدی، ١٣٩٥: ١٠٢). حتی برخی حقوقدانان، انحراف مقنن‌ِ پس از انقلاب از مفهوم اصطلاحی اشخاص مستلزم تصریح نام را که مبتنی بر مبانی ایجاد آن شخص بوده، نادیده انگاشته و در توجیه این انحراف مدعی شده‌اند که سختی تنظیم فهرست جامع اشخاص مزبور، قانونگذار را وادار کرده است تا بجای ذکر نام یکایک آنها در قوانین و مقررات عمومی، از عبارت کلی «مؤسساتی که شمول قانون به آنها محتاج ذکر نام است»، منظور خود را تأمین کند (صدرالحفاظی، ١٣٧٢: ٣٦٥). به‌نظر می‌رسد این برداشت‌های حقوقی، توجیه وضع موجود است و نه تحلیل و انتقاد حقوقی نسبت به آن.
در آخرین تحول، طرح لغو احکام و مجوزهای ناظر به استثنای وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمان‌های مستلزم ذکر یا تصریح نام، از شمول قوانین و مقررات عمومی به شماره ثبت ٤٦٥ در سال سوم دوره دهم مجلس اشعار داشته است که تمامی احکام ناظر بر اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام، لغو شده و اشخاص مزبور، تابع قوانین و مقررات عمومی هستند. این طرح، در ظاهر در مقام اصلاح قوانین است؛ اما در واقع، تأیید مجدد رویه غالب قانونگذار پس از انقلاب (که مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفته) و رد قانونگذاری پیش از انقلاب است.
شورای نگهبان تمامی قوانین فوق‌الذکر را مغایر با قانون اساسی ندانسته است. در عین حال، بر اساس رویه غالب شورای نگهبان، شمول قوانین نسبت به اشخاصی را که مستقیماً زیر نظر مقام رهبری اداره می‌شوند، مستلزم عدم مخالفت و یا موافقت ایشان دانسته و اگر چنین حکمی در مصوبه مجلس نشود، شورای نگهبان آن مصوبه مجلس را غالباً (و به ترتیب) با اصول ٥٧ و یا ١١٠ و یا با شرع مغایر اعلام می‌کند (قطبی، ١٣٩٣: ٢١-٣٣). طبق نظریه تفسیری شماره ٩٧٩/٢١/٧٩ مورخ ١٠/٧/١٣٧٩ شورای نگهبان، صداوسیما زیر نظر مستقیم مقام‌معظم‌‌رهبری است. فارغ از ضوابط تشخیص و تمییز اشخاصی که «مستقیماً» زیر نظر هستند که خود موضوع مستقل دیگری خواهد بود و فارغ از شائبه‌های حقوقی ناظر بر این رویه شورای نگهبان، قوانین عمومی متعددی (نظیر تبصره ٣ ماده ٢ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب ٢/٣/١٣٩٨) شمول خود را نسبت به این اشخاص منوط به نظر مقام رهبری کرده‌اند. این امر منجر به این شده است که ظاهر منطوق ماده ٢٩ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ٧٨ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢) به نحوی درج شود که بیانگر مستلزم ذکر و یا تصریح نام بودنِ «ستاد اجرایی و قرارگاه‌های سازندگی و اشخاص حقوقی وابسته به آنها» است. ماده(۱) اساسنامه سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامی مصوب ١٣٩٤ شورای‌عالی این سازمان، فعالیت این سازمان را منحصراً در چارچوب این اساسنامه دانسته است. دلیل این به اصطلاح استثنا شدن از قوانین عمومی در نظرات شورای نگهبان، نه از جهت تبعیض روا (که دلیل ایجاد اشخاص مستلزم تصریح نام بوده است)، بلکه از حیث این است که طبق اصل ٥٧، قوه مقننه زیر نظر مقام‌معظم‌‌رهبری است.
٢. دسته‌بندی اشخاص حقوق عمومی از حیث مستلزم ذکر و یا تصریح نام بودن یا نبودن (با ذکر مصادیق)
در برخی قوانین بر عنوان بخشی از اشخاص مستلزم تصریح نام تصریح شده است؛ لیکن تاکنون تحقیقی در جهت احصای آنها انجام نشده است. نظر به تفاوت مبنایی، مفهومی و مصداقی این دو شخص (اشخاصی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام است با اشخاصی که شمول قوانین بر آنها مستلزم تصریح نام است)، شناسایی حصری گروه دوم با ارائه دسته‌بندی مناسب و مبتنی بر تقسیم عقلی یا ثنایی (خندان، ١٣٧٩: ٥٤)، اهمیت بسزایی دارد که این بخش از مقاله به صورت مستند و مستدل، در صدد انجام این امر است.
با استقرا در قوانین آن‌گونه که باید تفسیر شوند و با توجه به مبانی ایجاد اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام، اشخاص حقوق عمومی از حیث اینکه از مصادیق اشخاصی هستند که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است، به قرار زیر قابل تقسیم‌بندی هستند. در اینجا، به طبقه‌بندی حقوقی (و نه قانونی) این اشخاص می‌پردازیم که با وضع فعلی قوانین کشور تطبیق ندارد. به بیان دیگر، این طبقه‌بندی ماهیت «بایدمحور» داشته و در مقام بیان باید‌ها است و نه دارای رویکرد «هست‌محور» (برزگر خسروی، ١٣٩٥: ٧٠).
در این مقاله، منظور از قانون یا قوانین، هر حکم لازم‌الاجرایی است که از حیث اعتبار حقوقی، شأنی برابر با قوانین عادی (مصوبات مجلس) داشته باشد. بر اساس متن و روح قانون اساسی، خصوصاً اصول ٤، ٩، ٧١، ٨٥، ١٠٨، ١٣٨ و ١٧٠ قانون اساسی سال ١٣٥٨، برخلاف نظر برخی که با رویکرد شکلی (مرجع وضع) میان قانون و مقررات تفکیکی کرده‌اند (موسی‌زاده، ١٣٩٨: ١٠٩)، به نظر می‌رسد هر مصوبه‌ای که دارای اعتباری برابر با (یا بیشتر از) مصوبات مجلس باشد، باید قانون نامیده شود و هر مصوبه‌ای که اعتباری فروتر از مصوبات مجلس دارد، باید مقررات نامیده شود؛ تفصیل این ادعا نیازمند مقاله مستقل دیگری است.
١-٢. اشخاصی که دارای قانون تأسیس خاصی هستند
این دسته اشخاص، از حیث شمول قوانین عمومی بعدی نسبت به آنها، دارای دو وضعیت زیر هستند. البته در هر دو وضعیت، با توجه به اینکه شخص مزبور دارای قانون تأسیس خاص باشد یا خیر، طبق قاعده اصولی ذکرشده در بند ١، شمول قوانین عام بعدی نسبت به آن شخص، مستلزم ذکر نام است.
[۱] ماده ١٦٠: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی موضوع ماده (٤) «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ١/٦/١٣٦٦» و سایر شرکت‌هایی که بیش از پنجاه درصد (%٥٠) سرمایه و سهام آنها منفرداً یا مشترکاً به وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی، به استثنای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه قانونی، تعلق داشته باشند و همچنین شرکت‌ها و مؤسسات دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها، مستلزم ذکر یا تصریح نام است، از جمله: شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه وابسته به وزارت نفت و شرکت‌های تابعه آنها، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکت‌های تابعه، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکت‌های تابعه در موارد مربوط، مشمول مقررات این قانون می‌باشند.
[۲] ماده ٥: دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند.
[۳] دستگاه‌های اجرایی: دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (٥) قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت ماده (١١٧) اصلاحی آن قانون مصوب ١٣٨٦ و ماده (٥) قانون محاسبات عمومی کشور.نظام حقوقی
-١-٢. شمول قوانین عمومی بعدی نسبت به آنها مستلزم تصریح نام است در قانون تأسیس این دسته اشخاص حکم شده است که قوانین عمومی نسبت به آنها لازمالاجرا نمیشود مگر اینکه تصریح شود. مصادیق این دسته عبارتند از: سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و کلیه شرکت‌ها و واحدهای تابعه و وابسته به آن: […]
فصلنامه حقوق اداری -سال هشتم، تابستان ١٤٠٠، شماره ٢٧ نظام حقوقی حاکم بر اشخاص مستلزم ذکر و یا تصریح نام از حیث شمول قوانین عمومی محمد برزگر خسروی عضو هیئت علمی مرکز پژوهشهای مجلس، (نویسنده مسئول) علی‌محمد فلاح‌زاده استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران چکیده بخشی از دستگاه‌های عمومی، اشخاص […]
دیدگاه بسته شده است.