زلزله و آزمون کارآیی نظام فنی و اجرایی اکثر مراکز درمانی در حد توانِ خود برای ادامه خدمت در زلزله کرمانشاه تاب نیاوردند. این سؤالی است فراروی نظام فنی و اجرایی کشور که چرا این‌گونه شد؟ و چه باید کرد؟ نظام فنی و اجرایی کشور بنیادی‌‌ترین سیستمی است که برای اجرای هزاران هزار میلیارد تومان […]
زلزله و آزمون کارآیی نظام فنی و اجرایی
اکثر مراکز درمانی در حد توانِ خود برای ادامه خدمت در زلزله کرمانشاه تاب نیاوردند. این سؤالی است فراروی نظام فنی و اجرایی کشور که چرا این‌گونه شد؟ و چه باید کرد؟
نظام فنی و اجرایی کشور بنیادی‌‌ترین سیستمی است که برای اجرای هزاران هزار میلیارد تومان اعتبارات طرح‌های عمرانی کشور، از مرحله پیدایش تا طراحی، اجرا، نظارت، بازرسی و بهره‌برداری و چگونگی ارزیابی صلاحیت و انتخاب و به‌کارگیری عوامل دست‌اندرکار مراحل مختلف به‌طور جامع در سال ۱۳۵۲ پایه‌گذاری شد.
ارزیابی کارآیی این نظام همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و مجریان بوده است. تاکنون به درستی ده‌ها بار این نظام مورد بازنگری قرار گرفته و هر بار بخشی از مشکلات شناسایی شده برطرف شده است و هنوز و همواره نیاز به ارزیابی و بهبود؛ هم از منظر مبنای نظری و هم از منظر فرایندی دارد.
آخرین دستور بازنگری در ماده ۳۴ احکام دائمی برنامه ششم آمده است که مجلس دولت را موظف کرده است تا با رعایت سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی یک‌بار دیگر تمام فرایندهای این نظام را مورد بازنگری قرار دهد.
گزارش‌های اولیه نشان می‌دهد که در اکثر پروژه‌های مذکور فرایندهای تعبیه شده در سیستم به رغم پوشش دادن جزییات از مرحله طراحی و کنترل آن تا مراحل بررسی صلاحیت پیمانکاران و انتخاب آنان و نظارت بر اجرا و انجام آزمایش‌های لازم در زمان خود به‌طور معمول انجام شده و ضمن آن‌که از فروریزی ساختمان‌ها؛ همانند آنچه در زلزله رودبار و منجیل رخ داد ممانعت کرده، کارایی لازم برای تداوم خدمت نداشته است. بنابراین جایی از کار اشکال دارد که باید مورد شناسایی قرار گیرد.
این یادداشت بر آن است تا به ارزیابی بازنگری‌ها که تاکنون عمدتاً بر ارزیابی کفایت فرایندها بوده است و کم‌تر کفایت مبنای نظری سیستم مورد تردید قرار گرفته است، بپردازد. نقد من بر نظام فنی و اجرایی کشور و همچنین نظام مهندسی ساختمان که در یک یادداشت مستقل به آن خواهم پرداخت از دو منظر اقتصاد سیاسی و رویکرد سیستمی است. از این دو منظر نقدم را این‌گونه خلاصه می‌کنم:
رویکرد اقتصادی حاکم بر نظام فنی و اجرایی کشور از منظر اقتصاد سیاسی سوسیالیستی است. لذا در تمام فرایند بررسی صلاحیت‌ها، تعیین ظرفیتِ کار بنگاه‌ها و نظام ارجاع کار و همچنین فرایندهای طراحی تا اجرا تمام تشخیص‌‌ها و تصمیم‌ها توسط عوامل اداری صورت می‌گیرد و نهادهای بازار در هیچ مرحله‌ای دخالت تعیین‌کننده‌ای ندارند. اگر هم حضور دارند، حضور آنان برای مشورت، زینت و خالی نبودن عریضه است. به همین دلیل، هزینه ریسک تصمیم‌ها به دولت باز می‌گردد و بازیگران اقتصادی هزینه ریسک اقدام‌های خود را متقبل نمی‌شوند.
از نظر سیستمی، رویکرد غالب در این نظام تجویزی (prescriptive based) است و عملکردگرا (Performance based) نیست. لذا عوامل درگیر در فرایند طراحی تا ساخت نه حق قضاوت مهندسی و اجرایی و نه مسؤولیت نهایی در برابر عملکرد محصول نهایی دارند. تمام آیین‌نامه‌های طراحی تا اجرا و نظارت بر اساس معیارهای تجویز شده از سوی مراجع ذی‌ربط تدوین و ابلاغ شده و جایی برای فهم صورت مسأله و حق و مسؤولیتی برای ابتکار در جهت ارایه راه‌حل برای عوامل درگیر باقی نگذاشته است. به همین منوال، رژیم حقوقی مسؤولیت‌ها نیز در این سیستم کاملاً توزیع شده است. اساساً مبنای قرارداد‌ها بر کارکرد نهایی تنظیم نشده، بلکه بر کنترل فرایندهای تجویزی در آیین‌نامه‌ها مبتنی است.
نهایتاً مسؤولیت حقوقی در حد رعایت فرایندهای تجویزی (یعنی شکل‌گرا و نه ماهیت‌گرا) و عدول از اعمال یک مبنای مؤثر مسؤولیت خلاصه می‌شود. بیش از این هم نمی‌توان انتظار داشت، چون قراردادهای اولیه بر این اساس تنظیم شده‌اند.
البته از منظر این قلم، دو نکته فوق دو روی یک سکه هستند. نگاه سوسیالیستی به سیستم صلاحیت، ظرفیت و ارجاع در فعالیت‌های مهندسی و نگاه تجویزی در طراحی، اجرا و نظارت دو پرده از یک حقیقت هستند. از این رو است، که پیشنهاد اینجانب این بار تغییر انگاره کلی (paradigm shift) و تجدید نظر در مبانی و سپس تجدید نظر در فرایندها براساس این مبانی است.
پیش از آن‌که درباره مبنای تغییر انگاره طرح بحث کنم، باید درک روشنی از علت پایدار شدن سیستم موجود داشته باشیم تا شرایط تغییر در آن را فراهم آوریم. این سیستم به دو دلیل از سوی عوامل دست‌اندکار چه در دولت و چه در بازارِ کار ایجاد و مورد پذیرش قرار گرفته است. دولت پُرپول و مالک طبیعی است که تمایل داشته باشد همه چیز را خود تعریف کند و همان‌طور که می‌فهمد و می‌خواهد تجویز کند.
مدیران و کارمندان مسؤول در دولت در وضعیت موجود احساس قدرت می‌کنند. طرح‌ها از مرحله پیدایش تا بهره‌برداری، اعطای صلاحیت و ارزیابی ظرفیت مشاوران و پیمانکاران و کنترل فرایندها، تشخیص موارد و اقدام بر مبنای تشخیص به نیش قلم مدیران دولتی بند است. حرفه‌ورزان نیز به نظر نمی‌رسد از وضعیت موجود چندان گله‌مند باشند. ریسک کم‌تر و وجود آب باریکه خود یک فلسفه کار است.
از این رو، فعالان حرفه‌ای در عمل همراه غرولندی که می‌کنند، به نظر می‌رسد که به دلیل محدود شدن دایره مسؤولیت حقوقی‌شان به صحت انجام فرایندهای تجویزی تحت مسؤولیت‌شان از نداشتن مسؤولیت در عملکرد نهایی محصول خرسند هستند.
افزون براین، دولت به عنوان کارفرمای بزرگ اجازه مداخله به حرفه‌ورزان نمی‌دهد. آنان نیز به بخور و نمیری که از سوی دولت در بازار به صوت خرد شده عرضه می‌شود، خو گرفته‌اند.
عوامل بیمه‌گر نیز از بیمه عوامل کارگاه منتفع می‌شوند و دلیلی ندارد که درگیرِ بیمه حسنِ کارکرد محصول نهایی شوند. بدین‌ترتیب همه به کم‌ترین‌‌‌ها قانع می‌شوند. در نتیجه دفاتر و بنگاه‌های مهندسی قدرتمندی که بتوانند حسنِ کارکرد محصول نهایی را تضمین کنند در کشور به‌وجود نمی‌آید و نه تنها در چنین مواقعی فقدان آنها را حس می‌کنیم که فقدان شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ‌مقیاس باعث شده است که به رغم حجم عظیم فارغ‌التحصیلان مهندسی، سهم ایران از بازار فعالیت خدمات مهندسی جهان بسیار اندک باشد.
سخن روشن من تردید بنیادین در اعطای صلاحیت و تعیین ظرفیتِ کاری بنگاه‌های مهندسی توسط سازمان برنامه و ارجاعِ اداری کار از سوی دستگاه‌های اجرایی است. به گمان اینجانب مشکل بنیادین در همین روش دیوان‌سالارانه و کوپنی است. سؤال اساسی که در برابر این روش وجود دارد این است که اگر بر اثرِ بروز خطا در این فرایند لطمه‌ای به‌کار وارد شود که شد، زیان وارده به چه طریق جبران خواهد شد؟ آیا واقعاً تصوری داریم از این‌که کارشناس و یا مدیری که دریافتی تمام عمر وی برابر و یا کم‌تر از یک در هزار ارزش پروژه‌ها نیست، اساساً آیا امکان جبران خطا دارد؟ حال اگر در زنجیره مسؤولیت‌ها فقط در یک حلقه خطایی رخ داده باشد ولی، در اثر آن تمام ساختمان در معرض خرابی و یا نقص کارکرد قرار گیرد، قاعدتاً بنگاه خطاکار در حد خطای خود جریمه و محکوم به جبران خواهد شد.
لیکن در عمل زیان بیش از آن است. اجازه دهید قدری جلوتر رویم. در حال حاضر تعداد زیادی از پروژه‌های بزرگ مقیاس تمام نهادهای عمومی و نظامی اجرا می‌شود. امکان وقوع خطا در این نهاد‌‌ها نیز کاملاً طبیعی است. حال سؤال اساسی این است که نحوه جبران خطا در این پروژه‌ها چگونه است؟ نهایتاً حتی اگر این نهاد‌‌ها محکوم به جبران زیان شوند، در واقع زیان از خزانه پرداخت می‌شود و ریسکِ خطا کاملاً به دولت بازمی‌گردد. از این رو است که به گمان نگارنده، مشکل در بنیان نظام فنی و اجرایی است.
پیشنهاد جایگزین دست برداشتن از اقدامات بروکراتیک و پذیرش مفهوم بیمه مسؤولیت حرفه‌ای بنگاه‌ها توسط شرکت‌های بیمه در بازار رقابتی است. در واقع ظرفیت یک بنگاه، آن میزان نیست که آیین‌نامه سازمان برنامه تعیین می‌کند، بلکه میزان، بیمه‌ای است که بیمه‌گر آمادگی دارد در برابر مسؤولیت حرفه‌ای بنگاه به صاحبِ کار در صورت بروزِ خطا پرداخت کند. به عبارتِ دیگر صلاحیت و ظرفیتِ کاری بنگاه‌ها تناسب مستقیمی با میزانِ ریسکی که آنها بتوانند به بیمه‌گران بفروشند، دارد.
خاطرم هست که در سال ۱۳۸۳ در زمان تصدی آقای دکتر برادران شرکا بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از من خواسته شد که پیش‌نویس لایحه جامع نظام مهندسی را برای سازمان تدوین کنم. من به ایشان گفتم که مبنای کار من استقرار و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه مهندسی براساس نهادهای بازار خواهد بود و لایحه را از منظر اقتصاد سیاسی تدوین خواهم کرد. آنان پذیرفتند و من پیش‌نویس لایحه را تدوین کردم و در صدر اهداف نظام مهندسی دو بند زیر را قراردادم.
پایداری و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازار‌‌ها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آنها.
* توسعه مبادلات بین‌المللی خدمات و محصولات مهندسی به نفع اقتصاد ملی
در این زمینه مبنا را در صلاحیت و ظرفیت بنگاه‌های مهندسی در پذیرش مسؤولیت، متناسب با میزان بیمه کارکرد و محصول نهایی آنها توسط بنگاه‌های بیمه‌گر قراردادم. این لایحه با فوریت در خردادماه سال ۱۳۸۴ از سوی دولت وقت به مجلس‌شورای‌اسلامی تقدیم شد و صد البته جزو اولین لوایحی بود که با سرِ کار آمدنِ دولت جدید از مجلس مسترد شد.
هنوز هم اعتقاد دارم، شرط درس آموختن از این زلزله مهیب بازنگری در مبنای اقتصادی و حقوقی سیستم فنی و اجرایی است. بازنگری‌های فرایندی در چارچوب انگاره حاکم فعلی کفایت نمی‌کند.
بحث رویکرد کارکردی در برابر رویکرد تجویزی فقط محدود به سیستم فنی و اجرایی کشور نمی‌شود بلکه، به مبانی مقررات ملی ساختمان نیز باز می‌گردد. در سال ۸۵ به کمک تعدادی از متخصصان مطالعه‌ای را برای بررسی مبانی و فرایندهای تجدید نظر در مقررات ملی ساختمان داشتیم. در آنجا نیز با این پدیده مواجه شدیم که در تعدادی از کشور‌‌ها در کنارِ مقررات تجویزی، سیستم مقررات کارکردگرا نیز رسمیت داشت تا یک مهندس موظف شود رفتار و عملکرد سازه‌ای که ایجاد می‌کند را در شرایط مختلف تحلیل کند و مسؤولیت آن را بپذیرد و دوم اگر در موردی آیین‌نامه ساکت است، امکان قضاوت مهندسی برای وی محفوظ بماند. این موضوع در مورد نوآوری‌های مهندسی نیز مصداق داشت.
مقررات کارکردگرا این فرصت را به مهندس می‌دهد تا چنانچه وی به نوآوری خاصی رسیده باشد و امکان دفاع از ایده خود را در مجامع مهندسی داشته باشد، اجازه کاربست آن را دارا باشد. همان زمان اساتید و مهندسان ارشد از طرح این ایده امتناع داشتند به این دلیل که می‌گفتند در شرایطی که بیمه مسؤولیت حرفه‌ای در کشور رایج نیست و صلاحیت‌ها به‌صورت اداری تعیین می‌شود، رواج این نوع مقررات ساختمانی می‌تواند مخاطره‌آفرین باشد.
به هر روی، کشور اعم از دولت و حرفه باید از این زلزله درس‌آموزی داشته باشد. اولین موضوع مورد بازنگری نظام فنی و اجرایی کشور بر مبنای تردید در بنیان‌های تجویزی آن است و سپس تغییر در معیارهای طراحی در مقررات ملی ساختمان از جمله آیین‌نامه طراحی ساختمان‌های مقاوم در برابر زلزله و همچنین مبنای تجویزی آن. در این بازنگری طبیعی است که دولت اعم از سازمان برنامه و بودجه و تمام دستگاه‌های اجرایی، مراکز دانشگاهی، سازمان نظام مهندسی و انجمن‌های حرفه‌ای مشاوره و پیمانکاری حضور داشته باشند.
تأکید اصلی این یادداشت حضور دو دسته دیگر از متخصصان بازار پولی و مالی با تأکید بر بیمه‌گران و حقوق‌دانان افزون بر مراجع مهندسی است. لازمه این کار، ارتقا، افزایش کارایی و توسعه دامنه فعالیت نظام مالی و بیمه‌ای ایران به منظور تأمین زیرساخت تخصصی مربوط است.
با این اصلاح می‌توان انتظار داشت که از لحاظ حقوقی و قراردادی، بیمه‌گران مسؤولیت جانشینی را می‌پذیرند و ذی‌نفعان در دریافت غرامت سرگردان نمی‌شوند. از سوی دیگر، هزینه بیمه‌گذاری ارتباط مستقیمی پیدا می‌کند به صلاحیت و ظرفیت بنگاه مهندسی و مخاطره‌ای که برای بیمه‌گر ایجاد می‌کند.
…………………………….
(عباس آخوندی*وزیر راه وشهرسازی)
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.