بررسی مدیریت ادعا در پروژه‌های عمرانی مؤسسات عمومی غیردولتی (مطالعه موردی پروژه‌های درمانی تأمین ‌اجتماعی)

ماهیت حقوقی سازمان‌های عمومی غیردولتی

اقبال شاکری

سید‌حسن موسوی

چکیده

امروزه مؤسسات مختلفی، متصدی اداره امورعمومی و تأمین نیاز‌ها و ارایه خدمات به عموم آحاد جامعه هستند. مؤسسات عمومی غیردولتی نیز یکی از این مؤسسات بوده که عهده‌دار بخشی از امور عمومی می‌باشند. تعدادی از این مؤسسات برای ارایه خدمات اقدام به اجرای پروژه‌های عمرانی می‌کنند که به دلیل گستردگی آنها بررسی نحوه اجرای این پروژه‌ها و نظامات حاکم بر آنها از اهمیت خاصی برخوردار می‌باشد در این تحقیق به روش تحقیق کتابخانه‌ای و آمیخته اکتشافی به همراه مصاحبه و ارزیابی پرسش‌نامه‌ای، با شناسایی ساختار تشکیلاتی این مؤسسات و قوانین حاکم بر آنها ابتدا به بررسی نظام حاکم بر اجرای پروژه‌های عمرانی درآن‌‌ها پرداخته می‌شود و جایگاه و نحوه مدیریت ادعا در این مؤسسات شناسایی و بررسی می‌گردد. به عنوان مطالعه موردی باتوجه به تعدد گستردگی و اهمیت پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی به عنوان یک مؤسسه عمومی غیردولتی مشکلات و آسیب‌های این پروژه‌ها و ارتباط آنها با موارد ادعایی و نحوه رسیدگی به موارد ادعایی مورد بررسی و کنکاش قرار می‌گیرد و در انت‌ها پیشنهاداتی برای بهبود مدیریت ادعا درقراردادهای پروژه‌های درمانی ارایه می‌گردد.

۱- مقدمه

امروزه واحدهای متنوعی، متصدی اداره امور عمومی و تأمین نیاز‌ها و ارایه خدمات به عموم آحاد اجتماع هستند. مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز یکی از اقسام مؤسسات عمومی، عهده‌دار بخشی از امور عمومی می‌باشند که براساس اصل عدم تمرکز فنی بنا نهاده شده‌اند. این مؤسسات دارای شخصیت حقوقی، دارایی و نهادهایی خاص و جدا از سازمان مرکزی دولت هستند.

مطلب عمده در خصوص این نهاد‌ها و مؤسسات این است که اولاً از چه ویژگی‌ها و شرایط برخوردار هستند و ثانیاً این‌که ماهیت این نهاد‌ها و مؤسسات درواقع چگونه شکل گرفته است.

اما برای یافتن این ویژگی‌ها و خصوصیات این سازمان‌ها ابتدا باید سازمان‌های مشابه نیز مورد بررسی قرار بگیرند تا درک صحیحی از این مؤسسات حاصل شود. و در خصوص ماهیت این سازمان‌ها نیز باید کلیه قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی، مصوبات و آیین‌نامه‌های هیأت وزیران، آرا صادره از مراجع قضایی و دیدگاه حقوقدانان در این رشته از حقوق مورد توجه و مطالعه قرار بگیرد.

از آن‌جا که بسیاری از طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی کشور ذیل و تحت مالکیت و مدیریت این مؤسسات در حال اجرا بوده و خواهد بود، بررسی همه‌جانبه نظام اجرایی پروژه‌ها و طرح‌ها در راستای آن نحوه مدیریت ادعا‌ها در قراردادهای عمرانی در این مؤسسات ضروری به نظر می‌رسد.

در این مقاله ابتدا به شناسایی ساختاری مؤسسات عمومی غیردولتی به لحاظ حقوقی پرداخته و با مطالعه موردی سازمان تأمین‌اجتماعی به‌عنوان یکی از بزرگ‌‌ترین مؤسسات عمومی غیردولتی، پروژه‌های درمانی این سازمان را بررسی و نقش و جایگاه مدیریت دعاوی را در قراردادهای آن مورد مطالعه قرار خواهیم داد.

پروژه‌های مؤسسات عمومی غیردولتی نیز همانند بسیاری از پروژه‌های دستگاه‌های اجرایی دست‌خوش مباحث فی‌مابین قرارداد می‌باشد اما نوع رسیدگی به این دعاوی باتوجه به نوع ساختار قانونی و ماهیتی این مؤسسات متفاوت بوده و نیازمند بررسی و موشکافی می‌باشد که در این مجال به این موضوعات خواهیم پرداخت.

۲- مبانی نظری و پیشینه

۲-۱ کلیات

امروزه در اکثر سیستم‌های حکومتی، تأسیساتی که دارای شخصیتی مجزا از سازمان‌های حکومت مرکزی می‌باشند، برای اداره وظایف عمومی ایجاد شده‌اند. این سازمان‌ها ابزارهای مؤثری برای حکومت مرکزی می‌باشند که به‌منظور انجام وظایف اجرایی و عمومی تخصصی که نیازمند استقلال و دور بودن از مسائل سیاسی است، ایجاد شده‌اند. در برخی متون بین‌المللی از این‌گونه نهاد‌ها به سازمان‌های مردم‌نهاد نیز تعبیر می‌شود و در تعریف آن این‌چنین آورده‌اند که سازمان‌های مردم‌نهاد، سازمانی است که مستقیماً بخشی از ساختار دولت محسوب نمی‌شود اما نقش بسیار مهمی به عنوان واسطه بین فردفرد مردم و قوای حاکم و حتی خود جامعه ایفا می‌کنند.

از مجموع مباحث حقوقدانان و همچنین مواد قوانین و مقررات، این‌چنین بدست می‌آید که در حقوق ایران دو دسته نهاد غیردولتی شناخته شده است که در قالب سازمان غیردولتی مشغول به فعالیت‌اند. یکی از آنها با عنوان سازمان غیردولتی شناخته شده است که مشمول آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی مصوب ۲۹/۳/۸۴ می‌باشد و گروه دیگر که با عنوان نهاد‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی شناخته شده‌اند و مشمول تعریف ماده ۵ قانون محاسبات عمومی و ماده واحده‌های آن و همچنین ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری هستند.

برای آن‌که جایگاه سازمان‌های غیرعمومی غیردولتی بهتر شناسایی شود، در این‌جا از عبارتی باعنوان سازمان‌های خصوصی غیردولتی نام برده‌ایم تا با توضیح سایر سازمان‌های غیردولتی ضمن مقایسه میان انواع بخش‌های غیردولتی، تعریف صحیح‌تر و جامع‌تری از سازمان‌های عمومی غیردولتی به دست آوردیم.

طبق این تقسیم سازمان‌های غیردولتی به دو دسته جزیی‌تر شامل سازمان‌های عمومی غیردولتی تقسیم می‌شوند. سازمان‌های خصوصی غیردولتی شامل شرکت‌های ۷‌گانه تعریف شده در قانون تجارت، شرکت‌های مدنی مشمول قانون مدنی، سازمان‌های غیردولتی موضوع آیین‌نامه اجرایی تآسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی است. همچنین بخش تعاون نیز که مشتمل بر انواع شرکت‌های تعاونی اعم از تعاونی متعارف، تعاونی سهامی عام و تعاونی فراگیر ملی است در ردیف این گروه از سازمان‌ها است.

مهم‌ترین وجه تمایز سازمان‌های خصوصی غیردولتی با سازمان‌های عمومی غیردولتی این است که حیطه وظایف و تعهدات این دو بسیار متفاوت است. سازمان‌های خصوصی غیردولتی برای کسب منافع شخصی و انجام عملیات‌هایی که آنها را در رسیدن به منافع مادی یاری می‌رساند ایجاد شده‌اند و جز کسب منفعت برای اعضای خود هدف دیگری دنبال نمی‌کنند. اما سازمان‌های عمومی غیردولتی برای عهده‌دار شدن و انجام برخی وظایفی که اصولاً برعهده دولت است ایجاد می‌شوند و به‌عنون نهادی برای کمک به دولت در راستای انجام بهتر وظایف خود که همان ارایه خدمات عمومی است، ایجاد شده است. بنابراین هدف از ایجاد این سازمان‌ها کسب درآمد و افزایش منافع شخصی نیست بلکه کمک به دولت در راستای تحقق وظایف عمومی، از عمده اهداف ایجاد این‌گونه از سازمان‌ها است. طبیعتاً این هدف‌گذاری هیچ‌گونه هماهنگی با بخش خصوصی و سازمان‌های خصوصی غیردولتی ندارد زیرا در سازمان‌های اخیر، هدف اصلی کسب حداکثر منافع برای اعضا است.

۲-۲- سازمان عمومی غیردولتی

سازمان‌های عمومی ازجمله جدید‌ترین مؤسسات عمومی هستند که به‌عنوان پدیده‌ای نوین در اداره عمومی ایجاد شده‌اند و نشان‌گر حد اعلای عدم‌تمرکز در اداره امور عمومی است.

ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۶۶ در تعریف این مؤسسات مقرر داشته: مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون، به‌منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده یا می‌شوند. فهرست این قبیل مؤسسات و نهاد‌ها باتوجه به قوانین و مقررات مربوط، از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.

فهرست این قبیل مؤسسات و نهاد‌ها به موجب تبصره‌ای در ۱۹/۴/۷۳ به تصویب رسید که به موجب آن ۱۰سازمان و مؤسسات وابسته به آنها به عنوان مؤسسات عمومی غیردولتی شناخته شدند:

۱-‌شهرداری‌ها ۲-‌بنیاد جانبازان انقلاب اسلامی ۳-‌هلال احمر ۴-‌کمیته امداد امام خمینی ۵-‌بنیاد شهید و امور ایثارگران ۶-‌بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ۷-‌کمیته ملی المپیک ۸-‌بنیاد ۱۵‌خرداد ۹-‌سازمان تبلیغات اسلامی ۱۰-‌سازمان تأمین‌اجتماعی.

در قانون محاسبات عمومی کشور سازمان غیردولتی به‌صورت مطلق تعریف شده است اما طبق قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب‌۱۸/۱۱/۸۶ در ماده۳‌ آمده است: مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخص است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده و یا می‌شود و بیش از ۵۰‌ درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین می‌شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

طبق این تعریف، لازم است بیش از ۵۰‌درصد بودجه سالانه این مؤسسات ازطریق منابع غیردولتی تأمین شود که این ویژگی می‌تواند تاحدودی باعث نوسان و چالش در احکام و ماهیت این مؤسسات شود. چراکه امکان دارد مؤسسه‌ای در یک سال بیش از ۵۰‌درصد بودجه سالانه خود را از منابع دولتی تأمین کند و در سال دیگر این امکان برایش وجود نداشته باشد.

۲-۳ ماهیت حقوقی سازمان‌های عمومی غیردولتی

ماهیت حقوقی این مؤسسات در ۴ دیدگاه مطرح می‌باشد که تعدد برداشت و دیدگاه‌ها، از وجود آشفتگی در ماهیت این مؤسسات حکایت دارد. این دیدگاه‌ها عبارتند از:

      در حکم مراجع دولتی هستند

      در حکم مراجع غیردولتی هستند

      دیدگاه ماهیت متغیر

      دیدگاه چهارم: نظریه ماهیت دوگانه

۲-۴ جمع بندی

باتوجه به مباحثی که مطرح شد در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، نهاد‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی از نظر حقوقی از وضعیتی متمایز از بخش دولتی، بخش خصوصی و بخش تعاونی برخوردار است و به‌واسطه ویژگی‌هایی که برای آنها ذکر شد باید این نهاد‌ها و مؤسسات را به‌طور جداگانه و به عنوان یک بخش جدید که دارای ضوابط و مقررات خاص خود است تحلیل کنیم و در خصوص این که در حال‌حاضر چه رویکردی نسبت به این‌گونه از نهاد‌ها و مؤسسات وجود دارد، باید گفت که در حال حاضر این سازمان‌ها در دسته بزرگ بخش غیردولتی قرار دارند و به هیچ‌وجه نمی‌توان این مؤسسات را به‌ویژه اگر بیش از ۵۰‌درصد بودجه سالانه آنها از منابع غیردولتی تأمین شود، در ردیف واحدهای دولتی قلمداد کرد. و این دیدگاه‌های مختلف نقطه شروع بسیاری از دعاوی برای طرفین قرارداد می‌باشد لذا مدیریت ادعا در این مؤسسات از اهیمت خاصی برخوردار می‌باشد.

۲-۵- جایگاه مؤسسات عمومی غیردولتی در نظام فنی و اجرای کشور

براساس ماده‌۱۶۰ قانون برنامه چهارم توسعه، دستگاه‌های اجرایی که ملزم به رعایت و اجرای نظام فنی و اجرایی کشور می‌باشند معرفی گردیده‌‍‌اند که در این لیست مؤسسات عمومی غیردولتی وجود ندارد لذا این مؤسسات ذیل نظام فنی و اجرایی نمی‌باشند. در ادامه باتوجه به مطالعه موردی این تحقیق به معرفی پروژه‌های درمانی سازمان اجتماعی و پروژه‌های آن و مشکلات پروژه‌ها و آسیب‌های حاکم بر نظام اجرایی این سازمان پرداخته و موضوع مدیریت ادعا در رسیدگی به مشکلات مطرح بیان خواهیم نمود.

۲-۶ پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی

کلیات پروژه‌های اجرا شده در سازمان تأمین‌اجتماعی از سال‌۱۳۵۷ تاکنون که در حال بهره‌برداری‌(اجرا شده) طراحی و ساخت می‌باشند به شرح جدول زیر می‌باشد.

 

 

جدول۱- آمار پروژه‌های سازمان تأمین ‌اجتماعی

 

۲-۷ بررسی سوابق پروژه‌ها

برای دست‌یابی به عمده مشکلات پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی سوابق این پروژه‌ها طی ۱۰ سال گذشته با سنجه‌های مختلفی مورد بررسی قرار گرفت که جمع‌بندی آنها به شرح جدول زیر می‌باشد.

جدول ۲-مشکلات پروژه‌های درمانی تأمین‌اجتماعی

 

با بررسی سوابق پروژه‌ها‌(بررسی کمی) و همچنین با دریافت نظرات خبرگان از طریق مصاحبه عمده مشکلات و آسیب‌های پروژه‌های درمانی به شرح زیر دسته‌بندی می‌گردند:

۱-  تأخیرات

۲-  بالا بودن نسبت متراژ بنا به ازای هر تخت درمانی‌(در پروژه‌های بیمارستانی)

۳-  ناهماهنگی تجهیزات پزشکی با ساختمان

۴-  بالا بودن دعاوی حقوقی پیمانکاران و تأمین‌کنندگان

۵-  بالا بودن هزینه‌های تمام شده پروژه‌ها

۶-  مکان‌یابی نامناسب مراکز درمانی

۷-  تغییرات و دوباره کاری در پروژه‌ها

هریک از موارد فوق، سرآغاز یک ادعا و به‌وجود آمدن دعاوی متعددی بوده که در صورت عدم مدیریت آنها سازمان‌ها را با مشکلات بسیار عدیده‌ای مواجه می‌نماید که عملاً نیز در اغلب پروژه‌های درمانی مشاهده می‌گردد. طی یک بررسی انجام شده در این سازمان، پرونده‌های مفتوح پیمانکاران به صورت له یا علیه بالغ بر بیش از ۲۰۰ پرونده بوده که هریک از آنها حاوی موارد متعدد ادعایی پاسخ داده نشده می‌باشند.

باتوجه به اهمیت موضوع تأخیرات در این پروژه‌ها که خود می‌تواند باعث معضلات دیگر مثل بالا رفتن قیمت تمام شده و ایجاد ادعا برای پیمانکاران و تأمین‌کنندگان و افزایش موارد حقوقی پروژه‌ها گردد، با بررسی تأخیرات ۵ سال اخیر پروژه‌ها دلایل عمده بروز آنها و میزان اثر آنها در بروز تأخیرات و میزان تأخیر در مدت اجرا به شرح جدول ۳ به‌طور جداگانه ارایه می‌گردد.

 

 

جدول۳- نتایج بررسی پروژه‌های درمانی دارای تأخیر تأمین‌اجتماعی در ۵ سال اخیر

 

موارد فوق عمده مشکلات پروژه‌های درمانی به اتفاق نظر خبرگان می‌باشد که با دقت نظر و دریافت نظر خبرگان تعیین‌شده آسیب‌های نظام اجرایی که موجب بروز مشکلات گردیده‌اند به عنوان فرضیات موضوع به شرح زیر پیشنهاد شدند:

۱-  ساختار خاص سازمان تأمین‌اجتماعی‌(مؤسسه عمومی غیردولتی) و ابهام در ماهیت حقوقی این سازمان

۲-  نبود سازمان و تشکیلات متناسب عمرانی برای حجم انبوه پروژه‌ها در سطح مدیریت کلان سازمان

۳-  نبود نظام منسجم مدیریت پروژه

۴-  تغییرات مکرر مدیران سازمان و شرکت‌ها

۵-  اعمال تغییرات مکرر در پروژه‌ها براساس سلایق و نه کارشناسی

۶-  تغییرات مکرر سیاست‌گذاری‌ها در حوزه درمان‌(درمان مستقیم یا غیرمستقیم)

۷-  تأثیرپذیری سیاسی و نه کارشناسی در تعریف و اجرا یا توقف پروژه‌ها

براساس نظرسنجی انجام شده طی پرسش‌نامه‌ای که با مشارکت ۳۶ نفر از مسؤولین و کارشناسان شرکت‌های مجری پروژه‌های درمانی انجام و با مقیاس طیف لیکرت مورد سنجش قرار گرفت نشان از تأیید فرضیات مطرح دارد که نتایج آن در جدول ۴ نشان داده شده است، به دست آمد. نتیجه بررسی جامعه آماری نشان از میزان بالای سطح تحصیلات و تجربه افراد پاسخگو به پرسش‌نامه را دارد و به صحت نتیجه‌گیری در این تحقیق اشاره دارد.

جدول ۴- نتیجه فرضیات برای پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی

 

آسیب‌های شناسایی شده فوق سرآغاز بسیاری از دعاوی می‌باشند که درصورت عدم مدیریت پروژه را با چالش رو به‌رو خواهند ساخت.

با نگاهی به سوابق پروژه‌ها و مشکلات مبتلا به آن‌ها، ضرورت مدیریت ادعا در قرارداد‌ها کاملاً مشهود می‌باشد. آن‌چه رسیدگی به موارد ادعایی در قرارداد‌ها را با چالش روبه‌رو می‌سازد، نبود سیستمی پاسخگو و تصمیم‌گیر در این موارد می‌باشد. بعضاً در بسیاری از موارد با پذیرش یک مورد ادعایی به حق که مورد تأیید کارشناسان نیز می‌باشد می‌توان از وقوع ادعایی با ابعاد وسیع‌تر یا موارد ادعایی دیگر جلوگیری نمود ولی این مهم باتوجه به ساختار غیردولتی و غیر‌خصوصی بودن این مؤسسات در ابهام می‌باشد و از آن‌جایی که این مؤسسات ذیل نظام فنی و اجرایی کشور نمی‌باشند، موضوع ارجاع به داوری نیز منتفی می‌باشد.

۳- نتیجه‌گیری و پیشنهاد

با بررسی ساختار مؤسسات عمومی غیردولتی و در ادامه با بررسی پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی به عنوان یکی از بزرگ‌‌ترین این نوع مؤسسات، به تناقضاتی در ماهیت آنها پی بردیم که نتیجه این تناقضات در روند اجرایی پروژه‌های این سازمان تأثیرگذار بوده و آنها را با چالش جدی روبه‌رو ساخته است که نتیجه این چالش‌‌ها در دعاوی مطرح له یا علیه پروژه‌ها متبلور می‌باشد.

از آن‌جایی که این مؤسسات ذیل نظام فنی و اجرایی کشور نمی‌باشد و ازطرفی در حال اجرای پروژه‌های عمرانی می‌باشند بایستی سازوکار رسیدگی به دعاوی پیمانکاران و تأمین‌کنندگان را در ساختار خود پیش‌بینی نمایند. اگر بار دگر به آسیب‌های شناسایی شده در نظام اجرایی پروژه‌های درمانی سازمان تأمین‌اجتماعی بازگردیم، خلاء وجود مدیریت دعاوی را در این سازمان مشاهده می‌نماییم که با پیشنهاداتی می‌توان آن را مرتفع نمود. برای ترمیم آسیب‌های نظام اجرایی پروژه‌های درمانی مصاحبه‌های با خبرگان مرتبط با این پروژه‌ها انجام شد، پیشنهاداتی به شرح زیر مورد اتفاق نظر قرار گرفت:

ü  اصلاح ساختار تشکیلاتی سازمان و پیش‌بینی معاونت عمرانی در ساختار جدید

ü  استقرار نظام منسجم مدیریت پروژه در سازمان با محوریت معاونت امور عمرانی

ü  تشکیل شورای عالی فنی در سطح مدیریت عالی سازمان

ü  شناسایی قوانین متناقض و ارایه اصلاحیه از طریق معاونت حقوقی و امور مجلس در قالب لایحه

با نگاهی به پیشنهادات مطرح می‌توان موضوع مدیریت ادعا را در قالب شورای عالی فنی سازمان که در واقع جایگزینی برای شورای عالی فنی معاونت راهبردی ریاست جمهوری مدل‌سازی شده است، نهادینه کرد و به این ترتیب در قراردادهای فی مابین، مرجع تصمیم‌گیری در موارد اختلافی را این شورا معرفی نمود.

منبع: ارایه شده در هفتمین کنگره ملی مهندسی عمران- ۱۳۹۲