راهبردهای اصلاح روابط کارفرما و پیمانکار در عرصه ساختوساز و رفع نابسامانیهای سازندگی منوچهر ملیکانی فرد مقدمه آمارهای اعلام شده از سوی مراجع رسمی حکایت از آن دارند که در سال ۱۳۸۰ در طرح‌های ملی، میانگین زمان در نظر گرفته شده برای اجرای طرح ۴٫۷ سال و میانگین وزنی مدت اجرای آنها ۸٫۴ سال، متوسط […]
راهبردهای اصلاح روابط کارفرما و پیمانکار در عرصه ساختوساز و رفع نابسامانیهای سازندگی
منوچهر ملیکانی فرد
مقدمه
آمارهای اعلام شده از سوی مراجع رسمی حکایت از آن دارند که در سال ۱۳۸۰ در طرح‌های ملی، میانگین زمان در نظر گرفته شده برای اجرای طرح ۴٫۷ سال و میانگین وزنی مدت اجرای آنها ۸٫۴ سال، متوسط تخصیص اعتبار سالانه ۶۰٫۱ درصد و میزان پرداختی خزانهداری ۴۵٫۷درصد بوده است. در همین آمار‌ها عمدهترین علت تأخیر در اجرای پیمان به میزان ۳۸٫۷درصد، ناشی از نارسایی اعتبار و ضعیفترین علت آن به میزان ۳٫۲درصد، ناشی از ناتوانی پیمانکاران قید شده است.
متأسفانه در این آمار‌ها به این نکته اساسی اشاره نمی‌شود که وقتی اجرای طرحی بیش از دو برابر مدت اولیه طول میکشد، چه زیان‌هایی به علت تأخیر در بهرهبرداری آن طرح و طرح‌های مرتبط با آن و همچنین معطل ماندن و کاهش بازده نیروهای سازنده کشور متوجه جامعه می‌گردد. مثلاً معلوم نیست وقتی یک بیمارستان یا مدرسه یا جاده یا یک مجموعه صنعتی به موقع خود آماده بهرهبرداری نمی‌شود، خسارت ناشی از عدم‌دسترسی بیمار به بیمارستان، عدم‌تأمین آموزش کودکان مربوط به آن مدرسه یا عدم‌تأمین ارتباط دو شهر یا به بهرهبرداری نرسیدن آن مجموعه صنعتی چه میزان است. علاوهبر این، آمار نشان نمی‌دهد که کاهش اعتبار و پرداختی خزانه به میزان ۵۵ درصد و عدم پرداخت مطالبات پیمانکار چه عوارضی را برای وضع آنها و صنایع وابسته در پی داشته است. به نظر ما اگر روزی چنین آمارهایی ارایه شود، خواهیم دید که عمق فاجعه بسی بیشتر از آن است که در ظاهر نشان داده می‌شود.
در بخشی از پیشگفتار «گزارش نظارتی طرح‌های عمرانی ملی سال ۱۳۸۰» چنین نتیجهگیری می‌شود
«زیر پا گذاشته شدن مفاد موافقتنامه که براساس ماده (۱۹) قانون برنامه و بودجه تنظیم و مبادله می‌شود، بد‌ترین اقدامی است که مبنای مشخصات طرح، زمان‌بندی اجرا و تخصیص منابع را مخدوش می‌کند. هرچند در مقررات موجود برای عدول از موافقتنامه اقدام پیش‌بینی نشده، ولی بدیهی بودن لطمات ناشی از این کار باید مانع انجام آن شود.» به نظر ما خلاصه کلام در همین جمله آخر نهفته است که میگوید: «در مقررات موجود برای عدول از موافقتنامه اقدام متقابلی پیش‌بینی نشده است.» یعنی نمی‌توان موافقتنامهای را به استناد یک ماده قانونی تنظیم و سپس از آن عدول کرد و عدول از آن می‌تواند لطماتی را برای برنامهریزیها داشته باشد، لیکن برای این عمل غیرقانونی اقدام متقابلی پیش‌بینی نشده است این امر، نمونهای از داشتن اختیارات بدون الزام به پاسخگویی و مسؤولیت متقابل در باربر عملکرد است. همچنان که برای عدول از تعهدات دولت در برابر سازندگان نیز اقدام متقابلی پیش‌بینی نشده است و امروز عدمپایبندی دولت به ایفای تعهدات خود در قبال سازندگان، بهخصوص عدم‌پرداخت به موقع تعهدات مالی، از علل اساسی عدم پیشرفت و شکوفایی سازندگی در کشور است.
این نحوه نگرش و تنظیم قوانین و عملکرد‌ها معلول علت بسیار اساسی و اصلی دیگری فراتر از کمبود اعتبار است که در ادامه به اختصار به آن پرداخته می‌شود.
به نظر ما نظام سازندگی کشور دچار بیماری مزمنی است که اگر به‌طور بنیادی درمان نشود، اقدامات مقطعی حتی حل مشکل پرداخت تعهدات دولت فقط در حد یک مسکن عمل خواهد کرد. درست است که برای تسکین یک بیماری گاهی از مسکن استفاده می‌شود که در جای خود لازم است، ولی تجویز مسکن وقتی مؤثر خواهد بود که بخشی از درمان باشد و اگر تسکین موقت درد، ما را از پرداختن به معالجه قطعی غافل کند، چه‌بسا بیمار را از دست خواهیم داد! بیماری مزمن نظام سازندگی نیز خارج از این قاعده کلی نیست و ضمن احتیاج به اقدامات فوری مقطعی و مسکن، نیازمند مداوای ریشهای است. اجرا نشدن برنامه‌های عمرانی کشور و کاهش شدید کیفیت کارهای اجرا شده، همه دستاندرکاران و مقامات مرتبط با این امر را به تفکر و تکاپو واداشته است و هر یک به گونهای در جستجوی راه چارهای برای حل مشکل هستند که برگزاری این سمینار و سمینارهایی که انجمن شرکت‌های ساختمانی در سال‌های گذشته در مشهد، اصفهان و آبادان برگزار کرده، کوششهایی در جهت همین هدف محسوب می‌شوند. انجمن شرکت‌های ساختمانی، به عنوان یک مرجع باتجربه در امر سازندگی، خود را موظف میداند در حد توان در جهت موفقیت این سمینار کوشش نماید. به نظر ما نابسامانیهای نظام سازندگی کشور ریشه در تعریف و تلقی ما از روابط فی‌مابین عوامل مختلف دستاندرکار سازندگی دارد. این تعریف و نگرش از سال‌ها دور بر نظام سازندگی حاکم بوده است. در دورانی که حجم کار‌ها کم و نظام اقتصادی کشور از پیچیدگیها و دشواری‌های فعلی مبرا و وضعیت مالی دولت با هزینه‌ها منطبق بود، تأثیر این نگرش در پیشرفت کمی و کیفی کار‌ها زیاد محسوس نبود؛ ولی از همان دوران فرهنگ مخربی پیریزی گردید که متأسفانه با گذشت زمان به دلیل شرایط خاص عمیقتر نیز شد و در بخشی از نظام به یقین تبدیل گردید و امروز در همه ارکان سازندگی کشور رسوخ کرده است و مانع اصلی ساماندهی آن است. عصاره این نگرش آن است که وقتی دولت کارفرما باشد، نظام سازندگی نیازی به قوانین و قواعدی که درآن حقوق حقه طرف مقابل قرارداد به‌طور شفاف و پویا تضمین شده باشد، ندارد؛ زیرا دولت به عنوان متولی پیشرفت جامعه در هر زمان به آنچه مصلحت میداند، عمل می‌کند و در حد لزوم حقوق و منافع طرف مقابل را هم ملحوظ می‌دارد. وقتی این نگرش در کشوری که اقتصاد آن به‌طور مستقیم و غیرمستقیم صددرصد دولتی است اجرا می‌شود، ضوابط و دستورالعمل‌ها نه براساس اصول و قواعد بنیادی، بلکه برحسب شرایط زمان و سلیقه تلقی تدوین‌کنندگان تدوین می‌شود که در مواردی ناقض یکدیگرند و بعضاً به صورت کاملاً بدیهی و روشن مغایر حقوق مدنی طرف مقابل قرارداد هستند؛ ولی عملاً به صورت شرط ضمن عقد بر او تحمیل می‌شود، اما ثمره این کشته، محصول معیوبی است که امروز با آن مواجهیم؛ یعنی دولت با چالشهایی مواجه می‌شود که به عنوان یک دولت خدمتگزار و خادم، از آن رنج می‌برد و ناراضی است و عامل سازنده نیز منفعل و ناامید می‌گردد!
۱٫ تحلیل برخی از ضوابط و دستورالعمل‌ها
الف- شرایط عمومی پیمان
در این سند که رابطه کارفرما را با پیمانکار تعریف می‌کند، در حالی که پیمانکار در مقابل کارفرما در همه موارد متعهد و مکلف به جبران تخلف و پرداخت جریمه است و حتی در برخی موارد حق اعتراض هم ندارد، کارفرما عملاً هیچ‌گونه تعهد زمانی برای ایفای تعهدات خود ندارد و ملتزم به جبران تخلفات خود نیز نیست. این مسأله شبیه به این است که یک بدهکار، بدون هیچ‌گونه زمان‌بندی به میل و اراده شخصی پرداخت طلب طرف مقابل را به تشخیص خود انجام می‌دهد. در نسخه جدید این سند که پس از ۲۰ سال بحث و گفت‌وگو تدوین شده، باوجود آن که شیوه تلقی نمایندگان محترم دولت نسبت به گذشته در جهت مثبت متحول گردیده، ولی رسوبات نگرش یاد شده به شدت وجود دارد (مواد ۳۰، ۲۹، ۳۷، ۴۷، ۴۶ و ۵۳ نشان دهنده آن هستند).
ب- فهرست بهای پایه
از علل روند رو به تزاید فهرست بهای پایه، به عنوان یک سند ضد توسعه، از سال‌های ۱۳۵۴ به بعد که بگذریم، در ۲۰ ساله اخیر نیز به جای این که روش صحیح قیمتگذاری و پرداخت جایگزین آن شود، به دلایل و توجیهات مختلف، جنبه‌های متکی به نگرش یاد شده قویتر شد و پس از چندین سال عملاً فهارس پایه و به فهارس بیپایه تبدیل گردید و به کلی خاصیت خود را از دست داد و به صورت سدی در مقابل اجرای قرارداد‌ها درآمد؛ ولی سازمان برنامه و بودجه وقت، به جای انتخاب یک روش پویا و صحیح ارایه قیمت از سوی شرکتکنندگان در مناقصه (کاری که در همه دنیا مرسوم است)، پس از چندین سال کار کارشناسی و صرف هزینه، تحلیلهایی را تهیه و فهارس پایه جدید را منتشر کرد و اما باز هم در اثر وجود نگرش یاد شده، تبصرهای به ماده (۲۹) شرایط عمومی پیمان و دستورالعمل‌هایی به فهارس پایه اضافه کرد که عملاً پویایی آن را از بین می‌برد و مانع بروز و رشد انگیزه برای مطالعه و بررسی قبل از مناقصه در پیمانکاران می‌شود؛ زیرا اگر قرار است مقدار هر قلم از کار تا حد ۲۵درصد کل پیمان افزایش یا کاهش یابد و پیمانکار متعهد به اجرای آن براساس قیمت مندرج در فهرست پایه و متوسط ضریب پیشنهادی خود باشد و نیز اگر قرار است هر کار جدیدی که به پیمانکار ابلاغ می‌شود، آن پیمانکار آن را براساس قیمت مندرج در فهرست پایه که اصلاً دخالتی در قرارداد نداشته انجام دهد، دیگر چه نیازی به مطالعه و بررسی قبل از مناقصه وجود دارد. مطالعه و بررسی وقتی ارزش دارد که قیمت پیشنهادی محاسبه و کارشناسی شده در هر قلم از کار مبنای پرداخت قرار گیرد. وقتی انگیزه مطالعه از بین برود، نباید از ارایه پیشنهادهای غیرمتعارف و نامعقول تعجب کرد.
ج- تعدیل
اصل پرداخت تعدیل قیمت، در شرایط غیرمتعارف اقتصادی، عملی معقول و منطقی است؛ اما به شرطی معتبر است که براساس ضوابط صحیح پذیرفته شده طرفین پیمان عمل گردد. میدانیم که تعدیل بخشی از بهای کار است که مبلغ آن در زمان عقد قرارداد معلوم نیست.
و به نظر برخی افراد، اصلاً نامعلوم بودن بخشی از بهای کار، اصل قرارداد را مخدوش می‌کند. به نظر ما اگر مسیری که برای به دست آوردن تغییرات قیمت و محاسبه تعدیل پیموده می‌شود، شفاف و برای طرفین پیمان معلوم باشد، می‌تواند معتبر باشد؛ ولی وقتی که روش قیمتگیری و محاسبه برای پیمانکار معلوم نیست، به فرض این‌که سازمان مدیریت و برنامهریزی نیز به اصول اولیه محاسبه تعدیل (که در نشریه شماره ۷ سازمان برنامه و بودجه در مورد روش تعدیل است) وفادار باشد، حاصل کار در یک جلسه شواری محترم اقتصادی ۵۰درصدکاهش مییابد، در این صورت چه باید کرد؟ اصولاً وقتی که برای محاسبه تعدیل از مسیر پذیرفته شده و معلوم برای طرفین پیمان اقدام می‌شود، آیا می‌توان حاصل محاسبه را به‌طور یک طرفه کاهش داد؟
خارج کردن مصالح کلیدی طرح‌ها مانند آهنآلات و سیمان و اخیراً قیر از سازوکار تعدیلات و پرداخت اختلاف افزایش نرخ‌های این مصالح با آنچه در نرخ‌های تعدیلات محاسبه می‌گردد، به صورت مابه‌التفاوت با ضریب ۱۴درصدخود یک تصمیم یک طرفه و غیرعادلانه است که بر نابسامانیهای اجرای طرح‌ها میافزاید؛ زیرا از طرفی خرید این مصالح از محل پیشپرداخت انجام می‌شود که براساس نرخ‌های منعکس در پیمان محاسبه گردیده که درصد کوچکی از نرخ واقعی است. پس امکان خرید را بسیار محدود میسازد و از طرفی مابهالتفاوتها بر مبنای نرخ‌های غیرواقعی پرداخت می‌گردند. تأمین آهن، سیمان و قیر در کلیه عملیات ساختمانی و راهسازی به یک معضل اساسی و اصلی تبدیل شده است. کاهش حجم ریالی استفاده از تبصره (۲۱) قوانین بودجه سنوات سال قبل از ۱۳۸۰ یا ماده (۸۱) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به حد ۵۰درصد بدون آن که هیچ‌گونه استدلالی برای آن مطرح شده باشد، خود بر این معضل به میزان زیادی در سال‌جاری افزوده است.
د- آییننامه تعیین برنده مناقصه
در آییننامه تعیین برنده مناقصه نکات مثبتی وجود دارد، که تحت‌تأثیر نگرش یاد شده نقض یا بیاثر شده‌اند.
اصول کار چنین است که تعدادی پیمانکار با شرایطی مساوی در مناقصه شرکت می‌کنند و پیشنهادهای خود را در پاکت‌های لاک و مهر شده ارایه می‌دهند و مناقصهگزار، یعنی دولت، با اطلاع قبلی از قیمت معقول و منطقی کمترین پیشنهاد عادلانه را به عنوان برنده مناقصه انتخاب می‌کند. شرکتکنندگان در مناقصه برای توجیه قیمت پیشنهادی خود موظف هستند تجزیه بهای اقلام مهم کار را نیز به مدارک پیشنهادی ضمیمه کنند. تا اینجا ضابطه بسیار منطقی و معقول است و در صورت اجرا می‌توان به انتخاب صحیح پیمانکار اطمینان نسبی پیدا کرد؛ اما وجود برخی نکات منفی به شرح زیر و نبود تضمین برای اجرای کامل اصول فوق مانع انتخاب صحیح پیمانکار می‌شود و یکی از خشتهای اول دیوار سازندگی، کج نهاده می‌شود:
– به دلیل این که کمیسیون مناقصه به فهرست پایه متکی است و برآورد کار اصلاً براساس فهرست پایه تهیه می‌شود که با قیمت واقعی کار فاصله دارد.
– انتخاب پیشنهادی که بیش از ۱۰درصد نسبت به برآورد (که خود غیرواقعی است) افزایش داشته باشد، مجاز نیست.
– کارفرما بدون ارایه هیچ‌گونه دلیلی برای شرکتکنندگان در مناقصه، از حق رد یک یا تمام پیشنهادها برخوردار است و عملاً اعمال هرگونه سلیقهای امکان‌پذیر است.
– شرکت‌های دولتی برای شرکت رد مناقصه از امتیازات خاصی برخوردارند.
– تجزیه قیمت‌های ارایه شده توسط شرکتکنندگان مورد توجه و بررسی قرار نمی‌گیرد و تأثیری در قیمت‌های قرارداد ندارد.
به این ترتیب عملاً انتخاب پیشنهاد بهتر اگر غیرممکن نباشد، بسیار دشوار است و نفوذ نگرش یاد شده انگیزه ارایه پیشنهاد مستدل را از پیمانکار و پذیرش مسؤولیت انتخاب اصلح را از کارفرما سلب می‌کند.
گفت‌وگوی کامل درباره مصادیق نفوذ نگرش یاد شده در ضوابط و دستورالعمل‌ها در حوصله این سمینار نیست؛ ولی اگر بپذیریم که نظام سازندگی کشور و به تبع آن حرفه پیمانکاری مانند هر نظام و حرفهای دیگر قواعد و اصولی دارد و در فضا و شرایط ویژهای به رشد و شکوفایی می‌رسد، باید ببینیم که آن اصول و قواعد کدامند. به نظر ما در حال حاضر حرفه پیمانکاری در ایران از هرگونه قاعده و فضای مناسب رشد و پویایی محروم است؛ یعنی اصولاً قاعدهای بر آن حاکم نیست که در مورد درستی یا نادرستی آن گفت‌وگو شود. آنچه وجود دارد، ضوابطی است فاقد بنیاد و پایهای تعریف شده. برخی از همکاران ما که توفیق کار و فعالیت در برخی کشورهای خارجی را پیدا کردهاند، میگویند کاری که آنجا انجام می‌دهند، پیمانکاری است؛ در حالیکه نمیدانند روی کاری که در اینجا انجام می‌دهند، چه نامی بگذارند. وقتی که صحبت از پیمانکاری در کشور می‌کنیم در حقیقت گفت‌وگو درباره بیش از ۵ هزار شرکتی است که در دور افتادهترین نقاط کشور فعالیت دارند و گفت‌وگو درمورد ده‌ها مهندس و صد‌ها هزار نیروی ماهر و میلیونها نیروی غیرماهر ساختمانی است. مسلماً نیروهای سازنده کشور اعم از پیمانکار و مشاور در زمره سرمایه‌های ملی هستند و دولت وظیفه دارد از آنان به ترتیبی استفاده کند که فرسوده نشوند و روز به روز به سطوح بالاتری از کمیت و کیفیت ارتقا یابند. متأسفانه آنچه امروز اتفاق میافتد، دقیقاً ۱۸۰ درجه با آنچه گفته شد، تفاوت دارد و این تفاوت لزوماً به علت سوءنیت مسؤولان نیست؛ بلکه به علت عدم‌پذیرش قواعد اصلی پیمانکاری و سازندگی و حاکمیت نگرش مخرب و غیرسازندهای است که برای ما به ارث رسیده است و متأسفانه خود نیز وابسته یا نادانسته بر آن افزودهایم. حال و هوایی که امروز بر نظام سازندگی کشور حاکم است، بدون این که قصد خاصی وجود داشته باشد، به‌طور ناخودآگاه به جای تربیت و رشد یک نیروی خلاق و سازنده، روح تحکم از یک سو و اطاعت و تمکین از سوی دیگر را گسترش می‌دهد و بهخصوص به نیروهای جوان که بار ساختن ایرانی آباد و آزاد را بر دوش دارند، میآموزد که با استفاده از هر وسیلهای گلیم خود را از سیلاب نابسامانی بیرون بکشند. ارایه پیشنهادهای ناموجه و نامعقول در مناقصات به مصداق «از این ستون به آن ستون فرج است»، از یک طرف و صف فزاینده پیمانکاران به سوی زندان یا به سمت حرفه‌های کاذب غیرسازنده از طرف دیگر، باید همه ما را در قبال وقوع فاجعه هوشیار سازد!
۲٫ پیشنهادها
به نظر ما آنچه باید بدون فوت وقت (که متأسفانه بیش از ۲۰ سال از آن را از دست دادهایم) انجام پذیرد، تجدیدنظر بنیادی نگرش دولت به قواعد اساسی در حرفه پیمانکاری است. این بازنگری که باید با مطالعه دقیق و پذیرش قواعد جهانی حاکم بر پیمانکاری استوار باشد، لازم است بر مبنای اصول اساسی تعریف شده و برنامه بسیار منسجم انجام شود. هرگونه التقاط در این خصوص عملاً ادامه راه گذشته خواهد بود. در این زمینه می‌توان و باید جلسه‌های گفت‌وگو‌های سازندهای بین کارشناسان و صاحبنظران کارفرمایی و پیمانکاری و مشاور، اعم از بخش دولتی و خصوصی، مجلس شورای اسلامی و سایر ارکان ذی‌ربط برگزار شود و قواعد جهانی به دقت بررسی و از نظر شکلی بر شرایط و امکانات کشور منطبق گردد و اصول و تعاریف جدید و مورد قبول تعیین و سپس ضوابط یا قوانین لازم برای شرایط عمومی پیمان-قانون مناقصات- نظام قیمتگذاری و غیره برحسب اولویت و با همه جانبهنگری بازنویسی شوند. مسلماً راه ساماندهی و سازندگی کشور راهی بسیار دشوار و پرپیچ و خم است و در آن جز با عزم ملی و تلاش هماهنگ همه دستاندرکاران میسر نخواهد بود. و اما برای این که نیروهای سازنده، اعم از پیمانکار و مشاور که در حال حاضر با شدید‌ترین فشار‌ها روبه‌رو هستند، بتوانند در این مسیر دوام بیاورند، لازم است برخی اشکالات بدیهی ضوابط و رفتار‌ها مانند ساماندهی پرداخت مطالبات آنان با استفاده از تسهیلات بانکی، ایرادهای کاربردی فهارس بها و طرح برگزاری مناقصات (که هماکنون در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است)، اصلاح ماده (۸۱) قانون بخشی از مقررات مالی دولت و افزایش سقفها حداقل در حد سابق و برای کمک به اقتصاد طرح‌ها برای تدارک مصالح به اعدادی بیش از ۱۰درصد و ۱۵درصد قبلی، حذف سازوکار مابه‌التفاوت و پرداخت کلیه ردیفها براساس شرایط قراردادی و ضرایب پیمان و تعدیلات واقعی در اولویت اول قرار دارند مرتفع شود تا از ادامه وضع ناگوار و تعمیق بیشتر آسیبها جلوگیری شود.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.