چکیده گسترش شهرنشینی در حال‌حاضر یک واقعیت مسلم است این حقیقت دارای این نتیجه منطقی است که شهر‌ها به سرعت گسترش می‌یابند و شهرداری‌ها نیز باید همگام با این توسعه حرکت کرده و طرح‌های لازم عمرانی را به مرحله اجرا در آورند. اجرای طرح‌های عمومی در بسیاری از موارد با حقوق مالکانه اشخاص برخورد دارد. […]
چکیده
گسترش شهرنشینی در حال‌حاضر یک واقعیت مسلم است این حقیقت دارای این نتیجه منطقی است که شهر‌ها به سرعت گسترش می‌یابند و شهرداری‌ها نیز باید همگام با این توسعه حرکت کرده و طرح‌های لازم عمرانی را به مرحله اجرا در آورند. اجرای طرح‌های عمومی در بسیاری از موارد با حقوق مالکانه اشخاص برخورد دارد. قوانین درصدد برآمده‌اند تا تعارض حقوق عمومی و حقوق مالکانه را به بهترین شکل حل و فصل نمایند. این کوشش به ایجاد نظمی انجامیده که شایسته است ابعاد آن مورد بررسی و واکاوی قرار گیرد.
بررسی این نظم، گاه از دیدگاه نظری و ساختاری است و گاه نیز این بررسی، چهره‌ای کاملاً کاربردی و اجرایی دارد. از دیدگاه نظری به مفاهیم مبانی و منابع این نظم توجه می‌شود و با تحلیل و تبیین این عناصر سعی میگردد تا شناختی کلی و کلان از این نظم به‌دست آید و چارچوب‌ها و استخوان‌بندی این نظم آشکار گردد. در بررسی کاربردی نظم موجود، سعی بر آن است تا راه‌حل‌های موجود، قانونی صرف نظر از مبانی و خاستگاه‌های مربوطه آن گونه که هستند مورد بررسی و شناخت قرار گیرند. در این طریقه به طرز عمل مجریان و نحوه اجرای قوانین بیشتر توجه می‌شود.
به هر صورت برای آشنایی با نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی شهرداری شایسته است که از هر دو دیدگاه به بررسی این نظم پرداخته شود و در این راه توانمند کسی خواهد بود که بر هر دو جنبه موضوع مورد بحث، احاطه و تسلط داشته باشد.
واژه‌های کلیدی: حقوق مالکانه شهرداری طرح، تأمین، حل‌اختلاف
مدمه
در صورتی که برای اجرای طرحی سلب حقوق مالکانه اشخاص لازم باشد، در این صورت با این سؤال مواجه خواهیم بود که با فرض لزوم تأمین حقوق مالکانه که البته به عنوان یک اصل در حقوق ما پذیرفته شده است روش یا روش‌های سلب این حقوق و انتقال آن‌ها به دستگاه مجری طرح، یعنی شهرداری چیست.
فرض اول می‌تواند این باشد که دستگاه مجری طرح یعنی شهرداری نیز همانند سایر کسانی که متقاضی انتقال حقوق مالکانه شخص به خود می‌باشند با صاحب حق وارد مذاکره شده و از طریق گفتگو و با توافق و تراضی این حقوق به او منتقل گردد. مع‌هذا این امکان وجود دارد که شهرداری نتواند با مذاکره و گفتگو رضایت دارنده حق را به انتقال حق خود به شهرداری جلب نماید؛ از طرفی اجرای طرح نیز برای تأمین منافع عمومی و یا دفع ضررهای موجود، ضروری است. در چنین حالتی فرض دومی مطرح می‌شود. در این فرض شهرداری با استفاده از اهرم‌های قانونی موجود و با توسل به روش‌های تعیین شده قانونی بر مسندی بالاتر می‌نشیند و با استفاده از قدرت بدست آمده از قانون این حقوق را از صاحب آن سلب و به خود انتقال می‌دهد.
در این مجال در پی بررسی این موضوع هستیم که در حقوق ایران چه روش‌هایی برای تأمین حقوق مالکانه واقع در محدوده اجرای طرح‌های عمومی وجود دارد. آیا فروض یاد شده در قوانین ما پیش‌بینی شده است یا خیر به‌طور کلی در این مختصر برآنیم تا با نظم حاکم بر حقوق مالکانه راجع به این موضوع آشنا شویم.
بند اول: تأمین توافقی
تأمین توافقی یعنی اینکه طرفین که همانا شهرداری و صاحب حقوق مالکانه مورد نظر است با تراضی نسبت به تملیک و تملک حقوق مالکانه اقدام نمایند. اولین طریقه انتقال حقوق مالکانه در مورد بحث ما می‌تواند بهره‌مندی از عقود مملک باشد که با ایجاب و قبول طرفین محقق میگردد. صاحبان حقوق مالکانه می‌توانند با استفاده از عقودی چون بیع، اجاره، صلح و سایر عقود معین یا غیرمعین حقوق مالکانه خود را اعم از حق مالکیت حق انتفاع، حق ارتفاق حق زارعانه و… به شهرداری به عنوان دستگاه مجری طرح انتقال دهند.
از توجه به مواد لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی عمرانی و نظامی دولت[۱] مصوب ۱۳۵۸ این نتیجه به دست می‌آید که تأمین توافقی حقوق مالکانه اولی و ارجح بر استفاده از طرق دیگر است؛ لذا چنانچه زمینه و بستر توافق مهیا باشد، شهرداری باید برای تأمین حقوق مالکانه از این طریقه استفاده کند در ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب[۲] ۱۳۷۰ نیز، سیاق عبارت قانونگذار مفید این معناست که شهرداری باید در انجام توافق و تراضی با صاحبان حقوق مالکانه مساعی لازم را به کار گیرد مقنن در این قانون آورده در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداری‌ها مجاز به تملک ابنیه املاک و اراضی قانونی مردم می‌باشند در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک قیمت ابنیه املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود…..
با این وجود متأسفانه شهرداری‌ها شرایط لازم برای توافق را فراهم نمی‌سازند و به طرق مختلف سعی می‌کنند که صاحبان حقوق مالکانه را در وضعیتی قرار دهند که آن‌ها مجبور شوند به خواسته‌های شهرداری به ویژه قیمت تعیین شده از طرف شهرداری تن در دهند و چنانچه شهرداری با مقاومتی در این خصوص مواجه شود سعی می‌کند تا با استفاده از اهرم‌های قانونی که معمولاً به تأمین عادلانه حقوق مالکانه نمی‌انجامد متوسل شود. در برخی از کشور‌ها شهرداری هنگامی که می‌خواهد زمینی را خریداری کند مبلغی را پیشنهاد می‌کند که مالک با آن موافقت می‌کند این پیشنهاد ممکن است حتی دو برابر ارزش واقعی ملک باشد. علاوه بر این غرامت دیگری نیز بابت مخارج عایدی از دست رفته و… نیز پرداخت می‌شود (قریب ۱۳۸۰ هـ.ش.ص ٦٨)
به هر صورت قوانین ما طريقه توافقی تأمین حقوق مالکانه را قبل از به کار بستن طریقه غیرتوافقی توصیه می‌نماید حتی شاید بتوان گفت چنانچه شهرداری برای تملک حقوق مالکانه طریقه توافقی را محک نزند اقدام شهرداری در استفاده مستقیم از طرق غیرتوافقی با اشکال قانونی مواجه باشد.
وقتی سخن از توافق می‌کنیم این توافق می‌تواند ناظر به دو مرحله مجزا از یکدیگر باشد. گاهی در قیمت حقوق مورد نظر توافق میگردد اما در انتقال آن توافقی صورت نمی‌پذیرد.
بنابراین توافق در قیمت و توافق در انتقال این حقوق در دو قسمت جداگانه قابل بحث می‌باشند. از طرفی وقتی صحبت از توافق است توافق به این معنا نیست که دستگاه اجرایی از هر حيث آزادی عمل در توافق داشته باشد رعایت ضوابط و شرایطی ضروری است که شایسته است مورد بحث قرار گیرند. متعاقباً موارد توافق و شرایط توافق را بررسی می‌کنیم.
الف: موارد توافق
با توجه به قوانین خاص راجع به اجرای طرح‌های عمرانی توسط شهرداری می‌توان گفت که مقنن، توافق در قیمت حقوق مالکانه و توافق در انتقال این حقوق را به صورت دو امر مستقل در نظر گرفته و درخصوص هر یک از این دو مقوله مقرراتی وضع نموده است. ما نیز این دو مورد را جداگانه بررسی می‌نماییم.
۱- توافق در قیمت
از مقررات مربوطه این طور استنباط می‌شود که شهرداری و صاحب حقوق مالکانه می‌توانند درخصوص قیمت و ارزش حقوق واقع در طرح شهرداری با یکدیگر توافق و تراضی نمایند. دارندگان حقوق مالکانه به صورت معمول برای توافق در قیمت دارای محدودیتی نمی‌باشند اما در ارتباط با شهرداری این سؤال مطرح می‌شود که آیا شهرداری می‌تواند رأساً نسبت به تعیین قیمت و توافق با صاحب حق اقدام نماید با این که در این خصوص محدودیت‌هایی وجود دارد.
در پاسخ به سؤال فوق‌الذکر می‌توان گفت؛ اصولاً شهرداری برای توافق درخصوص قیمت حقوق مالکانه واقع در طرح دارای اختیار است. در ماده واحده ق.ن.ت.ش، گفته شده که در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک درخصوص قیمت قیمت توسط هیئتی از کارشناسان رسمی دادگستری تعیین می‌شود همچنین در ماده ۳ ل.ق.ن.خ آمده است که: «بهای عادله اراضی ابنيه مستحدثات تأسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین میگردد.
برخی در تأیید مطلب بالا گفته‌اند بهای عادله اراضی ابنیه و…. لزوماً از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکان و صاحبان حقوق تعیین می‌شود و این موضوع را به عنوان یک اصل دانسته و عدم رعایت آن را استثنایی دانسته‌اند (صالحی، ١٣٨٣ هـ ش، ص ٤٢).
هر چند به شرح بالا شهرداری در تعیین قیمت و توافق با دارنده حق، اصولاً آزاد است، اما محدودیت‌هایی نیز برای توافق در قیمت وجود دارد. به‌طور مثال در تبصره (۱) ماده۳ ل.ق.ن.خ آمده است که: در صورت توافق در مورد بهای عادله هر گاه مبلغ مورد معامله یا خسارت هر یک از مالکین بیش از یک میلیون ریال، نباشد دستگاه اجرایی می‌تواند راساً نسبت به خرید ملک و پرداخت خسارت اقدام نماید و هر گاه مبلغ مورد معامله یا خسارت هر یک از مالکین بیش از یک میلیون ریال باشد بهای خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله باید به تصویب هیئت مقرر در ماده ۷۱ قانون محاسبات عمومی و در مورد شهرداری‌ها به تصویب انجمن شهر برسد.[۳]
ملاحظه می‌شود که در تبصره مزبور مقنن توافق تا مبلغ معینی را در حدود صلاحیت شهرداری دانسته است و چنانچه مبلغ توافق شده بیش از رقم مشخص شده در تبصره مزبور باشد. تصویب شورای شهر نیز ضروری است؛[۴] ولی به هر صورت آنچه مسلم است این است که تعیین قیمت می‌تواند از طریق توافق با مالک تعیین شود و نیازی به رعایت تشریفات خاصی یا استعلام از مراجع خاصی یا کسب نظریه کارشناس رسمی دادگستری نیست.
ناگفته نماند چنانچه درخصوص قیمت میان شهرداری و شخص دارنده حق توافق حاصل گردد طبق قانون این توافق صرفاً تا مدت مشخص دارای اعتبار است و بعد از گذشت این مدت توافق انجام شده منتفی شده محسوب خواهد شد. تبصره ۲ ماده۳ ل.ق.ن.خ مقرر داشته در صورت حصول توافق دستگاه اجرایی موظف است حداکثر ظرف سه ماه نسبت به خرید ملک و پرداخت حقوق یا خسارات اقدام و یا آن که انصراف خود را از خرید و تملک کتباً به مالک یا مالکین اعلام نماید. به هر حال عدم اقدام به خرید یا اعلام انصراف در مدت مذکور به منزله انصراف است.[۵]
۲- توافق در انتقال:
ماده ۸ ل.ق.ن.خ، بیانگر نحوه عمل دستگاه اجرایی در مواردی است که صاحب حقوق مالکانه از انتقال حقوق خود به دستگاه اجرایی استنکاف نموده یا این که به دلایلی امکان و توانایی انتقال حقوق خود را ندارد.
همان‌طور که سابقًا دیدیم قانونگذار در ماده ۳ قانون یاد شده، در مورد تعیین قیمت، صراحتاً اصل را بر توافق و تراضی قرار داده است. در ماده ۸ قانون مورد بحث نیز، هر چند به این اصل تصریح نشده است ولی می‌توان گفت قانونگذار، نقل و انتقال یا به تعبیری تملیک و تملک حقوق مالکانه را ابتداء به ساکن، مبتنی بر توافق دانسته و توافق دستگاه اجرایی و صاحب حق را بدون لزوم دخالت مراجع دیگری، امکان‌پذیر دانسته است.
لذا بنابر اصل فوق‌الذكر، ايجاب و قبول معامله از سوی شهرداری و صاحب حق، به عمل آمده و در قانون مرجع دیگری در بدو امر، جهت جاری نمودن صیغه عقد در نظر گرفته نشده است. مع هذا چنانچه با وصف تعيين توافقی قیمت صاحب حق، از انتقال حق خود به دستگاه اجرایی خودداری نماید، انتقال حق به صورت غیرتوافقی انجام خواهد شد که موضوع مباحث آتی است.
ناگفته نماند که شهرداری در انجام معامله برای انتقال حقوق مالكانه، الزامی به تبعیت از آیین‌نامه معاملات شهرداری نیز ندارد در آیین‌نامه معاملات اصولاً رعايت تشريفات مناقصه يا مزایده ضروری است. در مورد اجرای طرح‌های عمومی اجرای این آیین‌نامه منتفی است، چه این که شهرداری مجبور است طرح را در محدوده تعیین شده اجرا كند و لذا موضوع خريد ارزان تر با اجرای تشریفات مناقصه معنا ندارد.
نکته دیگری که قابل‌توجه است این که نقل و انتقالات حقوق مالكانه در این قبیل موارد یعنی در مواردی که انتقال با توجه به ضرورت اجرای طرح صورت می‌گیرد و اگر چنین نبود، شاید صاحب حقوق مالکانه، اقدام به واگذاری حقوق خود نمی‌نمود، معاف از پرداخت مالیات نقل و انتقال املاک نمی‌باشد.[۶]
[۱] منبعد برای ذکر این قانون از حروف اختصاری ل. ق.ن. خ استفاده خواهد شد
[۲] منبعد برای ذکر این ماده واحده از حروف اختصاری ق.ن.ت. ش استفاده خواهد شد.
[۳] طبق قانون تشکیلات وظائف و انتخابات شورای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵٫۳٫۱ و اصلاحات بعدی شورای اسلامی شهره جانشین «انجمن شهر» شده است.
[۴] شایسته ذکر است که چون در حال‌حاضر رقم تعیین شده در تبصره مزبور، رقم قابل‌توجهی نمی‌باشد و قانون نیز تاکنون در این خصوص اصلاح نشده است، لذا در عمل شوراهای شهر، اختیار خود در تبصره مزبور را تا حدودی به شهرداری‌ها را‌گذار می‌کنند. به‌طور مثال شورای شهر تهران در ماده ۵ مصوبه هفدمین جلسه خود به تاریخ ۱۳۷۸٫۴٫۸ مقرر کرده است که: «در اجرای تبصره (۱) ماده ۳ ل.ق.ن.خ تصویب نهایی خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله که بهای آن بیش از یک میلیون ریال است به طرق ذیل انجام می‌پذیرد: الف: خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله با وزارتخانه‌ها موسسات و شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ذیل ماده پنج قانون محاسبات عمومی که مبلغ آن بیش از یک میلیون ریال باشد با تصویب نهایی شهرداری تهران انجام خواهد شد. ب: بهای خرید ملک با میزان خسارت و انجام معامله با اشخاص حقیقی یا حقوقی مستثنی از بند الف که بهای آن تا یک میلیارد ریال باشد با تصویب نهایی شهردار تهران خواهد بود. تبصره شهردار تهران می‌تواند اختیار فوق را به مسئولیت خود به هر یک از معاونین و به موجب حکم کتبی واگذار نماید…» ملاحظه می‌شود که به موجب مصوبه فوق‌الذکر اختیار شورای شهر در تبصره (۱) ماده۳ ل.ق.ن.خ به شهرداری واگذار گردیده است. همچنین لازم به ذکر است به موجب مصوبات بعدی شورای شهر تهران رقم مزبور تغییر نموده است.
[۵] شایسته تأکید است که منظور از توافق در تبصره ۲ ماده ۳ ق.ن.خ، توافق در قیمت است نه انجام معامله؛ لذا چنانچه درخصوص انتقال حقوق مالكانه، توافقی میان شهرداری و دارنده حق صورت پذیرد، پس از گذشت مدت سه ماه، معامله مزبور منتفی نیست و خدشه به معامله انجام شده، تابع قواعد عمومی قراردادهاست.
[۶] اداره کل حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره ۷٫۳۷۳۵- ۴/۹/۱۳۶۰ خود آورده است: «به موجب ماده ۱۲ ل.ق.ن.خ، كلبه قوانین و مقررات مغایر با لایحه قانونی فوق‌الذکر از تاریخ تصويب آن ملغى‌الاثر شده است. بنابراین چون، اموال غیرمنقول که برای مصارف عمومی به وسیله شهرداری خریداری می‌شود با رعایت ماده ۲، مشمول لايحه قانونی مذکور می‌باشد و طبق تبصره ٤ ماده ۱۰ لایحه قانونی فوق‌الاشعار که ناظر بر معافیت‌های موضوع این قانون است، فقط معافیت از پرداخت عوارض مستقیم به شهرداری نام برده شده و از معافیت مالیاتی ذکری نشده است و هر نوع معافیت نیز احتیاج به نص دارد لذا مالک از پرداخت مالیات نقل و انتقال املاک غیرمنقول به شهرداری معاف نخواهد بود.»
دیدگاه بسته شده است.