فصلنامه حقوق اداری (علمی- پژوهشی)- سال دوم، شماره ۸ تابستان ۱۳۹۴ تفکیک صلاحیت‌های اشخاص حقوق عمومی در نظام حقوقی ایران محمدجواد رضایی‌زاده عضو هیئت علمی مدعو گروه حقوق عمومی، دانشگاه حقوق و علوم سیاسی، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی (نویسنده مسؤول) محسن داوری دانش‌آموخته دوره دکتری تخصصی حقوق، گروه حقوق عمومی، […]
فصلنامه حقوق اداری (علمی- پژوهشی)- سال دوم، شماره ۸ تابستان ۱۳۹۴
تفکیک صلاحیت‌های اشخاص حقوق عمومی در نظام حقوقی ایران
محمدجواد رضایی‌زاده
عضو هیئت علمی مدعو گروه حقوق عمومی، دانشگاه حقوق و علوم سیاسی، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی (نویسنده مسؤول)
محسن داوری
دانش‌آموخته دوره دکتری تخصصی حقوق، گروه حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی
چکیده
اشخاص حقوق عمومی دارای شخصیت حقوقی بوده و به موجب قانون عهده‌دار یک یا چند امر عمومی هستند؛ از جمله ثمرات داشتن شخصیت حقوقی، برخورداری از اهلیت و صلاحیت و نیز طرف حق و تکلیف واقع شدن است. در اشخاص حقوقی، شایستگی دارا شدن حق و اهلیت تمتع و شایستگی اجرای حق و تکلیف را اهلیت استیفا می‌نامند. با توجه به این که اشخاص حقوق عمومی، از شخصیت حقوقی برخوردارند آیا صلاحیت این مؤسسات، همانند اشخاص حقیقی، قابل تفکیک به تمتع و استیفاست؟ مؤسسات عمومی به محض ایجاد، شخصیت حقوقی می‌یابند. ایجاد این مؤسسات نیز تنها به موجب قانون امکان‌پذیر است؛ اما سؤال دیگری که قابل طرح است این که زمان ایجاد این مؤسسات از زمان تصویب قانون مؤسس آنهاست و یا اینکه تصویب و یا اینکه تصویب اساسنامه نیز جزیی از مراحل ایجاد محسوب می‌شود؟ در این مقاله ضمن طرح دیدگاه‌هایی پیرامون این موضوع با مراجعه به اساسنامه‌ها و قوانین مؤسس تعدادی از مؤسسات عمومی گاهی جنبه شرط لازم و کافی برای تأسیس و ایجاد این مؤسسات داشته و گاهی صرفاً شرط لازم برای ایجاد این مؤسسات هستند و نه شرط کافی. صلاحیت تمتع مؤسسات عمومی ناظر به زمان ایجاد و اعتبار شخصیت حقوقی آنهاست و صلاحیت استیفای این مؤسسات ناظر به فراهم آمدن شرط اعمال اراده در راستای صلاحیت‌های آنهاست که آن هم از زمان تعیین مقامات آنها به موجب قانون یا تصویب اساسنامه آنهاست.
واژگان کلیدی: صلاحیت اهلیت تمتع، استیفاء، اشخاص حقوق عمومی، مؤسسات عمومی
مقدمه
شخص در حقوق، موجودی است که حق و تکلیف دارد و شخصیت نیز به معنای شایستگی شخص برای دارا شدن حق و تکلیف و اجرای آن می‌باشد. از این شایستگی در اشخاص حقوق خصوصی، با عنوان اهلیت و در اشخاص حقوقی حقوق عمومی با عنوان صلاحیت یاد می‌شود. شخصیت حقوقی اشخاص حقیقی معمولاً در دو بعد بررسی می‌شود: در مقام برخورداری از حقوق و تکالیف یا همان اهلیت تمتع؛ و در مقام اجرای حقوق و تکالیف یا همان اهلیت استیفاء. غالباً در کتاب‌های حقوق مدنی در خصوص این دو نوع اهلیت مطالبی ارائه می‌شود.[۱] اما اغلب مباحث مطرح شده در این کتاب‌‌ها ناظر بر اشخاص حقیقی است و نه حقوقی. در کتاب‌های حقوق تجارت، خصوصاً در مباحث مربوط به شرکت‌ها، در مورد اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و خصوصاً شرکت‌ها و انواع آنها و نحوه ایجاد آنها مطالبی طرح می‌شود.[۲] اما سؤالی اساسی که وجود دارد و غالباً در این کتاب‌‌ها به صورت تفصیلی و تحلیلی به آن پرداخته نمی‌شود این است: آیا علاوه بر اشخاص حقیقی، در اشخاص حقوقی نیز امکان تفکیک صلاحیت به تمتع و استیفاء وجود دارد؟ اگر پاسخ مثبت است، ملاک و مبنای این تفکیک چیست؟ این سؤالات خصوصاً در خصوص اشخاص حقوقی حقوق عمومی از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ چرا که این اشخاص با هدف تأمین نفع و فایده عمومی و به موجب قانون شکل می‌گیرند در حالی که اشخاص حقوقی حقوق خصوصی با اهداف خصوصی و به وسیله ابتکارات خصوصی ایجاد می‌شود. در کتاب‌های حقوق اداری غالباً به اشخاص حقوق عمومی و انواع آن و ویژگی‌های آن اشاره می‌شود[۳] و در مورد ایجاد این اشخاص تنها به این نکته اکتفا می‌شود که ایجاد این اشخاص تنها به موجب قانون امکان‌پذیر است و مطابق ماده ۵۸۷ قانون تجارت به محض ایجاد دارای شخصیت حقوقی می‌شوند؛ اما این که آیا صرف تصویب قانون برای ایجاد آنها و برخورداری از شخصیت حقوقی کافی است یا تصویب اساسنامه می‌تواند در مورد برخی اشخاص حقوق عمومی جزیی از مراحل ایجاد محسوب شود و نیز در مورد اینکه آیا صلاحیت‌های این اشخاص و مقامات آنها قابل تفکیک به تمتع و استیفاست یا خیر سخنی به میان نیامده است.
تدقیق در خصوص زمان ایجاد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، خصوصاً مؤسسات عمومی، نقش قانون و اساسنامه در ایجاد و شخصیت حقوقی یافتن آنها و نیز شرایط تمتع و استیفای صلاحیت آنها، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ایران از جمله مواردی است که مقاله حاضر در صدد پرداختن به آن، به طریق کتابخانه‌ای و مراجعه به قوانین و اساسنامه‌های مؤسسات عمومی و با استفاده از روش توصیفی تحلیلی است. برای نیل به مطلوب ابتدا به بررسی مفهوم صلاحیت و اهلیت در اشخاص حقوق عمومی و خصوصی خواهیم پرداخت، سپس بحث اهلیت در اشخاص حقوقی اعم از اشخاص حقوق خصوصی یا عمومی و تفاوت‌های آن و نیز امکان پذیرفتن اهلیت تمتع و استیفا در مورد این اشخاص و به تبع آن قائل شدن صلاحیت تمتع و استیفای اشخاص حقوقی حقوق عمومی، خصوصاً مؤسسات عمومی خواهیم پرداخت.
۱- مفهوم صلاحیت و اهلیت در اشخاص حقوق عمومی و خصوصی
«صلاحیت» مفهومی است که در حوزه عمومی معنی می‌یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی، اداری یا قضایی در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه عمومی است. در تعریفی عام، «صلاحیت» مفهومی‌کارکردی است که در صورت وجود مراجع متعدد برای اعمال اختیار مشابه، حدود اعمال این اختیار را برای هر مرجع مشخص می‌نماید (Thery,2003:247). در حقوق اساسی، اصل تفکیک قوا مورد پذیرش واقع شده است. بر این اصل، قدرت عمومی میان قوه‌قضاییه، قوه‌مقننه و قوه‌مجریه توزیع می‌گردد. در حقوق اداری نیز این اصل در تعیین مرزهای حوزه حقوق اداری حایزاهمیت است؛ چرا که مرز اقدام و چارچوب فعالیت مقامات اجرایی را مشخص می‌کند. از این اصل در حقوق اداری می‌توان به «اصل صلاحیت» تعبیر کرد که براساس آن فرض می‌شود که مقامات عمومی و اداری محدود به صلاحیت‌های اعطایی به آنها (وظایف هسته‌ای) هستند (هداوند و مشهدی، ۱۳۸۹:۱۱۰). در واقع از نقطه نظر حقوقی، صلاحیت به قدرت مشروع تصمیم‌گیری اشاره دارد که قانون به یک نهادی اعطاء می‌کند و در معنای عام، صلاحیت به معنای اعطای اختیار قانونی اقدام به مقامات اداری یا اختیار حل و فصل یک اختلاف به مقامات قضایی است. (Iang,Agathe et al 1999:65) در ترمینولوژی حقوق، صلاحیت را اختیار و استحقاق در امکنه و اموری که قانون برای مأمور اداری یا قضایی معین کرده است تعریف کرده‌اند. (جعفری لنگرودی، ۱۳۷۸: ۲۳۵۵)
در حقوق اداری ایران، صلاحیت غالباً در قالب تکلیف (سنجابی، ۱۳۴۵: ۲۰۷) و یا در قالب اختیارات تعریف شده و گفته شده است صلاحیت مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی به مأمور دولت داده می‌شود (طباطبایی موتمنی، ۱۳۹۰: ۴۶۱). برخی گفته‌اند موضوع صلاحیت در علم حقوق بحث «تقسیم کار» و «تبیین وظیفه» است (علی‌آبادی، ۱۳۸۳: ۵) و برخی دیگر صلاحیت را مجموعه‌ای از شرح وظایف و حدود اختیارات مقام‌ها، مأمورین و سازمان اداری در نظر گرفته‌اند (امامی و استوارسنگری، ۱۳۹۱، ۲: ۳۰). برخی نیز صلاحیت را شایستگی و اجازه قانونی که از طرف قانون به مقام اداری برای مدیریت مطلوب اداره اعطاء می‌گردد تعریف کرده (هداوند و مشهدی، ۱۳۸۹: ۱۱۱) و معتقدند مقام اداری به خودی خود فاقد صلاحیت است مگر اینکه قانون صلاحیت و شایستگی و اجازه انجام اقدامات و یا اتخاذ تصمیماتی را به وی اعطاء کند. به عبارت دیگر، اصل بر «عدم صلاحیت» مقام عمومی و اداری است (هداوند و مشهدی، ۱۳۸۹: ۱۱۱). برخی دیگر از اساتید حقوق اداری نیز با نقد تعاریف مطرح شده برای صلاحیت، در نهایت در تعریف صلاحیت گفته‌اند: «صلاحیت اداری، وضعیت حقوقی مشخصی است که برای مقام یا مرجع اداری تعریف می‌شود و به فرد یا شخص ویژه‌ای نیز ارتباط نمی‌یابد؛ برای مثال، صلاحیت یک مقام اداری، وضعیت حقوقی فردی است که در آن پست سازمانی قرار می‌گیرد و بدیهی است که هر فرد منصوب در آن پست سازمانی در آن وضعیت حقوقی قرار می‌گیرد و این وضعیت حقوقی با فرد تعریف نمی‌شود.» (ویژه، ۱۳۹۲: ۳۱۱-۳۱۰). با لحاظ تعاریف پیش گفته، تعریفی از صلاحیت که از جامعیت و مانعیت بیشتری برخوردار است را می‌توان در این تعریف یافت: «صلاحیت، توانایی و اقتداری است که به موجب قانون به یک نهاد اعم از قضایی، تقنینی و یا اجرایی داده می‌شود که نسبت به حوزه صلاحیت خود تصمیم گیری و یا اقدام کند.» (استوارسنگری، ۱۳۹۲: ۳۵۶) این تعریف از واژه اهلیت برای تعریف صلاحیت استفاده نکرده است؛ زیرا علی‌رغم اینکه حقوقدانان خصوصی اهلیت را با صلاحیت تعریف کرده‌اند[۴]؛ اما این دو با هم متفاوتند که در ادامه در این رابطه توضیح داده خواهد شد. همچنین تعریف مذکور از واژه اختیار نیز در تعریف صلاحیت استفاده نکرده است؛ چرا که صلاحیت، اختیار نیست بلکه صلاحیت ابتدایی و آنچه که قانون‌گذار اعلام می‌کند (که این امر در صلاحیت یک نهاد است) جنبه اختیاری ندارد بلکه تکلیفی و جزء وظایف و الزامات آن نهاد است. (استوارسنگری، ۱۳۹۲: ۳۵۷)
اما در تعریف فوق نیز نکته‌ای مغفول مانده است و آن این است که در آن توانایی و اقتدار به صورت مطلق ذکر شده است در حالی که در حقوق عمومی و اداری، هر توانایی و اقتداری مدنظر نیست بلکه توانایی و اقتداری که دارای اثر حقوقی باشد مدنظر می‌باشد و به تعبیر دیگر، اقتدار حقوقی مدنظر است. این ایراد در تعریف دیگری رفع شده است؛ به موجب این تعریف «صلاحیت، توانایی حقوقی‌ای است که مقام عمومی به واسطه آن به انجام وظیفه می‌پردازد.» (زارعی و محمودی، ۱۳۹۰: ۱۶)
از حیث این که در صلاحیت بحث از این است که آیا مأمور دولتی اختیار انجام یک یا چند عمل حقوقی را دارد یا خیر، صلاحیت با اهلیت در حقوق خصوصی شباهت می‌یابد؛ زیرا در اصطلاح حقوق خصوصی، اهلیت عبارت است از شایستگی و صلاحیتی که به یک شخص در کشورش می‌دهند تا حقوق خصوصی را دارا شود و آنها را اعمال کند (morandiere 1957: 49 Colin,Capitan et La) لذا می‌توان از اهلیت به عنوان شایستگی شخصی برای دارا شدن و اجرای حق و تکلیف نام برد (صفایی و قاسم زاده، ۱۳۸۹: ۱۹۹ و جعفری لنگرودی ۱۳۸۰: ۹۷). شایستگی دارا شدن حق و تکلیف را اهلیت تمتع و شایستگی اعمال و اجرای حق و تکلیف را اهلیت استیفاء می‌نامند. این دو نوع اهلیت هم در مورد اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی- اعم از خصوصی و عمومی – وجود دارد. با توجه به اینکه موضوع مقاله حاضر در ارتباط با اشخاص حقوقی حقوق عمومی است لذا در ادامه به بررسی این موضو ع در اشخاص حقوقی و خصوصا اشخاص حقوقی حقوق عمومی خواهیم پرداخت.
۲- اهلیت تمتع و استیفای اشخاص حقوقی
اهلیت با شخصیت گره خورده است (ساکت، ۱۳۷۲: ۸۴) در هر موردی که شخصیت وجود داشته باشد، اهلیت نیز در کنار آن وجود خواهد داشت. در واقع تحقق شخصیت حقوق ی به معنای بهره‌مندی شخص حقوقی از مزایا و حقوق و نیز بار گردیدن تکالیف بر آن است (پاسبان، ۱۳۸۷: ۱۱).
در تعریف حقوقی شخصیت گفته شده است که شخصیت عبارت از قابلیتی است در انسان که بتواند در جامعه دارای تکلیف و حق گردد و آن را به واسطه یا بدون واسطه اجرا نماید (امامی، ۱۳۵۶، ۴: ۱۵۰). از آنجایی که حق جز به شخصی از اشخاص پیوند نمی‌گیرد، پس تکلیفی که در برابر آن پدید می‌آید تنها شخص را در بر می‌گیرد (ساکت، ۱۳۷۲: ۷۰) و تنها اشخاص، موضوع حقوق و تکالیفند (Black, law dictionary, 1978: 1299-1300). در حقوق، اشخاص، به دو دسته حقیقی و حقوقی تقسیم شده‌اند؛ مراد از اشخاص حقیقی یا طبیعی، افراد انسانی است که موضوع حق و تکلیف می‌باشند. در حقیقت و نفس‌الامر تنها انسان- یعنی شخص حقیقی- دارای حق و مکلف می‌تواند باشد و حقوق برای تنظیم روابط مردم با یکدیگر ایجاد شده است ولی از آنجایی که انسان غالباً برای رفع حاجت‌‌ها و نیازهای گوناگون خود در جمعیت‌‌ها و دسته‌های مختلفی که برای مقاصد متنوع تشکیل شده‌اند داخل می‌شود لذا قانون برای این جمعیت‌‌ها شخصیت قائل شده است (شایگان، ۱۳۷۵: ۱۱۹). از این جمعیت‌‌ها و دسته‌ها به عنوان اشخاص حقوقی تعبیر می‌شود. در واقع مراد از اشخاص حقوقی گروهی از افراد انسان یا منفعتی از منافع عمومی است که قوانین موضوعه آن را در حکم شخص طبیعی و موضوع حقوق و تکالیف قرار داده باشد (جعفری لنگرودی، ۱۳۸۰: ۳۷۸) همان طور که اشخاص حقیقی به اعتبار انسان بودن خود دارای شخصیت و در نتیجه دارای اهلیت هستند، اشخاص حقوقی نیز به اعتبار شخصیت حقوقی که به موجب قانون دارای آن هستند، از وصف اهلیت برخوردار خواهند بوده و دارای اهلیت تمتع و استیفا خواهند بود (جمال‌الدین زکی، ۱۶۹۶ م: ۴۸۴)؛ هم چنین باید گفت ماده ۵۸۸ قانون تجارت بر این امر اشعار دارد که شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است و حق برخورداری از اهلیت را می‌توان از جمله این حقوق دانست. البته در مورد اهلیت استیفای اشخاص حقوقی باید گفت از آنجایی که اعمال حقوقی به قصد و رضا نیاز دارند؛ لذا اشخاص حقوقی قدرت و صلاحیت انجام این اعمال را ندارند و اداره‌کنندگان این اشخاص این وظیفه را بر عهده‌دارند (صفار، ۱۳۷۵: ۱۴۸). به عبارت دیگر، تصمیمات این اشخاص، به وسیله مقاماتی که به موجب قانون یا اساسنامه صلاحیت اتخاذ تصمیم دارند گرفته می‌شود. (ماده ۵۸۹ قانون تجارت) در قانون مدنی ایران، واژه اهلیت، در رابطه با اشخاص حقیقی به کار رفته است ولی در رابطه با اشخاص حقوقی، قانون‌گذار از استعمال واژه اهلیت خودداری کرده و به جای آن از واژه «حقوق و تکالیف» یا «حقوق و وظایف» استفاده کرده است. با توجه به قانون مدنی و تجارت، قانون‌گذار با ذکر «شخصیت حقوقی» برای اشخاص حقوقی نیز «اهلیت مدنی» اشخاص حقیقی را به جز آنچه که مختص انسان است، در مورد اینان پذیرفته است. (صفار، ۱۳۷۳: ۳۶۱)
البته نباید فراموش کرد که پذیرفتن اهلیت هم در مورد اشخاص حقیقی و هم حقوقی بدین معنا نیست که هیچ تفاوتی میان آنها از حیث مبنا و دامنه تمتع و استیفای حقوق و تکالیف نیست؛ بلکه تفاوت‌هایی میان آنها وجود دارد:
اول اینکه مسأله اهلیت از امور وابسته به شخصیت انسان است. مبنای حقوقی اهلیت تمتع در اشخاص حقیقی، انسان بودن است. همین که وجود و شخصیت انسان شکل گرفت و آدمی پا به عرصه زندگی گذاشت، توانایی دارا شدن حقوق را کسب می‌کند.[۵] لذا وصف اهلیت، ذاتی بشر بوده و پیوسته همراه و همزاد انسان است و از ذات او جداناپذیر است. از همین‌رو، انسان نسبت به اهلیت داشتن یا نداشتن اختیاری نداشته و به همین جهت توانایی سلب و اعراض و یا انتقال اهلیت به دیگری از انسان گرفته شده است (شهیدی، ۱۳۶۹: ۱۳۵-۱۳۴). البته این بدان معنا نیست که فرد نمی‌تواند از اعمال برخی حقوق خود صرف‌نظر کند و یا آن را به دیگری واگذار کند؛ چرا که قدرت بر سلب حق به‌طور جزیی لازمه آزادی حقوقی فرد می‌باشد (امامی، ۱۳۵۶، ۴: ۱۵۰)؛ بلکه مراد این است که اصل اهلیت به دلیل اینکه ذاتی بشر است قابل سلب و انتقال نیست. ولی اشخاص حقوقی براساس ضرورت و نیاز و مصالح خاص حقوقی در عالم حقوق، طرح حق و تکلیف قرار گرفته‌اند و صلاحیت و شخصیت حقوقی آنان ذاتی این اشخاص نیست بلکه عارضی است و مؤسسین به هنگام ایجاد آنها این صلاحیت‌‌ها را به او اعطاء کرده‌اند (صفار، ۱۳۷۳: ۱۳۷۵) و همین مؤسسین می‌توانند به موجب اساسنامه یا قانون این صلاحیت را از او سلب کرده و یا به دیگری منتقل نمایند.
[۱]– مانند کاتوزیان، ۱۳۷۹، ج ۲:۱)؛ (امامی، ۱۳۷۹ف ج ۱:۲۰۳) و (صفایی، ۱۳۸۲:۱۱۳)
[۲] مانند: اسکینی، ۱۳۹۱)
[۳] – مانند نمونه (طباطبایی موتمنی، ۱۳۹۰، فصل اول، باب چهارم: شخصیت حقوقی سازمان‌های اداری)؛ (انصاری، ۱۳۸۶، فصل سوم: اشخاص حقوق اداری و روابط آنها)؛ (رضایی‌زاده، ۱۳۹۰: ۱۹۶-۱۹۱) و (عباسی، ۱۳۸۹، فصل دوم: اشخاص حقوق اداری یا سازمان‌های اداری)
[۴] – اهلیت عبارت است از شایستگی و صلاحیتی که به یک شخص در کشورش می دهند تا حقوق خصوصی را دارا شود و آنها را اعمال کند. (ساکت، ۱۳۷۲: ۲۰۵)
[۵] – ماده ۹۵۶ قانون مدنی
دیدگاه بسته شده است.