اسناد بالادستی و سیاستهای کلی نظام در حوزه تولید

گزارش نظارتی در خصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور– قسمت اول

 

اسناد بالادستی و سیاستهای کلی نظام در حوزه تولید

 

 

 

شماره: ۶۵۳۱۸/۸۲/د

تاریخ: ۰۷/۰۸/۱۳۹۶

هیأت رییسه محترم مجلس شورای اسلامی

سلام علیکم

احتراماً، به ‌پیوست گزارش کمیسیون ویژه در خصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور طبق ماده (۴۴) و تبصره (۱) ماده (۴۹) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی جهت چاپ و قرائت در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد. خواهشمند است دستور فرمایید هماهنگی لازم جهت قرائت گزارش در صحن علنی مجلس صورت پذیرد.

 حمیدرضا فولادگر

 رییس کمیسیون ویژه

 

گزارش نظارتی در خصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور

اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی نظام در حوزه تولید

بر اساس سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ ﻫ.ش، مهم‌ترین شاخص‌های مهم و مرتبط با حوزه تولید، دستیابی به جایگاه اول اقتصادی در منطقه آسیای جنوب‌غربی، دانش‌بنیان شدن اقتصاد، اتکا به سهم برتر منابع انسانی و تولید ملی، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، افزایش درآمد سرانه و دستیابی به اشتغال کامل است.

در سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، بخش تولید از منظر ارتقای رقابت‌پذیری و افزایش بهره‌وری عوامل تولید، بهره‌گیری از تحقیق و توسعه با هدف ارتقاء درجه ساخت داخل، گسترش اقتصاد دانش بنیان، تکمیل زنجیره ارزش، تولید محصولات با خالص ارزآوری مثبت، بیش‌تر مورد تأکید قرار گرفته و تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات برای تسهیل فعالیت در بخش‌های تولیدی و رفع موانع سرمایه‌گذاری بسیار حایز اهمیت است.

در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، به‌عنوان سنگ بنای سیاست‌های کلی و قانون برنامه ششم توسعه، تأکید بر تولید صادرات‌گرا و افزایش سهم و نقش مشارکتی بخش خصوصی است. رشد بهره‌وری، تقویت سرمایه انسانی، افزایش رقابت‌پذیری، تولید محصولات و خدمات راهبردی، تنوع در مبادی تأمین کالاهای وارداتی، تقویت صادرات غیرنفتی با تأکید بر ارزش افزوده و خالص ارزآوری مثبت، تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی، تکمیل زنجیره ارزش و… از جمله مؤلفه‌های مهم مورد تأکید در حوزه تولید کشور محسوب شده که باید در سرلوحه کار دستگاه‌های متولی بخش تولید کشور قرار گیرد.

نگاه سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه در حوزه به‌کارگیری سیاست‌های حمایتی برای تولید و ساخت داخل عمدتاً حول محورهایی از قبیل بهره‌گیری از ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی، گسترش، تعمیق و ارتقای نظام جامع تأمین مالی و ابزارهای آن با مشارکت داخلی و خارجی، تکمیل زنجیره ارزش، به‌کارگیری شرکت‌های دانش‌بنیان برای طراحی، مهندسی، ساخت، نصب تجهیزات و انتقال فناوری در صنایع نفت و گاز و… است که ضرورت دارد در رویکردهای مواجهه با تولید و ساخت داخل، سرلوحه کار برنامه‌ریزان، سیاست‌گذاران، دستگاه‌های اجرایی(کارفرما) و پیمانکاران عمومی قرار گیرد.

در قانون برنامه ششم توسعه از مجموع ۱۲۴ ماده، ۲۳ ماده (معادل ۱۹ درصد) شامل احکام حمایت از تولید است. این حمایت‌ها از نوع بخشی و فرابخشی است و ماهیت این حمایت‌ها عمدتاً از نوع تأمین مالی، حمایت بیمه‌ای، اصلاح قوانین و مقررات و بهبود زیرساخت‌های نهادی، بهبود زیرساخت‌های منطقه‌ای، مقابله با بحران کم‌آبی و افزایش بهره‌وری آب، تسهیل در شروع کسب و کار، ایجاد زیرساخت‌های‌ نهادی در بخش معدن، رونق تولید، بازسازی و نوسازی صنایع و تأمین مالی، حمایت از صنعت نفت، گاز و برق، حمایت از حمل و نقل و تحریک بخش مسکن است. در برنامه ششم توسعه همانند پنج برنامه قبلی پس از انقلاب اسلامی، احکام مرتبط با تأمین مالی بخش تولید از فراوانی بیش‌تری برخوردار است. شایان ذکر است که در شش برنامه ۵ ساله توسعه پس از انقلاب، احکام مربوط به تأمین مالی حوزه تولید با سهم بیش از ۲۰ درصد از بیش‌ترین میزان فراوانی برخوردار بوده است اما در عمل هنوز اولین و مهم‌ترین مشکل اساسی حوزه تولید، مشکل تأمین مالی و عدم دسترسی به منابع مالی مورد نیاز است.

در احکام قانون برنامه ششم توسعه، رویکرد حمایت از تولید و ساخت داخل عمدتاً مشتمل بر موارد زیر است:

–   جذب شرکت‌های معتبر و منطقه‌ای در زنجیره تولید داخلی به شکل مستقیم (بند «ث» ماده (۴))

–   ارتقای کیفیت و رقابت‌پذیر ساختن کالاهای تولید داخل برای صادرات از طریق اصلاح سیاست‌های ارزی، تجاری و تعرفه‌ای (بند «ذ» ماده (۴))

–   گسترش ابزارهای بیمه‌ای در بخش‌های تولیدی و تجاری اقتصاد کشور (جزء (۳) بند «الف» ماده (۱۱))

–   رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی… در تمامی طرح‌های دستگاه‌های اجرایی که از تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند (ماده (۲۰))

–   اجرای طرح بازسازی و نوسازی صنایع تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه با هدف افزایش کیفیت و رقابت‌پذیری (بند «ح» ماده (۴۶))

–   رعایت قانون حداکثر در تأمین ناوگان و تجهیزات قطار شهری (ماده (۵۸))

–   حمایت از اقتصاد دانش‌بنیان و افزایش تولید و صادرات محصولات و خدمات دانش‌بنیان (بند «ج»ماده (۶۴))

–   ارتقای مشارکت فعالان اقتصادی در زنجیره تولید بین‌المللی (بند «چ» ماده (۶۴))

در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور نیز با توجه به اهمیت اجرای قانون حداکثر و اثرات آن بر بخش تولید، به اولویت تولیدکنندگان داخلی در برگزاری مناقصات تأکید شده است. همچنین به موجب ماده (۶۴) قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور، تمامی معاملات و قراردادهای خارجی دولتی به مبلغ بیش از ده میلیون دلار باید با رعایت قانون حداکثر، تنها از طریق مناقصه محدود و یا بین‌المللی و با اطلاع‌رسانی لازم صورت گیرد و موارد استثنا باید به تأیید کمیته‌ای ۳ نفره متشکل از وزیر امور اقتصادی و دارایی، رییس سازمان برنامه و بودجه و وزیر مربوطه یا بالا‌‌ترین مقام اجرایی ذی‌ربط برسد. موضوع بهبود محیط کسب و کار و پایش آن در جهت تسهیل و رفع موانع بازدارنده نیز از موارد مهم مورد تأکید قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و دیگر قوانین اثرگذار بر بخش تولید است که باید در سرلوحه کار نهادهای حاکمیتی بخش تولید کشور قرار گیرد.

وضعیت موجود بخش‌های مختلف اقتصاد کشور

عملکرد رشد اقتصادی کشور طی ۵ سال اخیر نشان می‌دهد طی سال‌های ۱۳۹۱، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۴ رشد اقتصادی منفی بود. در سال ۱۳۹۳ اقتصاد به‌طور موقت از شرایط رکود تورمی خارج شد به گونه‌ای که براساس آمار بانک مرکزی به رشد ۳٫۲ درصد و رشد سرمایه‌گذاری ۷٫۸ درصد و کاهش تورم از بالای ۳۰ درصد به ۱۴٫۸ درصد رسید اما از اواسط این سال مجدداً اقتصاد کشور وارد رکود با ماهیت مشکل طرف تقاضا یعنی کمبود تقاضای مؤثر کالا و خدمات شد. براساس آمار مرکز آمار ایران در سال ۱۳۹۵ رشد اقتصادی به ۱۱٫۱ درصد و براساس آمار بانک مرکزی به ۱۲٫۵ درصد و رشد اقتصادی بدون نفت هم به ۳٫۳ درصد رسید. به اعتقاد کارشناسان و مراکز آماری کشور، حاصل افزایش رشد اقتصادی سال ۱۳۹۵، فعال شدن ظرفیت‌های خالی اقتصاد به ویژه در بخش نفت و گاز و صنعت بوده است که عمدتاً ناشی از صادرات نفت خام و میعانات گازی پس از اجرای برجام می‌باشد. بنابراین تأکید بر رشد بخش نفت نمی‌تواند متضمن دستیابی به نرخ رشد اقتصادی ۸ درصد برنامه ششم توسعه در سال‌های آتی باشد. شایان ذکر است حتی در سال ۱۳۹۵ هم که آمار نهادهای رسمی، نرخ رشد اقتصاد را ۱۱ تا ۱۲ درصد نشان می‌دهند، رشد اقتصاد بدون نفت حدود ۳ درصد بود که واقعیت اصلی بخش واقعی اقتصاد یا تولید کشور می‌باشد.

در سال‌های اخیر رشد بخش کشاورزی مثبت و پایدار بوده و طی دوره پنج ساله ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵ به‌طور متوسط از رشد حدود ۵ درصد برخوردار بوده است. کل تولیدات بخش کشاورزی با متوسط نرخ رشد ۷ درصد از رقم ۹۷ میلیون تن در سال ۱۳۹۲ به رقم ۱۱۸٫۷ میلیون تن در پایان سال ۱۳۹۵ افزایش یافته است.

ارزش افزوده بخش صنعت در سال‌های ۱۳۹۱، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۴ منفی بود و به ترتیب ۴٫۱-، ۵٫۳- و ۴٫۶- درصد بود ولی در سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۵ بخش صنعت به ترتیب با ۸ و ۶٫۹ درصد با رشد مثبت همراه بود. براساس آمار بانک مرکزی، شاخص تولید و کارگاه‌های بزرگ صنعتی در سال ۱۳۹۵ با رشد ۷٫۹ درصدی مواجه بوده است. عمده رشد بخش صنعت در سال ۱۳۹۵ مربوط به گروه خودرو، لاستیک و پلاستیک و محصولات شیمیایی بوده و در گروه پوشاک، سیمان و کاغذ با رکود مواجه بوده است. ارزش افزوده بخش معدن به جز سال ۱۳۹۴ که با رشد منفی ۱۰٫۵ درصد مواجه بود؛ در سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵ دارای رشد مثبت بوده و در سال ۱۳۹۵ این رشد ۲٫۱ درصد بود.

بخش ساختمان (مسکن) طی دوره ۵ سال اخیر در تمامی سال‌ها دارای رشد منفی بود و در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در مقایسه با سال‌های قبل این وضعیت رکودی تشدید شد به گونه‌ای که رشد بخش ساختمان در دو سال اخیر به ترتیب ۱۷- و ۱۳٫۱- درصد بوده است. براساس گزارش بانک مرکزی در سال ۱۳۹۵ قیمت مسکن از حالت سکون خارج شده و افزایش یافته و حجم معاملات خرید نیز با افزایش روبه‌رو بوده است. در این سال حجم معاملات ۵٫۴ درصد و قیمت هر متر مربع ۵٫۲ درصد نسبت به مدت مشابه سال قبل، رشد داشته است.

بخش‌های آب، برق و گاز در ۵ سال اخیر با رشد مثبت و به‌طور میانگین ۴٫۵ درصد روبه‌رو بوده است و در سال ۱۳۹۵ نیز این رشد معادل ۶٫۸ درصد بود که در مقایسه با سال قبل به بیش از دو برابر افزایش یافته است.

براساس آمار بانک مرکزی، بخش نفت به رغم رشد ۳۶٫۵- درصد و ۵٫۱- درصد به ترتیب در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲، در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ از رشد مثبت بالایی برخوردار شد و در سال ۱۳۹۵ به رشد چشمگیر ۶۱٫۶ درصد رسید که حکایت از اثرات مثبت فضای پسابرجام و رفع محدودیت‌های صادرات و بهره‌گیری از ظرفیت‌های خالی این بخش بوده است.

عملکرد اقتصاد کشور در زمینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در سال‌های اخیر از وضعیت مناسبی برخوردار نبوده و به استثنای سال ۱۳۹۳ در بقیه سال‌ها با رشد منفی مواجه بوده که دلیل آن، عمدتاً به بدتر‌ شدن فضای کسب و کار و خروج بخش قابل توجهی از سرمایه‌ها از فعالیت‌های مولد به سمت فعالیت‌های غیرمولد نسبت داده می‌شود. براساس آمار بانک مرکزی، رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ به ترتیب ۱۹- و ۷٫۸- درصد بوده است. تشکیل سرمایه ثابت سال ۱۳۹۳، با رشد ۷٫۸درصدی مواجه شد اما این رشد در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ منفی شد و به ترتیب به ۱۲- و ۳٫۷- درصد تنزل یافت.

در آسیب‌شناسی دلایل به وجود آمدن رکود تورمی در سال‌های اخیر و تبدیل شدن آن به رکود غیرتورمی در حال حاضر، اجماع نظرات کارشناسی معطوف به کمبود تقاضا یا کاهش تقاضا برای محصولات و کالاهای تولیدی داخل کشور است. به عبارت دیگر کاهش مصرف خانوار یا دولت به دلیل کاهش قدرت خرید خانوار و افت شدید مخارج دولت در قالب هزینه‌های عمرانی، موجبات کاهش تقاضا و در نهایت کاهش تولید را فراهم آورده است.

بنابراین در شرایط فعلی اقتصاد کشور و به‌خصوص وضعیت رکودی تولید، عدم پایبندی به اجرای قانون حداکثر و خرید از خارج به تشدید شرایط رکود غیرتورمی فعلی بیش‌تر دامن خواهد زد و به همین دلیل بنظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین ابزار سیاستی جهت کاهش اثرات رکود و حمایت از تولید داخل، اصلاح نواقص قانون حداکثر، رفع خلأ‌های قانونی موجود، بهره‌گیری از ابزارهای نوین در جهت تسهیل و تحریک در به‌کارگیری از توانمندی‌های داخل و به خصوص افزایش ضمانت اجرایی قانون، تقویت نظام نظارتی و رگولاتوری قانون حداکثر می‌باشد. شایان ذکر است که اصلاح قانون حداکثر به‌عنوان تنها نسخه علاج بخش حوزه تولید کشور نمی‌باشد اما می‌تواند عامل مهمی در حل مشکل کمبود تقاضای بخش تولید کشور محسوب شود.