چالشهای لایحه مشارکت عمومی- خصوصی (قسمت دوم )

گروه سوم کسانی هستند که وقتی پی می‌برند دارد مجرایی باز می‌شود و تغییری در قوانین رخ می‌دهد، پیش از هر چیز به این فکر می‌کنند که از اول محل رخنه‌ای برای منافع خودشان تدارک ببینند. البته گفتم این خطر همیشگی است که نویسندگان قوانین و مقررات از آغاز در فکر این باشند که از نمد هر قانون و مقرراتی، کلاهی برای خودشان و وابستگان‌شان دست و پا کنند.

دسته‌بندی ساده سه‌گانه که تا اینجا عرض کردم بر پایه سه نوع منش یا سه نوع انگیزش مختلف بود. اما گذشته از منش با انگیزش یک موضوع بسیار مهم دیگر هست. رویکرد یا نگرش.

گروه دوم چون تماشاگر است و کنش محسوسی ندارد، پس رویکرد یا نگرش درباره‌اش معنای جدی ندارد. گروه سوم چون رویش به نشیب است و فقط رو به خودش و منافع خودش دارد، پس هر چه بیشتر بیاموزد، خطرناک‌تر می‌شود؛ به سیاق «چو دزدی با چراغ‌ آید، گزیده‌تر برد کالا».

وظیفه ما جلب توجه کنشگران شریف گروه نخست به اهمیت «رویکرد» و «نگرش» است. پس توجه خیرخواهان را جلب می‌کنم:

نگرش سطح «سیاست‌گذاری» پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری اصلاً محصور به ابعاد معرفت یا دانش «مدیریت پروژه» نیست. می‌گویم معرفت چون برخی گفته‌اند Knowledge را معرفت ترجمه کنید و نه دانش. به هر حال این شاخه معرفتی با مراجع یا قالب‌هایی مانند PRINCE2 سامان یافته است. البته در کشور ما بیشتر با PMBOK معرفی شده است. من هم به عنوان دانش آموز مباحث مدیریت پروژه از سال ۲۰۰۰ به بعد PMBOK را پیگیری و شاگردی کرده‌ام که نگرش جامع و ساختارمندی را در حوزه‌های دانشی با معرفتی ارائه می‌کند.

اما همه «خیرخواهان» باید درایت بورزند که حوزه «سیاست‌گذاری پروژه‌ها» محدود و محصور در مباحث «مدیریت پروژه» نیست و حتی از جامع‌‌ترین و بالا‌ترین سطح مدیریت پروژه» فراتر است.

البته می‌توان از مدیریت پروژه الهام گرفت (عمداً نمی‌گویم الگو گرفت و می‌گویم الهام گرفت) اما ملاحظات سیاست‌گذاری و بحث‌های ساختاری، رفتاری، نهادی، اقتصادی و اقتصاد سیاسی یک کشور، خیلی فراتر از ابعاد یا دیسیپلین‌های پدیدآوری و پیشرفت یا تحویل موقت و تحویل قطعی یک پروژه است. همان که گفتم اهرم مکانیکی نیست.

تأکید می‌کنم که «خیرخواهان» لازم است به این تفکیک توجه کنند. چون گروه دوم که تماشاچی است و گروه سوم حتی اگر بفهمد خودش را به خواب یا در اصطلاح به کوچه علی چپ می‌زند تا زوایای پنهان سیاست‌گذاری روش نشود. پس موکداً از «خیرخواهان» درخواست می‌کنم توجه کنید هنگام بحث قانون‌گذاری ملی، دیگر نگاه با عینک «مدیریت پروژه» کافی نیست و پیامدهای خطرناکی دارد. به سیاست‌گذاران خیرخواه که نیاز به مشورت دارند نیز عرض‌ می‌کنم: «بوریاباف اگر چه بافنده است، نبرندش به کارگاه حریر). البته برای آن که میدان مقرره‌گذاری فنی و مهندسی خالی نماند به کارشناسان «خیرخواه» و علاقه‌مند به قانون‌گذاری عرض می‌کنم: «یا مکن با پیل‌بانان دوستی، یا بنا کن خانه‌ای در خورد پیل».

 

* می‌شود این اختلاف رویکرد یا نگرش را با مثال یا نمونه ملموسی بیان کنید؟

بله. حتماً، از شیوه فعال و غیرمتصلب شما در مصاحبه سپاسگزارم چون فهم درست این نکات بنیادی، بسیار اهمیت دارد. مثال آشنا و ملموس آن «تخفیف» در مناقصه است. ببینید! درمقیاس «مدیریت پروژه اگر پس از تعیین برنده مناقصه، از برنده تخفیف بگیریم چه اشکالی دارد؟ نه تنها اشکالی ندارد، بلکه حسن هم دارد؛ چون همان محصول با تجهیزات را با هزینه کمتر وارد پروژه می‌کنیم؛ یعنی محصول که در Scope پروژه هست Quality با کیفیت هم که همان است. TIME یا Schedule با زمان‌بندی هم که حفظ شده است در عین حال Cost با قیمت کاهش یافته است. این در سطح نگرش «مدیریت پروژه» خوب و بلکه عالی است.

 

* در سطح «سیاست‌گذاری ملی» چطور است؟

حالا ببینید! اگر در سطح خط‌مشی‌گذاری ملی بگوییم «پس از تعیین برنده مناقصه، تخفیف گرفتن مجاز است» نتیجه‌اش چه می‌شود؟ نتیجه این می‌شود که تازه پس از تعیین برنده هر مناقصه، چانه‌زنی‌‌ها آغاز می‌شود. انواع سخت‌گیری با درجات مختلف، یا به‌طور ضمنی انواع تماس تلفنی انواع آسان‌گیری و هر دو هم پیش‌بینی‌ناپذیر. انواع تماس تلفنی و توصیه، انواع اع فشارهای سلیقه‌ای و متقابلاً انواع تلاش‌ها برای کاهش فشار و انواع مبادلات غیررسمی و زیرمیزی و… بگیر و برو جلو. دقت می‌کنید؟ همان موضوع ساده و خوب در سطح «مدیریت پروژه» ناگهان و به طرز خطرناکی در سطح «قانون‌گذاری پروژه» تبدیل می‌شود به یک فاجعه‌ ملی. این مثال گویا نیست؟

البته مثال‌های دیگری مثل انحصار هم هست اما طولانی می‌شود. خلاصه دقت دارید که سنجه‌های سطح «مدیریت پروژه» با سنجه‌های سطح «قانون‌گذاری پروژه» یکسان نیستند. برای همین است که می‌گویم دانش مهندسی و حتی معرفت مدیریت پروژه بودجه من نوعی، برای پرواز در سطح مباحث قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری کافی نیست. من نوعی باید در علوم انسانی شاگردی کنم؛ روخوانی نه، شاگردی کنم تا روی‌آوردم و نگرشم توسعه یابد. من نوعی باید با سیستم‌های پیچیده و غیرماشینی آشنا شوم، مسائل این سطح را بتوانم درک کنم، سال‌‌ها خاک مجلس و دولت و سیاست‌گذاری بخورم. هم نگرش و هم تجارب سطح سیاست‌گذاری را بیابم و در این سطح ورزیده شوم تا بتوانم در سطح قانون‌گذاری اظهارنظرهای قابل اعتماد داشته باشم. از قضا کسانی که علومی غیر از مواد و مهندسی را تحقیر می‌کنند و پز می‌دهند که من «آدم اجرایی» و «کارگاهی» هستم، با همان سطح نگرش، درسطح سیاست‌گذاری حکم‌های ساده‌انگارانه و قطعی صادر می‌کنند. آن نگرش در اینجا خطرناک است.

 

* این منش‌‌ها و نیز نگرش‌‌ها یا رفتارهای اشخاص، آیا به صورت عملی و ملموس هم روی فرآیند تدوین و تصویب لایحه و خروجی متن لایحه تأثیر داشته است؟

بله، داشته است. عرض می‌کنم. تازگی دوستی پرسید: چرا انحرافات مسیر مشارکت عمومی و خصوصی را سال‌های قبل مطرح نکردی؟ حرفش مرا به وارسی و خود انتقادی مسیر ۱۰ ساله ورود مشارکت به سطح قانون واداشت. شاید باید بگویم ۱۰ سال پیش خوش‌باور و خوش‌بین بودم، شاید به حکم:

«ضع أمر أخیک علی أحسنه حتی یأتیک ما یغلبک منه»

یعنی از کار برادرت بهترین برداشت را بساز تا هنگامی که قراین و دلایل، جایی برای آن آن بهترین برداشت باقی نگذارد. سال‌ها تلاش کردم و البته می‌کنم رفتارهای بد را از متن یا بافتار قانون که فشار دور کنم. اما رفتار‌ها واقعیتی تعیین‌کننده هستند. اصلاً این رفتار‌ها دارند سرنوشت متن با بافتار قانون را دگرگون می‌کنند.

در تداوم تلاش‌های دهه ۸۰، در پاییز ۱۳۹۰ در جزء ۱۹-۳ لایحه بودجه دولت، مشارکت عمومی و خصوصی با استناد به ماده ۲۱۴ قانون برنامه پنجم مطرح شد. دو سال هم به صورت سنواتی در قانون وجودداشت. ما در مرکز پژوهش‌های مجلس تأکید داشتیم که «مشارکت عمومی و خصوصی» نیاز به قانون دایم دارد. پس از ایراد شورای نگهبان به تصویب سنواتی و حذف آن بند از قانون بودجه، نمایندگان مجلس نهم به مرکز پژوهش‌های مجلس اصرار داشتند یک طرح قانون دایم بنویسیم. ما در مرکز پژوهش‌‌ها به شکیبایی دعوت می‌کردیم تا دولت لایحه بیاورد و قانون، دیکته مجلس به دولت تلقی نشود. سازمان سرمایه‌گذاری برای تدوین لایحه اقدام کرد. بعد سازمان برنامه وارد شد و متن سازمان برنامه آمد کمیسیون اقتصاد و نهایی شد. همزمان ماده ۲۲۰ برنامه پنجم تبدیل شد به ماده ۲۷ قانون الحاق۲٫ با تأویل بی‌سابقه و کاملاً نادرست ماده ۲۷ اجازه مداخلات گسترده و فراقانونی چند نفر از کارکنان سازمان برنامه و مجوز تدوین دستورالعمل ماده ۲۷ را توجیه کردند. یکی از بدعت‌های دستورالعمل این بود که به نویسندگان دستورالعمل در سازمان برنامه، در واگذاری طرح‌‌ها و پروژه‌ها حق رأی می‌داد. در شرایط دست یافتن به این اختیارات بدعت‌آمیز ناگهان سازمان برنامه لایحه خودش برای مشارکت را که در دولت نهایی شده بود، پس گرفت.

 

* واقعا؟! سازمان برنامه، خودش لایحه مشارکت عمومی و خصوصی را از دولت پس گرفت؟

بله، دقیقاً همین لایحه مشارکت را که امروز آن را اکسیر اعظم اعلام می‌کنند، پس گرفتند و رفتند سراغ همان دستورالعمل فراقانونی و بدعت‌آمیز که در آن اجازه داده شده که چند نفر از کارکنان سازمان برنامه خودشان هم مقرره بنویسند، هم در جلسات واگذاری پروژه به سرمایه‌گذار خاص رای بدهند و هم اختلافات را خودشان رفع کنند و هم خودشان حتی قوانین و مقررات را تفسیر کنند و …. بگیر برو جلو. باز هم نمایندگان مجلس از مرکز پژوهش‌‌ها طرح می‌خواستند و ما هنوز امیدوار به اقدام دولت بودیم. خوشبختانه وزرای کمیسیون اقتصاد هوشیاری به خرج دادند و در یک جلسه بر ضرورت لایحه تأکید کردند و سازمان برنامه را مکلف به بازنگری و آوردن لایحه کردند. این‌ها که عرض می‌کنم، فکت است. مشاهده عینی خود بنده در تمام این جلسات است. به قول معروف‌بخشی از تاریخ شفاهی مشارکت عمومی و خصوصی کشور است.

مضمون مصوبه کمیسیون اقتصادی دولت این بود: «سازمان برنامه مکلف است با همکاری اتاق بازرگانی و مرکز پژوهش‌های مجلس پیش‌نویس لایحه مشارکت عمومی و خصوصی را تدوین و ظرف سه ماه به کمیسیون اقتصاد دولت ارائه کند». متأسفانه همان چند نفر نویسنده دستورالعمل ماده ۲۷ با آن جایگاهی که برای خودشان چند سطحی در دستورالعمل ساخته بودند، در نگارش پیش‌نویس لایحه قید همکاری و مشارکت اتاق و به‌طور مشخص همکاری با مرکز پژوهش‌ها را کاملاً زیر پا گذاشتند. تماس‌های مکرر مرکز پژوهش‌ها و حتی مکاتبات برای اعلام آمادگی همکاری مرکز پژوهش‌ها، همگی بی‌پاسخ ماند. در تمام این سه ماهه تعاملی نکردند و در فضایی بسته متنی نوشتند. دو روز مانده به پایان مهلت سه ماهه، متنی به مرکز پژوهش‌‌ها نشان دادند و گفتند این پیش‌نویس است اگر تا پس فردا نظر ندهید، یعنی کاملاً موافق هستید. این نشان‌دهنده سطح مشارکت پذیری مدعیان کنونی لایحه مشارکت است. در مرحله نگارش آن هم با یک نهاد پژوهشی حاکمیتی و نه در مرحله اجرا و با بخش‌خصوصی.

* واکنش بخش خصوصی چیست؟

امروز بخش خصوصی هم اعتراض می‌کند که این چه طرز مشارکت است؟ امروز که به سال‌‌ها شکیبایی و کوشش برای همکاری نگاه می‌کنیم می‌بینیم که این رفتار‌ها اصلاً اتفاقی و یک‌باره و دوباره نیست. یک شیوه و رفتار خاص است که پی‌درپی تکرار و ادامه یافته است. تفرعن اداری نقطه مقابل تواضع علمی است که شخص را از شنیدن و هم اندیشی محروم می‌کند. انسداد معرفی ایجاد می‌کند. انشاا… که انحراف منفعتی نباشد و فقط همین انسداد معرفتی باشد. گویا آن اختیارات گسترده و سراسر تعارض منافع که در دستورالعمل ماده ۲۷ در مشت چند نفر در سازمان برنامه افتاده است، چنان به دهان‌شان مزه کرده که دل کنده از آن را دشوار کرده است.

عنایت دارید که: دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد، نه مراحل کمیسیون‌های تخصصی مجلس و صحن علنی مجلس و بعد کنترل و تطبیق با قانون اساسی را دارد و نه کمیسیون‌های چندسطحی دولت و هیأت وزیران و بعد کنترل و تطبیق با قوانین عادی در هیأت تطبیق مقررات مجلس را. در واقع آنچه در دبیرخانه شورای اقتصاد نوشته می‌شود بسیار سریع و با کم‌ترین نظارت دموکراتیک و بدون کنترل بعدی اجرا می‌شود. در واقع از طریق چنین سازوکاری، مقرارت‌گذاری کرده‌اند و دستورالعمل ماده ۲۷ را از طریق چند نفر انگشت‌شمار نوشته‌اند. این دستورالعمل خطرناک و سراسر تعارض منافع است که طی آن، همان چند نفر انگشت‌شمار، یکه‌تاز یا همه‌کاره در واگذاری‌های کشور هستند. اصلاً گرفتاری از همانجا آغاز شده است. امروز هر جای لایحه که بخواهد از این دستورالعمل فاصله بگیرد و به سمت اصلاح برود، واکنش‌های غیرکارشناسانه، غیرحرفه‌ای و غیراخلاقی آغاز می‌شود. طوری که گویا فقط و فقط دو راه از نظر آنان وجوددارد: یا لایحه را به همان دستورالعمل تقلیل می‌دهیم و همه چیز از آن ماست، یا اصلاً هیچ قانونی نباید تصویب شود و در عمل از همین دستورالعمل استفاده می‌کنیم. به محض اینکه از تفکیک قوا، حقوق پارلمان، تقسیم اختیارات برای رفع تعارض منافع و ایجاد شفافیت و پاسخگویی این گروه در لایحه سخن بگویید، گویا کفر گفته‌اید و باران توهین و تهمت است که به سوی شما سرازیر می‌شود. کسانی که از نزدیک در جلسات بوده‌اند، می‌دانند که آنچه آقایان اسمش را «مصوبات جلسات کارشناسی» می‌گذارند به چه معنی است. برای شناخت منش و رفتار و سطح این جلسات کارشناسی دربسته کافی است شیوه پاسخ‌شان به منتقدان و مصلحان در رسانه‌های جمعی یا گروه‌های عمومی را ببیند. این مشتی است البته رتوش شده از خروار بداخلاقی‌ها و رفتارهای غیرکارشناسی در جلسات و فضاهای غیرعلنی. شناخت دقیقی که امروز از جهت‌گیری و اهداف ناگفته لایحه‌نویسان یافته‌ام، پس از سال‌ها پیگیری و بررسی نزدیک، در تمام جلسات و مراحلی بوده است که از نزدیک موضوع را دنبال کرده‌ام. پس از تمام پنهان‌کاری‌ها، تندی‌ها، توهین‌ها و تهمت‌هایی که روا داشته‌اند، آرام آرام به این حد از شناخت و این حد از صراحت رسیده‌ام. شبیه آنچه که در امر به معروف هم قائل به مراتب هستیم یا شبیه آن که می‌گوییم «گره کز دست بگشاید، نشاید کار دندان را» اما هرچه تلاش کردیم که این گره با استدلال و گفت و شنود کارشناسی باز شود، تاکنون که باز نشده است. انشاا… باز شود.