آزادسازی و تسهیل بازرگانی خارجی براساس اصل ۴۴ قانون اساسی 

استادیار گروه حقوق دانشکده اقتصاد دانشگاه لرستان

چکیده

یکی از چالش‌های اصلی رشد و توسعه اقتصادی ایران، انحصارهای دولتی و ساختار اقتصادی دولتی کشور است. مهم‌‌ترین ریشه چالش اقتصادی، علاوه بر زمینه‌های تاریخی، وجود اصل ٤٤ قانون اساسی است که عمده فعالیت‌های اقتصادی کشور از جمله بازرگانی خارجی جزء فعالیت‌های بخش عمومی ذکر شده است. با وجود این، در ذیل اصل مزبور قیدی آمده است که به موجب آن مالکیت عمومی فقط تا حدی مورد حمایت است که موجب رشد و توسعه اقتصادی جامعه باشد. بر همین اساس، اصل قانونی مزبور تاب تفسیر موسع برای خصوصی‌‌سازی یافته است. در این تحقیق درصددیم براساس شرح ضرورت‌های آزادسازی تجارت خارجی، تفسیرهای معمول قانون اساسی، قوانین مصوب و سیاست‌های کلی نظام، چارچوب تجارت خارجی و امکان آزاد‌سازی آن و انطباق با نظام تجارت جهانی را به تجزیه و تحلیل گذاریم.

 

واژگان کلیدی

آزاد‌سازی، بازرگانی خارجی، اصل ٤٤ قانون اساسی، تسهیل تجارت خارجی، خصوصی‌سازی

 

الف – مقدمه

بازرگانی در دوران معاصر در سطح جهان گسترشی بی‌سابقه داشته است. روابط تجاری به صورت شبکه‌های عظیم و به‌هم وابسته همه مرزهای جغرافیایی و سیاسی را پشت سر نهاده و جوامع انسانی را به شدت وابسته به همدیگر کرده است. حجم مبادلات بازرگانی از نظر کمی و کیفی در مقایسه با زمان‌های گذشته غیرقابل مقایسه است. به قول آدام‌اسمیت كل مبادلات قرون وسطی معادل حجم یک قطار باربری امروزی است. این روابط تجاری موجب پیدایش شبکه‌های تجاری فراوان در زمینه صنایع، الکترونیک، پوشاک، کشاورزی، خدمات و امثال آن شده و میلیون‌ها نوع قراردادهای تیپ بازرگانی و معاهدات و عرف‌ها و رویه‌های تجاری شده است. امروزه شعار خودکفایی جای خود را به تقسیم کار بين‌المللي و شعار منع واردات جای خود را به بازاریابی صادرات داده است. بنابراین تجارت در جهان امروز پدیده‌ای بین‌المللی با شبکه‌های به هم وابسته فراملی است. با وجود یکنواختی و تشابهات نسبی اصول و قواعد حقوق تجارت نظام‌های داخلی از حیث دولتی و غیردولتی بودن و میزان شدت و ضعف دخالت دولت با همدیگر متفاوت و متمایز بوده است تا حال‌حاضر نظام‌های اقتصادی شامل دو نظام اقتصادی آزادمنش و اقتصاد دولتی بوده است. نظام‌های آزاد بر مبنای اقتصاد بازار و فضای رقابتی و مالکیت خصوصی و عدم مداخله دولت است. ستونهای اساسی و ارکان تمیزدهنده نظام اقتصادی بر دو پایه است. نخستین ستون مالکیت و دومین ستون ساختار اقتصادی است مالکیت عمومی و خصوصی و ساختار دولتی و آزاد اقتصادی در همه کشور‌ها كمابیش وجود داشته است برای کشورهای اروپای غربی که دارای ساختار اقتصاد غیردولتی هستند در درجه اول خصوصی‌سازی و انتقال مالکیت مورد توجه است؛ اما در مورد کشورهای با اقتصاد دولتی به نظر میرسد در درجه اول اصلاح ساختار اقتصادی دارای اهمیت است. اصلاحات اقتصادی دارای مراحلی است که به نظر میرسد دارای تقدم و تأخر هستند. مرحله اول آزاد‌سازی (Liberalization) است. آزاد‌سازی اقتصادی به معنای کاهش دخالت دولت ایجاد فضای رقابتی کاهش حمایت دولت از بنگاه‌های اقتصادی دولتی کاهش یارانه و کاهش نرخ تعرفه‌های گمرکی و موانع غیر تعرفه است. مرحله دوم بازار‌سازی (Marketization) یا تجاری‌سازی (Commercialization) نام دارد. در این مرحله دولت باید سعی کند بنگاه‌های اقتصادی و عمومی را تا حد امکان تابع قوانین عرضه و تقاضا کند. دولت در نظام اقتصادی باید مانند تاجری معمولی رقابت کند و حتی تن به ورشکستگی دهد تا منابع اقتصادی به سوی مزیت نسبی سوق داده شود. این مرحله باید مسبوق به مرحله آزاد‌سازی باشد؛ زیرا تا زمانی که انحصار دولتی و حمایت‌های دولت بر ارکان نظام اقتصادی حاکم است بازار‌سازی امری نامفهوم و دور از ذهن خواهد بود بازار‌سازی موجب ارزیابی عملکرد بنگاه اقتصادی می‌شود عملکرد دولت در نظام بازار آزاد خود به خود جایگاه خود را پیدا می‌کند بنگاه‌های اقتصادی دولتی که در بازار رقابت موفق خواهند شد، در عرصه‌هایی فعالیت دارند که بخش‌خصوصی توان با انگیزه کافی در آن حوزه‌ها را ندارد. اما در بخش‌هایی که بخش‌خصوصی توان و انگیزه فعالیت دارد فعالیت دولت از منظری تئوری و عمل توجیه کمتری دارد مرحله سوم انتقال مالكيت عمومی به خصوصی و خصوصی‌سازی (Privatization) است. پس از عبور از مراحل قبلی جایگاه خصوصی‌سازی در اقتصاد مشخص می‌شود و دولت می‌تواند نتیجه گیری کند که کدام بنگاه اقتصادی را خصوصی و کدام بنگاه را کماکان در تصدی خویش داشته باشد. اما زمانی که هنوز بازار‌سازی محقق نشده باشد، چه بسا خصوصی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی موجب رکود اقتصادی و نابودی بنگاه‌های اقتصادی و به برنامه‌های اقتصادی زیانبار برای دولت و اقتصاد جامعه منجر شود. مثلاً ممکن است دولت شرکتی دولتی را از طریق فروش سهام به بخش‌خصوصی منتقل کند ولی بخش‌خصوصی توان و انگیزه کافی برای آن فعالیت را نداشته باشد نتیجه آن خواهد شد که فعالیت اقتصادی مورد نظر و اموال واگذار شده حیف و میل و تضییع و تفریط شود. بنابراین، آزاد‌سازی از خصوصی‌سازی و انتقال مالکیت به مراتب مهم‌تر و کارسازتر است. در نتیجه از نظر عقل اقتصادی هدف راهبردی باید اقتصاد آزاد و رقابتی باشد نه اقتصاد غیردولتی و خصوصی شده مقوله دیگر تسهیل تجارت است. تسهیل تجاری از طریق اصلاح یا لغو قوانین دست و پا گیر، شفافیت قانون‌گذاری نظام اطلاع رسانی و پایگاه‌های اطلاعاتی قوانین و مقررات (Database) اصلاح ساختار تشکیلات گمرکی و مبادی ورودی کالا و واردات و صادرات تسریع در ترخیص کالاها، تضمین حقوق مالکیت و تصویب قوانین مربوط به زیرساخت‌های تجاری است. برخلاف آزاد‌سازی که دارای تبعات و عوارض مربوط به تهدید صنایع و تولیدات داخلی است؛ تسهیل تجاری برای نظام اقتصادی هیچگونه آثار و تبعاتی ندارد و در توسعه تجارت نیز بسیار موثر است. اینک در این تحقیق در صددیم بدانیم با توجه به صدر اصل ٤٤ قانون اساسی نظام حقوق بازرگانی در کدامیک از مراحل مزبور قرار دارد. قانون‌گذاری و عزم و اراده نظام سیاسی چه هدفی را در نظر دارد و راه به کدام مقصد می‌پیماید؟ در بخش بازرگانی نیز چه اقدامات قانون‌گذاری و اجرایی به این منظور انجام شده است؟

 

ب- تحولات بازرگانی خارجی

کشور ایران بواسطه موقعیت جغرافیایی و سیاسی در طول تاریخ عرصه مبادلات تجاری خارجی به‌ویژه واردات و صادرات مجدد ترانزیت کالا بوده است. مهم‌‌ترین کالایی که به صورت ترانزیت از ایران می‌گذشت ابریشم بود و به همین دلیل جاده ترانزیت غرب و شرق به جاده ابریشم معروف است. ایرانیان ابریشم خام چین را وارد میکردند و به پارچه و فرش تبدیل کرده و به قیمت بیشتر می‌فروختند (کریستنسن، ۱۳۸۰، ص ۹۱) برابر ماده سوم عهدنامه صلح خسرو اول و قیصر روم در سال ٥٦١م بازرگانان ایرانی و رومی کماکان می‌توانند به تجارت هر قسم کالا و متاعی بپردازند مشروط بر اینکه از ادارات معموله گمرکی بگذرد (صفی‌نیا، ۱۳۷۰ صص ۹۹، ۱۰۲) در زمان کریمخان‌زند شرط بازرگانی خارجی مبادله کالا به کالا بوده است تا بدین وسیله تولیدات داخلی نیز تقویت شوند برابر قرارداد ۱۷۶۸ میلادی بین ایران و انگلیس کریم خان زند امتیازاتی مبنی بر انحصار تجارت در جزیره خارک به انگلیسی‌ها داد. به موجب ماده ۳ این قرارداد معامله پارچه براساس پایاپای باید باشد و در برابر فروش پارچه مورد نیاز سپاهیان ایران ابریشم گیلان و پشم کاشان مبادله شود (نوایی، صص ١٣٤ و ١٣٥).

در دوران معاصر بواسطه پیشرفت اقتصادی کشورهای توسعه یافته، سیاست تجاری کشورهای در حال توسعه از جمله ایران حمایت از صنایع داخلی و سیاست جایگزینی محدودیت واردات بوده و این عقیده که صنایع داخلی میتوانند در لوای محدودیت‌های وارداتی توسعه یابند؛ ترویج و در سیاست‌گذاری‌ها اجرا شد. نظریه وابستگی ارائه شده به‌وسیله آقای رائل پربیسش (Raol prebisch) که علت کاهش قیمت مواد خام را به رابطه مبادله آن کالا مرتبط می‌دانست؛ مبانی نظری عدم آزادسازی تجاری را در کشورهای در حال توسعه فراهم می‌کرد. (محسنی، ۱۳۸۵، ص ۱۰) به‌طور کلی در دوران معاصر رابطه تجاری کشورهای صنعتی و در حال توسعه رابطه استعماری و نابرابر و ظالمانه تعبیر شده است. دیدگاه دیگر در طول قرن بیستم در روابط تجاری بین‌الملل مطرح شد که به جای تعبیر روابط خصمانه، اندیشه همکاری متقابل (برد – برد/ win – win) و روابط مسالمت‌آمیز شبکه‌های تجاری قوت گرفت تا کشورهای مختلف از طریق مذاکره و تفاهم و انعقاد قراردادهای تجاری و یکنواخت‌سازی مقررات حاکم بر معاملات تجاری و اعمال بازرگانی سود متقابل ببرند کشورهای توسعه یافته تا پایان دهه ۱۹۳۰ بالا‌ترین سطح حمایت‌ها و موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای را اعمال می‌کردند. لیکن تحت تأثیر اندیشه همکاری متقابل راه معتدل منطقی تجارت بین‌المللی را در گفتگو و تفاهم و تعهدات و همکاری‌های جمعی یافتند تا منابع اقتصادی کشور‌ها از فعالیت‌های اقتصادی با مزیت کمتر به سوی فعالیت‌های با مزیت بیشتر سوق داده شوند (ستجابی، ۱۳۷۰، ص ۵۵). در کنفرانس برتون وودز (Bretton woods) جان مینارد کینز (John Mynard Keynes) و هاری دکستر (Harry Dexter white) قویاً طرفدار فضای آزاد تجارت بین‌الملل بودند. آنان به منظور تحقق تجارت آزاد براساس عمل متقابل (Reciprocity) پیشنهاد تأسیس سازمان تجارت جهانی را دادند. پیرو این اندیشه در دسامبر ۱۹۴۵ ایالات متحده آمریکا از متفقین (Coalition) جنگی  خود خواست معاهده چندین جانبه‌ای برای کاهش تعرفه کالا‌ها به صورت عمل متقابل منعقد کنند. جامعه ملل نیز در فوریه ١٩٤٦ پیش نویس سازمان تجارت جهانی را ارائه کرد. در نهایت در کنفرانس ژنو موافقت نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) (General Agreement of trade and Tarrifs) ١٩٤٧ با هدف افزایش کمی و کیفی مبادلات تجاری و توسعه تجاری و اقتصادی کشورهای عضو از طریق حذف تدریجی موانع تجاری منعقد شد (Martin khor- http: 26 int//www.wto) پس از آن سیر تدریجی آزادسازی تجارت و رفع موانع ادامه یافته تا اینکه مذاکرات موسوم به دور اروگوئه سرانجام پس از هفت سال به نتیجه رسید و سند نهایی آن در ۱۵ آوریل ۱۹۹۴ به‌وسیله نمایندگان دولت‌های عضو به امضاءء رسید. در خلال این دهه‌های متوالی کشورهای در حال توسعه نیز اندک اندک متوجه فواید اقتصاد آزاد و رقابتی و آزادی تجارت و تقسیم کار بین‌المللی و هم پیوندی اقتصاد داخلی با نظام تجارت جهانی شدند. از جمله کشورهایی مانند هنگ کنگ مالزی تایلند و کره‌جنوبی سیاست تسهیل تجاری را در پیش گرفته و تجارت خارجی را موتور محرک رشد کشور خود دانستند (مؤسسه مطالعات بازرگانی، ۱۳۸۵، ص ٦٦) سیاست‌های مکمل تشویق صادرات به عنوان بخشی از مسیر توسعه معطوف به صادرات به کار گرفته شد در سایه این تجربیات کشورهای در حال توسعه سیاست‌هایشان را به سوی نظام‌های تجاری آزاد هدایت کردند. امروزه برای اغلب کشور‌ها با هر مسلک و مرامی اثبات شده است که هر کشوری سهمی بیشتر در اقتصاد بین‌المللی دارد توسعه یافته تر است. به عبارت دیگر داشتن مبادلات تجاری گسترده عامل اصلی رشد اقتصادی هر کشور محسوب می‌شود در حال‌حاضر سهم تجارت از GDP جهان نزدیک به ۳۰درصد است که امکان دارد تا سال ۲۰۲۰ به ۵۰ برسد. بر همین اساس بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز به سازمان تجارت جهانی ملحق شده و تاکنون تعداد اعضای این سازمان ۱۵۰ کشور است که ۹۵درصد تجارت جهانی را در اختیار دارند و ۲۸ کشور از جمله ایران نیز در مسیر عضویت این سازمان قرار گرفتند. (مؤسسه مطالعات بازرگانی ۱۳۸۵) مطالعات کروگر گویای آن است که رژیم‌های حمایتی و محدودیت گرای واردات غالباً موجب انگیزه‌های قوی برای استفاده از منابع جویای رانت فراهم آورده و به اتلاف توأم با اسراف منابع کمیاب منجر شده است (Bhagwati: J and Srini (2001) – vasan) وجود این سیاست‌ها انگیزه قوی برای فساد به بار می‌آورد و بر کیفیت نهادهای توسعه تبعاتی منفی دارد. مهم‌تر از همه اینکه سیاست جایگزینی واردات موجب کاهش رقابت و نزول کیفیت محصولات و ضرر و زبان مصرف‌کنندگان و نیز انزوای کشور در گردونه تجارت بین‌الملل است. با بررسی سیاست تجاری ایران ملاحظه می‌شود؛ علی رغم وجود قانون انحصار بازرگانی خارجی دست بخش‌خصوصی در واردات و صادرات باز گذاشته شده بود به‌طوری که نرخ تعرفه‌های گمرکی در فاصله سالهای ۱۳۳۹-۱۳۵۷ از کل واردات ۱۵٫۹ درصد و در سال‌های ۱۳۶۹ – ۱۳۵۸ به ۳۰درصد افزایش یافت و این بیانگر تمرکز هر چه بیشتر تجارت در دست دولت و افزایش محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای است. (محسنی، بی‌تا، ص ۱۷) سیر قانون‌گذاری و سیاست تجاری ایران در طول تصویب قانون برنامه اول تا چهارم در جهت تسهیل تجارت خارجی کاهش دخالت دولت خصوصی‌سازی کاهش ردیف تعرفه‌های گمرکی آزاد‌سازی تک نرخی کردن ارز تجمیع عوارض و رفع موانع غير تعرفه‌ای سیر تکاملی رو به بهبود داشته است. نتایج گزارش سالانه بنیاد هریتیج گویای بهبود شاخص آزادی اقتصادی و وضعیت رقابتی کشور از حیث ارزش عددی و رتبه در مقایسه با کشورهای مورد مطالعه است.