نگاهی به چالش‌های لایحه مشارکت عمومی- خصوصی (قسمت اول)

فصلنامه جامعه مهندسان مشاور ایران – شماره ۹۲- تابستان ۱۴۰۰

در گفتگو با مهندس شهرام حلاج

چالش‌های لایحه مشارکت عمومی- خصوصی

مهندسی مشاور

شهرام حلاج، مهندس مکانیک دانش‌آموخته سال ۱۳۷۴ از دانشکده فنی دانشگاه تبریز است. وی از سال ۱۳۸۱ در نشست‌های مطالعه و تدوین قانون برگزاری مناقصات با موضوع قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی آشنا شد و با پیگیری موضوع آن را در سال ۱۳۸۳ به شهرداری‌‌ها پیشنهاد کرد. از سال ۱۳۹۰ که مشارکت عمومی و خصوصی در سطح قانون مصوب مجلس مطرح شد، به عنوان پژوهشگر مجلس، مطالعه و اظهارنظر کارشناسی درباره این موضوعات را برعهده داشته و در نشست‌های مختلف کمیسیون‌های مجلس از جمله کمیسیون تلفیق مشارکت داشته است. وی سال ۱۳۹۶ در کاشتن بذر آنچه معروف به تبصره ۱۹ بودجه برای پروژه‌های مشارکتی شد، همکاری و تلاش کرد. بعد در تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی تبصره ۱۹ مشارکت داشت.

وی همچنین در موضوع غربالگری طرح‌های عمرانی مشارکت‌پذیر در سازمان برنامه همکاری داشته و در نشست‌های مباحث لایحه اول و دوم مشارکت عمومی و خصوصی به کمیسیون دولت دعوت گردید و حضور داشته است. با تقدیم لایحه مشارکت از دولت به مجلس دهم و واگذاری وظیفه بررسی تخصصی لایحه به مرکز پژوهش‌ها، وی مسئولیت برگزاری نشست‌‌ها و جمع‌بندی آن را برعهده گرفت. او از آن زمان تاکنون در تمام نشست‌های کمیسیون عمران و دیگر کمیسیون‌های مجلس برای بررسی لایحه مشارکت عمومی و خصوصی و موارد مشابه حضور داشته است.

از آنجا که مهندس حلاج در مراحل مختلف تهیه لایحه مشارکت عمومی – خصوصی در کمیسیون‌های دولت و مجلس حضور فعال داشته و دارای مجموعه‌ای از اطلاعات درباره این لایحه است. فصلنامه مهندس مشاور بر آن شد تا گفتگویی را درباره روند شکل‌گیری این لایحه با وی داشته باشد. این گفتگو را با هم می‌خوانیم.

* آقای مهندس حلاج! می‌دانیم که شما سال‌هاست روی قانون «مشارکت عمومی و خصوصی» کار می‌کنید، در آغاز سابقه موضوع و چگونگی ورودتان را به موضوع بفرمایید.

ارتقای بخشی «مشارکت عمومی و خصوصی» به سطح قانون مصوب مجلس، برمی‌گردد به اوایل دهه ۹۰ و درج تبصره‌ای در ضمن قانون بودجه اما روش مشارکت پیش از دهه ۹۰ هم در کشور مطرح بود. مثلاً نشریه شماره ۴۶۹ سازمان برنامه اواخر دهه ۸۰ ترجمه شد که طبعاً متکی به تلاش‌‌ها و مطالعات قبلی تهیه‌کنندگانش بوده است. مورد دیگر تدوین «نظام فنی و اجرایی شهرداری کشور» در سال ۱۳۸۳ است که من و همکارانم روی دو گونه یا روش BOO و BOT کار می‌کردیم.

چند جمله معترضه بگویم: در آغاز دهه ۸۰ می‌گفتیم «روش BOT» اما طی دو دهه که ادبیات مشارکت در کشور پخته‌تر شد و به ویژه در مطالعات سال‌های ۹۷ و ۹۸ که در مرکز پژوهش‌های مجلس مطالعات به بحث متمرکز و جمع‌بندی مباحث پرداختیم، به پیشنهاد همکاران – که برای ادای دین باید بگویم آقای استاد باقر – دیدیم بهتر است برای بیان هر یک از شقوق «روش مشارکت»، اصطلاح «گونه» را به کار بریم. پس امروز می‌توانم آن جمله را با اصطلاحی دقیق‌تر بگویم: «در سال ۱۳۸۳ گونه‌های BOT و BOO را به عنوان دو شاخه روش مشارکت به شهرداری‌‌ها پیشنهاد کردیم». البته می‌بینید که امروز هنوز بسیاری افراد که کل گونه‌های مشارکت را به همین مخفف BOT تقلیل می‌دهند. من هم سال‌‌ها طول کشید تا از سطح لفظ یا اصطلاح به سطح مفهوم‌‌ها و ایده‌های اصلی نزدیک شوم. ما داریم مرتب می‌خوانیم، می‌شنویم و می‌فهمیم. تعمیق و تسریع این جریان نیازمند گفت و شنود مستمر با یکدیگر است. اگر این شأن دانش‌آموزی و فراگیری را قدر بدانیم و به نظر یکدیگر گوش بدهیم، بسیاری از خطاهای معرفتی‌مان رفع می‌شود. حالا برگردم به بخش‌های مشهود داستان.

البته مشکل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، پیش از دهه هشتاد رخ نشان داده بود. من خودم در برنامه سوم توسعه برای اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام در ستاد نظام فنی سازمان برنامه (سازمان مدیریت آن زمان) انجام وظیفه می‌کردم. پیش از آن هم پیشکسوتان متوجه مشکل شده بودند. آن زمان راهکار اصلی روش‌هایی مانند «اولویت‌بندی» و «مهندسی ارزش» بود. عنایت دارید که روش اول بر مدیریت تقاضا متمرکز است و دومی بر مدیریت ترکیبی تقاضا و عرضه. در طول دهه ۸۰ شمسی رفته رفته توجه به مشارکت عمومی و خصوصی بیشتر شد دو نمونه گفتم: یکی توسعه نظام فنی و اجرایی کشور با تهیه نشریه در سازمان برنامه یا همان تلاش ما در نظام فنی و اجرایی شهرداری‌ها، نمونه دیگر، تلاش در آب و فاضلاب. دستاورد آزمون‌های آنان بعداً در نشریه ۷۶۳ سازمان برنامه ساماندهی و منتشر شد. پس خیرخواهان و کُنشگران زیادی تاکنون در کشور روی موضوع کار کرده‌اند، تجربه و دانش‌ اندوخته‌اند و کتاب‌هایی تألیف یا ترجمه کرده‌اند تا این روزها، که دیگر مشارکت بحث روز یا حتی مُد روز شده است. بحث روز و رسانه‌ای شدن تا جایی که سبب شود ملت از جریان قانون‌گذاری و حقوقشان مطلع شوند خوب است. اما امروز دیگر حتی کتاب‌های فتوشاپی را افراد به عنوان پُز و کلاس در سایت‌شان می‌گذارند. پس ما پیوست باید مراقب باشیم که در توسعه روش‌‌ها دچار جوزدگی نشویم.

* جالب است. خُب به نظر شما چه کار کنیم که «مشارکت عمومی و خصوصی» به قول شما دچار جوزدگی نشود؟

خطری مثل جوزدگی یا مبتذل شدن، همیشگی است. ما مهندسان در مطالعه مواد و طبیعت، مفهومی داریم که آن را «آنتروپی» می‌نامیم. یعنی میل همیشگی به زوال و فساد در سیستم‌ها، سازه‌ها و ماشین‌ها. پس ما مهندسان با فهم مفهوم «آنتروپی» و برای مدیریت آن، «خدمات نگهداری پیشگیرانه» را تعریف طراحی و اجرا می‌کنیم. این رویکرد محدود به ماشین و سازه مهندسی نیست. متخصصان جامعه‌شناسی برای ما تبیین می‌کنند که پدیده‌های اجتماعی و انسانی نیز در معرض انحراف و فساد دایم هستند و ما باید این را هم به خوبی درک کنیم. منظورم این است که وقتی ما از آزمایشگاه مواد یا پشت میز اتوکد بیرون می‌آییم و وارد میدان‌های اجتماعی و اقتصادی می‌شویم و پشت میز طراحی قانون می‌نشینیم، بیش از پیش باید تواضح علمی نشان دهیم و حتماً باید آموخته‌های دانشکده فنی خود را توسعه دهیم. واقعیت‌های اجتماعی و اقتصادی همان قدر واقعاً وجود دارند که واقعیت مواد وجود دارد.

سال اول ریاضی که بودم مرحوم پدرم مجموعه قوانین تجارت را داد دستم و گفت: «می‌خواهی مهندسی بخوانی، بخوان اما این حداقل ضوابط حقوقی است که باید بخوانی». سال‌‌ها بعد در دهه ۱۳۸۰، مهندس محسن خلیلی‌عراقی که بزرگداشت ایشان به عنوان «پدر صنعت ایران» برگزار شد در گفتگویی خصوصی و ناصحانه به من گفت: «ما مهندسان اگر علوم انسانی نخوانیم، کارهای بسیار خطرناکی می‌کنیم.» گذشته از این الفاظ و کتاب‌‌ها که یادگار دارم، مهم این است که نگرش فرامکانیکی یا فراکارگاهی که بزرگان کوشیده‌اند به ما ید دهند را آموخته باشم.

ما در بسترهای اجتماعی و اقتصادی «مشارکت عمومی و خصوصی»، اجزا و بازیگرانی واقعی داریم که اندازه درستی فهم ما از کلیت و واقعیت مشارکت، در گروی اندازه دقت و درستی شناخت ما از این بازیگران و رفتارهاست. مشارکت در خلأ و روی کاغذ‌ها که نیست. ما مهندسان در فرآیندهای تولید صنعتی تجربه کرده‌ایم که دقت محصول تابع دقت فرآیند تولید است. نمی‌شود فرآیند تولید محصول با یک ماشین‌افزار کالیبره نشده را ادامه دهیم و دعوت به کالیبره کردن ماشین‌افزار را هم نادیده بگیریم و خوش‌خیال باشیم که انشاا… محصول درستی بیرون خواهد آمد. این خوش‌خیالی یعنی تضییع منابع.

در دنیای مهندسی مفهومی داریم به نام «رواداری» یا «تولرانس». ما تجربه کرده‌ایم که نمی‌توان با ماشین‌افزاری که تولرانس سانتیمتر دارد، شما وقت و انرژی را صرف تولید محصولی کنید که باید تولرانس میکرون داشته باشد. بدیهی است؛ نمی‌توانید با این ماشین‌افزار حتی محصول تولید کنیدکه تولرانس میلیمتر داشته باشد. کارشناس و نه‌تنها کارشناس، بلکه آدم عاقل، نباید وقت را تلف کند و منابع را صرف کند تا بعد‌ها ببیند که محصول ایراد دارد. بسیاری از خطا‌ها با مدیریت فرآیند قابل کنترل است. پیش‌نیاز فهم درست آنچه دارد تحت نام قانون مشارکت رخ می‌دهد، فهم درست سازوکار تدوین و تصویب این لایحه است؛ سازوکاریعنی هم ساختار‌ها و هم رفتارها. توسعه مشارکت عمومی در کشور، مثل اهرم نوع اول نیست که این طرف را بدهیم پایین و آن طرف به نسبت بازوی مقاوم به محرک برود بالا.

متأسفانه برخی کسانی که نظر می‌دهند، براساس یک فایل «پی‌د‌ی‌اف»‌ای که سه سال پیش در سایت هیأت دولت دیده‌اند و در قالب حروف و کلمات آن فایل پی‌دی‌اف گمان می‌کنند تمام داستان همان ۴ صفحه است. جالب است که با آن سطح اطلاع، موضع جهان‌شمول و تاریخی هم می‌گیرند. اما در عمل و واقعیت، آنچه این کلمات و جملات را جلو خواهد برد چیست؟ آنچه این کلمات و جملات را دارد تغییر می‌دهد و باز هم تغییر خواهد داد، چیست؟

آنچه نکاتی را در لابه‌لای سطور فایل پی‌دی‌اف تعبیه خواهد کرد، چیست؟ آنچه در آینده نیز در وهله اول همین کلمات را تفسیر خواهد کرد، چیست؟ باز آنچه با همان تفسیر خودش وجوه عمومی و منابع کشور را جابه‌جا خواهد کرد، چیست؟ همه این‌ها یک بدنه انسانی و اجتماعی است. غفلت از این بخش واقعیت، خطر جوزدگی یا غفلت را ایجاد می‌کند. اصرار در نادیده گرفتن این بخش از واقعیت، خطر جوزدگی را تشدید می‌کند. انتظار ندارم بتوانم تمام دیده‌ها و یافته‌های حاصل از دو دهه شناخت نزدیک، تماس مستقیم و دقت و پژوهش در این واقعیات را طی یک مصاحبه عرض کنم. دریک مصاحبه، حداکثر ما بتوانیم که ستون‌های بحث را درست مستقرکنیم. به ویژه آن که نظرات موردی و جزئی درباره متن لایحه را قبلاً و بار‌ها در مرکز پژوهش‌های مجلس تدوین وبه سازمان برنامه و مجلس تقدیم کرده‌ایم. متأسفانه مدتی است فضا را چنان غبارآلود می‌کنندکه دیگر حرف کارشناسی را نتوان شنید. برای زدودن غبار و غفلت و روشن کردن زمینه بحث، توضیح یک دسته‌بندی رفتاری را نیز لازم می‌دانم.

* یعنی برای جلوگیری از جوزدگی یا به قول شما غفلت، می‌خواهید توضیح بدهید؟ آیا این توضیح برای روشن شدن بحث ضرورت دارد؟

بله، باید تفکیک کرد. تفکیک رفتارشناسی سه گروه را یک بار به اختصار گفته‌ام. اما کلید فهم درست «سیاست‌گذاری مشارکت» یا به قول شما مقدمه ضروری بحث مشارکت، فهم همین بستر است. پس بیشتر توضیح می‌دهم. در این دو دهه که من با «مشارکت عمومی و خصوصی» آشنا شده‌ام و به ویژه در ۵ ساله اخیر که اقبال یا بازار توجهات به مشارکت بالا گرفته است، از نزدیک با سه گروه مختلف مواجه بوده‌ام. شما هم اگر از نزدیک وارد ماجرا شوید و از حاشیه به متن یا بطن جلسات و تحولات بیایید و به رفتارها، واکنش‌‌ها و روابطی که شکل گرفته است با دقت و درایت بنگرید، این سه گروه را خواهید دید.

گروه نخست، کسانی که دلسوازنه به مشکلات طرح‌های عمرانی نگاه می‌کنند. این‌ها چند دهه است تشخیص داده‌اند برای مدیریت مشکلات طرح‌های عمرانی لازم است اصلاح و توسعه انجام دهیم و یکی از راهکار‌ها را «مشارکت عمومی و خصوصی» یافته‌اند. گروه نخست در مرکز پژوهش‌‌ها و کمیسیون‌های مختلف مجلس کنونی و مجالس قبل، در سازمان برنامه کشور و نیز سازمان‌های استانی در کمیسیون‌های تخصصی دولت و به‌طور مشخص در کمیسیون اقتصادی دولت، در سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی در اتاق بازرگانی ایران به عنوان نماینده بخش خصوصی و نیز اجزای آن (مثل همین جامعه مهندسان مشاور با شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی صنفی و حرفه‌ای کشور، مؤسسه تحقیق برای توسعه صنعت احداث و انرژی)، در وزارتخانه‌های مختلف مثل امور اقتصادی و دارایی وزارت راه و شهرسازی وزارت نیرو و… تلاش کرده‌اند که بتوانند قانون خوبی برای «مشارکت نیرو و عمومی و خصوصی» تهیه کنند و باری از دوش کشور و مردم‌ بردارند.

گروه دوم افراد خنثی هستند که در طرح‌های عمرانی و معاملات عمومی اشتغال دارند اما گویا دغدغه ندارند؛ با شاید امید ندارند. گروه دوم هم با با تغییر و هم عدم آن همراهی می‌کنند. چه قانون جدید ابلاغ بشود. چه نشود هر طور تصویب شود و هر طور اجرا شود، می‌آیند و می‌روند و حقوق و درآمدشان را دارند. باری به هر جهت موضع نمی‌گیرند تا مبادا آشنایی با رئیسی برنجد. گردگویی می‌کنند ترجیح می‌دهند همیشه طرف اکثریت و باشند و از قضا این گروه تعدادشان زیاد است.

گروه سوم کسانی هستند که وقتی پی می‌برند دارد مجرایی باز می‌شود و تغییری در قوانین رخ می‌دهد، پیش از هر چیز به این فکر می‌کنند که از اول محل رخنه‌ای برای منافع خودشان تدارک ببینند. البته گفتم این خطر همیشگی است که نویسندگان قوانین و مقررات از آغاز در فکر این باشند که از نمد هر قانون و مقرراتی، کلاهی برای خودشان و وابستگان‌شان دست و پا کنند.

دسته‌بندی ساده سه‌گانه که تا اینجا عرض کردم بر پایه سه نوع منش یا سه نوع انگیزش مختلف بود. اما گذشته از منش با انگیزش یک موضوع بسیار مهم دیگر هست. رویکرد یا نگرش.

گروه دوم چون تماشاگر است و کنش محسوسی ندارد، پس رویکرد یا نگرش درباره‌اش معنای جدی ندارد. گروه سوم چون رویش به نشیب است و فقط رو به خودش و منافع خودش دارد، پس هر چه بیشتر بیاموزد، خطرناک‌تر می‌شود؛ به سیاق «چو دزدی با چراغ‌ آید، گزیده‌تر برد کالا».