مقدمه منابع مالی دولتی و فرآیند مناقصه‌های عمومی در ایران تحت شمول قوانین و مقررات مشخصی قرار دارند. یکی از چالش‌برانگیز‌ترین موارد در این حوزه، مسئله افزایش حجم و مبلغ قرارداد‌ها پس از انعقاد آن‌هاست، خصوصاً در پروژه‌های کلان صنعت نفت و گاز که با نوسانات قیمتی، تغییرات فنی و شرایط سیاسی روبه‌رو هستند. در […]
مقدمه
منابع مالی دولتی و فرآیند مناقصه‌های عمومی در ایران تحت شمول قوانین و مقررات مشخصی قرار دارند. یکی از چالش‌برانگیز‌ترین موارد در این حوزه، مسئله افزایش حجم و مبلغ قرارداد‌ها پس از انعقاد آن‌هاست، خصوصاً در پروژه‌های کلان صنعت نفت و گاز که با نوسانات قیمتی، تغییرات فنی و شرایط سیاسی روبه‌رو هستند. در این میان، «قانون برگزاری مناقصات» و «قانون محاسبات عمومی کشور» رویکردهای متفاوت و گاه متعارضی نسبت به این مسئله دارند.
قانون مناقصات بر ضرورت پیش‌بینی دقیق اعتبارات و محدود بودن افزایش حجم قرارداد‌ها تا سقف ۲۵ درصد تأکید دارد؛ در حالی که ماده ۹۲ قانون محاسبات، حتی در صورت تجاوز از سقف بودجه، انجام کار را معتبر دانسته و پرداخت مطالبات پیمانکار را الزامی می‌داند. این تعارض در عمل باعث بروز مشکلات حقوقی و اجرایی برای دستگاه‌های دولتی شده و نظم بودجه‌ای را به خطر انداخته است. این مقاله تلاش دارد ضمن بررسی این دوگانگی قانونی، پیامدهای آن در پروژه‌های نفت و گاز را تحلیل و راهکارهایی برای رفع یا کاهش تضاد موجود ارائه دهد.
چارچوب قانونی
ماده ۱۰ قانون برگزاری مناقصات، انعقاد هرگونه قرارداد را مشروط به پیش‌بینی منابع مالی در مدت اجرای قرارداد می‌داند. افزون بر آن، شرایط عمومی پیمان که چارچوب استاندارد قراردادهای دولتی را تعریف می‌کند، افزایش حجم یا مبلغ قرارداد را تنها تا سقف ۲۵ درصد مجاز می‌شمارد. برای تغییرات بیشتر، باید قرارداد متمم جدیدی تنظیم و تشریفات قانونی مانند تأمین اعتبار و حتی تجدید مناقصه طی شود. این رویکرد، بر انضباط مالی و جلوگیری از تجاوز از اعتبارات مصوب تأکید دارد.
در سوی دیگر، ماده ۹۲ قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶) با لحنی انعطاف‌پذیرتر اعلام می‌کند که اگر دستگاهی تعهدی بیش از اعتبارات مصوب ایجاد کند، باید معامله را رد کند. با این حال، اگر فسخ قرارداد ممکن نباشد یا طرف مقابل امتناع کند، دستگاه ملزم به پرداخت بهای خدمات انجام‌شده در حدود بودجه جاری یا بودجه سال بعد است. هرچند این ماده مسئولیت قانونی متخلف را محفوظ می‌داند، اما به لحاظ اجرایی پرداخت وجه را الزام‌آور تلقی می‌کند.
تعارض قانونی و چالش‌های آن
این دوگانگی بین قوانین فوق موجب تعارضی بنیادین شده است. قانون مناقصات صرفاً مجوز افزایش تا سقف ۲۵ درصد را صادر می‌کند و افزایش بیشتر را منوط به فرآیند قانونی جدید می‌داند. در مقابل، ماده ۹۲ قانون محاسبات با پذیرش انجام کار فراتر از بودجه، دستگاه اجرایی را به پرداخت وجه ملزم می‌داند. به بیان دیگر، یکی رویکردی پیشگیرانه دارد و دیگری رویکردی جبرانی و حمایتی نسبت به پیمانکار.
در عمل، بسیاری از دستگاه‌ها، خصوصاً در پروژه‌های نفتی، به جای تنظیم قرارداد متمم، کار اضافی را انجام داده و سپس با استناد به ماده ۹۲ تسویه‌حساب می‌کنند. این روش اگرچه اجرای پروژه را تسهیل می‌کند، اما موجب آشفتگی حقوقی و نقض صریح قانون مناقصات می‌شود.
آثار حقوقی، اجرایی و مالی
الف) آثار حقوقی
تعارض قانونی موجب بروز اختلافات حقوقی میان دولت و پیمانکار می‌شود. از یکسو، دولت به استناد قانون مناقصات از پذیرش کار اضافی سر باز می‌زند و از سوی دیگر، پیمانکار به ماده ۹۲ استناد کرده و خواهان پرداخت مطالبات خود است. این وضعیت می‌تواند به دعاوی حقوقی، صدور احکام متناقض و حتی مسئولیت کیفری یا انتظامی مدیران دولتی منجر شود.
ب) آثار اجرایی
در بُعد اجرایی، این تعارض باعث کُندی روند اجرای پروژه‌ها می‌شود. مدیران پروژه از یکسو برای پیشبرد پروژه نیاز به انعقاد الحاقیه دارند و از سوی دیگر، حسابداران و بازرسان دولتی مانع پرداخت‌های خارج از بودجه می‌شوند. در نتیجه، مکاتبات اداری گسترده، تأخیر در اجرای پروژه‌ها و نیاز به مجوزهای خاص مانند مصوبه شورای اقتصاد یا اصلاحیه قانون بودجه، پدید می‌آید.
ج) آثار مالی
تعارض یادشده آثار مالی گسترده‌ای دارد. اولاً اجرای ماده ۹۲ موجب باقی ماندن بدهی بر دوش دولت در بودجه سال‌های بعد می‌شود، که در شرایط تورمی و تحریمی، فشار زیادی بر منابع مالی وارد می‌کند. ثانیاً، ضعف ضمانت اجراها، زمینه سوءاستفاده برخی پیمانکاران را فراهم می‌کند. اگر پیمانکار بداند در نهایت پرداخت صورت خواهد گرفت، ممکن است در رعایت سقف قانونی سهل‌انگاری کند.
اهمیت موضوع در قراردادهای نفت و گاز
در پروژه‌های کلان نفت و گاز، این مشکلات حادتر هستند. این پروژه‌ها غالباً طولانی‌مدت، پیچیده و وابسته به متغیرهای فراوانی مانند قیمت ارز، تجهیزات خارجی و مسائل ژئوپولیتیکی هستند. افزایش حجم کار به دلایل فنی امری طبیعی است، اما محدودیت ۲۵ درصدی قانون مناقصات و تعارض آن با الزام ماده ۹۲، کارفرمایان این حوزه را در موقعیتی دشوار قرار داده است.
گزارش‌های دیوان محاسبات نیز به دفعات به این موضوع اشاره داشته‌اند، به‌ویژه در طرح‌هایی مانند فازهای مختلف پارس جنوبی، که افزایش هزینه‌ها بدون طی فرآیندهای قانونی منجر به تذکرات جدی شده است. از طرفی توقف پروژه‌ها نیز خسارات ملی فراوانی در پی دارد. بنابراین، این تعارض قانونی، مانع بزرگی در مسیر پیشبرد پروژه‌های نفتی محسوب می‌شود.
راهکارهای پیشنهادی
برای رفع این تعارض، مجموعه‌ای از اقدامات قانونی، رویه‌ای و قضایی پیشنهاد می‌شود:
نتیجه‌گیری
تعارض بین قانون مناقصات و قانون محاسبات عمومی درخصوص افزایش حجم قراردادهای دولتی، چالشی جدی در نظام حقوقی و مالی ایران ایجاد کرده است. این تضاد نه‌تنها موجب سردرگمی حقوقی و کُندی پروژه‌ها می‌شود، بلکه نظم بودجه‌ای کشور را نیز با تهدید مواجه می‌سازد. در شرایط فعلی، تنها راه خروج از این وضعیت، اصلاح و هم‌راستا‌سازی دو قانون مذکور و یا تفسیر قضایی هماهنگ از سوی نهادهای نظارتی و قانون‌گذار است. در غیر این‌صورت، تعارض موجود همچنان موجب تضعیف شفافیت مالی، ایجاد زمینه فساد و تأخیر در اجرای پروژه‌های حیاتی به‌ویژه در بخش نفت و گاز خواهد شد.
بر اساس متن صریح تعریف مناقصهگر در ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات؛ «دریافت اسناد» شرط لازم (و البته نه کافی) برای شرکت در مناقصه است، زیرا؛ اولاً مطابق بند الف- ۳ ماده ۱۴ قانون «مهلت دریافت اسناد» یکی از مفاد اسناد مناقصه است که باید این ارایه اسناد در مهلت مقرر در فراخوان توسط مناقصه‌گزار […]
هم اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی امکان شرکت در مناقصه را خواهند داشت مگر اینکه درخصوص اشخاص حقیقی ممنوعیتی به علت نداشتن گواهینامه یا مدارک احراز صلاحیت، حادث گردد. مثلاً مطابق ماده ۲۲ قانون مدیریت خدمات کشوری «دستگاه‌های اجرایی موظفند به منظور تقویت و حمایت از بخش غیردولتی اقدامات لازم برای آموزش، سازماندهی، ایجاد […]
در دستگاه‌های اجرایی وظایف و اختیارات مناقصه‌گزار بر عهده رئیس دستگاه بوده و مطابق ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی قابل تفویض به سایر کارکنان دستگاه است مگر در مواقعی که به صراحت امکان واگذاری وظایف و اختیارات منع شده باشد. (در تعریف رئیس ر.ک به زیرنویس جزء ۱بند الف ماده ۵) ولی در شرکتها مطابق […]
به نظر میرسد با توجه به تعریف ارکان مختلف در قانون و مقررات، صراحتاً در جزء ۱۷ بند (الف) ماده۲ آییننامه مستندسازی که عبارتند از: ۱- مناقصه‌گزار (موضوع بند «ب» ماده «۲» قانون) ۲- کمیسیون مناقصه (موضوع ماده «۵» قانون) ۳- کمیته فنی- بازرگانی (موضوع بند «د» ماده «۲» قانون) ۴- هیئت ترک مناقصه (موضوع […]
دیدگاه بسته شده است.