ابعاد اقتصادی مناقصات دولتی در جهان و ویژگی‌های فرایند حاکم بر آنها –قسمت اول علی پناهی- لیلا بندری مقدمه دولت‌‌‌ها در بسیاری از کشورها در هر سطحی از توسعه که باشند، با افزایش کسری بودجه و افزایش بدهی ملی مبارزه می‌کنند. در قرن گذشته مخارج دولت‌‌‌ها به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی همچنان رو به […]
ابعاد اقتصادی مناقصات دولتی در جهان و ویژگی‌های فرایند حاکم بر آنها –قسمت اول
علی پناهی- لیلا بندری
مقدمه
دولت‌‌‌ها در بسیاری از کشورها در هر سطحی از توسعه که باشند، با افزایش کسری بودجه و افزایش بدهی ملی مبارزه می‌کنند. در قرن گذشته مخارج دولت‌‌‌ها به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی همچنان رو به افزایش بوده و به موازات بالا رفتن دامنه خدمات دولت، حجم مناقصات نیز برای استفاده از تواناییهای بخش‌خصوصی به‌صورت پیمانکاری افزایش یافته است. افزایش حجم مناقصات نیز منجر به افزایش ضریب اهمیت آن در اقتصاد ملی و اشتغال گردید که این امر نیز خود با تغییرات در قانون‌گذاری مناقصات دولتی همراه بوده است.
اگرچه یکی از اهداف مجموعه قوانین مالی هر کشوری حمایت از صنایع داخلی آن کشور است، ولی قوانین و مقررات مربوط به مناقصات مشخصاً بر «رقابت» در معاملات دولتی تأکید میورزند. قوانین مذکور حق ملت‌‌‌ها را برای رفتار منصفانه و دسترسی برابر به قراردادهای دولتی به رسمیت میشناسند؛ به‌طوری این حق حتی در تعریف روش استاندارد مناقصه نیز قید می‌شود و بر این اساس مناقصه عبارت از فرصتی است که از طریق آگهی برای کلیه طرفهای ذی‌نفع اعلام می‌شود تا در مناقصات عمومی براساس اسناد مناقصه شرکت کنند.
نیمه دوم قرن بیستم شاهد افزایش تأثیر نظام بین‌المللی بر قوانین مناقصات بود. عامل اصلی، این اجماع عمومی بود که همه کشورها از تجارت آزاد منتفع خواهند شد. در نتیجه به دنبال جنگ جهانی دوم، کشورهای صنعتی توانستند به توافقی عمومی درمورد تعرفه‌ها و تجارت (GAAT) دست یابند، تا براساس آن محدودیت‌های تجاری را از بین ببرند. البته این محدودیت در مناقصات از بین نرفت و ماده سوم سازمان تجارت جهانی(گات) آشکارا مناقصات را مشمول اصول عدم‌تبعیض محسوب نکرد.
در سال ۱۹۷۹، اعضای سازمان تجارت جهانی به توافقنامه مناقصات دولتی (GPA) دست یافتند که به موجب آن دسترسی به بازارهای مناقصه همدیگر آسان شد و زمینه گسترش اصول عدم‌تبعیض و شفافیت فرایند مناقصات در دستگاه‌های دولتی فراهم آمد. توافقنامه مناقصات دولتی فقط در مورد طرفهای قرارداد که آن را امضا کرده بودند، اعمال می‌شد و محدود به کشورهای صنعتی بود. ایالات متحده، اروپا و ژاپن در این زمینه پیش‌رو بودند؛ اما دامنه شمول آن محدود به برخی کالا‌‌ها و دستگاه‌های اجرایی منتخب بود. در سال ۱۹۹۴، صورت پیشرفته و بسط‌یافته موافقتنامه مناقصات دولتی که حاصل بخشی از مذاکرات دور اروگوئه بود، مورد توافق قرار گرفت و در ژانویه ۱۹۹۶ به عنوان یکی از موافقتنامههای چند جانبه تحت سازمان تجارت جهانی به اجرا درآمد.
به همراه اقدامات ابتکاری اتخاذ شده در بستر مباحثات تجاری چند جانبه، سازمان‌های منطقهای نیز به این نوع اقدامات دست زدند.
جامعه اقتصادی اروپا (EEC) اولین سازمانی بود که دستورالعمل‌های خاصی را راجع به مناقصه عرضه کرد و به منظور اطمینان از شفافیت و دسترسی بدون تبعیض به مناقصات دولتی، فرایندهایی را نیز به تصویب رساند، البته بدون این‌که این فرایند‌‌ها جانشین فرایند‌‌ها و رویه‌های ملی کشورهای عضو شوند.
در نیمکره‌شمالی آمریکا موافقتنامه تجارت آزاد آمریکای شمالی(نفتا) قوانینی -شبیه قوانین جامعه اروپا- به تصویب رسید. همانند موافقتنامه تجاری چند جانبه بین گروه مکزیک، کلمبیا و ونزوئلا و گروه مکزیک، بولیوی و کاستاریکا در مورد مناقصه دولتی که در این راستا قابل ارزیابی است.
رویه‌های مربوط به مناقصات در نهادهای مالی بین‌المللی نیز شکل گرفت. بانک جهانی، بانک توسعه آمریکا و سایر بانک‌های توسعه منطقهای در شکل بخشیدن به اصول مناقصه دولتی که مورد توافق عموم باشد، نقش مهمی داشتند. این بانک‌ها، سیاست‌ها و رویه‌های جامعی را برای طرح‌هایی که خود سرمایهگذاری می‌کردند، برای مناقصه وضع کردند. نهادهای مذکور در وضع این فرایند‌‌ها توجهی کافی به ملاحظات اقتصادی و کارایی داشتند؛ اما تأثیرات سیاسی یا غیراقتصادی را چندان مورد توجه قرار ندادهاند.
در سال ۱۹۸۶، کمیسیون سازمان ملل متحد در امور حقوق تجارت بین‌المللی به تشویق نهادهای مالی بین‌المللی، با مد نظر قراردادن منافع کشورهای در حال توسعه، کار در حوزه مناقصات را بر‌عهده گرفت. نتیجه این کار کمیسیون، «قانون نمونه در مورد مناقصات کالا، ساخت و خدمات» بود. تصمیم برای تدوین قوانین نمونه مناقصات در واقع پاسخی به این واقعیت بود که در چند کشور قوانین موجود، ناکافی و منسوخ بودند. این قانون نمونه، هدف دوگانه کمک به کشورهای نیازمند به قوانین مناقصه دولتی پیشرفته و نیز هدف کلی کمک برای برداشتن موانع غیرضروری در راه تجارت بین‌المللی را مد نظر داشت.
اهمیت مناقصه
علی‌رغم تلاش‌های فعلی جهانی برای کوچک کردن دولت‌‌‌ها، خصوصیسازی و افزایش نقش بخش‌خصوصی، در بیش‌تر کشورها بخش عمومی همچنان نقش اساسی را بر‌عهده دارد. در واقع، به علت تغییرات ساختاری جدیدی که دولت‌‌‌ها به‌خاطر تمرکززدایی و «تأمین مالی از بیرون» تجربه می‌کنند و همچنین نیاز به خدمات جدید در بخش‌های اجتماعی، حجم کل مناقصات دولتی افزایش خواهد یافت یا حداقل در حد مقدار فعلی باقی خواهد ماند. در نتیجه، مناقصه علتی، مقولهای است که اهمیت آن پیوسته در روابط اقتصاد بین‌الملل به علت اهمیت تجاری و همچنین پیامدهایش برای دولتهای ملی و محلی در حال افزایش است.
طبق گزارش سازمان تجارت جهانی، دولت‌‌‌ها مقادیر هنگفتی کالا و خدمات تحصیل می‌کنند. این میزان، به استثنای کالاهای تسلیحاتی(دفاعی)، رقمی معادل ۱۰ تا ۱۵ درصد تولید ناخالص ملی (GNP) کشورها را شامل می‌شود. این امر بدان معناست که بازار جهانی برای مناقصه دولتی سالانه متجاوز از ۱۰۰۰ میلیارد دلار آمریکاست؛ برای مثال، برآورد این ارقام در آمریکای لاتین و کارائیب نشان می‌دهد که مناقصه دولتی حدود ۱۳۱ تا ۱۹۷ میلیارد دلار آمریکا در سال ۱۹۹۶ بوده است.
مناقصه بخش دولتی به علت حجم و ارزش آن، بخش حیاتی اقتصاد را تشکیل می‌دهد و رکن مهمی در بحث مربوط به فرایندهای همگراییاست. علی‌رغم همه اینها، تا همین اواخر، کشورها عملاً مناقصه دولتی را از فرایندهای آزادسازی تجاری مستثنی کرده بودند و این امر برای کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی در حال حاضر نیز صادق است که این ممکن است دو جانبه، منطقهای یا چندجانبه باشد.
دولت‌‌‌ها با توجه به قوانین و مقررات رایج و سایر سیاست‌های غیررسمی، عموماً تمایل دارند که قراردادهای بزرگ را به شرکت‌های ملی بدهند. این امر به منزله اعطای قرارداد نه براساس قیمت و کیفیت، بلکه براساس ملیت تلقی می‌شود و منجر به ناکارامدی و ناکارایی در فرایند مناقصه، الگوهای غلط و ناکامی خریداران دولتی در به‌دست‌آوردن محصول مطلوب در ازای خرج منابع دولتی می‌شود.
بنابراین، قوانین خاص مناقصه‌های دولتی برای تجارت بین‌المللی، موانع غیرتعرفهای تلقی می‌شوند و حذف چنین موانعی در راه قراردادهای مناقصه، پیامدهای اقتصادی گوناگونی همچون تخصیص کاراتر منابع به علت افزایش رقابت را در پی دارد.
در بعضی از کشورها، هنوز هم قسمت عمده قراردادهای بخش عمومی به مناقصهگران داخلی اعطاء می‌شود و در میدان بیرقیب داخلی انگیزهای برای بهبود کیفیت وجود ندارد. دستیابی به کالا و خدمات از طریق استفاده از نظام خرید کارا، منجر به صرفهجویی در منابع دولتی و در نتیجه مالیات دهندگان می‌شود. چنین ملاحظاتی با در نظر گرفتن تلاش‌های جاری در بسیاری از کشورها برای اصلاح وضع موجود و فشار بسیار برای کاهش کسری بودجه اهمیت بیش‌تری مییابد.
البته سیاست‌های مناقصهای مطلوب، پیامدهای مثبت دیگری نیز دارند که ممکن است در وهله اول به چشم نیایند. فرایند مناقصه شفاف، بدون تبعیض و عادلانه، ارتکاب تقلب و فساد را خیلی سختتر می‌کند و نظام نظارتی کارا و بازدارنده، کنترلهای فرایندی و تنبیه متناسب همراه با آنها، مانع از دست رفتن اعتماد عمومی در مورد حاکمیت می‌شوند.
اصول حاکم بر مناقصه دولتی مطلوب
مقایسه اصول حاکم بر مناقصه در سطح ملی و بین‌المللی بیانگر آن است که به‌طور کلی نظام مطلوب مناقصه در پی دستیابی به همه یا بخشی از اهداف ذیل هستند.
– مقرون به صرفه بودن
– کارآمدی
– شفافیت
– عدم‌تبعیض
– پاسخگویی
– حمایت از صنایع داخلی و اشتغال
– توسعه ملی
– برابری اجتماعی و امنیت ملی.
– در قدم اول، اصل صرفهجویی اقتصادی به «قیمت»کالا‌‌ها و خدمات ارایه شده توجه دارد؛ اما سایر معیارهایی که بر منافع اقتصادی طرفین قرارداد مورد نظر اثر میگذارند، را نیز می‌توان مورد ملاحظه قرارداد. هزینه عملیاتی، نحوه عملکرد و در دسترس بودن برخی خدمات را می‌توان جزو این معیار‌‌ها به شمار آورد.
– منظور از مناقصه دولتی کارآمد نظامی است که مرتب و منظم با حداقل دیوانسالاری کار می‌کند و در عینحال پاسخگوی نیازهای کاربران نهایی کالا‌‌ها و خدمات هم هست.
– نظام شفاف نظامی است که از قوانین روشنی برخوردار است. منظور از قوانین روشن، ابزار اثبات مدارک و اسنادی است که در اختیار حسابرسان دولتی و طرفهای ذی‌نفع، مانند شرکتکنندگان غیربرنده مناقصه، قرار می‌گیرد تا بدانند چرا برنده مناقصه نیستند.
– عدم‌تبعیض بدان معناست که هیچ محدودیت ناروایی برای شرکت در رقابت لحاظ نشده باشد. این اصل مانع از آن نمی‌شود که دستگاه مناقصهگزار، مناقصه محدود شرکت‌های صلاحیت‌دار را برگزار نکند. علاوهبر این، این اصل مانع از آن نمی‌شود که معیارهای سختگیرانهای در زمینه کیفیت کالا‌‌ها و خدمات مورد مناقصه وضع نشود.
– از اصل پاسخگویی چنین استنباطی می‌شود آن‌هایی که به نمایندگی از دولت و سایر دستگاه‌های دولتیاقدام به برگزاری مناقصه می‌کنند، باید متعهد باشند که قوانین مربوط را رعایت کنند و به تبعات انضباطی یا حقوقی آن در صورت عدم‌تحقق تعهدات تن دردهند.
– مناقصه دولتی برای حمایت از صنایع داخلی و اشتغال از اهمیت زیادی برخوردار است. می‌توان مناقصه را چنان برگزار کرد که مثلاً با تنظیم حجم قرارداد برحسب سطح غالب ظرفیت‌ها یا انتخاب زمانی که مناسب نوسانات فصلی باشد، مشارکت شرکتکنندگان داخلی در آن آسان شود. مشخصات فنی را نیز می‌توان تا جایی که اصول اقتصادی و کارآیی اجازه می‌دهد، برحسب پیمانکاران، تولیدکنندگان یا خدماترسانان داخلی تنظیم کرد.
-ممکن است سایر اهداف سیاستی خاص مستلزم استثنانات خاص برای فرایند مناقصه رسمی دولتی باشند. همچنین ممکن است امنیت ملی بر مناقصه کالاهای نظامی تأثیر بگذارد.
اگرچه کلیه این اهداف باید همزمان مدنظر قرار گیرند، ولی برخی از این اصول و اهداف با سایر اهداف سیاستی مغایرت دارند؛ برای مثال اگر ارتقای اصل صرفهجویی یا اصل کارآیی به حد افراط مدنظر قرار گیرد، ممکن است با هدف بسیار مهم شفافیت در تضاد قرار گیرد و برعکس.
ارتقای حمایت از صنایع داخلی و اشتغال معمولاً با سایر اهداف سیاستی و بیش‌تر از همه با عدم‌تبعیض در تضاد است. مهم است که این اهداف در تعادل باهم قرار داشته باشند و اولویت‌های آنانها تعیین شود، وگرنه در افق دوردست، منفعت اقتصادی کشور متأثر خواهد شد.
با این حال از آنجایی که دولت و مالیات دهندگان به دنبال کارایی هزینه‌های عمومی صرف شده برای مناقصه کالا و خدمات هستند، بنابراین در سطح ملی، صرفهجویی و کارایی، اهداف اصلی مناقصه دولتی به شمار میروند.
البته، صرفهجویی و کارایی را نمی‌توان به همان راحتی که در بخش‌خصوصی وجود دارد، در بخش دولتی نیز اعمال کرد. شفافیت، عدم‌تبعیض و پاسخگویی عمومی اهداف مکمل به شمار میروند که در عین حال که از اهداف کلی اقتصاد و کارایی و پشتیبانی می‌کنند. ممکن است در بعضی موارد، منجر به تضادهای سیاست‌گذاری داخلی شوند. البته اهداف مکمل اجزای لازم فرایند برگزاری مناقصه دولتی به شمار میروند؛ چرا که دولت‌‌‌ها در قبال شهروندان خود موظف به شفافیت، پاسخگویی و عدم‌تبعیض هستند. تعهد در قبال سایر اعضای جامعه اقتصادی باعث ایجاد انگیزه بیش‌تر برای توجه دقیق به انگیزه‌های مکمل مانند شفافیت و عدم‌تبعیض می‌شود. بنابراین، دستگاه‌های دولتی خود را متعهد به توجه بیش‌تر به فرایندهایی از قبیل علنی بودن و عدم‌تبعیض مییابند که این تعهد گاهی با بیمیلی و اکراه آنها همراه است.
شاخصه قوانین و مقررات ملی مناقصه و اصول بین‌المللی مورد توافق
توافقهای بین‌المللی صورت گرفته در حوزه مناقصه، جانشین قوانین مناقصه ملی نیستند، بلکه صرفاً مجموعه قوانینی هستند که به منظور هماهنگی قوانین ملی طراحی شده‌اند. در واقع، توافقهای بین‌المللی بیش‌تر به‌صورت موافقتنامه هستند و مفاهیم کلی را دربر می‌گیرند.
ماهیت نسبتاً عمومی این مفاهیم پیامد الزامی این واقعیت است که قوانین ملی مرتبط باید شرایط زیر را دربر داشته باشند:
-دامنه شمول
-اطلاعات مرتبط با فرصت‌های مناقصه
انتشار عمومی دعوتنامه‌ها
-الزامات مربوط به شایستگی و صلاحیت‌ها
-معیارهای فنی
-فرایندهای مناقصه
-معیارهای اعطای پاداش
-فرایندهای رسیدگی به شکایت.
از طرف دیگر جنبه‌های سازمانی و نهادی مناقصه در یک کشور خاص نیز از جمله مواردی است که در قوانین مرتبط مورد ملاحظه قرار می‌گیرد و دارای شروط زیر است:
-حفظ منافع دستگاه مناقصهگزار در مواردی مانند تضمین، تعدیل قیمت و غیره
-مشخص بودن مقامات مسؤول در دستگاه مناقصهگزار برای انعقاد قرارداد و ایجاد تمهیدات لازم اجرایی
-تعیین ترجیحات و الزامات
-تعیین محدودیت‌های زمانی ویژه برای انجام فرایند مناقصه.
هدف کلی قوانین باید خدمت به منافع کشور از لحاظ اقتصاد و کارایی باشد و در عینحال بر رقابت علنی و عادلانه در مورد قراردادهای اعطایی از سوی بخش عمومی نیز پافشاری کند. به‌طور کلی برگزاری علنی مناقصه ارجح است و ویژگی‌های ضروری فرایند برگزاری علنی نیز باید وضع گردد. شرایط استفاده از سایر روش‌ها باید به تفصیل و براساس اصل اجتناب از تبعیض بیان گردد.
میزان بیان جزییات قوانین مربوط عمدتاً با توجه به سبک قانوننویسی کشور مورد نظر و برآوردن نیاز دستگاه‌های مناقصهگزار طبق هنجارهای مشروح صورت می‌گیرد.
منبع: مجله مجلس و پژوهش- شماره ۳۹
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.