مقدمه: ایران سرزمینی است که حیات اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی آن به نحو کمنظیری با آب گره خورده است؛ در عین حال، اقلیم خشک و نیمهخشک غالب بر بخش اعظم کشور، همواره آب را به منبعی کمیاب، پرارج و مستلزم تنظیم دقیق حقوقی بدل نموده است. در چنین بستری، هرگونه بینظمی در قواعد مالکیت، […]
مقدمه:
ایران سرزمینی است که حیات اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی آن به نحو کمنظیری با آب گره خورده است؛ در عین حال، اقلیم خشک و نیمهخشک غالب بر بخش اعظم کشور، همواره آب را به منبعی کمیاب، پرارج و مستلزم تنظیم دقیق حقوقی بدل نموده است. در چنین بستری، هرگونه بینظمی در قواعد مالکیت، بهرهبرداری و حفاظت از منابع آبی، نه فقط به تعارضات فردی و محلی، بلکه به بحرانهای ملی در حوزه امنیت آب و توسعه پایدار میانجامد. اگرچه در دهههای اخیر، بحران کمآبی و افت شدید سفرههای زیرزمینی، بیش از پیش توجه افکار عمومی و نهادهای رسمی را به خود معطوف ساخته لیکن تاریخ حقوقی آب در ایران سابقهای چند هزار ساله دارد و رژیمهای مختلف حقوقی، از دوران باستان، دوره اسلامی، عصر مشروطه تا پس از انقلاب اسلامی، هریک صورتبندی خاصی از نسبت میان دولت، مردم و منابع آب را رقم زدهاند.
در دورههای پیشامدرن، حقوق آب عمدتاً در قالب عرف محلی، نهادهای سنتی آبیاری (مانند میراب، تقسیمات نوبتی آب، سهامگذاری در قنوات) و قواعد فقهی مربوط به احیای اراضی موات، حفر قنات، ایجاد حقالتحجیر و مانند آن شکل میگرفت. در این چارچوب، مالکیت خصوصی بر آب به معنای کلاسیک امروزی مطرح نبود و بیشتر نوعی حق انتفاع و حق تقدم در بهرهبرداری از جریان یا منبع مشخص آب مطرح میگردید که معمولاً در پی سرمایهگذاری طولانیمدت در احداث و نگهداری قنات یا نهر شناخته میشد. عرف محلی، حدود حریم قنات و چاه و رودخانه را تعیین مینمود و اختلافات، در مراجع سنتی و محاکم شرع با تلفیق ادله عرفی و قواعد فقهی حلوفصل میگردید. این وضعیت، علیرغم فقدان تدوین مدون سراسری، از ثبات نسبی برخوردار بود و مدیریت محلی آب را طی قرون متمادی ممکن میساخت.
با آغاز دوره قانونگذاری مدرن در ایران، بهویژه از مشروطه و تدوین قانون اساسی ۱۲۸۵ و سپس تصویب قانون مدنی در سال ۱۳۰۷، روندی جدید در تنظیم حقوقی آب شکل گرفت که طی آن، مبانی فقهی و عرفی در قالب مواد قانونی بازنویسی شد و به تدریج نقش دولت مرکزی در تنظیم منابع طبیعی، از جمله آب، پررنگتر گردید. قانون مدنی با تقسیم مالکیت به خصوصی، عمومی و دولتی، چارچوبی کلی برای تمایز میان آبهای متعلق به اشخاص و آبهای متعلق به عموم و دولت ارائه نمود و موادی را به نهرها، قنوات، چاهها و حریم آنها اختصاص داد. در این مرحله، هنوز محور اصلی، حفظ حقوق مکتسبه بهرهبرداران سنتی و اشخاص خصوصی بود و مداخله دولت در مالکیت و بهرهبرداری، محدود به چارچوبهای کلی میشد.
تحول اساسی با ورود فناوری حفر چاه عمیق و فرونشست سریع سطح ایستابی در بسیاری از دشتها رخ داد. این تحول تکنولوژیک، عملاً قواعد عرفی و سنتی تنظیمکننده بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی را ناکافی نمود؛ زیرا امکان برداشت وسیع، سریع و کمهزینه از سفرههای زیرزمینی، بدون ملاحظه ظرفیت تجدیدپذیری آنها، به آسانی فراهم شده بود. دولت، در واکنش به این وضعیت، به سوی ملی کردن آبها و گسترش مداخله حاکمیتی در اعطای مجوز، تعیین حریم، ممنوعیت حفر چاههای جدید و وضع مجازاتها پیش رفت. تصویب «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» در سال ۱۳۴۷، نقطه عطف این رویکرد محسوب میشود که بر مبنای آن، کلیه آبهای کشور در زمره ثروتهای عمومی و تحت مدیریت دولت قرار گرفت و رژیم حقوقی آبهای سطحی و زیرزمینی، از منطق غالب حقوق خصوصی به سمت منطق حقوق عمومی و مصلحت جمعی سوق داده شد.
پس از انقلاب اسلامی، اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با اعلام اینکه «انفال و ثروتهای عمومی از قبیل -دریاها، دریاچهها، رودخانهها و سایر آبهای عمومی- در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید»، مبنای فقهی – قانونی تازهای برای تملک و اداره منابع آبی توسط حاکمیت قرار داد. در راستای تبیین این اصل، «قانون توزیع عادلانه آب» مصوب ۱۳۶۱ به تصویب رسید تا تقسیمبندی انواع آبها، نظام صدور پروانه حفر و بهرهبرداری، ممنوعه و محدود اعلام کردن دشتها، تعیین حریم و بستر رودخانهها، مسیلها، انهار عمومی، مردابها، دریاچهها و دریا و نیز جرایم و ضمانت اجراهای مرتبط را تنظیم نماید. از آن پس، مجموعهای از آییننامهها، مقررات بخشی، طرحهای جامع آب، مصوبات شورایعالی آب و احکام برنامههای توسعه، رژیم حقوقی آب را پیچیدهتر و چندلایهتر ساخته است.
علیرغم این حجم از قانونگذاری و صدور مقررات، وضعیت میدانی منابع آبی کشور – از جمله افت شدید منابع آب زیرزمینی، خشک شدن رودخانهها و تالابها، تخریب حریمها، آلودگی آبهای سطحی و زیرزمینی و اختلافات محلی و بین استانی – نشان میدهد که کارایی ساختار موجود حقوق آب محل تردید بوده و پرسش بنیادینی که در این مقاله طرح میگردد، آن است که آیا مقررات کنونی، از حیث مبانی، ساختار، شفافیت، ضمانت اجرا و هماهنگی نهادی، برای حفاظت از آبها و منابع آبی کفایت دارد یا خیر و در صورت منفی بودن پاسخ، چه تغییرات و اصلاحاتی در سطح قوانین و مقررات باید محقق شود تا نظام حقوقی آب متناسب با وضعیت بحرانی کنونی و مقتضیات حکمرانی نوین آب در ایران بازطراحی گردد.
در ادامه، ابتدا سیر تاریخی مقررات آب در ایران، به صورت نسبتاً زمانمند، از دوره عرف و فقه تا قوانین پس از انقلاب اسلامی، مرور میگردد سپس نقاط ضعف و قوت نظام حقوقی موجود تحلیل شده و در پایان، پیشنهادهایی برای اصلاح قانونگذاری (از جمله تدوین قانون جامع آب، بازتعریف مالکیت و حقوق انتفاع، تحکیم حریم منابع آبی و تقویت ضمانت اجراها) و برای بهبود حکمرانی چندسطحی آب ارائه خواهد شد.
دوره عرف و فقه پیشامدرن
در دورههای قبل از شکلگیری قانونگذاری مدرن، تنظیم روابط مربوط به آب عمدتاً در قالب عرف محلی و احکام فقهی انجام میپذیرفت و دولت مرکزی، جز در سطح اخذ مالیات یا اعطای امتیازات خاص، کمتر به صورت مستقیم در مالکیت و بهرهبرداری از منابع آبی مداخله مینمود.
در این چارچوب، مهمترین عناصر نظام حقوقی سنتی آب را میتوان در موارد ذیل خلاصه کرد:
– نهاد قنات به عنوان ستون فقرات بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی، که ایجاد و نگهداری آن مستلزم سرمایهگذاری بیننسلی و مشارکت جمعی بود و حق بهرهبرداری از آب قنات، به نسبت سهم در احداث و تعمیر، میان شرکا توزیع میگردید.
– قواعد فقهی مربوط به احیای موات، حفر قنات و چاه، تقدم در سبق و تحجیر، و نیز حرمت اضرار به غیر، حدود معقول بهرهبرداری و حریم منابع آبی را تعیین مینمود؛ به نحوی که حفر چاه یا ایجاد قنات جدید در فاصلهای که موجب خشکشدن قنات یا چاه سابق میشد، ممنوع محسوب میشد.
– تنظیم عرفی نوبتبندی آب، تعیین «ساعت» و «سهم» برای بهرهبرداران، تعیین حریم بستر رودخانهها و مسیلها و نیز منع تغییر مسیر آب به نحوی که موجب اضرار به دیگران شود از اموری بود که در مراجع سنتی حل اختلاف و محاکم شرع با ترکیب ادله عرفی و فقهی رسیدگی میگردید.
در مورد رودخانهها و دریاها نیز، تا پیش از تدوین قوانین، مالکیت عرفی به صورت خصوصی چندان متصور نبود و استفاده از این منابع عمدتاً در قالب حق انتفاع عمومی یا سلطه حاکم بر اراضی و سواحل اعمال میشد بیآنکه نظام جامعی از قوانین مدون سراسری در این باب وجود داشته باشد. این وضعیت، علیرغم سادگی، نوعی تعادل شکننده میان ظرفیت طبیعی منابع و نیازهای جمعیت محدودتر آن دوره برقرار مینمود؛ اما با رشد جمعیت، توسعه کشاورزی مکانیزه و ظهور فناوریهای نوین، این تعادل سنتی بهتدریج برهم خورد.
آغاز قانونگذاری مدرن: از مشروطه تا قانون مدنی
با پیروزی نهضت مشروطه و تصویب قانون اساسی ۱۲۸۵، فصل تازهای در تنظیم حقوقی منابع طبیعی، از جمله آب، گشوده شد؛ هرچند در خود قانون اساسی مشروطه تصریح مستقیمی نسبت به مالکیت آبها مشاهده نمیگردد، لیکن مبانی نوین حاکمیت قانون و ضرورت تدوین قوانین موضوعه، زمینه را برای ورود تدریجی حقوق آب به عرصه قانونگذاری فراهم ساخت. نقطه عطف این روند، تصویب قانون مدنی در سال ۱۳۰۷ بود که برای نخستینبار، بخشهایی نسبتاً منسجم درباره آبها، قنوات، چاهها و حریم آنها ارائه نمود.
قانون مدنی، ضمن تقسیم مالکیت به خصوصی، عمومی و دولتی، در مواد مختلف، احکام مربوط به مالکیت اعیان و منافع قنوات، نهرها، چاهها، حق عبور آب، حقالشرب، حریم قنوات و چاهها و نیز آثار تصرف در مجاری آب را بیان میکند. در این دوره، رویکرد غالب قانونگذار، استقرار نظم حقوقی روشن برای تثبیت حقوق مکتسبه اشخاص و بهرهبرداران سنتی است و مداخله دولت در قالب قواعد عمومی راجع به اموال عمومی و دولتی محدود میماند. در عین حال، همین تدوین، حقوق آب را از حالت صرفاً عرفی – فقهی خارج نموده و آن را در قالب مواد قانونی قابل استناد در محاکم قرار میدهد.
ورود فناوری چاه عمیق و تشدید مداخله حاکمیت
از دهه ۱۳۳۰ به بعد، ورود فناوری حفر چاه عمیق و موتورپمپهای قوی، امکان بهرهبرداری سریع و گسترده از آبهای زیرزمینی را فراهم ساخت و این امر، فشار بیسابقهای بر سفرههای آب زیرزمینی خصوصاً در فلات مرکزی ایران وارد نمود. در واکنش به این تحول، دولت ناگزیر به تدوین مقررات کنترلی و محدودکننده شد؛ زیرا بدون این مداخله، رقابت آزاد برای حفر چاههای جدید، عملاً به نابودی منابع مشترک منتهی میگردید.
نخستین گامها در این راستا، وضع مقررات اداری و آییننامهای برای صدور پروانه حفر و بهرهبرداری از چاهها و تعیین مناطق ممنوعه برای حفر چاه جدید بود؛ لیکن پراکندگی و ضعف ضمانت اجرا سبب شد این تدابیر کفایت نکند. در نهایت، با تشدید بحران، ضرورت تصویب قانونی جامع احساس شد که منجر به «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» مصوب ۱۳۴۷ گردید؛ قانونی که میتوان آن را نقطه آغاز دوره ملیسازی منابع آب در ایران دانست.
قانون آب و نحوه ملی شدن آن، با تصریح بر اینکه کلیه آبهای سطحی و زیرزمینی کشور جز در موارد استثنایی، جزو ثروتهای عمومی بوده و در اختیار دولت قرار دارد، منطق حقوقی حاکم بر آب را از محوریت حقوق خصوصی به سمت محوریت حقوق عمومی و حاکمیت تغییر داد.
این قانون، چند اثر اساسی در نظام حقوقی آب برجای گذاشت:
– سلب امکان تملک مطلق خصوصی بر منابع آب (بهویژه آبهای زیرزمینی) و تبدیل حق اشخاص به نوعی حق انتفاع یا حق بهرهبرداری مبتنی بر مجوز دولت، حتی در مواردی که قنوات، چاهها یا تأسیسات با سرمایهگذاری خصوصی حفر شده بود.
– استقرار نظام صدور پروانههای حفر و بهرهبرداری توسط وزارت آب و برق (و بعداً وزارت نیرو) و ایجاد امکان تعیین مناطق ممنوعه، محدود و آزاد برای حفر چاه جدید، با هدف تعادلبخشی به برداشت و ظرفیت تجدیدپذیر منابع.
– پیشبینی ضمانتاجراهایی برای حفر غیرمجاز چاه، برداشت مازاد بر پروانه و تخریب تأسیسات عمومی آب. هرچند در عمل، ضعف اجرا و ملاحظات اجتماعی، کارایی این ضمانتاجراها را تا حد زیادی کاهش داد.
این قانون از حیث سبک نگارش و شفافیت در تعیین مالکیت منابع آب، از دید بسیاری از پژوهشگران، در زمره قوانین نسبتاً موفق محسوب میگردد؛ لیکن اجرای ناقص، فشارهای اجتماعی برای اعطای مجوزهای جدید، همچنین عدم همراستایی سیاستهای توسعه کشاورزی و صنعتی با ظرفیت آبی، موجب شد اهداف حفاظتی آن بهطور کامل تحقق نیابد.
پس از انقلاب اسلامی: اصل ۴۵ قانون اساسی و قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱
با استقرار نظام جمهوری اسلامی، اصل ۴۵ قانون اساسی، آبها را در زمره انفال و ثروتهای عمومی قرار داد و مدیریت آنها را در اختیار حکومت اسلامی قرار داد؛ اما در تعیین دقیق ماهیت حقوقی (مالکیت عمومی به عنوان حق نسلها، مالکیت دولت به عنوان شخص حقوقی عمومی، یا ولایت حاکم) تصریح کافی ننمود و تبیین این امور برعهده قانون عادی قرار گرفت.
در راستای تبیین این اصل، «قانون توزیع عادلانه آب» مصوب ۱۳۶۱ جایگزین بخش عمدهای از قانون مصوب ۱۳۴۷ گردید.
قانون توزیع عادلانه آب، ضمن تکرار اصل حاکمیت عمومی بر منابع آبی، تقسیمبندی نسبتا مفصلتری از انواع آبها (رودخانهها، مسیلها، انهار طبیعی و مصنوعی، مردابها، دریاچهها، دریا، آبهای زیرزمینی و…) ارائه نموده و بستر و حریم هر یک را تعریف کرده است. این قانون، نظام صدور پروانه، تعیین مناطق ممنوعه و محدود، تکالیف وزارت نیرو و صلاحیت مراجع اداری و قضایی در تخلفات و دعاوی مرتبط را نیز تنظیم میکند.
تحولات پسینی: آییننامهها، برنامههای توسعه و سیاستهای بخشی
پس از تصویب قانون توزیع عادلانه آب، مجموعه گستردهای از آییننامههای اجرایی، دستورالعملها، مصوبات شورایعالی آب و احکام برنامههای توسعه، به تدریج بر بدنه حقوق آب افزوده شده و آن را به نظامی پیچیده و پراکنده تبدیل نمود. در این میان، میتوان به مواردی نظیر: آییننامه تعیین بستر و حریم رودخانهها و مسیلها، مقررات مربوط به تعیین و اعلام ممنوعه بودن دشتها، قوانین خاص درباره نحوه تعیینتکلیف چاههای فاقد پروانه، همچنین احکام مرتبط با آب در برنامههای سوم تا هفتم توسعه اشاره نمود.
این مقررات، از یک سو در تلاش برای هماهنگسازی مدیریت منابع آب با نیازهای توسعهای (از جمله کشاورزی، صنعت، شرب و محیطزیست) بوده و از سوی دیگر، کوشیدهاند ابزارهای حقوقی جدیدی برای حفاظت از منابع، جلوگیری از برداشت غیرمجاز، و احیای آبخوانها ایجاد نمایند. با وجود این، تعدد مراجع تصمیمگیر، تعارض میان اهداف بخشی (مثلاً توسعه اراضی کشاورزی در برابر حفظ منابع آب زیرزمینی) و ضعف نظام دادهمحور، سبب گردیده که بسیاری از این مقررات، در عمل به نتایج مورد انتظار منجر نگردد.
ارزیابی کفایت مقررات کنونی در حفاظت از منابع آبی
با توجه به شواهد میدانی از بحران آب در ایران – شامل افت شدید سطح آبهای زیرزمینی، فرونشست زمین، خشک شدن رودخانهها و تالابها، اختلافات محلی و بینحوضهای – به دشواری میتوان ادعا نمود که مقررات کنونی از حیث نتیجهگرایی، برای حفاظت از منابع آبی کفایت دارد؛ هرچند از نظر کمّی، حجم قوانین و مقررات، کم نمیباشد.
مهمترین ضعفهای ساختاری رژیم حقوقی فعلی آب را میتوان به صورت زیر برشمرد:
– ابهام مفهومی در تبیین نسبت «مالکیت عمومی»، «مالکیت دولتی» و «انفال» در خصوص آبها، که در تفسیر حقوق اشخاص، دولت و نسلهای آینده، ونیز در تعیین حدود اختیار دولت برای واگذاری حق بهرهبرداری، مشکلآفرین میباشد.
– غلبه رویکرد بخشی و توسعهمحور بر رویکرد اکوسیستمی و پایدار؛ به نحوی که برنامههای توسعه و سیاستهای بخشی، غالباً بدون انطباق کافی با ظرفیت اکولوژیک حوضههای آبریز و بدون الزام حقوقی به رعایت «خط قرمز آبی» تصویب میگردد.
– ضعف شدید در ضمانت اجرا و اجرای قوانین؛ از جمله تسامح در برخورد با حفر چاههای غیرمجاز، سابقه تصویب قوانین تعیینتکلیف برای چاههای فاقد پروانه، همچنین ملاحظات اجتماعی که مانع از اعمال قاطع قانون علیه بهرهبرداریهای مخرب میگردد.
– عدم شفافیت و یکپارچگی دادهها و نظام ثبت حقوق آب؛ بهگونهای که ثبت و مستندسازی حقوق بهرهبرداری، پروانهها و نقض آنها، به صورت منسجم و قابل نظارت عمومی سامان نیافته است.
– عدم توجه کافی به حقوق محیطزیست و حق بر آب سالم به عنوان حق بشری، بهویژه در رابطه با آلودگی آبهای سطحی و زیرزمینی، تخریب تالابها و کاهش جریانهای زیستمحور در رودخانهها.
با عنایت به این موارد، میتوان گفت که مقررات کنونی، علیرغم دارا بودن بسترهای حقوقی مهم (مانند ملی بودن آبها، نظام پروانهای، امکان اعلام ممنوعه بودن دشتها و تعیین حریم رودخانهها و دریا)، از حیث کارآمدی در حفاظت از منابع، کفایت نمینماید و بایستی مورد بازنگری جدی و نظاممند قرار گیرد.
نیاز به قانون جامع آب
یکی از محورهای اصلی در ادبیات تخصصی حقوق آب در ایران، ضرورت تدوین «قانون جامع آب» است که بتواند بهصورت یکپارچه و بهروز، تمامی ابعاد مالکیت، بهرهبرداری، حفاظت، حکمرانی و حلوفصل اختلافات را دربرگیرد و جایگزین وضعیت کنونیِ پراکندگی قوانین و مقررات شود. این قانون جامع، در صورتی کارآمد خواهد بود که:
– مبتنی بر رویکرد حوضهای و اکوسیستمی باشد، نه صرفاً مبتنی بر تقسیمات اداری – سیاسی؛ بدین معنا که مدیریت و برنامهریزی، در سطح حوضههای آبریز و با لحاظ ظرفیتهای هیدرولوژیک و زیستمحیطی صورت پذیرد.
– نسبت مالکیت عمومی، انفال و حقوق بهرهبرداران خصوصی را با شفافیت و بر مبنای اصول حقوق عمومی و فقهی تبیین نماید بنحوی که هم منافع نسلهای آینده و محیطزیست محفوظ بماند و هم امنیت حقوقی بهرهبرداران مشروع مخدوش نگردد.
– نظام ثبت و مستندسازی حقوق آب را شبیه ثبت اسناد و املاک، شفاف، قابل نظارت و برخط نماید تا هرگونه نقل و انتقال حق بهرهبرداری، تغییر کاربری و تجاوز به حریمها، در بستری روشن و قابل پیگیری حقوقی ثبت گردد.
همچنین، قانون جامع آب میبایست هماهنگی لازم با قوانین بالادستی نظیر قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام و تعهدات بینالمللی ایران در حوزه محیطزیست و تغییر اقلیم را تأمین نماید تا تعارضهای فعلی میان سیاستهای توسعهای و الزامات حفاظتی به حداقل برسد.
اصلاح رژیم حریم رودخانه، دریا و چاهها
یکی از محورهای مهم اصلاحی، بازنگری در قواعد مربوط به بستر و حریم رودخانهها، مسیلها، دریاچهها و دریا، و نیز حریم چاهها و قنوات میباشد زیرا در عمل، بخش قابل توجهی از خسارات سیلابی، فرسایش بستر رودخانه، تخریب تالابها و همچنین تعارضات میان همسایگان، ناشی از اشغال غیرقانونی حریمها و ضعف اجرا در آزادسازی آنها است. در این زمینه، پیشنهادهای زیر قابل طرح میباشد:
– بازتعریف معیارهای تعیین حریم با توجه به دادههای بهروز هیدرولوژیک، مخاطرات سیل و تغییرات اقلیمی؛ به نحوی که حریمها صرفاً بر پایه معیارهای ثابت و حداقلی تعیین نشود، بلکه سناریوهای سیلابی حاد و تغییرپذیری آینده نیز لحاظ گردد.
– تقویت ضمانت اجرا برای تجاوز به حریم، با ترکیبی از ابزارهای کیفری، مدنی و اداری؛ از جمله پیشبینی الزام به اعاده وضع به حال سابق، جبران خسارت عمومی، و ممنوعیت انجام معاملات رسمی نسبت به اراضی واقع در حریمهای تصرفشده، مگر پس از آزادسازی و تأیید مرجع آب.
– ارتقای هماهنگی میان وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، شهرداریها و سازمان محیطزیست در تعیین، علامتگذاری، و نظارت بر بستر و حریم؛ تا از تصویب طرحهای عمرانی و شهری مغایر با حریم منابع آبی جلوگیری گردد.
در مورد چاهها و قنوات، نیز ضرورت دارد حریمهای فنی و حقوقی به گونهای بازتعریف گردد که از تداخل بیرویه چاههای مجاور و خشکشدن قنوات قدیمی جلوگیری نماید و در عین حال، حقوق بهرهبرداران سنتی، که سرمایهگذاری تاریخی در این تأسیسات نمودهاند، به نحو منصفانه محترم شمرده شود.
تقویت ضمانت اجرا و پاسخگویی
یکی از نقاط اصلی ناکارایی حقوق آب در ایران، ضعف ضمانت اجرا میباشد به این معنا که اگرچه بسیاری از رفتارهای مخرب مانند حفر چاه غیرمجاز، برداشت مازاد، آلودگی منابع و تجاوز به حریمها در قوانین ممنوع اعلام شده، اما در عمل، هزینه نقض قانون برای مرتکبان اندک و احتمال کشف و تعقیب نیز پایین میباشد که برای رفع این معضل، حداقل سه رویکرد باید توأمان دنبال گردد:
– بازطراحی جرایم و مجازاتها بر اساس معیار بازدارندگی واقعی؛ یعنی تناسب مجازات با میزان خسارت به منبع مشترک و در نظر گرفتن جریمههای سنگین، قطع موقت یا دایم حق بهرهبرداری، و حتی مسئولیت کیفری اشخاص حقیقی و حقوقی در موارد نقض گسترده.
– ایجاد و تقویت نظام نظارت مردمی و محلی بر منابع آب از طریق شفافسازی دادهها، دسترسی عمومی به اطلاعات پروانهها و وضعیت برداشت، و نیز پیشبینی سازوکارهای اعلام تخلف با حمایت از گزارشگران (سوت زنان).
– استقرار دادگاهها و شعب تخصصی در حوزه آب و محیطزیست، با قضاتی که آموزش تخصصی در این حوزه دیدهاند و میتوانند با درک فنی از هیدرولوژی و مخاطرات زیستمحیطی، احکام دقیق و شدید صادر نمایند.
علاوه بر این، پاسخگویی نهادهای دولتی مسئول نیز باید تقویت گردد، بهگونهای که عدم اجرای تکالیف قانونی مانند اعلام بهموقع ممنوعه بودن دشتها، برخورد با چاههای غیرمجاز و آزادسازی حریمها، خود قابل تعقیب در دیوان عدالت اداری و مراجع نظارتی باشد.
توجه به حق بر آب و الزامات محیطزیستی
نظام حقوقی آب ایران، تا حد زیادی بر محوریت تأمین نیازهای شرب، کشاورزی و صنعت متمرکز بوده است و حقوق محیطزیست، جریانهای زیستمحور رودخانهها، همچنین حق بر آب سالم به عنوان حقی بشری، کمتر به صورت صریح در قوانین انعکاس یافته در حالیکه تحولات حقوق بینالملل محیطزیست و حقوق بشر، بر شناسایی حق بر آب کافی، سالم و در دسترس به عنوان بخشی از حقوق اساسی انسان تأکید دارد. لذا در اصلاح قوانین، بایستی اصولی چون: اولویت تأمین آب شرب سالم، ضرورت حفظ حداقل جریان اکولوژیک در رودخانهها و تالابها، ممنوعیت مطلق آلودگیهای غیرقابل جبران، ونیز مسئولیت مدنی و کیفری آلایندگان، بهطور صریح و با ضمانت اجرای قوی گنجانده شود. همچنین میتوان با الهام از تجارب تطبیقی، سازوکارهایی برای مشارکت جوامع محلی و سازمانهای مردمنهاد در تصمیمگیریهای آبی و در نظارت بر اجرای این حقوق پیشبینی نمود.
جمعبندی:
برآیند بررسی تاریخی نشان میدهد که حقوق آب در ایران، به تدریج به سوی ملیسازی منابع و مداخله گسترده دولت حرکت نموده، اما این گذار، بدون شکلگیری یک الگوی پایدار حکمرانی چندسطحی و بدون تأمین شفافیت مالکیت و حقوق بهرهبرداری انجام گرفته است. در نتیجه، امروز با وضعیتی مواجه هستیم که از یکسو، منابع آب به نحو بیسابقهای تحت فشار قرار گرفته و از سوی دیگر، نظام حقوقی موجود نتوانسته است بهطور مؤثر این روند را مهار نماید.
با توجه به آنچه گذشت، به نظر میرسد اقدامات ذیل میتواند راهگشا باشد:
– تدوین قانون جامع آب با رویکرد حوضهای، اکوسیستمی و مبتنی بر حکمرانی مشارکتی، بهمنظور یکپارچهسازی و بهروزکردن مقررات پراکنده موجود و رفع تعارضهای تقنینی.
– تبیین شفاف جایگاه آبها به عنوان انفال و ثروت عمومی و تعیین نسبت دقیق میان حاکمیت، دولت و مردم در مالکیت و بهرهبرداری، با لحاظ اصول فقهی و قواعد حقوق عمومی.
– بازنگری در رژیم حریم و بستر رودخانهها، مسیلها، دریاچهها، دریا و چاهها، با لحاظ تغییرات اقلیمی، مخاطرات جدید و ضرورت آزادسازی و صیانت از این حریمها.
– تقویت جدی ضمانت اجراها، ایجاد دادگاههای تخصصی آب، همچنین توسعه نظام نظارت مردمی و شفافیت دادهها بهنحوی که هزینه نقض قانون به مراتب از منافع کوتاهمدت آن بیشتر گردد.
– ادغام صریح ملاحظات محیطزیستی و حق بر آب سالم در قوانین و اولویتبخشی حقوق نسلهای آینده و اکوسیستمها در کنار نیازهای توسعهای.
اجرای چنین اصلاحاتی، به تنهایی کافی نخواهد بود، لیکن شرط لازم برای آن است که حقوق آب در ایران، از وضعیت فعلی – که در آن، تکثر مقررات مشهود میباشد به سوی نظامی منسجم، پاسخگو و پایدار حرکت نماید؛ نظامی که در آن، توسعه اقتصادی و امنیت غذایی، در تعارض با بقای منابع آبی و حقوق محیطزیست قرار نگیرد، بلکه بر بنیان حفاظت از این میراث حیاتی سامان یابد.
دیدگاه بسته شده است.