گروه مطالعات محیط کسب‌وکار – بهمن ماه ۱۳۹۱ بررسی توازن محیط حقوقی و اجرایی در صنعت نفت ایران[۱] تهیه و تدوین‌کنندگان: الیاس نادران، محمدرضا شکوهی واژه‌های کلیدی: وزارت نفت- شرکت ملی نفت ایران- محیط حقوقی و اجرایی- رقابت- بخش‌خصوصی- انحصار- محیط کسب و کار چکیده پیشرفت امور نیازمند حرکت متوازن دو بال یعنی محیط حقوقی […]
گروه مطالعات محیط کسب‌وکار – بهمن ماه ۱۳۹۱
بررسی توازن محیط حقوقی و اجرایی در صنعت نفت ایران[۱]
تهیه و تدوین‌کنندگان: الیاس نادران، محمدرضا شکوهی
واژه‌های کلیدی: وزارت نفت- شرکت ملی نفت ایران- محیط حقوقی و اجرایی- رقابت- بخش‌خصوصی- انحصار- محیط کسب و کار
چکیده
پیشرفت امور نیازمند حرکت متوازن دو بال یعنی محیط حقوقی و اجرایی است. در این راستا بررسی توازن مذکور در صنعت نفت کشور از موضوعات مهمی است که در این مقاله قصد داریم بدان بپردازیم. بدین منظور با تمرکز بیشتر بر وقایع ۱۰ ساله اخیر، مفاد مرتبط قوانین برنامه‌های توسعه چهارم و پنجم و همچنین «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» را بررسی خواهیم کرد. در این ارتباط سؤال اصلی مقاله بدین شکل قابل بیان است: اخیراً که محیط حقوقی فضای مساعدی را در جهت تحول فضای رقابتی و ارتقای کارآمدی صنعت نفت ایران پدید آورده آیا محیط اجرایی صنعت نفت کشور این توانمندی را دارد که خود را در توازن با این محیط حقوقی قرار دهد و از این فرصت‌ها به نحو مطلوبی به نفع افزایش فضای رقابتی و توسعه بخش‌خصوصی استفاده کند؟ به تبع این سؤال نشان خواهیم داد که اگرچه قوانین مذکور محیط نسبتاً مساعدی را از طرف بخش حقوقی برای کارآمدی بخش اجرا، افزایش فضای رقابتی و توسعه بخش‌خصوصی فراهم آورده‌اند اما شواهد از توان پایین بخش اجرا در حرکت متناسب با محیط حقوقی خبر می‌دهند. برای حل این مشکل اولاً ارتقای دانش و آگاهی نسبت به مسائل اقتصادی و اجتماعی صنعت نفت ایران به‌خصوص در بخش اجرا اهمیت خاصی دارد، ثانیاً اصلاحات ساختاری صنعت نفت ایران باید هرچه سریع‌تر آغاز شوند.
مقدمه
منابع طبیعی سرمایه‌هایی هستند که از سوی خداوند در اختیار نوع بشر به ودیعه گذاشته شده‌اند. ادای رسم امانت‌داری متضمن بهره‌برداری بهینه از این منابع در جهت اعتلای نسل بشر است. در این راستا کشور ایران با در اختیار داشتن حدود یک درصد جمعیت دنیا، به ترتیب حدود ۱۰ و ۱۶ درصد منابع نفت و گاز دنیا را در اختیار دارد.
پرواضح است که بهره‌برداری بهینه از این منابع به جهت استفاده نوع بشر مسئولیت سنگینی است که طی تاریخ معاصر برعهده دولتمردان و مسئولین قرار داشته که این مسئولیت از ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی، حقوقی، مدیریتی، فنی و… بر دوش مدیران و دست‌اندرکاران سده اخیر کشور سنگینی کرده است.
در این راستا تنظیم محیط حقوقی و اجرایی مناسب برای فعالیت‌های کارآمد صنعت نفت از مسائل مهم کشور بوده است. محیط حقوقی و محیط اجرا همچون دو بال هستند که توازن حرکت متناسب آنها در جهت حفظ تعادل مجموعه بسیار حائزاهمیت است. لازم به ذکر است که به دلیل حساسیت موضوع منابع هیدروکربوری در طی تاریخ معاصر، استفاده از منابع نفت و گاز و تحول در صنعت نفت عمدتاً نیازمند تصویب قانون توسط مجلس بوده که خود این پدیده توجه و بررسی فضای قانونی یا حقوقی موضوع را با اهمیت ساخته است. در این ارتباط سؤال اصلی بدین شکل قابل بیان است: اخیراً که با تصویب برخی از قوانین، فضای مساعدی را در جهت تحول فضای رقابتی و ارتقای کارآمدی صنعت نفت ایران پدید آمده است، آیا محیط اجرایی صنعت نفت کشور این توانمندی را دارد که خود را در توازن با این محیط حقوقی قرار دهد و از این فرصت‌ها به نحو مطلوبی به نفع افزایش فضای رقابتی و توسعه بخش‌خصوصی استفاده کند؟ در این راستا عمدتاً در محدوده تحولات ۱۰ ساله اخیر مسئله را بررسی کرده و با تمرکز بر برخی از مفاد قوانین برنامه پنج ساله چهارم و پنجم توسعه و همچنین «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت»، موضوع را تحلیل خواهیم کرد اما ارائه اطلاعاتی هرچند مختصر از پیشینه صنعت نفت ایران مفید فایده است. لذا در ابتدا نگاهی مختصر به تحولات تاریخی نهادهای صنعت نفت ایران خواهیم داشت. در ادامه به تحلیل دو موضوع انعقاد قرارداد‌ها و بررسی فضای رقابتی با توجه به قوانین ۱۰ ساله اخیر کشور در صنعت نفت و بررسی توازن محیط حقوقی و اجرایی ذی‌ربط خواهیم پرداخت. در انتها نیز نتیجه‌گیری و چند پیشنهاد ارائه شده است.
تحولات تاریخی نهادهای صنعت نفت ایران
وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران از نهادهای مهم کشور هستند که آشنایی مختصر با پیشینه آنها برای تبیین موضوع این نوشتار مفید است. قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس شورای ملی، مصوب ۲۶ بهمن ماه ۱۳۲۷، نقطه شروع پدید آمدن شرکت ملی نفت ایران بوده است. در این قانون «شرکت سهامی نفت ایران» تأسیس شد.
پس از ملی شدن صنعت نفت، در ماده (۵) قانون «طرح قانونی دائر به طرز اجرای اصل ملی شدن صنعت نفت در سراسر کشور» مصوب ۹ اردیبهشت‌ماه ۱۳۳۰ تدوین اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مورد درخواست قرار گرفت.[۲] نظر به شرایط خاص کشور، در ۲۰ مرداد ماه ۱۳۳۱، مجلس شورای ملی «قانون مربوط به اعطای اختیارات برای شش ماه به شخص آقای دکتر محمدمصدق نخست وزیر» را به تصویب رساند. طبق بند «۴» قانون مذکور، تدوین لوایح بهره‌برداری از معادن نفت کشور با رعایت قانون ۹ ماده‌ای اجرای قانون ملی شدن صنعت نفت و تهیه و تدوین اساسنامه شرکت ملی نفت برعهده دکتر مصدق گذارده شد. نخست وزیر تا شش ماه وقت داشت که لایحه‌های تهیه شده را به تصویب مجلس برساند. البته تا موقعی که تکلیف آنها در مجلسین معین نشده لازم‌الاجرا بوده‌اند. در پی این مجوز قانونی، تهیه اساسنامه شرکت ملی نفت ایران در دستور کار قرار می‌گیرد و در تاریخ ۵ آذرماه ۱۳۳۱ «لایحه قانونی اساسنامه شرکت ملی نفت ایران» به تصویب دکتر مصدق نخست وزیر وقت می‌رسد. سپس در ۲۵ دی ماه ۱۳۳۳ اولین قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب می‌شود. در ماده (۷۴) این اساسنامه، مالکیت «شرکت سهامی نفت ایران» به شرکت ملی نفت ایران منتقل شد.[۳] به‌طور خلاصه، اساسنامه شرکت ملی نفت ایران تا سال ۱۳۵۶ پنج بار در مجلس مورد تجدید نظر قرار گرفته است. همچنین در ارتباط با مدیریت صنعت نفت کشور تاکنون چهار قانون نفت در سال‌های ۱۳۳۶، ۱۳۵۳، ۱۳۶۶ و ۱۳۹۰ در کشور به تصویب رسیده است.
یکی از مسائلی که در ابتدای انقلاب دولت موقت با آن مواجه شده بود را می‌توان مسئله مدیریت صنعت نفت و مسائل آن به حساب آورد. در آن اوضاع و احوال، دولت موقت به دلیل درگیری با مسائل مختلف سیاسی توجه چندانی به این موضوع مهم نمی‌کرد. مختصر اینکه اولین مدیر عامل شرکت ملی نفت ایران پس از انقلاب فردی بود به نام حسن نزیه. این فرد بنا به شرایط خاصی که در آن روز‌ها برای او به وجود می‌آید از ایران خارج می‌شود. با خروج نفر اول شرکت ملی نفت ایران و رخداد سایر مسائل، دولت موقت و شورای انقلاب در تاریخ ۸ مهرماه ۱۳۵۸ با تصویب «لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت» به تأسیس وزارت نفت مبادرت می‌کنند.[۴] «لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت» در تاریخ ۲۹ خرداد ماه ۱۳۵۹ به تصویب می‌رسد. در قانون اخیر موارد مرتبط با تفصیل بیشتری بیان شده است. پس از تأسیس وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران و وزارت نفت ساختار درهم تنیده‌ای پیدا می‌کنند به نحوی که هنوز هم مشکل بتوان بین ساختار سازمانی این دو نهاد تفکیک قائل شد. اخیراً نیز در تاریخ ۲۷ اردیبهشت ماه ۱۳۹۱، «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» به تصویب رسیده است. بدین ترتیب به‌طور خلاصه تا پیش از انقلاب اسلامی، شرکت ملی نفت ایران نماینده حاکمیت بود و نقش حاکمیتی داشت اما پس از انقلاب اگرچه وزارت نفت نماینده حاکمیت بوده اما وظایف آن با شرکت ملی نفت ایران مخدوش و درهم تنیده بوده است.
در کنار با این تحولات گسترده حقوقی و قانونی و طی سالیان، در لوایح بودجه سنواتی، در قوانین برنامه‌های توسعه‌ای، در مصوبات هیأت وزیران و… نیز به کرات نسبت به مسائل صنعت نفت ایران اظهار تکلیف شده است. همچنین اگرچه محیط حقوقی صنعت نفت طی تاریخ با انبوهی از قوانین و مقررات احاطه شده اما به ندرت مسائل اصلی به شفافیت تعریف شده‌اند. برای مثال عدم تعریف واژگانی همچون ملی شدن، ملی کردن، شرکت ملی، اهداف شرکت (مثلاً حداکثرسازی تولید، حداکثرسازی سود یا حداکثرسازی منافع سهامداران)، هویت سهامداران یا صاحبان سهام و… مسائلی است که عدم توجه به آنها یکی از ریشه‌های اصلی انحراف اقتصاد ایران از مسیر بهینه بوده است. به هر تقدیر وجود انبوه قوانین و مقررات بعضاً متناقض یا مبهم، محیط حقوقی صنعت نفت ایران را غیرشفاف و ناکارآمد ساخته و به تبع آن محیط اجرایی صنعت مذکور و یا حتی اقتصاد ایران نیز با چالش‌های جدی منبعث از محیط حقوقی مواجه گردیده‌اند.
چنان که گفته شد، محیط حقوقی صنعت نفت ایران مملو از قوانین و مقررات بعضاً ناسازگار، مبهم و ناکارآمد بوده و لذا در توازن با محیط اجرا کمابیش ضعیف عمل کرده است. این عدم توازن با خلق ناکارآمدی‌ها، انتقادات زیادی توسط بخش اجرایی و غیراجرایی را موجب شده است. به هر حال همان‌طور که خواهیم دید، طی سالیان اخیر قانون‌گذار با تصویب برخی قوانین، حداقل به‌طور نسبی، تصمیم به رفع نواقص مذکور گرفته است. به‌خصوص طی دهه اخیر، قانون‌گذار روزنه‌های بسیار خوبی برای ارتقای صنعت نفت کشور پدید آورده اما به نظر می‌رسد تاکنون استفاده بهینه از این فرصت‌ها مقدور نشده است. اگر صنعت نفت کشور بتواند از فرصت‌های خلق شده به نحو صحیحی استفاده کند آنگاه این حرکت ثمرات بسیار پرباری برای جامعه به ارمغان خواهد آورد.
همان‌طور که گفته شد، طی سالیان اخیر قانون‌گذاران کشور با تصویب قوانین مترقی سعی در بهبود محیط حقوقی صنعت نفت کشور داشته‌اند، اما تاکنون صنعت مذکور برای استفاده از این فرصت‌ها، به کُندی و با تعلل عمل کرده و آن‌طور که باید و شاید نتوانسته از این فرصت‌ها به خوبی استفاده کند. این امر نیز عمدتاً دو دلیل داشته است: اول اینکه محیط حقوقی صنعت نفت ایران از درون و برون صنعت، دچار کج فهمی نسبت به قوانین است. به عبارت دیگر اگرچه قوانین کشور به واقع برای صنعت نفت، کمتر محدودیت خاصی ایجاد کرده‌اند، اما تفاسیری که توسط افراد مختلف مسئول و غیرمسئول ارائه می‌شود بعضاً دربردارنده محدودیت‌های خودساخته به‌خصوص در حوزه قراردادهاست. دلیل دوم عدم توانایی صنعت نفت در استفاده از فرصت‌های قانونی، لختی ذاتی ساختار ضعیف و دولتی وزارت نفت (کارفرما) و شرکت ملی نفت ایران (کارگزار) و درهم تنیدگی سازمان این هر دو است. این امر در ترکیب با دانش پایین می‌تواند آثار مخربی داشته باشد. به جهت تبیین موضوع در ادامه در دو فضای انعقاد قرارداد‌ها و ایجاد محیط رقابتی کسب و کار توسط قوانین اخیر به تحلیل موضوع خواهیم پرداخت.
مسائل انعقاد قرارداد‌ها در صنعت نفت ایران
در کلیت موضوع ترتیبات قراردادی، توافقات قراردادی یا قرارداد‌ها در صنعت نفت معمولاً به دو گروه تقسیم‌بندی می‌شوند: سیستم‌های امتیازی[۵] و سیستم‌های قراردادی[۶]. در سیستم‌های امتیازی ناحیه‌ای از طرف دولت به شرکت طرف قرارداد واگذار می‌شود و شرکت مذکور مالک مخزن را به دو شیوه پرداخت حق‌الارض و یا بهره مالکانه[۷] مورد انتفاع قرار می‌دهد. سیستم‌های قراردادی نیز به دو دسته اصلی تقسیم‌بندی می‌شوند: اول، موافقتنامه‌های مشارکت در تولید (PSA)[8] که نوع پیشرفته‌تر آن مشارکت در سرمایه‌گذاری[۹] است. در قراردادهای مشارکتی، شرکت دولت میزبان، با یک شرکت خارجی در اموری همچنین اکتشاف و توسعه قرارداد منعقد کرده و منافع مربوطه طبق قرارداد فیمابین، بین طرفین تقسیم می‌شوند. این مشارکت می‌تواند از طریق تأسیس شرکت عامل[۱۰] انجام شود. شرکت هم به مجموعه‌ای از عملیات لازم مشتمل بر عملیات اکتشاف، توسعه، بهره‌برداری و بازاریابی ناحیه عملیات می‌پردازد. نوع دوم سیستم‌های قراردادی، قراردادهای خدمتی[۱۱] هستند که خود معمولاً به دو گروه با ریسک و بدون ریسک تقسیم‌بندی می‌شوند. در قراردادهای خدمتی یا همان پیمانکاری، در قبال دریافت خدمت، به پیمانکار مزد پرداخت می‌شود که قراردادهای بیع متقابل در ایران را می‌توان در این گروه قراردادی تقسیم‌بندی کرد. کشورهای مختلف به فراخور شرایط، در برهه‌های زمانی گوناگون از ترتیبات قراردادی متنوعی برای بهره‌برداری از منابع خود استفاده می‌کنند. اینکه چه الگوی قراردادی بهترین است، بستگی به عوامل متعددی دارد و بسته به شرایط هر کشور، ویژگی‌های میدان و… نوعی از قرارداد انتخاب و به اجرا گذاشته می‌شود.
پس از ذکر این مقدمه کوتاه درخصوص کلیات ترتیبات قراردادی می‌توان چنین گفت که با توجه به زمینه بحث در طی یک قرن گذشته، همواره محیط حقوقی کشور‌ها در حال تطبیق خود در جهت حداکثرسازی منافع ذی‌ربط بوده است. در واقع و به لحاظ سیر تاریخی، نوع قرارداد‌ها از قراردادهای امتیازی شروع و به قراردادهای مشارکتی و خدمتی ختم شده‌اند اما طی تاریخ معاصر مسائل نفت و گاز آنچنان با مسائل سیاسی کشور‌ها عجین بوده‌اند که تفسیرهای متفاوتی توسط افراد و گروه‌های مختلف را نیز در پی داشته‌اند که پرداختن به آنها فرصت دیگری را می‌طلبد. آن چیزی که برای اهداف این گزارش مهم است، میزان صحت این برداشت‌ها از محیط حقوقی در راستای انعقاد قراردادهای کارآمد است. به نظر می‌رسد استنباط صحیح پیش از هر چیز نیازمند دانش عمیق نسبت به موضوع است که این مهم نسبت به مسائل نفت و گاز کشور کمتر از حد لازم بوده است.
در راستای مباحث مطروحه طی سالیان اخیر، اظهارنظرات مختلفی دال بر محدودیت‌های بازدارنده قانون اساسی و سایر قوانین در انعقاد قراردادهای نفتی به‌خصوص توسط بخش اجرایی مطرح شده است. بنابراین به نظر می‌رسد که استنباط‌هایی محدودیت زا از تلاش قانون اساسی و قوانین عادی و مقررات بیشتر خودساخته بوده و در برخی از مواقع یک ابزار بهانه جویی برای گریز از مسئولیت‌ها بوده است.
در این راستا و در ارتباط با توسعه میادین نفت و گاز، یکی از دغدغه‌ها جلوگیری از انتقال حاکمیت و مالکیت مخازن هیدروکربوری بوده است. باید بررسی کرد که آیا این تصور یک فرضیه ذهنی منبعث از وقایع تاریخی است و یا اینکه واقعاً در قراردادهای گذشته ایران رخ داده است. اگر به عقب بازگردیم و قراردادهای گذشته را از زمان دادرسی تاکنون مورد بررسی قرار دهیم، تقریباً در متن هیچ یک از قرارداد‌ها نمی‌بینیم که حتی مالکیت نفت در مخزن به خارجی منتقل شده باشد تا چه رسد به انتقال حاکمیت کشور. در حقیقت اگر انتقالی هم بوده، انتقال هیدروکربور در سر چاه رخ داده که این موضوع حتی در برخی از قراردادهای اخیر کشور با تغییر و بازی با الفاظ حقوقی به نوعی برقرار بوده است. لذا نمی‌توان این موضوع را مصداقی از انتقال مالکیت یا حاکمیت دانست. حتی اگر بپذیریم تسلط سیاسی در مواردی نمود داشته، اما این موارد مربوط به گذشته‌ای بوده که کشور به لحاظ زمامداران و شرایط دیگر در ضعف قرار داشته و لذا نباید این ضعف تاریخی را به زمان حال تعمیم داد، اگرچه باید همواره مراقب بود. برای مثال طی سالیان اخیر غول‌های نفتی طرح‌هایی را اجرا کردند و کشور نیز با مشکلات حاکمیتی خاصی نیز مواجه نشد. در حقیقت امروزه قدرت ایران به حدی است که ترس از حضور چند شرکت خارجی دیگر معنای چندان خاصی ندارد.
به‌عنوان تحلیلی دیگر می‌توان به موضوع قراردادهای بیع متقابل که طی سالیانه اخیر در صنعت نفت ایران منعقد شده‌اند، اشاره داشت. مفهوم قرارداد بیع متقابل را می‌توان چنین تعریف کرد: قرارداد بیع متقابل نوعی از قراردادهای کلید در دست[۱۲] است که قالب اجرا در آن ارجاع مدیریت، تأمین مالی و اجرای طرح به یک پیمانکار یا پیمانکاران اصلی، توأم با نظارت عالیه شرکت ملی نفت ایران طبق مفاد قرارداد ذی‌ربط است. به عبارت دیگر، حسب مفاد قرارداد بیع متقابل، پیمانکار مکلف است از طرف و به نام شرکت ملی نفت ایران، کلیه عملیات توافق شده در طرح جامع اکتشافی و توسعه‌ای را اجرا کند. در انتها نیز پیمانکار، طرح آماده بهره‌برداری را به صورت کلید در دست به شرکت ملی نفت ایران تحویل می‌دهد. بازپرداخت هزینه‌های پیمانکار نیز معمولاً از محل تولیدات همان طرح با توجه به مفاد قرارداد ذی‌ربط صورت می‌پذیرد. گفته می‌شود در قراردادهای بیع متقابل ذکر جمله «از طرف و به نام شرکت ملی نفت ایران»، قراردادهایی اینچنین را به قراردادهای خدماتی تبدیل می‌سازد. بنابراین دست‌اندرکاران شرکت ملی نفت ایران می‌توانستند طی سالیان گذشته با استفاده از الفاظ، حسب نیاز و ضرورت، از انواع دیگر قرارداد‌ها نیز بهره‌مند شوند. بنابراین حتی اگر ترتیبات قراردادی غیرخدمتی به واقع ممنوع بوده باشند (که این خود جای بحث دارد)، این ممنوعیت ضمنی، سستی نظام اداری شرکت ملی نفت ایران در استفاده از قراردادهای نوین و متناسب و از دست دادن فرصت‌ها را توجیه نمی‌کند. به عبارت دیگر اگر واقعاً لازم باشد، خلأهای قانونی با استفاده از فنون حقوقی قابل رفع است.
در این گزارش بیشتر بر وقایع ۱۰ ساله اخیر تمرکز شده است و لذا این موضوع را با نگاهی به مفاد قانون برنامه چهارم توسعه شروع می‌کنیم. در این ارتباط و به جهت پوشش نکات مبهم و در راستای ایجاد توازن محیط حقوقی برای بخش اجرایی، قانون‌گذار در ماده (۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۱شهریورماه ۱۳۸۳ به وضوح دست شرکت ملی نفت ایران را برای استفاده از دیگر ترتیبات قراردادی مورد نیاز بازگذاشت اما نظام مدیریتی شرکت ملی نفت ایران نتوانست از این فرصت‌ها استفاده کند. این ماده به‌گونه سلبی نوشته شده بود. معمولاً روش نگارش سلبی از شیوه ایجابی بهتر عمل می‌کند. به جهت اهمیت موضوع و تبیین آن، توجه به ماده (۱۴) قانون برنامه چهارم مفید فایده خواهد بود. در این ماده مقرر شده است:
الف) دولت موظف است طرح‌های بیع متقابل دستگاه‌های موضوع ماده (۱۶۰) این قانون و همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و بانک‌ها را در لوایح بودجه سالیانه پیش‌بینی و به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.
ب) به منظور ا فزایش ظرفیت تولید نفت و حفظ و ارتقای سهمیه ایران در تولید اوپک، تشویق و حمایت از جذب سرمایه‌ها و منابع خارجی در فعالیت‌های بالادستی نفت و گاز به ویژه در میادین مشترک و طرح‌های اکتشافی کشور، اطمینان از حفظ و صیانت هرچه بیشتر با افزایش ضریب بازیافت از مخازن نفت و گاز کشور، انتقال و به‌کارگیری فناوری‌های جدید در توسعه و بهره‌برداری از میادین نفتی و گازی و امکان استفاده از روش‌های مختلف قراردادی بین‌المللی، به شرکت ملی نفت ایران اجازه داده می‌شود تا سقف تولید اضافی مندرج در بند «ج» این ماده نسبت به انعقاد قراردادهای اکتشافی و توسعه میدان‌ها با تأمین منابع مالی با طرف‌های خارجی یا شرکت‌های صاحب صلاحیت داخلی، متناسب با شرایط هر میدان با رعایت اصول و شرایط ذیل اقدام نماید:
۱- حفظ حاکمیت و اعمال تصرفات مالکانه دولت بر منابع نفت و گاز کشور،
۲- عدم تضمین بازگشت تعهدات ایجاد شده توسط دولت، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانک‌های دولتی،
۳- منوط کردن بازپرداخت اصل سرمایه، حق‌الزحمه و یا سود، ریسک و هزینه‌های تأمین منابع مالی و سایر هزینه‌های جنبی ایجاد شده جهت اجرای طرح از طریق تخصیص بخشی از محصولات میدان و یا عواید آن بر پایه قیمت روز فروش محصول.
۴- پذیرش خطرات و ریسک عدم دستیابی به اهداف مورد نظر قراردادی، غیراقتصادی بودن میدان و یا ناکافی بودن محصول میدان برای استهلاک تعهدات مالی ایجاد شده توسط طرف قرارداد،
۵- تعیین نرخ بازگشت سرمایه‌گذاری برای طرف قرارداد، متناسب با شرایط هر طرح و با رعایت ایجاد انگیزه برای به‌کارگیری روش‌های بهینه در اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری،
۶- تضمین برداشت صیانتی از مخازن نفت و گاز در طول دوره قرارداد،
۷- حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور براساس قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب ۱۲/۱۲/۱۳۷۵،
۸- رعایت مقررات و ملاحظات زیست‌محیطی.
ج) به شرکت ملی نفت ایران اجازه داده می‌شود برای توسعه میدان‌های نفت و گاز تا سقف تولید اضافی، روزانه یک میلیون بشکه نفت‌خام و ۲۵۰ میلیون مترمکعب گاز طبیعی، با اولویت میادین مشترک، پس از تصویب توجیه فنی و اقتصادی طرح‌ها در شورای اقتصاد و مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اقدام نماید و بازپرداخت تعهدات ایجاد شده را در هر یک از طرح‌های نفتی و گازی، صرفاً از محل تولیدات اضافی همان طرح و در مورد طرح‌های گازی از محل تولیدات اضافی همان طرح (منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران) انجام دهد.
د) به شرکت ملی نفت ایران اجازه داده می‌شود به منظور جمع‌آوری گاز‌های همراه و تزریق گاز، نوسازی و بهینه‌سازی تأسیسات نفتی، تبدیل گاز طبیعی به فرآورده‌های مایع (… DME, GTL, LNG) تأسیسات پالایش و بهینه‌سازی مصرف سوخت شامل طرح‌های توسعه گازرسانی، نسبت به اجرای طرح‌های مربوطه پس از تصویب توجیه فنی- اقتصادی طرح‌ها در شورای اقتصاد و مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور اقدام نماید و بازپرداخت تعهدات ایجاد شده را از محل درآمد اضافی همان طرح‌ها (منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران) انجام دهد.
هـ) به منظور شناسایی و اکتشاف هرچه بیشتر منابع نفت و گاز در سراسر کشور و نیز انتقال و به‌کارگیری فناوری‌های جدید در عملیات اکتشافی در کلیه مناطق کشور (به استثنای استان‌های خوزستان، بوشهر و کهگیلویه و بویراحمد) که عملیات اکتشافی مربوط با ریسک پیمانکار انجام و منجر به کشف میدان قابل تولید تجاری شود، به دولت اجازه داده می‌شود در قالب ارقام مذکور در بند «ج» این ماده و پس از تصویب عناوین طرح‌ها و پروژه‌ها در بودجه‌های سنواتی توسط مجلس شورای اسلامی و تصویب شورای اقتصاد و مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نسبت به عقد قراردادهای بیع متقابل توأم برای اکتشاف و استخراج از طریق برگزاری مناقصات اقدام و پیمانکار را مطابق ضوابط قانونی انتخاب نماید. هزینه‌های اکتشافی (مستقیم و غیرمستقیم) در قالب قرارداد منعقده مذکور منظور و به همراه هزینه‌های توسعه از محل فروش محصولات تولیدی همان میدان بازپرداخت خواهد شد. مجوزهای صادره دارای زمان محدود بوده و در هر مورد توسط وزارت نفت تعیین شده و یک بار نیز قابل تمدید است. در صورتی که در پایان مرحله اکتشاف، میدان تجاری در هیچ نقطه‌ای از منطقه کشف نشده باشد، قرارداد خاتمه خواهد یافت و طرف قرارداد حق مطالبه هیچ‌گونه وجهی را نخواهد داشت.
و) آیین‌نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد مشترک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت نفت و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.
چنان که در متن این ماده مفصل قابل مشاهده است، برای چابک‌سازی محیط حقوقی کسب و کار و متوازن ساختن آن با بخش اجرا، قانون‌گذار با تصویب مفاد قانونی مترقی گفته شده، دست محیط اجرای را برای استفاده از ظرفیت‌ها باز گذاشته بود. برای مثال قانون‌گذار در بند «ب» ماده (۱۴) به وضوح امکان استفاده از روش‌های مختلف قراردادی بین‌المللی را به شرکت ملی نفت ایران اعطاء و با رویکرد حفظ حاکمیت و مالکیت برای صنعت نفت کشور، مجوز رشد را صادر کرده بود اما متأسفانه تجربه نشان داد که تا سال پایانی برنام چهارم یعنی سال ۱۳۸۸، بخش اجرا، یعنی شرکت ملی نفت ایران نتوانست از فرصت ایجاد شده استفاده مناسبی نماید. به عبارت دیگر دو بال محیط حقوقی و اجرایی در طی دوران برنامه چهارم نتوانستند متوازن عمل کنند که حاصل آن نیز عدم تعادل صنعت نفت ایران بوده است. بنابراین اگرچه طی سالیان اخیر محیط حقوقی به‌طور نسبتاً قابل قبولی رفع نیازهای صنعت نفت را به جهت استفاده از روش‌های پیشرو و کارآمد در دستور کار قرار داده، اما متأسفانه فضای نامساعد اجرایی که ریشه در ساختارهای ناکارآمد داشته، اجازه استفاده بهینه از این فرصت‌ها را به صنعت نفت ایران نداده است.
[۱] – این مقاله، در همایش محیط حقوقی کسب‌وکار در ایران که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران در تاریخ ۲۰ شهریور ماه ۱۳۹۱ برگزار گردید، ارائه شد.
[۲] – در ماده (۵) قانون مذکور مقرر شده است: «هیئت مختلف باید هرچه زودتر اساسنامه شرکت ملی نفت را که در آن هیئت عامل و هیئت نظارتی از متخصصین پیش‌بینی شده باشد تهیه و برای تصویب به مجلسین پیشنهاد کند.»
[۳] – ماده (۷۴) اساسنامه مذکور مقرر می دارد: «از تاریخ تصویب این قانون مالکیت سهام شرکت سهامی نفت ایران که به موجب قانون ۲۶ بهمن ماه ۱۳۲۷ برای اکتشاف منابع نفتی در خارج از منطقه عملیات شرکت ملی نفت ایران مصرح در ماده (۲) قرارداد فروش نفت مصوبه ۷ آبان ماه ۱۳۳۳ تشکیل یافته است به شرکت ملی نفت ایران منتقل می شود.»
[۴] – لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت: (مصوب ۸/۷/۱۳۵۸)
ماده (۱)
به موجب این قانون وزارتخانه‌ای به نام وزارت نفت تأسیس می گردد. شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شرکت ملی گاز ایران و شرکت‌های تابعه در ابواب جمعی وزارت نفت قرار می‌گیرند و وابسته به آن خواهند بود.
ماده (۲)
کلیه وظایف و اختیارات وزیر امور اقتصادی و دارایی در امور نفت و پتروشیمی و گاز به وزیر نفت واگذار می شود.
ماده (۳)
وزارت نفت، سازمان و تشکیلات و آیین‌نامه‌های خود و شرکت‌های تابعه را ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه خواهد کرد تا پس از تصویب هیئت وزیران به موقع اجرا گذارده شود.
تا زمانی که سازمان و مقررات فوق‌الذکر به تصویب نرسیده و ابلاغ نشده است شرکت‌های سه گانه فوق بر طبق اساسنامه‌ها و ضوابط و مقررات موجود عمل خواهند کرد و وزیر نفت رئیس هیئت مدیره آنها خواهد بود. در دوران موقت انتقال ریاست مجمع عمومی شرکت فوق‌الذکر کماکان با نخست وزیر است و وزیر نفت نیز یکی از اعضای مجامع عمومی شرکت‌های مزبور خواهد بود.
ماده (۴)
وزیر نفت عضو شورای اقتصاد نیز خواهد بود.
۱۰- شرکت عامل را می توان معادل اپراتور یا همان بهره‌بردار در نظر گرفت.
قوانین مترقی ایجاد فضای رقابتی در صنعت نفت ایران ایجاد فضای رقابتی، حمایت از محیط کسب و کار بخش‌خصوصی و احتراز از شرایط انحصاری از مواردی است که به کرات از سوی صاحبنظران مورد تأکید قرار گرفته که در این راستا تصویب قوانین ضدانحصار توسط کشورهای مختلف یکی از موارد مصداق این موضوع است. در […]
دیدگاه بسته شده است.