فصلنامه قضاوت، تابستان ۱۳۹۹- شماره ۱۰۲ مبانی مسئولیت مدنی شهرداری و طرق جبران خسارت آن در ساختمان‌سازی سیامک ره‌پیک استاد دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری سعید محمدوردی کارشناسی ارشد حقوق خصوصی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری (نویسنده مسئول) چکیده تحلیل مسئولیت مدنی شهرداری در ساختمان‌سازی براساس نظریه تقصیر، به لحاظ سختی اثبات […]
فصلنامه قضاوت، تابستان ۱۳۹۹- شماره ۱۰۲
مبانی مسئولیت مدنی شهرداری و طرق جبران خسارت آن در ساختمان‌سازی
سیامک ره‌پیک
استاد دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری
سعید محمدوردی
کارشناسی ارشد حقوق خصوصی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری (نویسنده مسئول)
چکیده
تحلیل مسئولیت مدنی شهرداری در ساختمان‌سازی براساس نظریه تقصیر، به لحاظ سختی اثبات تقصیر، حقوق زیان‌دیده را در معرض خطر قرار داده و اصل جبران کلیه خسارت را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. از این‌رو با مداقه در رویکردهای جدید تقنینی من‌جمله مواد ۱۴، ۲۰، ۱۴۳، ۵۱۵، ۵۱۷ و ۵۱۸ قانون مجازات اسلامی و ماده ۱۸۴ قانون کار ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی و مواد ۶۶۸ و ۶۶۹ قانون آیین دادرسی کیفری می‌توان از یک تغییر رویه در مبنای مسئولیت مدنی سخن به میان آورد و در این رویکرد از مسئولیت مدنی، قاضی نیازی ندارد برای هر مسئولیت مبنای ویژه‌ای را پیدا کند؛ چرا که انتساب نظریه خاص نمی‌تواند پاسخگو باشد و می‌بایست قاضی قابلیت انتساب خسارت به رفتار شخص را که معیار، خط داوری عرف است پیدا کند؛ که این استناد خسارات با ضرر به رفتار شهرداری به طرق مختلف من‌جمله کوتاهی یا عدم انجام تکالیف ایجابی (تعهد به وسیله) و نظارت (تعهدات به نتیجه) اثبات می‌گردد. تکالیف شهرداری به دو صورت نظارت (نظارت بر نظارت اصولاً در ساختمان‌های دارای پروانه ساخت و نظارت مستقیم اصولاً در ساختمان‌های فاقد پروانه ساخت) و یا دخالت مستقیم به عنوان کارفرما یا پیمانکار در پروژه‌های ساختمانی تقسیم می‌گردد. اصولاً در این مباحث اعمال تصدی‌گری شهرداری از طریق نظارت بر مهندسین ساختمان، مالک و ساختمان احداث شده به صورت‌های مختلفی از جمله صدور پروانه ساخت و جلوگیری از تخدمات و صدور گواهی پایان‌کار مطرح می‌گردد و همچنین مسئولیت شهرداری به عنوان کارفرما با پیمانکار کوتاهی از وظایف مقرر برای کارفرما می‌باشد. درخصوص جبران خسارت از طرف شهرداری نیز به تبعیت از قاعده عمومی جبران خسارت‌ها از روش غیرپولی نیز می‌توان استفاده کرد.
واژگان کلیدی: مسئولیت مدنی، شهرداری، ساختمان‌سازی، نظارت
مقدمه
امروزه با گسترش شهر‌ها و نیاز به مسکن در جوامع، ساخت‌وساز‌ها شکل حرفه‌ای به خود گرفته، به‌طوری که ساخت‌وساز نیازمند داشتن حرفه‌ای خاص و آموزش‌های لازم است و از طرفی نظارت نهادهای مسئول با توجه به وجود تهدیدهای مختلف از جمله حوادث غیرقابل پیش‌بینی از قبیل زلزله و سیل لازمه مدیریت بهتر این نوع از فعالیت می‌باشد. یکی از نهادهای مسئول در این زمینه شهرداری بوده که از بدو شروع به ساخت تا صدور گواهی پایان‌کار، وظایف مختلفی من‌جمله نظارت بر ساخت را برعهده‌دارد. قصور در این وظایف می‌تواند زمینه را برای سوء‌استفاده گران مهیا و باعث وقوع خسارات جبران‌ناپذیری گردد وقوع بلایای طبیعی من‌جمله سیل و زلزله در مناطق مختلف کشور در چند سال اخیر گویای این مباحث می‌باشد. فلذا نظر به مراتب فوق تحلیل مسئولیت نهادهای مرتبط در این زمینه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
در این پژوهش به مبانی و آثار مسئولیت مدنی شهرداری‌ها در ساختمان‌سازی و نحوه جبران خسارات آن خواهیم پرداخت. بنابراین، از ذکر مباحث کیفری و مسئولیت کیفری اشخاص خودداری و به مبحث مورد اشاره خواهیم پرداخت.
مسئولیت شهرداری به استناد مواد ۱۱ و ۱۲ قانون مسئولیت مدنی و ماده ۱۴۳ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ درخصوص مسئولیت ناشی از فعل غیر و آمیزه‌ای از تقصیر خطر و اختلاطی از مسئولیت شخصی و اجتماعی است. این نوع مسئولیت برای جبران خسارتی می‌باشد که از اشخاص غیرمسئول سر می‌زند فعل زیان‌بار از ناحیه شخصی صادر شده، ولی جبران زیان طبق شرایطی باید از ناحیه دیگران انجام گیرد (طاهری، ۱۳۹۱، ج ۲، ص ۳۷۲) چون دولت و شهرداری‌ها اداره سازمان‌های دولتی را عهده‌دار می‌باشند عقلاً و قانوناً مسئولیت خسارات اشخاص و مؤسسات خود را می‌بایست برعهده گیرند. (کاتوزیان ۱۳۹۱، ج ۱، ص ۵۲)
به لحاظ ارتباط مبانی مسئولیت اشخاص حقوقی با نوع تکالیف آنها، تشریح تعهدات و وظایف نیز قابل بررسی است. وظایف شهرداری به انحای مختلفی تقسیم‌بندی شده (رحیمی، ۱۳۹۴، ص ۱۰۰) ولیکن در این مقاله صرفاً به چگونگی نظارت شهرداری در مباحث ساختمانی پرداخته شده است. در ساختمان‌های دارای پروانه ساختمانی از طرف شهرداری افراد زیادی بر مراحل ساخت‌وساز نظارت دارند به‌طوری که مهندس ناظر مکلف است درباره عملیات ساختمانی که مسئولیت نظارت بر احداث آنها را به‌عهده گرفته از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی و …، مستمراً نظارت و در پایان‌کار مطابقت ساختمان را با نقشه اولیه و پروانه ساخت و محاسبات فنی گواهی نماید یکی از شرایط صدور پروانه ساختمانی وجود نقشه‌هایی است که توسط مهندس عضو سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان تهیه می‌شود. شهرداری با تأیید نقشه‌ها و اعلام گزارش تخلف در زمان ساخت و همچنین قبل از آن بر مهندسین نظارت می‌کند. ولیکن در ساختمان‌های بدون پروانه شهرداری به عنوان تنها ناظر قانونی آن تلقی می‌گردد و این پروژه‌های ساختمانی ناظر دیگری ندارند. اقدامات حاصل از ساختمان‌سازی می‌تواند منجر به ورود خسارات به اشخاص گردد که نحوه جبران خسارت نیز به لحاظ شخص حقوقی بودن مقصر ممکن است سؤالاتی را در ذهن مخاطب ایجاد کند که نیازمند بررسی است.
۱- مبانی مسئولیت شهرداری در ساختمان‌سازی
جهت تحلیل موضوع پژوهش ابتدائاً می‌بایست نظریات مطروحه درخصوص مبانی مسئولیت مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد. فلذا در زیر هر کدام از نظریات بررسی و سپس نتیجه‌گیری می‌گردد. البته قابل ذکر است که در این پژوهش صرفاً به مسئولیت شخص حقوقی فارغ از شخص حقیقی که نیازمند بحث تفصیلی می‌باشد، پرداخته شده است.
۱-۱- مسئولیت شهرداری و نظریه تقصیر
در نظریه تقصیر، فاعل زمانی مسئولیت دارد که مرتکب تقصیری شده باشد و زیان‌دیده باید به عنوان مدعی، تقصیر و رابطه علیت بین فاعل زیان و زیان‌دیده را اثبات کند. در ماده ۱۴۵ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ و ماده ۹۵۳ قانون مدنی تقصیر تعریف شده است. بعضی از نویسندگان طبق ماده (۱) قانون مسئولیت مدنی معتقدند که اصل بر مسئولیت تقصیری می‌باشد، مگر در مواردی قانونگذار استثنای غیرتقصیری را پیش‌بینی کرده باشد که از آن به عنوان نظریه نسبی یاد شده است (زارع، ۱۳۹۵ ص ۴۶۲). عده‌ای با استناد به ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی تقصیر را به عنوان مبنای مسئولیت دولت و شهرداری نام برده‌اند و معتقدند که قابل سرزنش نبودن شخص حقوقی مانع نمی‌شود که بگوییم تقصیر قابل انتساب به شخص حقوقی نیست؛ زیرا در قابلیت انتساب فرقی میان شخص حقیقی و حقوقی نیست اگر معیار قضاوت را براساس نظریه تقصیر بگذاریم، متضرر زمانی می‌تواند جبران خسارت خود را طبق ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی از شهرداری مطالبه کند که تقصیر کارمندان یا کارگران شهرداری را ثابت کند یا اینکه اثبات کند که تقصیر اداری شهرداری بوده که منجر به خسارت شده است. در فرض اول هنگام اثبات تقصیر کارمند و کارگران شهرداری، شخص حقیقی کارگر یا کارمند مسئول خواهد بود ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی، ولیکن زمانی که زیان در نتیجه نقص وسایل اداره و مؤسسات شهرداری باشد خود شخص حقوقی شهرداری مسئول خواهد بود. قابل ذکر است که مسئله فوق‌الذکر هنگامی جاری است که شهرداری به عنوان کارفرما در پروژه ساختمانی ایفای نقش نمی‌کند، ولیکن در صورت کارفرما بودن مسئولیت شهرداری طبق ماده ۱۲ قانون مسئولیت مدنی مورد تحلیل قرار می‌گیرد و شهرداری مسئول جبران خسارت می‌گردد مگر کارگر تقصیری مرتکب شده باشد که در این صورت نهایتاً مسئولیت برعهده کارگر مقصر مستقر خواهد شد. پذیرش این نظریه باعث تضییع حقوق افراد در بعضی موارد که شناختن مقصر درخصوص حادثه امکان‌پذیر نبوده می‌گردد غمامی، ۱۳۷۶، ص ۵۰ فلذا باید گفت که اثبات تقصیر شهرداری در موارد زیادی غیرممکن است و با توجه به اینکه تکالیف این نهاد نظارتی در اکثر موارد تعهد به نتیجه بوده و خطای ناشی از عدم نظارت برعهده شهرداری می‌باشد و بدون اثبات تقصیر نیز می‌توان قائل به مسئولیت نهاد مذکور گردید.
۲-۱- مسئولیت شهرداری و نظریه خطر
بعضی مبنای مسئولیت در ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی را براساس نظریه خطر تفسیر می‌کنند (هداوند ۱۳۹۰، ص ۳۹ و ره‌بیک ۱۳۹۲، ص ۵۳) و بیان می‌دارد که تقصیر رکن ایجاد مسئولیت نیست همین که شخص زبانی به بار آورد باید جبران کند. خواه کاری که سبب ایجاد ضرر شده صواب باشد یا خطا یعنی انتساب ضرر به بار آمده به فعالیت مسئول است به تقصیر او کاتوزیان (۱۳۹۱، ج ۱، ص (۱۸۵) و تنها در موردی که قوه قاهره را ثابت کند مسئول نیست از مصادیق این نظر می‌توان به ایجاد محیط خطرناک یا گاهی مسئولیت در مقابل انتفاع شخص اشاره کرد که مسئولیت او افزایش می‌باید (ره‌پیک ۱۳۹۲، ص ۴۴) و حتی این نظریه شباهت زیادی با قاعده نفی ضرر در حقوق اسلام دارد (رحیمی ۱۳۹۴، ص ۱۰۹) در این نوع از مبنا برای مسئولیت مدنی زیان‌دیده دیگر نیازی به اثبات تقصیر ندارد و این باعث می‌شود دعاوی جبران خسارت راحت‌تر انجام گیرد؛ چراکه پس از ورود زیان همین که رابطه سببیت احراز شد عاملی برای رأی به محکومیت واردکننده زیان خواهد بود. در نظریه خطر باید بگوییم که زیان‌دیده نیازی به اثبات تقصیر شهرداری نداشته و همین که ورود خسارت منتسب به شهرداری باشد، کافی خواهد بود. پذیرفتن نظریه خطر به عنوان مبنای مسئولیت شهرداری شبهاتی را در ذهن ایجاد می‌کند؛ زیرا در نظریه خطر شخصی که از فعالیت‌های اقتصادی با اجتماعی سود می‌برد با اینکه به طریقی منتفع می‌شود، جبران خسارت می‌کند. فلذا در صورت قبول این نظریه به عنوان مبنای مسئولیت نظر به اینکه اکثریت وظایف شهرداری جنبه خدماتی و غیرانتفاعی داشته و دنبال آسایش جامعه می‌باشد و در بعضی موارد شاید انتفاعی به خود شهرداری نرسد. در این مورد دولت باید خساراتی را که از خطر نامتعارف ناشی از عمل اداری به وجود آمده را جبران کند. (غمامی، ۱۳۷۶، ص ۴۵۴) درخصوص مسئله فوق‌الذکر، می‌توان از تفسیر نظریه خطر به معنای مورد اشاره در مبحث قبل خطر به معنای اولیه گذر نمود و آن را به این صورت توجیه کرد که در موارد نظارتی که مشاهده می‌شود یک نهادی در قبال صدور پروانه وجهی دریافت می‌کند می‌تواند جنبه کسب درآمد هم داشته باشد و لذا شهرداری از صدور پروانه ساختمانی منتفع می‌گردد و اینکه در نظریه خطر شرایط دیگری من‌جمله استناد ضرر به رفتار شاکی می‌بایست محرز شود. فلذا شهرداری در صورتی مسئول خواهد بود که استناد ضرر به شهرداری باشد و در ماده ۵۱۷ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ در مباحث ساختمانی استناد باعث ایجاد مسئولیت گشته و زیان‌دیده به صرف اثبات زیان و انتساب آن به فعل عامل مستحق اخذ خسارت خواهد بود. با مداقه در قوانین کشورمان می‌توان از نظریه جامع‌تری نام برد که قابلیت جبران حداکثری خسارات را با تکیه بر شناسایی اصلی عامل خسارات داشته باشد که انتهای پژوهش در قسمت نتیجه مقاله به نحو تفصیلی مورد اشاره قرار می‌گیرد.
وظایف شهرداری در ساختمان‌سازی نظارت بر ساختمان‌سازی
شهرداری در ساختمان‌سازی به دو صورت بر روند ساخت آن نظارت می‌کند؛ اول، نظارت بر نظارت با نظارت غیرمستقیم است و دوم؛ نظارت اصلی یا مستقیم می‌باشد. معمولاً شهرداری بر مهندس ناظر گزارش‌های مهندس ناظر، متقاضی صدور پروانه از این لحاظ که شرایط صدور را دارد یا خیر نظارتی قانونی دارد که می‌توان این بخش از نظارت را غیرمستقیم با نظارت بر نظارت نامید؛ چون در وهله اول مهندس ناظر بر ساختمان نظارت می‌کند تبصره ۶ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و شهرداری هم بر مهندس ناظر نظارت دارد که یک نظارت غیرمستقیم بر ساختمان ایجاد می‌شود. ولی این نظارت مانع از نظارت اصلی شهرداری که در تبصره ۷ ماده ۱۰۰ و بند ۱۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری آمده است نمی‌شود و نظارت مستقیم و اصلی بیشتر در مواردی که ساختمانی بدون پروانه ساخته می‌شود، نمود پیدا می‌کند. این کنترل بیشتر برای جلوگیری از ساخت پروژه‌های ساختمانی بدون پروانه و خلاف ضوابط شهرسازی است. ولی نظارت بر نظارت به منظور رعایت مفاد نقشه‌ها و مطابقت پروانه مصوب با ساختمان در حال ساخت است. در زیر تمایز و تفاوت‌های این دو نظارت را بررسی خواهیم کرد.
۱-۲- نظارت اصلی یا مستقیم ساختمان‌های بدون پروانه
معنای اصلی این نوع از نظارت در ساختمان‌های بدون پروانه تحقق پیدا می‌کند و شهرداری باید بر این نوع از ساختمان نظارت کرده و آنها را به کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ارجاع دهد در غیر این صورت احداث ساختمان به نحوی که منجر به ورود ضرر به اشخاص گردد در هر مرحله از ساخت قبل، حین و بعد از احداث ساختمان باعث ایجاد ضمان برای هر کدام از مسببان می‌گردد.
طبق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم شهر‌ها باید قبل از هرگونه اقدام ساخت ساختمانی از شهرداری مجوز ساخت اخذ کنند. صدور پروانه ساختمانی مهم‌ترین عامل برای اجرای ضوابط منطقه‌بندی و تعیین کاربری است که در آن طرح‌های جامع و تفصیلی مورد بررسی قرار می‌گیرد. طبق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری یکی از تکالیف شهرداری جلوگیری از ساخت ساختمان‌های بدون پروانه می‌باشد. اگر شخصی شروع به ساخت ساختمان بدون پروانه نماید، چون احتمال نقض اصول شهرسازی یا فنی و بهداشتی در آن می‌رود شهرداری باید وارد عمل شده از آن جلوگیری کند. طبق تبصره(۱) ماده ۱۰۰ قانون شهرداری موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰ مطرح می‌شود تا تصمیمات مقتضی در مورد او اتخاذ گردد. فلذا در اثر کوتاهی شهرداری به جلوگیری و ممانعت از ساختمان‌سازی غیرمجاز مدیریت شهری دچار مشکل و به حقوق دیگران لطمه وارد می‌شود که علت آن تخلف شهرداری از تکالیف مقرر در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری می‌باشد. تخلفات مالک و صاحب کار مانع از مسئول قلمداد کردن دیگر اشخاص مسئول که از تکالیف تخطی کرده‌اند، نخواهد بود بدین شرح که حسب ماده ۵۱۷ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ استناد به عمل غیرمجاز سبب ایجاد مسئولیت تلقی می‌گردد که در فرض عدم انجام نظارت از ناحیه شهرداری با تعهدی که شهرداری در این‌گونه نظارت‌ها دارد که تعهد به نتیجه است. مورد بررسی قرار می‌گیرد و اگر استناد این نتیجه به شهرداری و مالک به نحو هم زمان باشد. طبق مواد ۱۲۵، ۵۲۶ و ۵۳۳ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ همه اسباب با رعایت فروض مسئوليت من‌جمله تعدد اسباب یا جمع سبب و مباشر که به اختصار در آخر مقاله به آن اشاره شده است. مسئولیت جبران خسارات وارده را خواهند داشت.
۲-۲- نظارت بر نظارت
در این نوع از نظارت که معمولاً در ساختمان‌های دارای پروانه ساخت از شهرداری همراه است، شهرداری به مهندس ناظر و مالک به طرق مختلفی نظارت می‌کند. صدور پروانه ساختمانی خود یک نظام نظارتی و کنترلی است که شهرداری بر ساختمان و کارهای متقاضی آن انجام می‌دهد. در زیر به نمونه‌هایی از آن اشاره می‌کنیم.
۱-۲-۲- صدور پروانه ساختمانی
پروانه ساختمانی مجوزی است که از طرف شهرداری به مالک داده می‌شود تا او حق احداث تجدید بنا و تغییر اساسی و تعمیر ساختمان را دارا باشد. با صدور پروانه ساختمانی، نظارتی صحیح بر عملیات ساختمانی و فعالیت‌های عمرانی ممکن می‌شود (صمدی قوشچی ۱۳۹۲، ص ۲۷) زمانی که شهرداری پروانه ساختمانی را صادر می‌کند در آن به طرح‌های شهری اجرای آیین‌نامه‌ها ضوابط منطقه‌بندی و… توجه کرده و حاصل مطالعات شهرسازی را در آن پیاده می‌کند. همان‌طوری که در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اشاره شده است، بازرسان ساختمانی با مأمورین کنترل وظیفه نظارت بر احداث ساختمان به لحاظ انطباق احداث مراحل ساختمان وفق مندرجات پروانه ساختمانی را داشته و در صورت مشاهده تخلفات از آن جلوگیری نموده و گزارش می‌دهند. فلذا با صدور پروانه ساختمانی دو مرحله نظارتی ایجاد می‌شود: ابتدائاً در مرحله صدور پروانه و سپس در مرحله بعد از صدور پروانه که مراحل ساخت را شامل می‌شود. در زمان مراجعه متقاضی به شهرداری جهت اخذ پروانه شهرداری مکان و نقشه‌های طراحی شده را کنترل و تأیید می‌کند به این صورت که به وسیله کارشناسان خود از زمین بازدید و با مشاهده نوع خاک و مکان قرار گرفتن آن از لحاظ طرح‌های شهری اقدام به صدور پروانه ساختمانی می‌کند. بنابراین نتیجه این نظارت در زمان صدور پروانه ساختمانی، ساخت ساختمانی با نوع کاربری مشخص و تراکم معین در مکان مشخص شده خواهد شد. شهرداری در این مرحله از نظارت باید از کارگروه‌ها و اشخاص متخصص در حرفه خود استفاده کرده و در صورت عدم توجه به این اوامر و نظارت می‌تواند یکی از اسباب حادثه قلمداد گردد. در مرحله بعد از صدور پروانه ساختمانی مسئولیت شهرداری صرفاً نظارتی نخواهد بود به این صورت که اگر سازنده ساختمان از مفاد پروانه ساختمانی تخطی کند مأموران شهرداری مکلف به جلوگیری از آن هستند و حتی در زمان فروش ساختمان توسط مالک طبق تبصره ۸ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری دفاتر اسناد رسمی مکلف هستند قبل از معامله قطعی در مورد ساختمان‌های ناتمام گواهی عدم خلاف از شهرداری دریافت کنند.
– نظارت بر مهندس ناظر ساختمان طبق تبصره ۷ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و مواد ۲۱، ۲۲، ۲۳، ۲۴ و ۲۵ آییننامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی ساختمان برای مهندسان و ناظران ساختمان تکالیفی مقرر گردیده به صورتی که در بعضی موارد نظارت عالیه وزارت مسکن و شهرسازی بر اجرای ضوابط و مقررات ملی […]
دیدگاه بسته شده است.