شورای‌رقابت به‌عنوان مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی!  

حقوق رقابت[۱] یکی از حوزه‌های نسبتاً جدید در حقوق است که قواعد آن، سعی در حفظ رقابت بین عرضه‌کنندگان کالا یا خدمت است. این رشته در حقوق عمومی اقتصادی جایگاه ویژه‌ای دارد. اساساً این رشته محصول اقتصاد آزاد است که در آن بازیگران بازار نقش تعیین‌کننده دارند. با این حال تجربه نشان داده که قواعد محض حقوق خصوصی نتوانسته انتظارات را برآورده نماید و اگر در بازار رقیبی وجود نداشته باشد یا حتی رقبای موجود قدرت عرض‌اندام نداشته باشند و بازار انحصاری باشد، بدون تردید مصرف‌کنندگان در این بازار متضرر نهایی خواهند بود.

بنابراین مقررات حقوق رقابت قصد دارد تا با فراهم کردن فضای رقابتی واقعی، از سوءاستفاده عرضه‌کنندگان بکاهد. بدیهی است؛ این قواعد برای بازار ایجاد محدودیت می‌کنند.

همان‌طور که اشاره شده قواعد حقوق رقابت سابقه زیادی ندارد و شاید بتوان ایالات متحده آمریکا را آغازگر معرفی قواعد حقوق رقابت در دنیا تلقی کرد. قانون ضدتراست شرمن مصوب ۱۸۹۰ قانونی بود که با تراست‌‌‌ها مقابله کرد و هدف آن ایجاد رقابت آزاد بود. این قانون نتیجه تحولات گسترده و در راستای غیرقانونی بودن کارتل‌های تثبیت‌کننده قیمت بود. امروزه نظریه‌های حقوق رقابت به سه دسته نظریه کلاسیک، نئوکلاسیک و شیکاگو تقسیم می‌شود که پرداختن به آن‌‌‌ها از حوصله این نوشتار خارج است.[۲]

اما یکی از موضوعاتی که در حقوق رقابت از آن بحث می‌شود سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط است. مفهوم سوءاستفاده از وضعیت مسلط چندان ساده نیست و نظریات متفاوتی در این زمینه وجود دارد. برخی صاحبنظران، وضعيت اقتصاد مسلط را به اوضاع و احوالي تعريف كرده‌اند كه استراتژی‌های يك بنگاه واحد، آثار كم و بیش زیان‌باری براي رفاه جامعه داشته باشد.

وضعيت اقتصادي مسلط، ممكن است مربوط به بنگاه اقتصادي واحد يا متعلق به چند بنگاه اقتصادي باشد كه در اين صورت، سلطة مشترك[۳] گفته می‌شود.

در بند (ط) ماده ۴۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی سوءاستفاده از وضعیت مسلط به این شرح تبیین شده:

« سوء‌استفاده از وضعیت اقتصادی مسلط به یکی از روش‌های زیر:

۱- تعیین، حفظ و یا تغییر قیمت یک کالا یا خدمت به صورتی غیرمتعارف،

۲- تحمیل شرایط قراردادی غیرمنصفانه،

۳- تحدید مقدار عرضه و یا تقاضا به منظور افزایش و یا کاهش قیمت بازار،

۴- ایجاد مانع به منظور مشکل کردن ورود رقبای جدید یا حذف بنگاه‌ها یا شرکت‌های رقیب در یک فعالیت خاص،

۵- مشروط کردن قرارداد‌‌ها به پذیرش شرایطی که از نظر ماهیتی یا عرف تجاری، ارتباطی با موضوع چنین قراردادهایی نداشته باشد،

۶- تملک سرمایه و سهام شرکت‌ها به صورتی که منجر به اخلال در رقابت شود.

ی– محدود کردن قیمت فروش مجدد

مشروط کردن عرضه کالا یا خدمت به خریدار به پذیرش شرایط زیر:

۱- اجبار خریدار به قبول قیمت فروش تعیین‌شده یا محدود کردن وی در تعیین قیمت فروش به هر شکلی.

۲- مقید کردن خریدار به حفظ قیمت فروش کالا یا خدمتی معین، برای بنگاه یا شرکتی که از او کالا یا خدمت خریداری می‌کند یا محدود کردن بنگاه یا شرکت مزبور در تعیین قیمت به هر شکلی.

ک- کسب غیرمجاز، سوء‌استفاده از اطلاعات و موقعیت اشخاص

۱- کسب و بهره‌برداری غیرمجاز از هرگونه اطلاعات داخلی رقبا در زمینه تجاری، مالی، فنی و نظایر آن به نفع خود یا اشخاص ثالث.

۲- کسب و بهره‌برداری غیرمجاز از اطلاعات و تصمیمات مراجع رسمی، قبل از افشاء یا اعلان عمومی آن‌‌ها و یا کتمان آن‌‌ها به نفع خود یا اشخاص ثالث.

۳- سوء‌استفاده از موقعیت اشخاص به نفع خود یا اشخاص ثالث.»

هر کدام از این اجزاء خود مباحث مفصلی به دنبال دارد. اما آن‌چه در این جا می‌خواهیم بدان بپردازیم جزء ۶ آن است. به موجب این جزء «تملک سرمایه و سهام شرکت‌ها به صورتی که منجر به اخلال در رقابت شود» از مصادیق سوءاستفاده قلمداد شده است.

این موضوع درخصوص شرکت‌های هلدینگ (یا مادر تخصصی) مطرح می‌شود. در این حالت شرکت اصلی یا مادر چندین شرکت وابسته دارد که سهامدار آن‌هاست و این موضوع می‌تواند سبب سوءاستفاده آن شرکت شود. زیرا در تصمیماتی که اتخاذ می‌کند می‌تواند بازار را تحت شعاع قرار دهد مخصوصاً اگر آن بازار انحصاری باشد.

در یکی از جدید‌‌ترین آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری این موضوع مورد توجه بوده و نسبت به آن اظهارنظر شده است. ماجرا مربوط به قیمت‌گذاری توسط شرکت مادر بوده است. این در حالی است که به موجب بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالا‌‌ها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط، به شورای‌رقابت محول شده و در این قبیل موارد، اقدام شرکت مادر بدون مجوز قانونی تلقی می‌شود.

در ادامه ضمن ارائه گزارش این پرونده توضیحات تکمیلی برای خوانندگان گرامی روزنامه بیان خواهد شد.

گزارش پرونده:

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۰۹۲۵۵۷

تاریخ دادنامه: ۲۹/۸/۱۴۰۳

شماره پرونده: ۰۳۰۱۲۰۵

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

متقاضی: رئیس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران به موجب نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص.پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ که خطاب به مدیرعامل شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس صادر شده، به اعلام قیمت سرویس‌های جانبی شرکت‌های مبین انرژی خلیج‌فارس و فجر انرژی خلیج‌فارس در سال ۱۴۰۰ اقدام نمود و پس از صدور نامه مزبور، شرکت پتروشیمی زاگرس شکایتی را به خواسته ابطال این نامه در دیوان عدالت اداری مطرح کرد که موضوع ابتدائاً جهت رسیدگی به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع شد و این هیئت در جلسه مورخ ۳۱/۲/۱۴۰۲ خود به اتفاق آراء، نامه مذکور را از تاریخ صدور قابل ابطال تشخیص داد. پس از اتّخاذ تصمیم مزبور در هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی، موضوع در دستور جلسه مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت و پس از ارائه توضیحات نمایندگان شرکت پتروشیمی زاگرس، شورای‌رقابت و شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران، در نهایت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲حکم به عدم ابطال نامه مورد اعتراض صادر کرد. متن دادنامه مذکور به شرح زیر است:

«اولاً براساس بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی مصوب ۲۲/۳/۱۳۹۷)، «تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالا‌‌ها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط»، از وظایف و اختیارات شورای‌رقابت است و شورای‌رقابت پس از آن که در جلسه شماره ۳۰۲ مورخ ۱۶/۵/۱۳۹۶ خود بازار ارائه سرویس‌های جانبی (یوتیلیتی) را به دلیل ارائه این سرویس‌‌ها توسط دو شرکت فجر انرژی خلیج‌فارس و مبین انرژی خلیج‌فارس انحصاری تشخیص داده، در سال‌های مختلف به تصویب دستورالعمل‌های تنظیم قیمت سرویس‌های جانبی اقدام کرده است. ثانیاً شورای‌رقابت در راستای ایفای صلاحیت قانونی خود در زمینه تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت سرویس‌های جانبی، در جلسات شماره ۴۷۹ مورخ ۱۹/۶/۱۴۰۰ و شماره ۴۸۹ مورخ ۳/۲/۱۴۰۱ این شورا در رابطه با اصلاح دستورالعمل تنظیم قیمت سرویس‌های جانبی شرکت‌های فجر و مبین انرژی خلیج‌فارس اتخاذ تصمیم کرده و هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری نیز در مقام رسیدگی به شکایاتی که به خواسته ابطال مصوبات شماره ۴۷۹ و ۴۸۹ شورای‌رقابت در دیوان عدالت اداری مطرح شده بود، به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۵۲۵۶ مورخ ۱۹/۲/۱۴۰۲ خود رأی بر عدم ابطال مصوبات مزبور صادر کرده است. بنا به مراتب فوق و با توجه به رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۵۲۵۶ مورخ ۱۹/۲/۱۴۰۲ هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری و با عنایت به این که نامه شماره ۱-۱/۲۵۴۳۴ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران برمبنای مصوبات جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۲۹/۶/۱۴۰۰ و شماره ۴۸۹ مورخ ۲/۳/۱۴۰۱ شورای‌رقابت صادر شده، لذا موجبی برای ابطال نامه مذکور وجود ندارد و رأی بر عدم ابطال آن صادر می‌گردد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم‌‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.»

پس از صدور رأی فوق، وزیر وقت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح به موجب نامه شماره ۲۴۶۰/۷۰۱/۰۱/۲۱۹ مورخ ۲۰/۶/۱۴۰۲ که خطاب به ریاست محترم قوه‌قضاییه صادر شده، درخواست اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری را نسبت به دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح کرده و در مقام تبیین دلایل طرح این درخواست اعلام نمود که شرکت پتروشیمی زاگرس در راستای احقاق حقوق سهامداران خود شکایتی را به خواسته ابطال نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران در دیوان عدالت اداری مطرح کرد که در نهایت هیئت عمومی حکم به عدم ابطال نامه مزبور صادر نمود. با این حال، مفاد نامه فوق به دلیل ذی‌نفعی و سهامدار بودن شرکت صنایع ملّی پتروشیمی در شرکت‌های ارائه‌دهنده سرویس‌های جانبی واجد ایراد تعارض منافع بوده و با جزء ۶ بند (ط) ماده ۴۵ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مغایرت دارد و به دلیل تسری قیمت‌های موضوع نامه مذکور به سال قبل از صدور نامه، با ماده ۴ قانون مدنی مغایر است. پس از طرح درخواست مزبور، رئیس حوزه ریاست قوه قضاییه به موجب نامه‌های شماره ۹۰۰۰/۳۹۰۵۲/۱۰۰ مورخ ۲۲/۶/۱۴۰۲، شماره ۹۰۰۰/۷۲۴۴۵/۱۰۰ مورخ ۱۵/۱۱/۱۴۰۲، شماره ۹۰۰۰/۲۶۶۹/۱۰۰ مورخ ۲۶/۱/۱۴۰۳ و شماره ۹۰۰۰/۲۴۲۸۴/۱۰۰ مورخ ۱۳/۵/۱۴۰۳ درخواست‌های مطروحه را درخصوص اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی دیوان برای بررسی به رئیس وقت دیوان عدالت اداری ارسال نمود و در تاریخ ۱۶/۳/۱۴۰۳ موضوع توسط رئیس وقت دیوان جهت بررسی به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع شد تا توسط قضات این هیئت مورد رسیدگی قرار بگیرد. پس از طرح موضوع در جلسه مورخ ۲۸/۵/۱۴۰۳ هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی و استماع اظهارات نمایندگان شرکت پتروشیمی زاگرس، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح، شورای‌رقابت، شرکت صنایع ملّی پتروشیمی ایران و شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس اعضای هیئت تخصصی به اتفاق رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی را واجد ایرادات قانونی و مشمول حکم مقرر در ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری تشخیص دادند.

متعاقب اتّخاذ تصمیم مذکور در هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی، رئیس حوزه ریاست قوه‌قضاییه به موجب نامه شماره ۹۰۰۰/۴۶۷۱۳/۱۰۰ مورخ ۱۲/۸/۱۴۰۳به رئیس جدید دیوان عدالت اداری اعلام کرد که پیرو نامه‌های قبلی با موضوع «پرونده شرکت پتروشیمی زاگرس»، دستور فرمایید در ارسال نتیجه به این حوزه تسریع شود.

رئیس دیوان عدالت اداری پس از بررسی نظریه هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی، در تاریخ ۲۰/۸/۱۴۰۳ با طرح موضوع در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری جهت اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری موافقت نمود و پس از موافقت ایشان با طرح موضوع در هیئت عمومی، پرونده در دستور جلسه ۲۹/۸/۱۴۰۳ این هیئت قرار گرفت و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ مذکور با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از ارائه گزارش توسط رئیس هیئت تخصصی و استماع صحبت‌های دو مخالف و دو موافق و انجام بحث و بررسی‌های لازم، با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت نمود:

رأی هیئت عمومی

شورای‌رقابت که براساس صلاحیت مقرر در بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی مصوب ۲۲/۳/۱۳۹۷) وظیفه تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت و تعیین شرایط دسترسی به بازار کالا‌‌ها و خدمات انحصاری را برعهده دارد، پس از آن که برمبنای مصوبه شماره ۳۰۲ مورخ ۱۶/۵/۱۳۹۶ خود ارائه سرویس‌های جانبی توسط دو شرکت مبین انرژی خلیج‌فارس و فجر انرژی خلیج‌فارس را انحصاری تشخیص داد، برای مدت سه سال برای تعیین قیمت این خدمات از روش میانگین وزنی بازده دارایی‌های مصرف‌کنندگان فعال در بورس استفاده نمود تا اینکه در سال ۱۳۹۹ و به دنبال اعتراض شرکت‌های مصرف‌کننده سرویس‌های جانبی نسبت به اجرای روش مزبور، شورای‌رقابت تصمیم به تغییر روش یادشده گرفت و بر همین اساس و در مقام فراهم کردن مقدمات لازم برای تغییر روش فوق، این شورا برمبنای دستور ششم مصوبه شماره ۴۳۲ مورخ ۱۵/۶/۱۳۹۹ خود اعلام کرد که: «برای سال آتی {سال ۱۴۰۰} مطالعات و بررسی‌های کارشناسی مرکز و  NPC }شرکت ملّی صنایع پتروشیمی} با بهره بردن از شرکت مشاور متخصص درخصوص رفع نواقص و ارتقای دستورالعمل تداوم یابد و فرمول یادشده تکمیل و به شورا ارائه شود» و سال بعد نیز در راستای بررسی اقدامات انجام شده برای اجرای مصوبه شماره ۴۳۲ شورای‌رقابت، جلسه‌ای در تاریخ ۲۸/۶/۱۴۰۰ با حضور ذی نفعان موضوع (شامل نمایندگان شرکت‌های ارائه‌دهنده و مصرف‌کننده سرویس‌های جانبی، شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران و سازمان بورس و اوراق بهادار) در شورای‌رقابت برگزار شد تا درخصوص انتخاب روشی جدید برای محاسبه قیمت سرویس‌های جانبی اتّخاذ تصمیم گردد و یک روز بعد و در جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۲۹/۶/۱۴۰۰ شورای‌رقابت مقرر گردید که: «…ارزش روز دارایی‌های ثابت استهلاک‌پذیر هر یک از شرکت‌های فجر و مبین و مصرف‌کنندگان سرویس‌های جانبی توسط یک هیئت از کارشناسان رسمی منتخب کانون کارشناسان رسمی دادگستری به انتخاب شرکت ملّی صنایع پتروشیمی با روشی یکسان محاسبه گردد…» با توجه به مراتب فوق، نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران با موضوع تعیین قیمت سرویس‌های جانبی شرکت‌های مبین انرژی خلیج‌فارس و فجر انرژی خلیج‌فارس در سال ۱۴۰۰ از جهات زیر واجد ایراد است: اولاً براساس بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی مصوب ۲۲/۳/۱۳۹۷)، «تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالا‌‌ها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط»، از وظایف و اختیارات شورای‌رقابت است و این شورا در جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۲۹/۶/۱۴۰۰ خود شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران را صرفاً مکلّف به انتخاب یک هیئت از کارشناسان رسمی منتخب کانون کارشناسان رسمی دادگستری برای محاسبه ارزش روز دارایی‌های ثابت استهلاک‌پذیر هر یک از شرکت‌های فجر و مبین و مصرف‌کنندگان سرویس‌های جانبی و ارائه آن به شورای‌رقابت کرده بود و رئیس شورای‌رقابت نیز در لوایح شماره ۱۷۸-۰۱-۱۰- مورخ ۳/۱۱/۱۴۰۱ و شماره ۲۰۷۴-۰۱-۱۹ – ص مورخ ۶/۱۲/۱۴۰۱ که در دفتر هیئت عمومی ثبت شده اعلام کرده است که شرکت ملّی صنایع پتروشیمی وفق تبصره ۳ ماده ۲ مصوبه شماره ۳۸۲ شورای‌رقابت صرفاً مکلّف به ارائه گزارش مبتنی بر استخراج و ابلاغ نرخ خدمات و محصولات به شورای‌رقابت بوده و با آغاز به کار دوره سوم شورای‌رقابت، موضوع بلافاصله در دستور رسیدگی جلسه شماره ۳۸۴ مورخ ۵/۲/۱۴۰۱ شورا قرار گرفته و مراتب به اطلاع شرکت ملّی صنایع پتروشیمی رسیده تا پس از طرح و تبادل‌نظر در این خصوص تصمیم‌گیری شود، اما این شرکت در اقدامی ناگهانی و علی‌رغم دو ماه توقف ابلاغ نرخ‌های سرویس‌های جانبی، در تاریخ ۱/۲/۱۴۰۱ به ابلاغ نرخ‌های سال ۱۴۰۰ به ارائه‌دهندگان سرویس‌های جانبی اقدام می‌نماید که موارد مذکور که در لوایح صدرالذکر شورای‌رقابت به آن تصریح شده، بیانگر این است که اقدام شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران برای تعیین قیمت سرویس‌های جانبی و افزایش آن که در قالب صدور نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل این شرکت صورت گرفته، خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده نامه مزبور بوده است. ثانیاً، براساس قانون اساسنامه شرکت ملّی صنایع پتروشیمی مصوب ۲۱/۸/۱۳۵۶ با اصلاحات بعدی، ارکان این شرکت صلاحیتی برای تعیین قیمت سرویس‌های جانبی ندارند و ورود مدیرعامل شرکت مذکور به حوزه قیمت‌گذاری سرویس‌های جانبی از این جهت نیز خارج از صلاحیت مقام مزبور است. ثالثاً، مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران براساس نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ قیمت‌های اعلامی درخصوص سرویس‌های جانبی را عملاً در سال ۱۴۰۰ که سال قبل از صدور نامه مذکور بوده، لازم‌الاجرا دانسته که این امر با حکم مقرر در ماده ۴ قانون مدنی مبنی بر منع عطف به ماسبق کردن قوانین و مقررات مغایرت دارد. رابعاً حسب بررسی‌های به عمل آمده شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران مالک ۷۵٫۶ درصد از سهام شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس است و شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس نیز مالک ۶۷٫۵۹ درصد از سهام شرکت فجر انرژی خلیج‌فارس و ۱۰۰درصد سهام شرکت مبین انرژی خلیج‌فارس است که دو شرکت یادشده نیز تولیدکنندگان انحصاری سرویس‌های جانبی هستند و در نتیجه اقدام شرکت صنایع ملّی پتروشیمی ایران در تعیین قیمت فروش سرویس‌های جانبی که در عمل برای سرویس‌های ارائه شده توسط شرکت‌های زیرمجموعه شرکت ملّی صنایع پتروشیمی صورت گرفته، مصداق بارز تعارض منافع است و مؤید این امر بندهای ۲و۱ مصوبه جلسه شماره ۱۰۹ مورخ ۳۱/۲/۱۳۹۱ شورای‌رقابت است که براساس آن مقرر شده است: «به دلیل ماهیت انحصاری کالا و خدمات این دو شرکت {فجر انرژی خلیج‌فارس و مبین انرژی خلیج‌فارس} در ارائه به شرکت‌های پتروشیمی، فروش کالا و خدمات آن‌‌ها مشمول حکم ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است» و «با عنایت به این که موضوع مشمول قسمت ششم بند (ط) ماده ۴۵ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (سوء استفاده از وضعیت اقتصادی مسلّط از طریق تملک سرمایه و سهام شرکت‌ها به صورتی است که منجر به اخلال در رقابت می‌گردد) نظر شورا بر این قرار گرفت که سهام این دو شرکت از شرکت هلدینگ خلیج‌فارس تفکیک شود.» بنابراین در شرایطی که شورای‌رقابت به‌عنوان مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی براساس مصوبه مذکور اعلام نموده است که مالکیت شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس بر دو شرکت فجر انرژی خلیج‌فارس و مبین انرژی خلیج‌فارس با توجه به منحصر بودن ارائه سرویس‌های جانبی توسط دو شرکت مزبور منجر به اخلال در رقابت می‌گردد، لذا بدیهی است که با توجه به تعلّق بخشی از سهام شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس به شرکت صنایع ملّی پتروشیمی، اقدام شرکت اخیرالذکر در تعیین نرخ سرویس‌های جانبی عملاً به معنای تعیین قیمت برای دو شرکت زیرمجموعه شرکت صنایع ملّی پتروشیمی بوده است. با توجه به موارد مذکور، صدور نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن بوده و مفاد این نامه نیز با ماده ۴ قانون مدنی و جزء ۶ بند (ط) ماده ۴۵ و ماده ۴۷ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مغایرت دارد و لذا برمبنای جواز حاصل از حکم مقرر در ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری، دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تأیید نامه مزبور صادر شده، به لحاظ مغایرت با قانون نقض می‌گردد و با نقض دادنامه مذکور و با توجه به تقاضای شاکی اولیه پرونده (شرکت پتروشیمی زاگرس) برای ابطال نامه شماره ۲۵۴۳۴/۱-۱ ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران از تاریخ صدور، نامه مذکور مستند به بند (۱) ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./احمدرضا عابدی؛ رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

بررسی و توضیح:

ابتدا باید گفت؛ این دادنامه به موجب ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری صادر شده است. به موجب این ماده «چنانچه رئیس قوه‌قضاییه یا رئیس دیوان یا بیست نفر از اعضای هیئت عمومی، هر یک از آرای هیئت عمومی یا آرای قطعی هیئت‌های تخصصی را اشتباه یا مغایر قانون تشخیص دهند، رئیس دیوان موضوع را جهت رسیدگی مجدد به هیئت عمومی ارجاع می‌دهد. در صورتی که هیئت عمومی رأی صادره را اشتباه یا مغایر قانون تشخیص دهد، نسبت به نقض آن و صدور رأی صحیح اقدام می‌کند.»

بنابراین حتی آراء هیئت عمومی دیوان هم ممکن است اشتباه یا مغایر قانون باشد و صرف صدور رأی از هیئت عمومی به منزله نهایی بودن آن نیست. در حقیقت این ماده یک شیوه فوق‌العاده برای نقض آراء هیئت عمومی دیوان پیش‌بینی کرده است.

درخصوص رأی صادره باید گفت؛ هیئت عمومی ابتدا طی دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۹۲۰۴۷۵ مورخ ۱۳/۴/۱۴۰۲حکم داده: «… با عنایت به اینکه نامه شماره ۱-۱/۲۵۴۳۴ص‌پ مورخ ۱۰/۳/۱۴۰۱ مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران برمبنای مصوبات جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۲۹/۶/۱۴۰۰ و شماره ۴۸۹ مورخ ۲/۳/۱۴۰۱ شورای‌رقابت صادر شده، لذا موجبی برای ابطال نامه مذکور وجود ندارد و رأی بر عدم ابطال آن صادر می‌گردد.»

این در حالی است که مصوبات جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۲۹/۶/۱۴۰۰ و شماره ۴۸۹ مورخ ۲/۳/۱۴۰۱ شورای‌رقابت هیچ اذن یا مجوزی برای تعیین قیمت به مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی پیش‌بینی نکرده است، بلکه این شورا در جلسه شماره ۴۷۹ مورخ ۱۴۰۰/۶/۲۹ خود شرکت ملّی صنایع پتروشیمی ایران را صرفاً مکلّف به انتخاب یک هیئت از کارشناسان رسمی منتخب کانون کارشناسان رسمی دادگستری برای محاسبه ارزش روز دارایی‌های ثابت استهلاک‌پذیر هر یک از شرکت‌های فجر و مبین و مصرف‌کنندگان سرویس‌های جانبی و ارائه آن به شورای‌رقابت کرده بود. ضمن آن‌که حتی شورای‌رقابت نیز به لحاظ حقوقی نمی‌تواند تکلیف تنظیم قیمت و شرایط دسترسی به بازار کالا‌‌ها و خدمات انحصاری را به مقام یا مرجع دیگری محول کند چرا که در حقوق اداری اصل بر عدم تفویض اختیار است و اگر قانون برای مرجع یا شخصی تکالیفی پیش‌بینی کند منظور انجام آن تکالیف توسط همان مرجع یا شخص مدنظر بوده است. بنابراین اقدام شرکت برای تعیین نرخ نه تنها برخلاف مقررات آمره قانون بوده، بلکه خارج از صلاحیت و حدود اختیار بوده است. چرا که در حقوق اداری، مقام عمومی اداره برای انجام هر اقدامی باید مجوز یا صلاحیت داشته باشد و اگر بدون این مجوز یا صلاحیت اقدام کند، خارج از حدود اختیار رفتار کرده و این عمل قابلیت ابطال را دارد.

اشکال بعدی نیز تسری قیمت‌ها به سال قبل است. به‌طور کلی قانون و به طریق اولی آیین‌نامه و تصویب‌نامه و بخشنامه نمی‌تواند اثر قهقرایی داشته و اثر آن به زمان قبل از صدور آن سرایت کند. برای مثال نمی‌تواند امسال تصویب‌نامه‌ای وضع شود که برای سال گذشته تعیین‌تکلیف کند. با این حال استناد هیئت عمومی به ماده ۴ قانون مدنی قابل انتقاد است. زیرا منع عطف به ماسبق کردن قوانین و مقررات مطلق نیست و اگر قانونگذار خود تشخیص دهد که قانون باید به ماقبل سرایت کند، اشکال ندارد و حتی ماده ۴ قانون مدنی هم به این موضوع تصریح کرده است.

لازم به توضیح است در نظام حقوقی ما، مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی، شورای‌رقابت است. این شورا طبق قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با صلاحیت مشخص تشکیل شده است. اما قانونگذار در اواخر سال ۱۳۹۳ در ماده ۲۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) بیان داشت: «به منظور تنظیم مناسب بازار، افزایش سطح رقابت، ارتقای بهره‌وری شبکه توزیع و شفاف‌سازی فرآیند توزیع کالا و خدمات، دولت مکلف است با رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی، قیمت‌گذاری را به کالا‌‌ها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانه‌ای و ضروری محدود کند. تبصره- دستورالعمل نحوه تعیین کالاهای اساسی، انحصاری و خدمات عمومی و فهرست و قیمت این کالا‌‌ها و خدمات به پیشنهاد کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت، جهاد کشاورزی، امور اقتصادی و دارایی، نیرو، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و حسب مورد وزارتخانه ذی‌ربط به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد.»

همچنان که ملاحظه می‌شود ظاهراً در این ماده تشخیص انحصار و همچنین تعیین دستورالعمل قیمت برای کالاهای انحصاری را به کمیته‌ای محول شده که باید به تأیید شورای اقتصاد برسد. این در حالی است شورای‌رقابت براساس مواد ۵۸ و ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی است.

درخصوص جمع تعارض ظاهری این مقررات می‌توان گفت؛ مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی همچنان شورای‌رقابت است، زیرا علاوه بر این‌که در ماده ۲۱ قانون مزبور دولت مکلف به رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی شده، تعیین قیمت با تشخیص مصادیق رویه‌های ضدرقابتی دو مقوله کاملاً متفاوت است. بند (۱) ماده ۵۸ قانون اصل ۴۴، لحن صریحی دارد و قاطعانه تشخیص مصادیق رویه‌های ضدرقابتی را به شورای‌رقابت واگذار کرده است اما آن‌چه از ماده ۲۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) استنباط می‌شود این است که دولت صرفاً مکلف شده قیمت‌گذاری را به کالا‌‌ها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانه‌ای و ضروری محدود کند. ضمن آن که وفق ماده ۹۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مقرر شده مادام که در قوانین بعدی نسخ و یا اصلاح مواد و مقررات این قانون صریحاً و با ذکر نام این قانون و ماده مورد نظر قید نشود، قانون مزبور معتبر خواهد بود. در حالی که در قانون الحاق۲، هیچ اشاره به نام این قانون و مواد ۵۸ و ۶۲ نشده و می‌توان گفت؛ این مقررات کماکان معتبر و پابرجا هستند. با این حال تعارض تبصره ماده ۲۱ قانون الحاق۲ با بند ۵ ماده ۵۸ قانون اصل ۴۴، آشکار به نظر می‌رسد و مجلس شورای اسلامی باید نسبت به آن تعیین‌تکلیف نماید. زیرا برای نحوه تعیین قیمت کالاهای انحصاری دو شیوه متفاوت پیش‌بینی شده است. با این حال در رویه فعلی، شورای‌رقابت به‌عنوان مرجع تشخیص رویه‌های ضدرقابتی عمل می‌کند و شیوه قیمت‌‍‌گذاری این کالا‌‌ها را هم مشخص می‌کند.

در هر صورت با توجه به مقررات مندرج در فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، به نظر می‌رسد رأی هیئت عمومی در راستای ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری مطابق با موازین قانونی صادر شده باشد و اشکال و ایرادی بر آن وارد نباشد.

[۱] Competition law

[۲] برای مطالعه بیشتر ر.ک.: مبانی حقوق عمومی رقابت (با نگاهی به قانون اساسی جمهوی اسلامی ایران)، باقری، محمود و فلاح‌زاده، علی محمد، فصلنامه حقوق، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی، دوره ۳۹، شماره ۳، پاییز ۱۳۸۸٫

[۳] dominance joint