فصلنامه مطالعات حقوق عمومی، دوره ٤٧، شماره ٤، زمستان ١٣٩٦ جایگاه حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران مهدی مقدسی مدرس، گروه حقوق دانشکده علوم اجتماعی و فرهنگی، دانشگاه جامع امام حسین(ع)، تهران، ایران احسان اکبری دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهـران، تهـران، ایران (نویسنده مسئول) چکیده […]
فصلنامه مطالعات حقوق عمومی، دوره ٤٧، شماره ٤، زمستان ١٣٩٦
جایگاه حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران
مهدی مقدسی
مدرس، گروه حقوق دانشکده علوم اجتماعی و فرهنگی، دانشگاه جامع امام حسین(ع)، تهران، ایران
احسان اکبری
دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهـران، تهـران، ایران (نویسنده مسئول)
چکیده
از مهم‌‌‌ترین راهبردهای تأمین امنیت ملی، ایجاد نهادهای فراقوه‌ای با صلاحیت اتخاذ تصمیمات الزام‌آور درخصوص مسائل کلان دفاعی و امنیتی کشور است. در نظام حقوق اساسی ایران، شورایعالی امنیت ملی عهده‌دار ایفای این نقش است و براساس اصل ١٧٦ قانون اساسی، تصمیمات آن پس از تأیید مقام‌رهبری قابل اجراست. با این حال و با توجه به ابهامات موجود درخصوص جایگاه حقوقی این مصوبات، پژوهش حاضر با تکیه بر روش توصیفی-تحلیلی، سعی در پاسخ به پرسشی کلی با این مضمون دارد که مصوبات شورایعالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران چه جایگاه و ماهیتی دارند؟ مطالعه مستندات حقوقی مهمی چون نظریات شورای نگهبان و آرای برخی مراجع قضایی مؤید آن است که مصوبات این شورا چنانچه در چارچوب صلاحیت موضوعی آن‌تصویب شوند، عملاً در جایگاهی هـم‌تراز و حتی در مواقعی بالاتر از قوانین عادی قرار می‌گیرند و به دلیل ساختار مستقل نهاد تصویب‌کننده آن، با وضع قوانین و مقررات بعدی قابل نسخ یا تغییر نیستند.
کلیدواژگان
امنیت ملی، شورای نگهبان، قانون، مراجع قضایی، مصوبات.
مقدمه
برخورداری از امنیت از ضروری‌‌ترین نیازهای انسان است و از همین‌‌رو حکومت‌‌ها از دیرباز به تنظیم و اتخاذ راهبردهای متنوعی در جهت تأمین این نیاز بنیادین شهروندان خود مبادرت کرده‌اند. بخش مهمی از این راهبرد‌ها به تلاش در جهت تأمین خودکفایی و استقلال نظامی و بهره‌گیری از امکانات موجود برای مقابله با تهدیدات داخلی و خارجی معطوف است. با وجود این، بخش دیگری از راهبردهای ذکرشده، شامل پیش‌بینی ساختار منسجم و منضبطی است که در کلیه ابعاد دفاعی و امنیتی کلان بتواند ایفای نقش کند (حری، ١٣٨٢: ٤٠٢). از اصلی‌‌ترین مصادیق تحقق این راهبرد، ایجاد نهادهایی است که با توجه به ماهیت فراقوه‌ای خود و استقلال ساختاری و اداری نسبت به قوای سه‌گانه به سیاستگذاری درخصوص مسائل مربوط به امنیت ملی اقدام می‌کنند و جایگاه، تشکیلات ساختاری و شرایط اتخاذ تصمیمات در آن‌ها موجب می‌شود تا نهادهای کشوری و لشگری به این تصمیمات توجه کنند و لازم‌الاجرا تلقی شوند.
در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران پس از پیروزی انقلاب اسلامی و به دنبال طی دوره‌ای از تمرکز نداشتن نهادهای امنیتی، سرانجام در جریان بازنگری قانون اساسی تشکیل شورایی با عنوان شورایعالی امنیت ملی پیش‌بینی شد که ساختار و وظایف آن در اصل ١٧٦ قانون اساسی تبیین شده است. براساس ذیل همین اصل، تصمیمات این شورا پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست. با این حال، پس از تشکیل شورای یادشده و از زمان برگزاری همه‌پرسی قانون اساسی، هیچ قانون یا مقررهای درخصوص تبیین ماهیت حقوقی مصوبات این شورا صادر و در حوزه دکترین حقوقی نیز این موضوع به دلایلی مانند محرمانه بودن مصوبات شورایعالی امنیت ملی و منتشر نشدن رسمی آن‌ها به شکل مستدل و مستند به دلایل حقوقی تبیین و بررسی نشده است. معدود اظهارنظرهای مطرح شده در این خصوص نیز اغلب با رویکردی سیاسی همراه بوده و در برخی موارد نیز تنها به بررسی ساختار و تشکیلات این شورای مهـم و تأثیرگذار محدود شده‌اند. صرف‌نظر از این شرایط، شورایعالی امنیت ملی به‌طور منظم طی قریب به سه دهه به روند فعالیت خود ادامه داده و در برخی موارد همانند پرونده هستهای ایران، تصمیمات بسیار مهمی را اتخاذ کرده است. همین امر ضرورت تبیین ماهیت حقوقی تصمیمات این شورا و هنجارهای صادرشده از سوی آن را ضروری می‌کند. از همین‌‌رو، پژوهش حاضر که در مقام پاسخ به پرسش‌‌های مهمی درخصوص ماهیت حقوقی و جایگاه مصوبات شورایعالی امنیت ملی در سلسله‌مراتب هنجارهای حاکم در نظام حقوق اساسی جمهـوری اسلامی ایران است، با تکیه بر روش توصیفی-تحلیلی و در سه بخش به ترتیب، مطالعه تطبیقی ماهیت مصوبات نهادهای سیاست‌‌گذار در حوزه امنیت ملی، ماهیت حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی و جایگاه مصوبات شورایعالی امنیت ملی در سلسله‌مراتب هنجارهـای حاکم در نظام جمهوری اسلامی ایران را بررسی کرده است.
مطالعه تطبیقی ماهیت حقوقی مصوبات نهادهای سیاست‌‌گذار در حوزه امنیت ملی
نخستین نهادهای سیاست‌‌گذار در حوزه مسائل مربوط به امنیت ملی، همزمان با پایان جنگ جهانی دوم و آغاز جنگ سرد فعالیت خود را در کشورهای مختلف آغاز کردند. پیش از این دوره، روند مداخله دولت‌‌ها در حوزه مسائل امنیتی بیشتر تابع مصوبات قوای قانون‌گذاری آن‌ها بود و در این بین، طبیعتاً نخستین جنبه این قانون‌گذاری‌‌ها نیز با مسئله برخورد کیفری با تهدیدات داخلی و تعیین سازوکارهایی به منظور مقابله با تهدیدات خارجی مرتبط بود و از همین‌‌رو اولین قوانین ناظر بر سیاستگذاری دفاعی و امنیتی را باید قوانین مربوط به جرم‌انگاری رفتارهای ضددولتی، قوانین مرتبط با ایجاد نهادهایی مانند پلیس و محاکم کیفری برای تعقیب و پیگیری این جرایم و قواعد ناظر بر تشکیل نهادهـای مقابله‌کننده با تهدیدات خارجی دانست. (Allock, 2002: 24) با این حال، پس از مدتی دولت‌‌ها با توجه به ضرورت اتخاذ تصمیمات فوری درخصوص مسائل امنیتی و ماهیت خاص این مسائل به این نتیجه رسیدند که باید در قالب نهادهای سیاست‌‌گذار مستقل از قوه مقننه، به سیاستگذاری و تعیین خط‌مشی‌‌های کلی کشور در حوزه مسائل دفاعی و امنیتی مبادرت کنند. شورای امنیت ملی ایالات متحده آمریکا نخستین نمونه از این نهاد‌ها به شمار می‌رود که در سال ١٩٤٧ میلادی و به دنبال تصویب «قانون امنیت ملی» فعالیت خود را آغاز کرد. به موجب این قانون، شورای امنیت ملی، نهادی متشکل از یک هسته اصلی شامل رئیس‌جمهور و وزرای امور خارجه و دفاع بود که وظیفه هماهنگ‌سازی سیاست خارجی و سیاست دفاعی امریکا و ملزم کردن نهادهـای امنیتی به ایفای مناسب تکالیف خود را بر عهده داشت. براساس آخرین اصلاحات قانون امنیت ملی، اعضای اصلی شورای امنیت ملی ایالات متحده امریکا را رئیس جمهور (رئیس شورا)، وزیر امور خارجه، وزیر دفاع، وزیر کشور، وزیر خزانه‌داری، نماینده ایالات متحده امریکا در سازمان ملل متحد، رئیس کارکنان کاخ سفید، رئیس ستاد مشترك ارتش و رئیس سازمان اطلاعات مرکزی تشکیل می‌دهند (اودم، ١٣٩٢: ٢٤٤).
درخصوص ماهیت مصوبات این شورا، اشاره به این نکته ضروری است که شورای امنیت ملی امریکا بیش از آنکه ماهیت شورایی و تصمیمگیری داشته باشد، دارای جنبه ستادی و هماهنگی است و به‌طور معمول به مصوبه‌گذاری اقدام نمی‌کند. با این حال، جمع‌بندی دیدگاه‌ها و مذاکرات صورت‌گرفته در این شورا اغلب به دلیل آنکه رئیس‌جمهور از جهـت اداری مقام مافوق تمام اعضای شورا و در عین حال فرمانده کل قواست، با امضای رئیس جمهـور لازم‌الاجرا می‌شوند و در مواردی که تصمیمات اتخاذشده به روابط قوای مجریه و مقننه ارتباط داشته باشند، می‌توانند در قالب فرمان اجرایی نیز صادر شوند. (Nolak, 2011: 29) فرامین اجرایی در صورتی که بر اختیارات تفویض‌شده از سوی قانون اساسی یا صلاحیت‌های اعطایی از سوی کنگره متکی باشند، دارای قدرت کامل قانونی‌‌اند و برای تمام نهادهـای حکومتی ایالات متحده امریکا الزام‌آورند.
در روسیه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، شورایعالی دفاع نیز به منزله مرجع سیاستگذاری دفاعی و امنیتی منحل شد و برای مدتی کوتاه، نهادی سیاست‌‌گذار درخصوص مسائل امنیتی و دفاعی در روسیه وجود نداشت. پس از تشکیل فدراسیون روسیه با توجه به سنت تاریخی تمرکز قدرت در این کشور، رئیس‌جمهور براساس قانون اساسی دارای اختیارات فراوانی شد و به موجب بند ٨ از ماده ٨٣ قانون اساسی این کشور، «تشکیل و رهبری شورای امنیت فدراسیون روسیه که جایگاه آن با قوانین فدرال مشخص می‌شود» به‌منزله یکی از اختیارات او معرفی شد. در ژوئیه ١٩٩٢ بوریس یلتسین رئیس‌جمهـور وقت روسیه، براساس اختیارات مبتنی بر قانون اساسی و نه «قانون دفاع» مصوب دومای دولتی روسیه، به صدور فرمانی برای ایجاد شورای امنیت ملی روسیه اقدام کرد (کولایی، ١٣٩٢: ٣٠٠). خروجی جلسات شورای امنیت ملی روسیه و تصمیمات اتخاذشده در آن، باید از سوی رئیس‌جمهـور تأیید شود و درحقیقت ریاست رئیس‌جمهور بر این شورا نه از جنبه هـدایت و مدیریت که از جنبه فرماندهی است و در صورت تأیید این تصمیمات از سوی رئیس‌جمهور، مجلس دوما باید در چارچوب آن‌ها قانون‌گذاری کند و به دلیل آنکه این تصمیمات بر رایزنی و نظرهـای کارشناسی مقامات عالی نظامی، امنیتی و اجرایی در موضوع خاص امنیت ملی مبتنی‌اند، دومای دولتی نمی‌تواند به استناد صلاحیت عام قانون‌گذاری خود مصوباتی مغایر با این تصمیمات داشته باشد. (Crutcher , 2001: 43)
در ترکیه تا پیش از تشکیل شورایعالی امنیت ملی، نهاد سیاست‌‌گذار در مسائل دفاعی و امنیتی، شورایعالی دفاع بود که براساس فرمان مصطفی کمال آتاتورك در سال ١٩٣٣ میلادی تشکیل شد. این شورا براساس فرمان ذکرشده، تعیین خط‌مشی‌هـای کلی دفاعی و سازماندهی نیروهای نظامی کشور را برعهده داشت و تا حدود دو دهه به فعالیت خود در این حوزه‌ها ادامه داد. براساس قانون مصوب پارلمان ترکیه در سال ١٩٤٩، شورایعالی امنیت ملی جایگزین شورایعالی دفاع شد و سرانجام در سال ١٩٦١ و در جریان اصلاحات قانون اساسی، به‌طور رسمی در شمار نهادهای اساسی ترکیه قرار گرفت .(Akyol, 2014: 245) براساس ماده ١٠٤ قانون اساسی ترکیه، تعیین دستور جلسات شورایعالی امنیت ملی، برعهـده رئیس‌جمهـور است و ملاك تصمیمگیری در این شورا، اکثریت نصف به‌علاوه یک است که در صورت تساوی آرا، رأی دسته‌ای که رئیس‌جمهور در آن قرار دارد، ملاك تصویب مصوبه خواهد بود. تصمیمات شورایعالی امنیت ملی برای بهره‌مند شدن از موجودیت قانونی باید به هیئت وزیران ارائه شود و براساس مصوبات هیئت وزیران برای نهادهای نظامی و اجرایی لازم‌الاجرا می‌شود و ماهیت آن، در سطح تصویب‌نامه هیئت وزیران است .(Bilgin, 2005: 175)
ماهیت حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی
براساس قسمت اخیر اصل ١٧٦ قانون اساسی: «مصوبات شورایعالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست.» این تنها تصریحی است که در قانون اساسی و حتی در کلیت نظام حقوقی ایران درخصوص مصوبات شورایعالی امنیت ملی شده است و با توجه به سکوت قانون اساسی و مسائلی چون غیرعلنی بودن جلسات شورایعالی امنیت ملی و انتشار نیافتن رسمی مصوبات آن، قضاوت درخصوص ماهیت حقوقی این مصوبات چندان آسان نیست. با این حال، در ادامه این نوشتار با تکیه بر مؤلفه‌ها و ابزارهایی چون مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی و نظریات شورای نگهبان، رویه قضایی و سرانجام دیدگاه‌های مطرح شده در دکترین حقوقی خواهیم کوشید تا دیدگاهی درخصوص این موضوع را ارائه دهیم.
١. مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی و نظریات شورای نگهبان
در این بخش، نخست مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را تبیین، سپس رویه شورای نگهبان درخصوص مصوبات شورایعالی امنیت ملی را بررسی می‌کنیم.
١. ١. مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی
در جریان بازنگری قانون اساسی، جایگاه قانونی شورایعالی امنیت ملی به‌طور رسمی در قانون اساسی پیش‌بینی و در عین حال این حکم نیز درخصوص مصوبات آن مقرر شد که: «مصوبات شورایعالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست.» با وجود این، در جریان تدوین اصل ١٧٦ و رسمیت‌یافتن قانونی شورایعالی امنیت ملی، درخصوص ماهیت حقوقی مصوبات این شورا مباحث چندانی مطرح نشده و اغلب بحث‌‌ها درخصوص شورایعالی امنیت ملی به حضور داشتن یا نداشتن برخی از مقامات در این شورا معطوف بوده است (مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، ١٣٦٩: ۱۴۷۹-۱۴۸۷).
تنها بحثی که درخصوص مصوبات شورایعالی امنیت ملی در شورای بازنگری قانون اساسی مطرح شده است، ادعای وجود تعارض میان «لزوم تأیید مصوبات شورایعالی امنیت ملی توسط رهبری «و» تعیین حدود وظایف و اختیارات این شورا توسط قانون عادی» است که بنا به پیشنهاد اولیه کمیسیون مربوطه، مسئله اخیر در صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار داشت. همچنین بنا به نظر مدعیان وجود این تعارض، ممکن بود مجلس با مسئله لزوم تأیید مصوبات شورایعالی امنیت ملی از سوی رهبری موافق نباشد که البته این امر با توجه به تعیین حدود وظایف شورایعالی امنیت ملی از طریق اصل ١٧٦ و حذف شرط تعیین حدود وظایف و اختیارات این شورا از طریق قانون عادی برطرف شد (ورعی، ١٣٨٢: ۱۰-۱۱).
با این حال به نظر می‌رسد که همین تجدیدنظر اعضای شورای بازنگری قانون اساسی در شرط مزبور به‌طور ضمنی دلالت بر جایگاه حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی از نظر آن‌ها دارد، زیرا براساس آن، این واقعیت آشکار می‌شود که مطابق نظر اعضای شورای بازنگری، مجلس شورای اسلامی درخصوص برخی مسائل مربوط به شورایعالی امنیت ملی و از جمله تعیین وظایف و اختیارات شوراهای فرعی آن حق قانون‌گذاری دارد، اما نمی‌تواند درخصوص شئون مختلف مربوط به مصوبات شورایعالی امنیت ملی و از جمله فرایند لازم‌الاجراشدن آن قانون‌گذاری کند. همین امر بیانگر جایگاه خاص این مصوبات و ناممکن بودن اثرگذاری حقوقی در این جایگاه از طریق وضع قوانین عادی در مجلس شورای اسلامی است.
١. ٢. نظریات شورای نگهبان
در میان نظریات شورای نگهبان مواردی را می‌توان یافت که از مضمون و محتوای آن‌ها می‌توان دیدگاه این شورا را درخصوص جایگاه حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی استنباط کرد. در این بخش به دو مورد از این نظریات اشاره می‌کنیم:
١. در ١٧/٩/١٣٨٩ لایحه برنامه پنجم پنج‌ساله توسعه جمهـوری اسلامی ایران به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در مواد ١٢٤ تا ١٢٦ این لایحه به تعیین تکالیف دولت درخصوص گسترش انرژی‌هـای پاك پرداخته شد. شورای نگهبان در نامه شماره ٤٠٩٦٨/٣٠/٨٩ در ٦/١٠/١٣٨٩ درخصوص این مواد اظهارنظر و اعلام کرده است که «با توجه به اینکه شورایعالی امنیت ملی درمورد مباحث مربوط به انرژی هستهای مصوباتی دارد» باید با ملحوظ داشتن مصوبات بالا این لایحه درخصوص انرژی‌های پاك و از جمله انرژی هستهای تصویب شود.
مجلس شورای اسلامی نیز در جریان اصلاح این ایراد در ١٥/١٠/١٣٨٩ تبصرهای را به ماده ١٢٦ این مصوبه افزود که براساس آن: «اقداماتی که در اجرای این ماده و مواد ١٢٤ و ١٢٥ به عمل می‌آید، نباید مغایر با مصوبات شورایعالی امنیت ملی باشد» و در متن نهایی مصوب این قانون نیز که پس از ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام به اختلاف مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان درخصوص موادی از این لایحه تصویب شد، این عبارت در تبصره ماده ١٣٧ به این شرح وارد شد: «اقداماتی که در اجرای این ماده و مواد (١٣٥) و (١٣٦) به عمل می‌آید، نباید مغایر با مصوبات شورایعالی امنیت ملی باشد.»
آنچه از این تبصره و حکم مقرر، درخصوص آنکه مورد توافق مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفته است، استنباط می‌شود، بالاتربودن جایگاه مصوبات شورایعالی امنیت ملی نسبت به قوانین عادی از منظر نهادهای سه‌گانه یادشده است، زیرا براساس مفهوم و منطوق تبصره ماده ١٣٧ عمل به مفاد مواد ١٣٥ و ١٣٦ که محتوای آن‌ها قانون عادی است، باید با ملاحظه ضوابط مقرر از سوی شورایعالی امنیت ملی صورت گیرد و درحقیقت از این حکم می‌توان به‌گونه‌‌ای ماهیت بالادستی مصوبات شورایعالی امنیت ملی را استنباط کرد. این در حالی است که براساس اصول ٧١ و ٧٢ قانون اساسی، موازین شرع و اصول قانون اساسی تنها تقییدات صلاحیت عام مجلس برای قانون‌گذاری‌اند و با تعیین مصوبات شورایعالی امنیت ملی به منزله یکی دیگر از قیود قانون‌گذاری (البته تنها در موضوع این مواد) می‌توان این استنباط را داشت که از نظر شورای نگهبان این مصوبات در مرتبه‌ای فراتر از قانون عادی مصوب مجلس قرار دارند. حکمی که با توجه به تعیین ضوابط و چارچوب‌های قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی در قانون اساسی، تا حد زیادی می‌تواند مورد انتقاد باشد.
٢. مجلس شورای اسلامی در ١/٢/١٣٩٤ به تصویب «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مبادرت کرد. براساس ماده ٥٨ این قانون: «تا رفع کامل تحریم‌ها علیه ملت ایران مصوبات ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم که دارای آثار اقتصادی، تجاری، مالی و مرتبط با سرمایه‌گذاری، تولید، صادرات و واردات است باید تا چهـل و هشت ساعت پس از تصویب برای کلیه اعضای ثابت شورایعالی امنیت ملی ارسال شود. چنانچه هریک از اعضای مذکور تا ۱۰ روز کاری ایرادی نگیرند، مصوبه ستاد قابل اجراست و در صورت وصول ایراد طی مدت مذکور، ستاد تدابیر ویژه موظف به رفع آن است. در غیر این صورت مصوبه ستاد باید به تصویب شورایعالی امنیت ملی برسد. مصوبات ستاد نباید خلاف قوانین موضوعه کشور باشد.»
شورای نگهبان درخصوص ماده ذکرشده اظهارنظر و اعلام کرد که: «در ماده الحاقی ٢٥، نظر به اینکه ستاد مذکور طبق مصوبه لازم‌الاجرای شورایعالی امنیت ملی تشکیل و وظیفه و نحوه اقدامات آن را شورای مرقوم تعیین نموده است، لذا براساس اصل ١٧٦ قانون اساسی، اقدامات و تصمیمات ستاد باید زیر نظر شورای مذکور انجام پذیرد.» این ایراد شورا مستند به گزارش مجمع حقوقی شورای نگهبان درخصوص ماده بالاست که در قسمتی از آن با اشاره به ابهام درخصوص وابستگی ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم به خود شورایعالی امنیت ملی یا شوراهای فرعی آن آمده است: «در صورتی که ستاد مزبور در واقع شورای فرعی نبوده، اصولاً ورود قانون‌گذار در این خصوص صحیح نبوده است، چراکه صرفاً درخصوص شوراهای فرعی است که حدود اختیارات آن‌ها توسط قانون تعیین خواهد شد» (مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان، ١٣٩٤: ٧).
در حقیقت مفهوم ایراد مذکور این است که در صورت تشکیل ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم براساس مصوبه شورایعالی امنیت ملی، نمایندگان مجلس نمی‌توانند درخصوص آن قانون‌گذاری و از طریق قانون عادی مصوب مجلس، سازوکار تأیید یا اجرای مصوبات این ستاد را تعیین کنند. به بیان روشن‌تر، براساس نظر مجمع حقوقی شورای نگهبان که از سوی شورای نگهبان نیز تأیید شده است، مصوبات شورایعالی امنیت ملی در مرتبه‌ای فراتر از قانون عادی قرار دارند و از طریق مجلس شورای اسلامی قابل جرح و تعدیل نیستند.
پس از اعلام ایراد ذکرشده، مجلس شورای اسلامی ماده ٢٥ الحاقی را با جایگزین‌کردن عبارت «شوراهای فرعی شورایعالی امنیت ملی» به جای «ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم» اصلاح کرد تا براساس اصل ١٧٦ قانون اساسی بتواند درخصوص آن قانون‌گذاری کند.
٢. رویه قضایی
با آنکه قوه قضاییه جمهوری اسلامی ایران متشکل از دیوان عالی کشور، دادستانی کل کشور، محکمه عالی انتظامی قضات، دادسرا و دادگاه‌های عالی انتظامی قضات، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان قضایی نیروهای مسلح و دادگستری استان‌هاست، اما با توجه به اینکه مصوبات شورایعالی امنیت ملی مشمول حکم مقرر در ماده ٢ قانون مدنی[۱] و درنتیجه مصداقی از مستندات مقرر در اصل ١٦٧قانون اساسی نیستند، نوعاً نمی‌توانند در محاکم، مبنایی برای صدور آرای قضایی قرار بگیرند. با این حال، با توجه به اینکه این مصوبات در عمل امکان ایجاد حق یا تکلیف را دارند، بر پایه ماهیت خود در مواردی در دیوان عدالت اداری به آن‌ها استناد شده است.
٢. ١. صلاحیت دیوان عدالت اداری درخصوص مصوبات شورایعالی امنیت ملی
نخستین نکته ذکر شدنی در این خصوص این است که از زمان تعیین جایگاه قانونی شورایعالی امنیت ملی در قانون اساسی (١٣٦٨) ، قوانین مورد عمل دیوان عدالت اداری، مصوبات این شورا را از حیطه صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای نظارت بر مقررات اجرایی خارج و به‌طور معمول به این تخصیص نیز تصریح کرده‌اند (موسی‌زاده، ١٣٨٩: ٣٢٦).
این حکم در تبصره ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ نیز پیش‌بینی شده است و براساس این تبصره: «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورایعالی امنیت ملی از شمول این ماده {نظارت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری} خارج است.»
امروزه صاحب‌نظران به دلایلی مانند ترکیب خاص شورایعالی امنیت ملی و خروج آن از محدوده سازمانی قوهمجریه و مآلاً ناممکن‌بودن استناد به «خروج از اختیارات قوه مجریه» برای نظارت بر تصمیمات این شورا، همچنین محرمانه‌بودن مصوبات آن درخصوص ناممکن بودن نظارت قضایی بر این مصوبات تردیدی ندارند (محمودی، ١٣٩٣: ١٣٢).
مستثنی شدن مصوبات شورایعالی امنیت ملی از شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری در عین آنکه بر ماهیت و محتوای این مصوبات مبتنی است، مبین این واقعیت است که این مصوبات قطعاً از جایگاه حقوقی بالاتری نسبت به مصوبات قوه مجریه و برخی شوراهای موجود در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران برخوردارند و این نظر که با توجه به عضویت تعدادی از مقامات قوه مجریه و مقامات نظامی در شورایعالی امنیت ملی باید مصوبات آن را در ردیف مقررات اجرایی دانست (احمدی، ١٣٨٢: ٢٥) دیدگاهی غیر قابل پذیرش است.
٢. ٢. آرای دیوان عدالت اداری درخصوص مصوبات شورایعالی امنیت ملی
دیوان عدالت اداری در برخی پرونده‌های مورد رسیدگی خود، به مصوبات شورایعالی امنیت ملی استناد کرده است که در این بخش به مواردی از آن اشاره می‌کنیم.
١. در پرونده‌ای به شماره کلاسه هـ ع/٩٤/۱۹۷-۹۴/٤٤٧، شاکی با استناد به مصوبه شورایعالی امنیت ملی، خواستار ابطال مصوبه مربوط به تعیین حریم شهر خارك و نقشه آن شده بود. مطابق شکایت مطرح شده، براساس مصوبه شورایعالی امنیت ملی به شماره ٢٧٧٠/١٠٠/د/٨٧/خ مورخ ٨/١١/١٣٨٧ با توجه به اهمیت فوقالعاده جزیره خارك، اسناد اراضی این جزیره کماکان می‌بایستی به نام دولت جمهوری اسلامی با نمایندگی وزارت نفت بوده و هرگونه تغییر در نوع مالکیت، نمایندگان و بهره‌برداری بدون هماهنگی با این دبیرخانه صورت نپذیرد. مشتکی‌عنه در پاسخ به شکایت شاکی اعلام کرده است که نامه شورایعالی امنیت ملی در این خصوص مربوط به سال ١٣٨٧ بوده است، اما مصوبه حریم شهر مربوط به سال ١٣٧٥ است. هیئت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع در جلسه مورخ ١/١٠/١٣٩٤ و در قالب دادنامه شماره ٣٦٨ با پذیرش دفاعیات مشتکی‌عنه اعلام کرده است که: «… الزام به رعایت مصوبه شورایعالی امنیت ملی، صرف نظر از شمول یا عدم شمول مصوبه شورایعالی امنیت ملی بر موضوع، چون حریم شهر خارك در سال ١٣٧٤ به تصویب رسیده و مصوبه شورایعالی امنیت ملی که مورد استناد شاکی قرار گرفته مربوط به سال ١٣٨٧ است، بنابراین استناد به مصوبه شورایعالی امنیت ملی صرف‌نظر از شمول یا عدم شمول موضوع آن بر مقرره مورد اعتراض قابل اعمال و تسری به گذشته نیست.»
این رأی را هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری صادر کرده است و اهمیت آن به میزان اهمیت آرای هیئت عمومی نیست،[۲] اما در مفهوم خود بیانگر این واقعیت است که قضات هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری، به این مصوبه تنها به دلیل تصویب آن پس از تصویب محدوده شهر استناد نکرده‌اند و در رأی خود با اشاره به قابل تسری‌نبودن مصوبه شورایعالی امنیت ملی به گذشته، عملاً فقدان یکی از ویژگی‌های عمومی قوانین یعنی عطف به‌ماسبق نشدن آن‌ها را دلیل حاکم‌نشدن مصوبه شورایعالی امنیت ملی بر موضوع دعوا دانسته‌اند.
٢. مهـم‌ترین رأی دیوان عدالت اداری در این زمینه رأی صادره به شماره دادنامه ٩١٠٩٩٧٠٩٠٠٤٠٢٩٠٠ در ٢٩/١١/١٣٩١ است که براساس آن، شعبه چهارم دیوان عدالت اداری در پاسخ به ایراد شاکی مبنی بر نسخ ضمنی مصوبه شورایعالی امنیت ملی به وسیله قانون مدیریت خدمات کشوری اعلام کرده است: «مصوبات شورایعالی امنیت ملی که به تأیید مقام‌معظم‌رهبری نیز رسیده است با قوانین عادی ملغی نمی‌گردد» (پژوهشکده استخراج و مطالعه رویه قضایی، ١٣٩٣: ١٣).
این حکم به‌صراحت دلالت بر آن دارد که ماهیت مصوبات شورایعالی امنیت ملی، هـم‌سطح با قوانین عادی نیست و حتی فراتر از آن است، زیرا در صورتی که این مصوبات دارای شأنی برابر با قوانین عادی بودند، قانون‌گذاری مجلس درخصوص آن‌ها از نظر قضات دیوان عدالت اداری موجد ایراد و اشکالی نبود. به‌ویژه آنکه مصوبه مورد بحث در پرونده مطروحه، به طور خاص ناظر بر مسائل دفاعی و امنیتی نیست تا بتوان ناممکن‌بودن لغو آن را به‌وسیله قانون عادی مستند به این امر دانست.
[۱] براساس مادة ٢ قانون مدنی: «قوانین، پانزده روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم‌الاجراست مگر آنکه در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد.»
[۲] براساس مادة ٨٤ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢: «اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیئت عمومی دیوان است، ابتدا به هیئت‌های تخصصی مرکب از حداقل پانزده نفر از قضات دیوان ارجاع می‌شود.»
. دیدگاه دکترین حقوقی بررسی دیدگاه‌های مطرح در این خصوص نشان میدهد که سه رویکرد کلی نسبت به جایگاه حقوقی مصوبات شورایعالی امنیت ملی در میان حقوقدانان و صاحب‌نظران وجود دارد: ٣. ١. رویکرد نخست: مصوبات شورایعالی امنیت ملی بهمثابه مقررات اجرایی برخی با توجه به سابقه موضوعات مطرح شده در شورایعالی امنیت ملی، […]
دیدگاه بسته شده است.