قوانین مترقی ایجاد فضای رقابتی در صنعت نفت ایران ایجاد فضای رقابتی، حمایت از محیط کسب و کار بخش‌خصوصی و احتراز از شرایط انحصاری از مواردی است که به کرات از سوی صاحب‌نظران مورد تأکید قرار گرفته که در این راستا تصویب قوانین ضدانحصار توسط کشورهای مختلف یکی از موارد مصداق این موضوع است. در […]
قوانین مترقی ایجاد فضای رقابتی در صنعت نفت ایران
ایجاد فضای رقابتی، حمایت از محیط کسب و کار بخش‌خصوصی و احتراز از شرایط انحصاری از مواردی است که به کرات از سوی صاحب‌نظران مورد تأکید قرار گرفته که در این راستا تصویب قوانین ضدانحصار توسط کشورهای مختلف یکی از موارد مصداق این موضوع است. در ارتباط با وضعیت صنعت نفت ایران می‌توان گفت فضای اقتصادی صنعت مذکور در طی ادوار مختلف تاریخی، رویکردی نسبتاً انحصاری داشته است. آخرین اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب ۱۷خردادماه ۱۳۵۶ بر این نکته تأکید دارد؛ به نحوی که در ماده (۴) اساسنامه مذکور مقرر شده است:
«موضوع شرکت عبارت است از اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی و گازی سرتاسر کشور و فلات قاره و اشتغال به عملیات صنعت نفت و گاز و پتروشیمی و صنایع وابسته در داخل و خارج کشور به شرح زیر: …»
لذا شرکت ملی نفت ایران در طی سالیان گذشته به‌عنوان یک انحصارگر خالص در محیط حقوقی ذی‌ربط انجام وظیفه می‌کرده است. این وضعیت در سالیان پس از انقلاب و با توجه به اصول چهل‌وچهارم و چهل‌وپنجم قانون اساسی و شرایط خاص دیگر شکل جدی‌تری به خود گرفت. حتی در «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی» (مصوب ۲۵ خرداد ماه ۱۳۸۷) مشهور به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، قسمت بالادستی صنعت نفت ایران کماکان در انحصار شرکت ملی نفت ایران باقی مانده است.
با این همه، تجربه سالیان اخیر دال بر عملکرد ناکار آمد شرکت ملی نفت ایران، سیاست‌گذاران و دست‌اندرکاران را به این واقعیت اقتصادی رسانده که انحصار هزینه‌های فراوانی بر دوش کشور تحمیل کند و استفاده ناصحیح از منابع را موجب می‌شود. به عبارت دیگر انحصار موجب افت کارآیی و اثربخشی و در نتیجه بهره‌وری در صنعت نفت کشور شده که حاصل آن، در شکل افت شاخص‌ها به سایر بخش‌های اقتصادی و اجتماعی منتقل می‌شود، زیرا صنعت نفت ایران پیشران اقتصاد کشور است. به نظر می‌رسد عدم تحرک مناسب صنعت نفت کشور ریشه در ناکارآمدی ساختارها و نهادهای مختلف از جمله شرکت نفت ایران داشته که باید به‌طور ریشه‌ای تحلیل و مورد بررسی و ارائه راه‌حل قرار گیرد.
با ذکر این مقدمات، در این قسمت از بحث به‌عنوان موضوع اصلی گزارش حقوقی موجود را مورد کنکاش بیشتری قرار می‌دهیم. همان طور که گفتیم صنعت نفت کشور در گذشته کارکرد مناسبی نداشت که این مسئله در نهایت سیاست‌گذاران و مسئولین کشور را به این نتیجه رسانده که برای برون‌رفت از این وضعیت باید تدبیری اندیشید. یکی از راه‌های برون‌رفت از این وضعیت باید تدبیری اندیشید. یکی از راه‌های برون‌رفت از وضعیت مذکور، اصلاح محیط حقوقی کسب و کار در ارتباط با صنعت نفت بوده است لذا قانون‌گذار اخیراً در قوانینی مترقی در مواد (۱۲۵) و (۱۲۹) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۰-۱۳۹۴) و همچنین در «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» مصوب ۲۷ اردیبهشت ماه ۱۳۹۱، رفع نسبی این مشکل را در دستور قرار داده است. می‌توان گفت؛ در قوانین مذکور یک بال حرکت، یعنی محیط حقوقی اصلاح چشمگیری یافته، اما نظر به موارد مطروحه باید دید که آیا بال دیگر، یعنی محیط اجرا قابلیت لازم برای حرکت هماهنگ و متوازن با محیط حقوقی را دارد یا خیر؟ به نظر می‌رسد محیط اجرایی صنعت نفت نتوانست از مفاد ماده (۱۴) قانون برنامه چهارم استفاده مناسبی کند. حال آیا باید انتظار داشت که این عدم استفاده از محیط حقوقی به مفاد قانون برنامه پنجم و قانون اخیر وزارت نفت نیز تسری یابد؟ خوشبختانه یکی از این دو قانون، یعنی قانون وزارت سال ۱۳۹۱ حالت دایمی دارد و در نتیجه پس از سال ۱۳۹۴، یعنی سال پایانی قانون برنامه پنجم، هنوز قابلیت استفاده خواهد داشت.
در این قسمت، به بررسی مفاد مرتبط قانون برنامه پنجم و قانون وزارت نفت سال ۱۳۹۱ پرداخته و توضیح خواهیم داد که چرا این مفاد قانونی از اهمیت بالایی برخوردارند. پاسخ مختصر بدین سؤال این است که در قوانین مذکور، فضای انحصاری تضعیف و فضای رقابتی برای حضور بخش‌خصوصی تقویت شده است. در مواد (۱۲۵) و (۱۲۹) قانون برنامه پنجم، قانون‌گذار محیط حقوقی مساعدی را جهت تحول در نظام توسعه‌ای بخش بالادستی صنعت نفت ایران برای حضور بخش‌خصوصی و ایجاد فضای رقابتی ترسیم کرده است. به جهت اهمیت، در ادامه، متن این مواد آورده شده است:
ماده (۱۲۵) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه
«(الف) وزارت نفت مجاز است با ایجاد فضا و شرایط رقابتی نسبت به صدور پروانه اکتشاف، توسعه و تولید مورد نیاز برای بهره‌برداری از حداکثر ظرفیت‌ها برای توسعه میدان‌های نفت و گاز و افزایش تولید صیانت شده با حفظ ظرفیت تولید سال ۱۳۸۹ تا سقف تولید اضافه روزانه یک میلیون بشکه نفت‌خام و ۲۵۰ میلیون مترمکعب گاز طبیعی با اولویت میادین مشترک، با تأکید بر توسعه میدان گاز پارس‌جنوبی، پس از تصویب توجیه فنی و اقتصادی طرح‌ها در شورای اقتصاد و درج در قوانین بودجه سنواتی و نیز مبادله موافقتنامه با معاونت با استفاده از روش‌های زبر اقدام نماید:
تبصره ـ شرایط اساسی این روش‌ها با حفظ حق مالکیت و اعمال تصرفات مالکانه برای دولت در سال اول برنامه با پیشنهاد وزارت نفت تهیه و به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد.
تبصره ـ وزارت نفت می‌تواند در طول برنامه نسبت به انعقاد قرارداد توسعه و تولید از کلیه میادین مشترک شناخته شده اقدام و تلاش لازم را به عمل آورد.
ب) دولت مکلف است بر مبنای سند چشم‌انداز ۲۰ساله کشور و سیاست‌های کلی نظام در بخش انرژی ابلاغی از سوی مقام‌معظم‌رهبری و با پشتوانه کامل کارشناسی «سند ملی راهبرد انرژی کشور» را به‌عنوان سند بالادستی بخش انرژی برای یک دوره زمانی ۲۵ ساله ظرف حداکثر شش ماه پس از تصویب قانون برنامه تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند.
تبصره ـ وزارتخانه‌های نفت و نیرو موظف هستند با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط «برنامه اجرایی طرح جامع انرژی کشور» را ظرف ۱۲ ماه پس از تصویب قانون سند ملی راهبرد انرژی کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران رسانند …».
ماده (۱۲۹) برنامه پنج ساله پنجم توسعه
«وزارت نفت موظف است:
الف) در راستای اعمال حق حاکمیت و مالکیت بر منابع نفت و گاز و انجام وظایف قانونی خود ضمن ایجاد مدیریت اکتشاف، توسعه و تولید و با تجهیز پست‌های سازمانی، نسبت به‌کارگیری نیروهای متخصص لازم از طریق انتقال نیروی انسانی موجود برای انجام وظایف مندرج در این قانون و قوانین مرتبط اقدام نماید.
ب) برای فعالیت‌های اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکت‌های تابعه وزارت نفت و شرکت‌های صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی صادر و براساس طرح مصوب، بر عملیات اکتشاف، توسعه و تولید شرکت‌های فوق‌الذکر از نظر مقدار تولید و صیانت مخزن و معیارهای سلامتی- ایمنی و زیست‌محیطی نظارت نماید.
ج) سامانه یکپارچه کنترل و اندازه‌گیری میزان تولید، فرآورش، انتقال، پالایش، توزیع و صادرات نفت‌خام و گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی را حداکثر تا پایان سال دوم برنامه ایجاد و راه‌اندازی نماید.
د) به منظور افزایش و ارتقای توان علمی، فناوری و نوآوری در صنعت نفت معادل یک درصد (۱%) از اعتبارات طرح‌های توسعه‌ای سالیانه شرکت‌های تابعه را در طول برنامه، جهت ایجاد ظرفیت (پتانسیل) جذب، توسعه فناوری‌های اولویت‌دار نفت، گاز و پتروشیمی و به‌کارگیری آن‌ها در صنایع مرتبط و ارتقای فناوری‌های موجود و بومی‌سازی آن‌ها و کاهش شدت انرژی ضمن مبادله موافقتنامه با معاونت اختصاص دهد و گزارش عملکرد این بند را سالیانه به کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.»
ملاحظه می‌شود که در ماده (۱۲۵) گفته شده، قانون‌گذار با هدف شکستن انحصار فضای حقوقی گذشته صنعت نفت کشور بر ایجاد فضا و شرایط رقابتی تأکید و به وزارت نفت به‌عنوان متولی مسائل حاکمیتی و مالکیتی، اجازه صدور پروانه فعالیت جهت امور بالادستی را داده است. همچنین در بند «۱» ماده (۱۲۵) اجازه استفاده از انواع روش‌های اکتشاف، توسعه و تولید به وزارت نفت داده شده است. در بند «ب» ماده (۱۲۹) نیز از وزارت نفت خواسته شده که برای فعالیت شرکت‌های تابعه از جمله شرکت ملی نفت ایران پروانه بهره‌برداری صادر نماید. در این وضعیت، شرکت ملی نفت ایران مجبور خواهد شد برای اداره امور و کسب درآمد از اصول بنگاه داری نوین تبعیت و به شکل تجاری عمل نماید. اگر این حکم به‌درستی اجرا شود، می‌تواند به ارتقای کارآیی سازمانی شرکت ملی نفت ایران و در نتیجه تحول اقتصاد کشور کمک شایانی کند. همچنین این قانون راه را برای حضور سرمایه‌گذاران خارجی می‌گشاید؛ لذا می‌توان انتظار داشت که این امر به ارتقای کارآمدی بهره‌برداری از منابع هیدروکربوری کشور کمک شایانی کند.
موضوعات حاکمیت و مالکیت از جمله مسائلی هستند که همواره ملت‌ها و دولت‌ها نگران حفظ آن‌ها هستند که این موارد در قانون برنامه پنجم نیز مورد توجه قرار گرفته است. لذا به جهت تبیین بهتر موضوع، توضیح مختصری راجع به حاکمیت و مالکیت در ارتباط با موضوع منابع هیدروکربوری مفید فایده است. حاکم و مالک حقیقی همه چیز از جمله منابع هیدروکربوری خداوند است. مالک اعتباری منابع هیدروکربوری کشور نیز نسل‌های ملت ایران هستند. مطابق اصل چهل و پنجم قانون اساسی، معادن (منابع هیدروکربوری) جزء انفال بوده که (به امانت) در اختیار حکومت اسلامی یعنی جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته‌اند. حکومت اسلامی نیز در راستای امانتداری، باید اعمال حاکمیت این نعمت‌های خداوندی و پاسداری از حق مالکیت نسل‌های ملت ایران را از طریق نهادهای ذی‌ربط به منصه ظهور رسانده و به‌طور بهینه مدیریت کند. در این راستا، قوه مقننه، نهاد وزارت نفت را به‌عنوان عامل و نماینده موضوع از طرف حکومت اسلامی انتخاب و به قوه مجریه معرفی کرده است. تاکنون فعالیت موضوع نیز برعهده شرکت ملی نفت ایران بوده که به‌طور انحصاری انجام وظیفه می‌کرده است. بنابراین، به‌طور خلاصه، مالک اعتباری منابع هیدروکربوری نسل‌های ملت ایران هستند و حکومت اسلامی یعنی جمهوری اسلامی ایران وظیفه اعمال حاکمیت بر منابع هیدروکربوری و پاسداری از حق مالکیت نسل‌های ملت ایران را برعهده دارد. وزارت نفت عاملیت و شرکت ملی نفت ایران فعالیت موضوع بهره‌برداری از منابع هیدروکربوری کشور را برعهده داشته‌اند. در انتها نیز درآمدهای موضوع فعالیت مطابق قانون در اختیار دولت (قوه مجریه) قرار می‌گیرند.
اما نکته قابل توجه این است که این زنجیره حقوقی آن طور که باید و شاید شفاف‌سازی نشده است. برای مثال درهم تنیدگی ساختار وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران تاکنون مانع از تفکیک شفاف وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری بوده است. در قانون برنامه پنجم، قانون‌گذار به روشنی در فکر تغییر پارادایم بوده و به وزارت نفت اجازه داده که انحصار شرکت ملی نفت ایران را تضعیف و با صدور پروانه، محیط اجرای را برای ورود بخش‌خصوصی در جهت تقویت فضای رقابتی مهیا کند. از آنجا که صنعت نفت کشور اولین مزیت اقتصادی کشور به شمار می‌رود، لذا مهیا شدن فضای رقابتی در این صنعت معنای به‌خصوصی در جهت رشد و شکوفایی اقتصادی دارد. تا اینجا محیط حقوقی کسب و کار برای صنعت نفت کشور به‌طور مطلوبی مهیا شده اما این سؤال پیش می‌آید که آیا محیط اجرایی می‌تواند متوازن با این محیط حقوقی بهسازی شده، حرکت کرده و از این فرصت‌های اصلی به نحو مطلوبی استفاده نماید؟ متأسفانه از ابتدای شروع برنامه پنجم توسعه یعنی از ابتدای سال ۱۳۹۰ تاکنون شواهدی دال بر اینکه محیط اجرای صنعت نفت کشور توانسته باشد خیزش‌های مناسبی را انجام دهد مشاهده نشده است. به عبارت دیگر در اینجا نیز به مانند برنامه چهارم، موضوع، تنها نقش بستن جملات زیبا بر پیکره کاغذ بوده و لذا وسیله پروازی صنعت نفت نتوانسته به خوبی تعادل خود را حفظ کند، زیرا بال محیط اجرایی توان این را نداشته تا با بال محیط حقوقی خود را متوازن سازد.
به هر حال و در ادامه تحولات حقوقی صنعت نفت، پس از تصویب قانون برنامه پنجم و ارائه احکام آن در ۲۲ خردادماه ۱۳۹۰، «قانون اصلاح قانون نفت» در شکل اصلاح قانون نفت ۹ مهر ما ه ۱۳۶۶ به تصویب مجلس می‌رسد[۱]. سپس در ۲۷ اردیبهشت ماه ۱۳۹۱، «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» مصوب می‌شود. در این قانون احکام مندرج در قانون برنامه پنجم به نوعی صورت بندی مجدد شده و از طریق یک قانون دایمی به تصویب می‌رسند. در ماده (۳) این قانون، وظایف و اختیارات وزارت نفت مشخص شده است. نظر به اهمیت قانون مذکور مواد مرتبط آن در اینجا ذکر می‌شود:
وظایف و اختیارات وزارت نفت به شرح زیر است:
… ب) امور نظارتی
…۷٫ نظارت و پایش مجوز‌ها و پروانه‌های صادره در عملیات بالادستی و پایین‌دستی نفت
….پ) امور اجرایی
همچنین در ماده (۱۳) قانون مذکور مقرر شده است: «وزارت نفت مکلف است به منظور تدوین و تنظیم مقررات لازم و بهبود فضای کسب و کار در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته و ایجاد زمینه رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی این بخش و جلوگیری از انحصار، سازوکار لازم را با مشارکت شورای‌رقابت موضوع ماده (۵۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصلاحیه‌های بعدی آن به تصویب هیأت وزیران برساند.»
در این قانون صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری در قسمت‌های بالادستی و پایین‌دستی، نظارت بر حسن اجرای عملیات موضوعه برعهده وزارت نفت قرار گرفته است. در حقیقت وزارت نفت می‌تواند در بخش بالادستی برای هر شخص حقوقی واجد صلاحیت اعم از دولتی یا خصوصی (شرکت ملی نفت ایران یا غیر آن و یا شرکت‌های داخلی یا خارجی) پروانه فعالیت صادر نماید و این امر می‌تواند به معنای پایین وجود انحصار خالص در صنعت نفت ایران تلقی شود.
همچنین در ماده (۱۳) قانون وظایف و اختیارات نفت، بهبود فضای کسب و کار و ایجاد فضای رقابت سالم در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته تکلیف شده است. در حقیقت در این ماده تنظیم ساز و کاری با مشارکت شورای‌رقابت برای رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی مرتبط و جلوگیری از پدید آمدن فضای انحصاری مقرر شده است. لازم به ذکر است که تاکنون شرکت‌های مختلف، پیمانکار شرکت ملی نفت ایران بوده‌اند اما روح قوانین مذکور بر حضور بخش‌خصوصی در قالب کارفرمای طرف قرارداد با وزارت نفت، حفظ زنجیره ارزش در بالادست و پایین‌دست در موارد موضوعه و… استوار است. در این راستا تدوین مقررات و آیین‌نامه‌های ذی‌ربط باید با دانش وافر و دقت فراوان صورت پذیرد.
دیده می‌شود که در «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» نیز مانند قانون برنامه پنجم توسعه، محیط حقوقی مساعدی به لحاظ حضور و فعالیت بخش‌خصوصی و شکستن انحصار شرکت ملی نفت ایران شکل گرفته است اما بار دیگر این سؤال پیش می‌آید که آیا بخش اجرا می‌تواند به موقع و متوازن از این مزیت‌های قانونی بهره‌برداری و فضای استفاده از منابع هیدروکربوری کشور را کارآمد کند؟ متأسفانه تجربه، مشاهدات و ساختار کنونی چشم‌انداز روشنی را نشان نمی‌دهد؛ زیرا ناکارآمدی‌های ساختاری صنعت نفت، مانع تراشی دیوان‌سالار‌ها و وضعیت بخش‌خصوصی کشور، قیودی اساسی در جهت روند تحول مثبت ایجاد کرده است. به عبارت دیگر محیط اجرایی صنعت نفت با ویژگی‌های خاص خود و با در برداشتن هزینه‌های مبادلاتی بالا نمی‌تواند آن طور که باید و شاید از این فرصت‌های قانونی برای ارتقای فضای رقابتی و توسعه حضور بخش‌خصوصی استفاده کند. برای مثال هنوز پروانه‌ای برای حضور شرکت‌های بخش‌خصوصی مطابق تکالیف قانونی مذکور صادر نشده است. با شرایط موجود، یک راهکار برای برون‌رفت از وضع موجود و متوازن ساختن محیط اجرا با محیط حقوقی، تمرکز نهادهای نظارتی نظیر مجلس بر وزارت نفت است تا این وزارتخانه را مکلف کنند تا در مقاطع معین گزارش پیشرفت موضوع را به مجلس ارائه نماید. البته در این راه پرهیز از شتابزدگی و تدوین منطقی مقررات و آیین‌نامه‌های ذی‌ربط مبتنی بر دانش عمیق لازم است. به هر حال، حل معضلات گفته شده، نیازمند برخی اصلاحات ساختاری است که در ادامه به برخی از آن‌ها اشاره می‌کنیم.
ارائه چند پیشنهاد
-مهم‌ترین اصل برای حل مشکلات، ارتقای آگاهی و دانش است. حل مسائل صنعت نفت ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. متأسفانه شواهد آگاهی و دانش مطلوبی را در بین دست‌اندرکاران این حوزه نشان نمی‌دهد. لذا این صنعت باید بیش از پیش بر دانش خود خصوصاً در حوزه‌های اقتصادی بیفزاید.
– اصل مهم بعدی تفکیک جدی محیط فعالیت صنعت نفت از بازار سیاست است. در حقیقت، وجود ارتباطات ملموس بازار سیاست با صنعت نفت یکی از موانع جدی ارتقای این صنعت در هر شکل به شمار می‌رود.
– مطالبه مجلس شورای اسلامی، سایر نهاد‌ها و افکار عمومی از مسئولین صنعت نفت کشور به جهت نیل به عملکرد کارا می‌تواند به رفع برخی معضلات کمک کند.
– یکی از راه‌حل‌های اصلی برون‌رفت از مشکلات پیش گفته درخود محیط حقوقی نهفته است. به عبارت دیگر اگرچه محیط حقوقی در جهت رفع ناکارآمدی‌ها و بستن روزنه‌های بهانه جویی بخش اجرا، تلاش‌هایی را در جهت تدوین قوانین مترقی آغاز کرده اما این تلاش‌ها آن طور که باید و شاید در جهت اصلاح ساختارها صورت نپذیرفته است. لذا اگرچه تدوین قوانین مطروحه روند مطلوبی داشته‌اند اما توجه به اصلاح ساختارها و ایجاد سازماندهی مطلوب کمتر مورد توجه قرار گرفته است. در این راستا می‌توان گفت که سیاست‌گذاران و مدیران کشور به جای رفع کاستی‌های ساختاری مولد ناکارآمدی صنعت نفت، بیشتر نگران مسئله نظارت بر صنعت مذکور بوده‌اند. همچنین سطح دانش مرتبط با مسائل اقتصادی و سیاسی صنعت نفت آن‌طور که باید و شاید در سطوح اجرایی و قانون‌گذاری مطلوب نیست که این کاستی خود مولد ناکارآمدی‌های زیادی در صنعت نفت بوده و خواهد بود. پس به‌طور خلاصه ارتقای دانش و وضع مقررات مترقی مبتنی بر اصلاح ساختارها، یکی از مهم‌ترین راهکارهای برون‌رفت صنعت نفت کشور از کاستی‌ها ست. اگر چنین شود و محیط حقوقی کسب و کار اینچنین غنی گردد آنگاه محیط اجرا نیز می‌تواند در توازن بهتر با آن قرار گیرد.
– در قوانین بحث از ورود بخش‌خصوصی مطرح است اما آیا بخش‌خصوصی کنونی آنقدر قدرت دارد که به چنین فضایی وارد شود؟ متأسفانه طی سالیان اخیر مفهوم بخش‌خصوصی بیشتر در قالب شرکت‌های صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های شبه‌دولتی رقم خورده که این وضعیت مطلوب نیست و باعث تضعیف بخش‌خصوصی واقعی شده است. لذا باید مسئولین و دست‌اندرکاران در جهت اصلاح این وضعیت و روی کارآوردن بخش‌خصوصی واقعی، تلاش‌های لازم را انجام دهند. نظر به حساسیت موضوع و پیچیدگی آن، حضور بخش‌خصوصی در فعالیت‌های ذی‌ربط صنعت نفت باید به تدریج و دقت صورت پذیرد. همچنین از آنجا که حفظ پیوستگی و ارتقای زنجیره ارزش در فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی صنعت نفت اهمیت بالایی دارد لذا این موضوع نیز باید مدنظر مسئولین دولتی و بخش‌خصوصی قرار گیرد.
– یکی از راهکارهای اصلاح ساختار، تقسیم شرکت ملی نفت ایران است. مساحت کشور ایران بیش از آن است که یک شرکت نفتی بتواند به‌طور کارآمد سراسر آن را تحت پوشش عملیات خود برد و شواهد ضعیف عملکردی وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران و تأسیس شرکت‌های متعدد زیرمجموعه و افزایش هزینه‌های مبادلاتی نیز این نقیصه را به وضوح نشان می‌دهند لذا به جهت ارتقای کارآمدی و افزایش فضای رقابتی و به‌عنوان یک پیشنهاد، شاید بهتر باشد که شرکت ملی نفت ایران به پنج شرکت مستقل به شرح ذیل تقسیم‌بندی شود:
۳٫یک شرکت فعال در استان‌های گیلان، مازندران و گلستان و منطقه دریای خزر به مرکزیت ساری
این پنج شرکت در عین استقلال کامل، با یکدیگر تعامل مثبت خواهند داشت و پرسنل آن‌ها کارمند دولت محسوب نخواهند شد. همچنین ساختار آن‌ها مستقل از سیاست طراحی و از درآمد این شرکت‌ها با سازوکار خاص خود، مالیات متناسب اخذ خواهد شد. به جهت حفظ زنجیره ارزش در صنعت نفت نیز مالکیت شرکت‌های پایین‌دستی تابعه وزارت نفت در مناطق پنج گانه به پنج شرکت مذکور منتقل می‌شود. بدین‌ترتیب متعادل‌سازی زنجیره ارش در قسمت‌های بالا و پایین‌دستی نیز مقدور می‌شود. قواعد بنگاهداری بخش‌خصوصی بر شرکت‌های پنج گانه حاکم خواهد بود و رؤسای آن‌ها فارغ از بازار سیاست، تحت یک ساختار منسجم از بین افراد نخبه و با تجربه مدیریتی و اقتصادی مرتبط (حداقل ۱۰ سال) و بر حسب معیار کارآیی افراد انتخاب خواهند شد. در این ساختار و با در نظر گرفتن برخی از اصول، هر یک از این پنج شرکت این قابلیت را خواهد داشت که به یک غول نفتی بین‌المللی تبدیل شوند. پس از این تقسیم‌بندی، وزارت نفت و نیرو در هم ادغام و به وزارت انرژی تبدیل می‌شوند که این وزارتخانه تنها وظایف حاکمیتی را به اجرا خواهد رساند و پرسنل آن از کارکنان شرکت‌ها مستقل خواهند بود. همچنین در نواحی پنج‌گانه مذکور برای شرکت‌های پنج‌گانه پروانه فعالیت در حوزه‌ها و میادین ذی‌ربط، حسب قانون، توسط وزارت انرژی صادر خواهد شد. همچنین طبق قوانین مذکور در این نوشتار، فعالیت شرکت‌های پنج گانه در مناطق خود در بخش‌های بالا و پایین‌دستی انحصاری نبوده و وزارت انرژی با ایجاد فضا و شرایط رقابتی برای سایر اشخاص حقوقی ذی‌صلاح داخلی و خارجی پروانه فعالیت در سراسر کشور حسب شرایط صادر خواهد کرد. موارد مذکور در این قسمت توسط یک اساسنامه برای پنج شرکت و یک قانون برای وزارت انرژی به تصویب مجلس رسیده و سایر قوانین قبلی ذی‌ربط به جهت شفافیت و رفع تورم قوانین ملغی اعلام خواهند شد. به سبب همراهی با تحولات روز، برای پنج شرکت نام‌هایی انتخاب خواهد شد که تداعی‌کننده صرفاً نفت نباشند، بلکه به‌عنوان شرکت‌های پیشران فناوری، نام‌هایی بامسما برای آن‌ها انتخاب خواهد شد. در حقیقت به سبب ارتقای محیط حقوقی و اقتصادی، اساسنامه شرکت‌های پنج گانه در قالب گروه‌های تجاری به ثبت خواهند رسید. برای مثال گروه شرکت‌های تجاری ثریا[۲] و از این قبیل اسامی بامسمای متضمن پیشرفت و فناوری برای چهار گروه دیگر. این پنج گروه رؤسای کل خواهند داشت که چنان که گفته شد، تحت یک سازوکار خاص و به دور از بازار سیاست و با لحاظ تجربیات مدیریتی و اقتصادی مرتبط انتخاب خواهند شد. همچنین به جهت امکان پایش عملکرد مدیران گروه‌ها، قسمتی از سهام این گروه‌ها از طریق بورس عرضه خواهد شد.
خلاصه و نتیجه‌گیری
در این گزارش در حد مجال، توازن دو محیط حقوقی و اجرایی در ارتباط با صنعت نفت ایران بررسی شد. در برهه‌های مختلف تاریخی ایجاد توازن بین این دو، از موارد مهم بوده است. پس از انقلاب با توجه به شرایط خاص به وجود آمده محیط حقوقی نتوانست همپای نیازهای بخش اجرا حرکت کند که این خود مولد ناکارآمدی‌ها و بعضاً بهانه‌جویی‌هایی شد. علاوه بر این، بسیاری از محدودیت‌های غیرمرتبط یا کمتر مرتبط ساخته ذهن افراد، طی سالیان اخیر دایماً بر صنعت نفت تحمیل گردیده‌اند که بارز‌ترین مصداق آن، سستی در بخش قراردادهای بالادستی بوده است. این موارد موجب شد تا بخش حقوقی در جهت رفع گلوگاه‌ها، عمدتاً در قوانین برنامه‌های توسعه چهارم و پنجم و همچنین در «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت»، مواردی مترقی در جهت انحصارشکنی شرکت ملی نفت ایران و ایجاد فضای رقابتی تصویب نماید. اما چنان که گفته شد، بخش اجرایی آن طور که باید و شایسته نتوانسته از فضای مطلوب به وجود آمده بهره‌برداری کند. برای رفع این مشکل ارتقای آگاهی و دانش در تمام سطوح به‌خصوص در ارتباط با مسائل فنی و اقتصادی صنعت نفت بسیار لازم و ضروری است. اگر چنین شود آنگاه اصلاح ساختارهای صنعت نفت ایران در بخش‌های حقوقی و اجرایی مورد توجه قرار خواهد گرفت و این امر، ارتقای فضای رقابتی را به محیط کسب و کار ایران نوید می‌دهد.
منابع و مأخذ
[۱] – بهتر این بود که این قانون به شکل مستقل به تصویب می رسید، زیرا هم اصلاح قانون نفت سال ۱۳۶۶ به دلیل منطق ضعیف آن دشوار است (برای مثال در ماده (۶) قانون مذکور، سرمایه‌گذاری خارجی به نوعی ممنوع اعلام شده که این امر در قانون اصلاح قانون نفت ۱۳۹۰ نیز اصلاح نشد که این نکته یکی از مصادیق تعارض یا ابهام در قوانین نفت و گاز است. این شکل قانون‌نویسی پیچیدگی خاصی ایجاد می کند که به‌خصوص برای افراد خارجی سرمایه‌گذار ابهام‌آفرین است.
[۲] – اگر دانش در ثریا باشد مردانی از سرزمین پارس بدان دست خواهند یافت. حضرت محمد(ص).
گروه مطالعات محیط کسبوکار – بهمن ماه ۱۳۹۱ بررسی توازن محیط حقوقی و اجرایی در صنعت نفت ایران[۱] تهیه و تدوینکنندگان: الیاس نادران، محمدرضا شکوهی واژههای کلیدی: وزارت نفت- شرکت ملی نفت ایران- محیط حقوقی و اجرایی- رقابت- بخش‌خصوصی- انحصار- محیط کسب و کار چکیده پیشرفت امور نیازمند حرکت متوازن دو بال یعنی محیط حقوقی […]
دیدگاه بسته شده است.