بررسی تطبیقی مسؤولیت مدنی اداره

 

فصلنامه حقوق اداری (علمی-پژوهشی)

سال دوم، شماره۵، پاییز ۱۳۹۳

بررسی تطبیقی مسؤولیت مدنی اداره

بیژن عباسی

* دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران babbasi@ut.ac.ir

چکیده

دولت به منظور تأمین منابع عمومی، حفظ نظم عمومی و استقرار عدالت در امور مختلف جامعه، تصمیم‌گیری و مداخله می‌نماید و در این رهگذر، ممکن است به حقوق، جان، مال یا اعتبار اشخاص خسارت وارد کند. پرسش اینجاست که در نظام‌های مختلف حقوقی، دولت و اداره در چه مواردی در خصوص اعمال و فعالیت‌های خود در برابر اشخاص مسؤولیت مدنی دارد؟ در نظام حقوقی ما، شاهد پراکندگی و تشتت قواعد در این زمینه می‌باشیم که جا دارد تحولی قانونی در این خصوص صورت گیرد. امروزه پذیرفته شده است که حاکمیت دولت همانند گذشته نامحدود نبوده و به موجب اصول متعدد حقوق عمومی از جمله اصل حاکمیت قانون، اصل احترام به حقوق و آزادی‌های شهروندان در تصمیم‌گیری‌های عمومی، اصل مسؤولیت و اصل جبران خسارت، دولت در صورت ورود خسارت ناشی از اعمال حاکمیت و تصدی در برابر اشخاص مسؤولیت مدنی دارد.

واژگان کلیدی: خسارت، مسؤولیت مدنی، اعمال حاکمیت، اعمال تصدی، نظریه تقصیر، نظریه خطر.

 

مقدمه

آیا دولت در صورت ورود زیان و خسارت به شهروندان، مجبور به جبران خسارت از آنها می‌باشد یا به اصطلاح در مقابل آنها مسؤولیت مدنی دارد؟ در این خصوص، شاهد قواعد حقوقی پراکنده و نامدونی هستیم. امروزه حاکمیت یا قدرت عمومی دولت، قدرتی است حقوقی یعنی نه بر پایه زور بلکه در چارچوب نظم حقوقی ؛ درست است که دولت واضع حقوق است ولی پایان حقوق نیست ، بلکه پیرو حقوق است. در اندیشه حاکمیت قانون یا دولت قانون‌مدار، از ضرورت محدود شدن دولت توسط حقوق و در نتیجه، رضایت دولت به خودمحدودیتی و پیروی آن از قانون، سخن به میان می‌آید؛ مقامات اداری موظفند هنگام تصمیم‌گیری و انجام تکالیف و اعمال خود از قوانین و مقررات پیروی کنند و برای شهروندان نیز راه‌هایی برای شکایت علیه تصمیمات دولت پیش‌بینی شده است.

در دولت قانون‌مدار، قدرت عمومی فقط براساس و در حدود قواعد حقوقی که مکلف به رعایت آن است عمل می‌کند. همچنین دولت قانون‌مدار، مستلزم تضمین حقوق و آزادی‌های شهروندان ]است[؛ مسؤولیت دولت در برابر اعمال خود با وجود مرجعی قضایی ]تحقق می‌یابد[ که حق نظارت بر قانونی بودن اعمال قوه مجریه و ادارات را داشته باشد. بنابراین، امروزه دولت و اداره در محاصره حقوق قرار دارند و به منظور رعایت قوانین و مقررات، تحت نظارت قضایی می‌باشند.

در کنار اصل حاکمیت قانون و اصل نظارت قضایی بر اداره، فعالیت اداره بر اصل حقوقی دیگر موسوم به اصل مسؤولیت مدنی استوار است. همانند هر عمل انسان، فعالیت‌های اداره شامل ارایه خدمات عمومی و تنظیم فعالیت‌های مردم (تنظیم‌گری)، می‌تواند سبب ورود خسارت جمعی یا فردی به دیگران شود. در یک دولت قانون‌مدار که در آن، مقامات عمومی، پیرو اصل حاکمیت قانون و سلسله مراتب میان قواعد و هنجاری‌های حقوقی هستند ، جبران خسارات وارد شده توسط اداره به افراد ، امری پذیرفتنی است. همان‌گونه که اعلامیه جهانی حقوق بشر در ماده ۸ خود اعلام می‌دارد: «در برابر اعمالی که حقوق بنیادین هر فرد را مورد تجاوز قرار می‌دهد و آن حقوق به وسیله قانون اساسی یا قانون عادی برای او به رسمیت شناخته شده باشد، هر کس حق رجوع مؤثر به دادگاه‌های ملی صالحه را دارد».

مسؤولیت مدنی که به معنی تکلیف به پاسخگویی و جبران خسارت از دیگری است می‌تواند ناشی از نقض قرارداد شامل عدم انجام تعهد، تأخیر در انجام آن و عدم تسلیم مال مورد تعهد (مسؤولیت مدنی قراردادی) یا خارج از قرارداد (مسؤولیت مدنی غیرقراردادی یا قهری) باشد که در حقوق عمومی و اداری شامل نقض قوانین و مقررات یا تخلف در اجرای آنها، تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا خودداری از انجام وظایف قانونی می‌شود که موجب تضییع حقوق یا سبب ورود خسارت به اشخاص شود. نگارنده در این مقاله تنها به مسؤولیت مدنی خارج از قرارداد اداره می‌پردازد.

امروزه در نظام‌های مختلف حقوقی در مورد مسؤولیت مدنی دولت، مسایل و نظریه‌های جدیدی مطرح و قواعدی تدوین و وضع شده است ولی در نظم حقوقی ما درباره مسؤولیت مدنی دولت به ویژه در برابر اعمال حاکمیت آن، شاهد قوانین و رویه قضایی ناقص و ناکارآمد هستیم. همچنین در کشور ما هرچند درباره مسؤولیت مدنی دولت و اداره، تحقیقاتی در گذشته انجام شده است ولی به تفاوت‌های مسؤولیت دولت و مسؤولیت اشخاص خصوصی و نیز به بررسی تطبیقی این امر در کشورهای مختلف پرداخته نشده است؛ بنابراین، ضرورت داشت تحقیقی جدید و به صورت تطبیقی در این زمینه صورت گیرد. در این مقاله برای بررسی موضوع، مطالب را در ۵ مبحث مورد بررسی قرار می‌دهیم: مسؤولیت مدنی دولت و ویژگی‌های آن (مبحث نخست)؛ اندیشه‌ها و مبانی این مسؤولیت (مبحث دوم)؛ شرایط تحقق این مسؤولیت (مبحث سوم)؛ حدود مسؤولیت مدنی دولت درباره خسارات ناشی از اعمال حاکمیت و تصدی (مبحث چهارم) و در نهایت، تفکیک مسؤولیت مدنی اداره و کارکنان آن (مبحث پنجم).

مبحث نخست: مسؤولیت مدنی دولت و ویژگی‌های آن

اصل کلی مسؤولیت مدنی دولت و اداره در برابر شهروندان به تدریج و در اواخر سده نوزدهم پدیدار شد. پس از پذیرفته شدن این اصل، راهکارهای یادشده در قانون مدنی کنار گذاشته شد.

گفتار نخست: اصل قدیمی عدم مسؤولیت دولت

به دلایل متعددی تا اواخر سده نوزدهم، اصل مصونیت حاکم یا عدم مسؤولیت دولت در مقابل مردم حکمفرما بود sovereign immunity نخست این امر به آثار مفهوم قدیمی حاکمیت دولت از جمله جنبه الهی حاکمیت و تقدس حاکمان برمی‌گشت. در نظام‌های سیاسی پیش از مشروطیت و تصویب قوانین اساسی تصویب می‌شد که از آنجایی که شاه به وسیله خداوند منصوب شده است «شاه نمی‌تواند کار بد انجام دهد یا اشتباه کند». پاره‌ای نیز مسؤولیت دولت را با حاکمیت و اقتدار دولت، ناسازگار می‌دانستند.

پس از استقرار حاکمیت ملی، مردم سالاری و بروز تحولات نیز پذیرش این امر دشوار بود که دولت ناشی از اراده اکثریت مردم که در راستای خیر و منفعت عمومی و رفاه همگان فعالیت می‌کند بتواند به دیگران زیان وارد کند. به علاوه یکی از اندیشه‌های بنیادین قرارداد اجتماعی این بود که شهروندان در مقابل فواید ناشی از قرارداد اجتماعی باید معایب و عواقب جانبی آن را تحمل کنند. همچنین دولت لیبرال یا حداقلی سنتی که در زندگی شهروندان کم‌تر مداخله می‌کرد و محدود به انجام اعمال و فعالیت‌های حاکمیتی بود، احتمال ورود خسارت از ناحیه آن کم‌تر می‌رفت. با توجه به این ملاحظات، اصولاً دولت لیبرال مکلف به جبران خسارات ناشی از فعالیت‌های مربوط به قدرت عمومی نبود. (DE FORGES (J.-M),2002: p.274)

گفتار دوم: پذیرش اصل مسؤولیت دولت

در گذشته، دولت و مأموران آن در مقابل اختیارات و صلاحیت‌های خود دارای مصونیت و تعرض‌ناپذیری بودند ولی امروزه با تحول اندیشه‌ها و وضع قواعد حقوقی مناسب، آنها در برابر این اعمال، مسؤولیت داشته و پاسخگو می‌باشند. این امر یکی از اصول و پیامدهای اندیشه‌های دولت قانون‌مدار و حکمرانی مطلوب و یکی از راه‌هایی است که می‌تواند قدرت دولت را محدود و مهار کند.

به مرور زمان، مسؤولیت مدنی دولت در کشورهای گوناگون پذیرفته شد. در فرانسه از سال ۱۸۷۳ با رأی معروف بلانکو، در آلمان با تصویب قانون مدنی در سال ۱۸۹۶[۱] در آمریکا با تصویب قانون دعاوی مسؤولیت مدنی دولت فدرال ایالات متحده در سال ۱۹۴۶ و در انگلستان با تصویب قانون شکایت علیه مقام سلطنت (دولت) در سال ۱۹۴۷٫

از نظر تاریخی، هرچند که در اواخر سده هجدهم، در ماده ۳ قانون اساسی ایالات متحده آمریکا صلاحیت دادگاه‌های فدرال در رسیدگی به دعاوی اشخاص علیه ایالات پیش‌بینی شده بود ولی با تصویب قانون دعاوی مسؤولیت مدنی دولت در سال ۱۹۴۶ در این کشور، مسؤولیت دول نسبت به خطاهای کارکنان خود به‌طور کامل پذیرفته شد. در فرانسه با تأسیس شورای دولتی در سده نوزدهم، مسؤولیت دولت نسبت به زیان‌های وارده ناشی از اعمال تصدی آن مورد قبول قرار گرفت، ولی اعمال حاکمیت دولت از پاسخگویی و الزام به جبران خسارت مصون ماند که مسؤولیت ناشی از این اعمال نیز در اواخر سده نوزدهم پذیرفته شد. در حقوق آلمان نیز همین روند طی گردیده است. (غمامی، ۱۳۷۶: ۱۸)

در فرانسه، تمایز میان اعمال تصدی و اعمال حاکمیت دولت در اواخر سده نوزدهم رنگ باخت و رأی مورخ ۸فوریه ۱۸۷۳ در قضیه بلانکو صادره توسط دادگاه حل تعارض، نقطه عطفی در حوزه مسؤولیت مدنی دولت بود. در این پرونده، دختری به نام آگنس بلانکو به سبب برخورد با گاری متعلق به‌کارخانه دولتی تنباکو در شهر بوردو، آسیب دید. در رای صادره در این قضیه، اصلی پذیرفته شد که به موجب آن، «مسؤولیتی که می‌تواند برعهده دولت در اثر خسارات وارده به اشخاص خصوصی به وسیله کارمندان مأمور به خدمات عمومی آن قرار گیرد… نه کلی و نه مطلق است؛ این مسؤولیت قواعد خاص خود را دارد.»

این رأی ، مسؤولیت مدنی دولت و مقامات عمومی را در برابر اقداماتشان، مشمول قواعد حقوقی مستقل و متفاوت با حقوق خصوصی یعنی تابع حقوق اداری کرد و پذیرفت که دولت به‌طور غیرمستقیم، مسؤول اقدامات کارکنان خود است؛ همچنین به موجب این رأی، رسیدگی به دعاوی مربوط به این مسؤولیت، در صلاحیت دادگاه‌های اداری شناخته شد.

فایده این رأی تنها پایه‌ریزی یک نظام خاص مسؤولیت مستقل از قانون مدنی نیست؛ بلکه به‌طور ضمنی، شناسایی این امر است که همه اعمال دولت از جمله اعمال حاکمیت می‌تواند در برخی شرایط، سبب مسؤولیت اداره شود. درست است که این مسؤولیت «نه کلی و نه مطلق است»، ولی رویه قضایی نشان داد که شرایط مسؤولیت، دیگر به ماهیت اعمال اداره بستگی ندارد.

این تحول با توجه به عوامل متعددی اتفاق افتاد؛ برای نمونه، توسعه وظایف و مأموریت‌های اداره در امور گوناگون سبب افزایش خسارت‌ها شد و سبب شد که مسؤولیت اداره به یک ضرورت انصاف و عدالت اجتماعی تبدیل شود. توسعه مسؤولیت در حقوق خصوصی و پدیده بیمه نیز در این زمینه، بی‌تأثیر نبود. همچنین رویه قضایی فرانسه برخلاف همتای انگلیسی خود نمی‌خواست که مسؤولیت شخصی کارکنان توسعه یابد؛ بنابراین، اداره بود که باید سنگینی این تحول اجتماعی را تحمل کند(DE FORGES,p.275).

به علاوه توسعه موضوع مسؤولیت اداره، ناشی از پیدایش اصول حقوقی نوینی مانند اصل احتیاط و اصل انتظار و اعتماد مشروع است. این اصول، تعهدات اداره را مبنی بر جبران خسارت ناشی از تصمیمات خود در راستای کارایی و تضمین امنیت حقوقی توسط اداره تقویت کرد. (PEYRICAL (J.M.), 2000: p.215)

در ایران، نخست اصل ۳۲ قانون اساسی مشروطیت، حق عرض‌حال و شکایت علیه مجلس و وزارتخانه‌ها را به‌طور کلی، مقرر کرده بود. سپس برای نخستین‌بار، ماده ۶۴ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۲ آذر ۱۳۰۱، نهاد شورای دولتی را پیش‌بینی می‌کند که مرجع رسیدگی به شکایات مستخدمات ادارات از وزیران در موارد نقش یکی از مواد این قانون است. قانون مسؤولیت مدنی مصوب سال ۱۳۳۹ نیز برای نخستین بار در ماده ۱۱ خود، مسؤولیت مدنی دولت در برابر ورود زیان به افراد را پیش کشید. آنگاه قانون شورای دولتی با پیروی از مقررات شورای دولتی فرانسه و نظام دادرسی دوگانه (دادرسی عمومی و دادرسی اداری) در خرداد سال ۱۳۳۹ به تصویب رسید ولی هیچگاه این قانون به مرحله اجرا درنیامد.

پس از انقلاب اسلامی، در ج.ا.ا نیز همه مقامات حکومتی از ریاست کشور (بخش اخیر اصل ۱۰۷ و اصل ۱۴۲ قانون اساسی)، هیأت دولت و رییس آن (رییس‌جمهور)، نمایندگان مجلس از هیچ‌گونه مصونیتی برخوردار نمی‌باشند. با توجه به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ و دیدگاه‌های فقیهان شورای‌نگهبان، مصونیت مقامات، هیچ‌گونه مبنای شرعی ندارد. دولت در برابر خسارات ناشی از اعمال تصدی، مسؤولیت مدنی دارد. درباره اعمال حاکمیت نیز قوانین مختلفی به‌طور پراکنده مسؤولیت دولت را در مواردی پذیرفته‌اند.

در کشور ما در حوزه مسؤولیت اداری، مدنی و نظارت قضایی بر دولت، دعاوی اداری از دعاوی عمومی جدا شده و رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات سازمان‌های اداری و مأموران آنها در دیوان عدالت اداری که زیر نظر قوه‌قضاییه قرار دارد صورت می‌گیرد. این دیوان بر مطابقت تصمیمات و اقدامات اداری با قانون و عدم خروج مقامات اداری از حدود اختیارات خود نظارت می‌کند. قانون اساسی جمهوری‌اسلامی با تأکید بر نظارت قوه‌قضاییه بر حاکمیت قانون و حسن اجرای قوانین در اصل۱۷۳ مقرر کرد: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‌ها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رییس قوه‌قضاییه تأسیس می‌شود. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان قانون تعیین می‌کند.»

در راستای اجرای این اصل، قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۴/۱/۱۳۶۰ و اصلاحات بعدی آن، صلاحیت و طرز کار دیوان عدالت اداری را پیش‌بینی کرد. در ۹ خرداد ۱۳۸۵، قانون جدید دیوان عدالت اداری تصویب و قانون پیشین لغو شد. قانون اخیر نیز به موجب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ منسوخ شد.

مبحث دوم: اندیشه‌ها و مبانی مسؤولیت مدنی اداره و کارکنان آن

درباره مسؤولیت مدنی دو نظریه و مبنا مطرح شده است که عبارتند از: ۱- اندیشه مسؤولیت مبتنی بر تقصیر؛ ۲- اندیشه مسؤولیت بدون تقصیر.

گفتار نخست: اندیشه مسؤولیت مبتنی بر تقصیر

برابر این اندیشه، خسارت هنگامی قابل جبران است که شخص، مرتکب خطا و تقصیر (عمداً بی‌احتیاطی) شود و میان تقصیر و خسارت، رابطه سببیت وجود داشته باشد. ماده ۹۵۳ قانون مدنی می‌گوید که تقصیر اعم است از تفریط و تعدی. تعدی، تجاوز کردن از حدود اذن یا متعارف است نسبت به مال یا حق دیگری (ماده ۹۵۱قانون مدنی). تفریط عبارت است از ترک عملی که به موجب قرارداد یا متعارف برابر حفظ مال غیرلازم است (ماده ۹۵۲ قانون مدنی).

در نظام حقوقی ما، اصولاً اندیشه مسؤولیت مدنی مبتنی بر تقصیر پذیرفته شده است. ماده ۱۱قانون مسؤولیت مدنی مقرر می‌دارد: «کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه، عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خساراتی به اشخاص وارد کنند. شخصاً مسؤول جبران خسارت وارده می‌باشند ولی هرگاه خسارت وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و مؤسسات مزبور باشد، در این صورت جبران خسارت برعهده اداره یا مؤسسه مربوطه است…». برابر بند ۲۳ سیاست‌های کلی نظام اداری مصوب ۱/۲/۱۳۸۹ مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز حفظ حقوق مردم و جبران خسارت‌های وارده بر اشخاص حقیقی و حقوقی در اثر قصور یا تقصیر در تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری مورد پذیرش قرار گرفته است.

در حوزه حقوق عمومی، تقصیر می‌تواند شامل تخطی از اختیار (exces de pouvoir یا ultravires) یا خروج از حدود صلاحیت‌ها و اختیاراتی که قانون برای اداره یا کارمند پیش‌بینی کرده است، همچنین تجاوز به اختیارات دیگر نهاد‌ها را شامل شود؛ همانند تعرض قوه‌مجریه به اختیارات تقنینی و قضایی. قوه مجریه حق ندارد خارج از حدود اختیارات خود که در قانون اساسی و قوانین عادی ذکر شده مقرراتی وضع کند، بدین معنی که صلاحیت این قوه با توجه به اصل تفکیک و استقلال قوای یادشده در اصل ۵۷ قانون اساسی، در حیطه امور اجرایی و اداری است و این قوه از راه وضع مقررات دولتی حق ندارد وارد حیطه قوای دیگر به ویژه قوه مقننه شود.

به موجب قانون، کارکنان اداره نیز در برابر شهروندان دارای تکالیفی می‌باشند که در صورت نقض یا عدم انجام آنها، مرتکب تقصیر، تخلف و یا احیاناً جرم می‌شوند. انواع تقصیر شخصی کارمندان عمدتاً در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ و مواد ۹۰ تا ۱۰۰ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ ذکر شده است.

گفتار دوم: اندیشه مسؤولیت بدون تقصیر

در گذشته مبنای مسؤولیت مدنی، خطا و تقصیر بود ولی امروزه در قوانین، مواردی وجود دارد که بدون ارتکاب تقصیر، مسؤولیت اداره می‌تواند تحقق باید که امری خارج از اصول کلی حاکم بر مسؤولیت مدنی است. راهکار مسؤولیت بدون تقصیر به سود زیان دیده است. جبران خسارت از وی را تسهیل کرده و او برای جبران خسارت، تنها باید میان زیان و فعل زیان‌بار اداره، رابطه سببیت را اثبات کند و نیازی به اثبات مقصر بودن فاعل در انجام عمل زیان‌بار وجود ندارد ولی این روش دارای این ایراد است که از رسیدگی دقیق به فعالیت ناصحیح اداره یا خدمات عمومی (dysfonctionnement) طفره می‌رود به علاوه دادرسان به ندرت اداره را بر پایه نظریه مسؤولیت بدون تقصیر محکوم می‌نمایند.

در نظام حقوقی ما افزون بر مبنای مسؤولیت مبتنی بر تقصیر، در مواردی نیز روش مسؤولیت بدون تقصیر پذیرفته شده است. درباره مبنای اخیر، دو نظریه مطرح شده است که عبارتند از: اندیشه مسؤولیت به سبب خطر (الف) و اندیشه مسؤولیت به خاطر نقض اصل برابری در تقبل هزینه‌های عمومی(ب).

الف. اندیشه مسؤولیت مبتنی بر خطر

یک فرد یا اداره می‌تواند بر اثر فعالیت‌های خود، شرایط یا محیط خطرناک برای افراد به وجود آورد و در نتیجه این اعمال، به دیگران خسارتی وارد شود. برخی از فعالیت‌های اداره از جمله صنایع سنگین و صنایع نظامی (اسلحه و مهمات‌سازی و تیراندازی) همراه با خطر بوده و فارغ از تقصیر می‌تواند موجب خسارت به اشخاص شود. اداره باید خطرهای ناشی از فعالیت‌های عمومی خود را تقبل کند. عدالت حکم می‌کند هر کس که از فعالیتی سود برده و از منابع امری استفاده می‌کند باید متحمل زیان‌های ناشی از آن نیز گردد. (قاعده فقهی: من‌له الغنم فعلیه الغرم). اراده مبنی بر جمعی یا اجتماعی کردن یک خطر به عنوان یک امر ضروری و اجتناب‌ناپذیر، مبنای جبران خسارات وارد شده به خاطر منافع عمومی به برخی از افراد محدود است که از عمل اداره، سودی عایدشان نمی‌شود.

برخی حقوقدانان همانند لئون‌دوگی، مبنای مسؤولیت دولت را مبتنی بر نظریه خطر می‌دانند. از دیدگاه وی، دولت در زمره اشخاص نیست تا بتواند مقصر و مسؤول شناخته شود؛ دولت خطر انجام و ارایه خدمات عمومی را به وجود می‌آورد و مسؤولیت این اقدام را برعهده دارد. وی می‌‌گوید اگر دولت طبق نظر مشهور، شخصیت حقوقی هم داشته باشد، سخن از تقصیر این شخصیت جمعی، بی‌معناست، برعکس، مسؤولیت کارکنان دولت مبتنی بر تقصیر آنهاست (کاتوزیان، ۱۳۷۷: ۱۶۴).

از جمله موارد مسؤولیت بدون تقصیر، خسارات ناشی از استفاده از اموال منقول و غیرمنقول و اعمال و روش‌های خطرناک توسط اداره است؛ برای نمونه، مسؤولیت بدون تقصیر در موارد زیر پذیرفته شده است:

۱٫ خسارات ناشی از انفجار انبار مهمات نظامی وارد شده به همسایگان این انبار[۲]

۲٫ خسارات ناشی از استفاده نیروهای پلیس در طی یک عملیات از اسلحه و جنگ‌افزارهای پرتابی که برای اشخاص و اموال دیگران دارای خطراتی است.[۳]

۳٫ خسارات ناشی از استفاده از اموال و بناهای عمومی خطرناک از قبیل جاده‌ای که در امتداد دامنه یک صخره قرار داشته که به‌طور مداوم دچار ریزش می‌شود؛

۴٫ خسارات ناشی از فعالیت معدنچیان مجرمی[۴] که در فضای باز فعالیت می‌کرده (QUILLEN (PH.-J.), TCHEN(V.),2005: P.272) و این امر زمینه فرار آنها و ورود خسارت به اموال دیگران را فراهم می‌آورد (ایجاد وضعیت خطرناک توسط اداره).

هرچند که در نظریه خطر، زیان‌دیده نیازی به اثبات تقصیر طرف ندارد و صرف وقوع خسارت و وجود رابطه سببیت میان زیان و عمل زیان‌بار برای جبران آن کافی است ولی روش عادلانه‌تر آن است که در این گونه موارد، خسارت سوسیالیزه و اجتماعی شود؛ بدین ترتیب که با برقراری بیمه اجباری و همگانی، خسارت میان همه افراد سرشکن شود و مسؤولیت جمعی جای مسؤولیت فردی را بگیرد (موحد، ۱۳۸۲: ۲۰۴).

در حقوق ایران، نظریه مسؤولیت مبتنی بر خطر در مواردی مانند ماده ۳۲۳ قانون مجازات اسلامی سابق مصوب سال ۱۳۷۰ [۵] و ماده ۱۳ قانون به‌کارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح در موارد ضروری مصوب سال ۱۳۷۶[۶] پذیرفته شده است.

ب. اندیشه مسؤولیت به خاطر نقض اصل برابری در تقبل هزینه‌های عمومی

یکی از حقوق و آزادی‌های مردم و اصول کلی حقوقی اصل برابری همگان در مقابل هزینه‌های عمومی از جمله مالیات است. این اصل در ماده ۱۳ اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه مصوب سال ۱۷۸۹ بدین ترتیب ذکر شده است: «هیچ شخصی نباید در رابطه با فعالیتی که در راستای خبر عمومی انجام می‌شود، متحمل هزینه‌ای نامتناسب شود.» این اصل مبنای مسؤولیت بدون تقصیر دولت در مواردی است که دولت به خاطر منفعت عمومی، هزینه‌های خاصی را بر برخی از اداره شوندگان تحمیل می‌کند و آنها را در برابر دیگران در وضعیت نابرابری قرار می‌دهد.

مسؤولیت به خاطر نقض اصل برابری در تقبل هزینه‌های عمومی این امکان را می‌دهد که اداره خسارات وارد شده به خاطر منفعت عمومی بر عده‌ای از افراد محدود را جبران کند. به عبارت دیگر، به موجب این نظریه، از آسیب‌دیدگانی که به خاطر منفعت همگان، متحمل زیانی شده‌اند. توسط دولت جبران خسارت شده و زیان‌های ناشی از اعمال دولت میان همه مردم سرشکن می‌گردد. در این موارد برای جبران خسارت زیان باید غیرعادی (سنگین) و خاص (شامل افراد محدودی) باشد و موجب به هم خوردن برابری افراد در مقابل هزینه‌های عمومی‌ شود.

در این راستاست که گفته می‌شود چنانچه از وضع و اجرای قوانین، مقررات با معاهدات بین‌المللی پذیرفته شده توسط دولت، خساراتی غیرعادی و خاص بر شخصی تحمیل شود آن خسارات باید جبران گردند. (QUILLEN, TCHEN,2005;p.273) حوزه اصلی مسؤولیت به خاطر نقض اصل برابری در مقابل هزینه‌های عمومی، موضوع مسؤولیت ناشی از سلب مالکیت به خاطر منفعت عمومی می‌باشند. ماه ۱۷ اعلامیه حقوق بشر و شهروند سال ۱۷۸۹ فرانسه می‌گوید: «مالکیت یک حق تعرض‌ناپذیر و مقدس است، هیچکس نمی‌تواند از آن محروم گرد ولی در صورت وجود ضرورت عمومی که به‌طور قانونی ایجاب کرده باشد امکان‌پذیر است، بدیهی است که این امر نیز مشروط به جبران خسارت عادلانه و قبلی ممکن خواهد بود.»[۷]

درخصوص مبنای مسؤولیت مدنی اداره، در قاره اروپا عمدتاً از شیوه حقوق فرانسه پیروی شده است. حقوق این کشور زیر تأثیر اندیشه‌های «جمع‌گرایانه» و تا حدودی سوسیالیستی بر این باور است که دنبال کردن خبر بزرگ‌تر، مستلزم جبران خسارت از آنهایی است که در این مسیر، زیان می‌بینند، در حالی که نظام مسؤولیت مدنی دولت در انگلیس مبتنی بر اندیشه «سودانگاری» است که به موجب آن، آسیب زدن و قربانی کردن محدود برخی حقوق به سبب یک خیر بزرگ‌تر، مجاز است.

در نظام حقوق آلمان نیز مسؤولیت مدنی اداره برای جبران خسارت ممکن است افزون بر تقصیر، به سبب قربانی شدن یک فرد در پای منفعت عمومی، پذیرش جبران صدمات وارد شده به یک شخص در نتیجه تحمیل هزینه‌های نابرابر بر وی به صورت قانونی از جمله مسؤولیت دولت در پرداخت خسارت در مورد سلب مالکیت باشد. به عبارت دیگر، حقوق اداری آلمان، دولت را مسؤول جبران خسارت وارده به شخصی می‌داند که هزینه‌های خاصی به سود جامعه بر وی تحمیل شده است (هداوند، ۱۳۸۹: ۸۱۲ و ۸۴۵).

در حقوق ایران، نظریه مسؤولیت به خاطر نقض اصل برابری در تقبل هزینه‌های عمومی در مواردی مانند ماده(۱) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب سال ۱۳۵۸ و اصلاحی سال ۱۳۸۸[۸]، قانون اساس‌نامه شرکت ملی نفت مصوب سال ۱۳۵۶، تبصره ماده(۲) قانون منع کشت خشخاش و استعمال تریاک مصوب سال ۱۳۳۴ (ورود زیان به قشر معینی از کشاورزان) و… پذیرفته شده است.

مبحث سوم: شرایط تحقق مسؤولیت مدنی دولت و جبران خسارت توسط آن

همانند همه نظام‌های مسؤولیت، برای مسؤولیت اداره باید چند شرط وجود داشته باشد که عبارتند از: وجود زیان، فعل زیان‌بار و رابطه سببیت میان خسارت و فعل زیان‌بار؛ ولی در هر صورت، اثبات ورود خسارت با زیان‌دیده است.

گفتار نخست: وجود زیان

برای جبران خسارت، نخست باید زیان و خسارتی وجود داشته باشد، زیان را نقص در اموال، سلب یا از دست رفتن منفعتی مسلم و یا آسیب به سلامت، حیثیت یا عواطف اشخاص تعریف می‌کنند (کاتوزیان، ۱۳۶۹: ۱۲۴). ماده(۱) قانون مسؤولیت مدنی درباره مفهوم زیان می‌گوید: «هر کس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجاری یا هر حق دیگری که به موجب قانون برای افراد ایجاد شده، لطمه وارد کند که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود مسؤول جبران خسارت ناشی از عمل خود می‌باشد».

برای جبران خسارت، زیان باید ۶ ویژگی داشته باشد که عبارتند از: ۱-زیان باید مسلم باشد؛ ۲- زیان باید مستقیم باشد؛ ۳- زیان باید خاص باشد؛ ۴- زیان باید غیرعادی باشد؛ ۵- زیان باید به یک حق یا نفع قانونی و مشروع تعرض کرده باشد؛ ۶- زیان باید قابل جبران یا ارزیابی به پول باشد.

۱- زیان باید مسلم باشد

زیان باید حادث شده و به وقوع پیوسته باشد. برخی زیان‌ها که توسط زیان‌دیده به عنوان خسارت مطرح می‌شوند. ممکن است به خودی خود به عنوان خسارت قابل جبران نباشند. در هر صورت، بار اثبات مسلم بودن زیان با زیان دیده است.

ماده ۶ قانون مسؤولیت مدنی مقرر می‌دارد: «در صورت مرگ آسیب‌دیده زیان شامل کلیه هزینه‌ها مخصوصاً هزینه کفن‌ودفن است. اگر مرگ فوری نباشد هزینه معالجه و زیان ناشی از سلب قدرت کار کردن در مدت ناخوشی نیز جزو زیان محسوب خواهد شد.

در صورتی که در زمان وقوع آسیب زیان دیده قانوناً مکلف بوده و یا ممکن است بعد‌ها مکلف شود شخص ثالثی را نگاهداری کند و در اثر مرگ او شخص ثالث از آن محروم شود واردکننده زیان باید مبلغی به عنوان مستمری متناسب تا مدتی که ادامه حیات آسیب‌دیده عادتاً ممکن و مکلف به نگاهداری شخص ثالث بوده به آن شخص پرداخت کند در این صورت تشخیص میزان تأمین که باید گرفته شود با دادگاه است. در صورتی که در زمان وقوع آسیب نطفه شخص ثالث بسته شده و یا هنوز طفل به دنیا نیامده باشد شخص مزبور استحقاق مستمری را خواهد داشت.»

اشخاصی که رابطه مستقیم و نزدیکی با آسیب‌دیده دارند مانند رابطه پدری، مادری یا فرزندی در مواردی که آنها خود متحمل خسارت مادی یا معنوی شوند حق مطالبه و دریافت خسارت را دارند (PEY6RICAL (J.-M.): 2000,p.222).

۲٫ زیان باید مستقیم باشد

فعل زیان‌بار باید عامل مستقیم ورود خسارت باشد. شخصی که ایراد خسارت به او نسبت داده شده و از او درخواست جبران خسارت می‌شود باید سبب و عامل مستقیم خسارت وارده به زیان‌دیده باشد. درخواست‌کننده خسارت باید میان زیان و فعل زیان‌بار شخص، رابطه سببیت را اثبات کند.

۳٫ زیان باید خاص باشد

خاص بودن زیان یکی از آثار اصل برابری شهروندان در مقابل هزینه‌های عمومی است. در مواردی که بر همه یا اکثریت اعضای جامعه، زیان عمومی و مشترکی وارد شده باشد این خسارت، قابل جبران نمی‌باشد؛ زیرا این امر، اصل برابری را نقض نمی‌کند مانند خسارات ناشی از بروز جنگ برای مردم کشور. زیان باید بر افراد محدود و معینی از جامعه وارد شه و جنبه تبعیض پیدا کند تا توسط دولت قابل جبران باشد.

۴٫ زیان باید غیرعادی باشد

خاص بودن و غیرعادی بودن زیان، دو مفهوم متفاوتی را دربرمی‌گیرند، خاص بودن خسارت به فردی ساختن و شمار زیان‌دیدگان ولی غیرعادی بودن زیان به شدت زیان مربوط می‌گردد. شدت خسارت بدین معنی نیست که زیان‌هایی که اندک، جزیی یا غیرجدی باشند قابل جبران نیستند بلکه بدین معناست که برای جبران خسارت، زیان باید فراتر از مشکلات و ضررهای عادی زندگی در جامعه باشد (DE FORGES; 2002: p.281).

۵٫ فعل زیان‌بار باید به یک حق یا نفع قانونی و مشروع اشخاص تعرض کرده باشد

اشخاص تنها در صورت ورود زیان به حق و نفع قانونی خود می‌توانند درخواست جبران خسارت کنند. معیار نفع مشروع یا حمایت شده به وسیله قانون، سبب می‌گردد افرادی که در وضعیت غیرقانونی قرار دارند از جبران خسارت محروم شوند. به همین دلیل، متصرف غیرقانونی اموال عمومی یا شخصی که خود را به‌طور داوطلبانه در معرض یک خطر قابل پیش‌بینی قرار دهد نمی‌تواند هیچ‌گونه ادعای خسارتی بنماید (QUILLEN, TCHEN; 2005: p.274).

ماده(۱) قانون مسؤولیت مدنی نیز به حق یا نفع قانونی و مشروع برای جبران خسارت اشاره کرده است: «هر کس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجاری یا هر حق دیگری که به موجب قانون برای افراد ایجاد شده ، لطمه وارد کند… مسؤول جبران خسارت ناشی از عمل خود است.»

۶٫ زیان باید قابل جبران یا ارزیابی به پول باشد

از آنجایی که معمولاً مسؤولیت مدنی به پرداخت مبلغی وجه نقد به زیان‌دیده منتهی می‌شود، زیان باید قابل محاسبه و اندازه‌گیری باشد. به تدریج بیش از پیش، انواع گوناگون زیان‌ها دارای این ویژگی شده و امروزه قابل جبران شده‌اند. در گذشته ، خسارات، تنها زیان‌های مادی یعنی خسارات وارد بر اموال منقول و غیرمنقول و آسیب جسمی به اشخاص (نقص عضو و زیان‌های وارده بر بدن یا سلامتی انسان) را شامل می‌شدند، ولی اکنون از دست دادن حقوق و دستمزد ناشی از معلولیت یا از کار افتادگی موقت یا دایمی و هزینه‌های درمانی نیز در زمره این نوع از خسارات قرار گرفته‌اند.

امروزه افزون بر خسارات مادی، زیان‌های غیرمادی و معنوی یعنی تعرض به منفعت معنوی نیز می‌بایست جبران گردند؛ از قبیل: درد فیزیکی (pretium doloris)، آسیب‌‌ها و دردهای روحی (pretium affectionis) احساس رنج و مصیبت، لطمه به شرافت، حیثیت، اعتبار، موقعیت، نام و شهرت شخصی، خانوادگی و تجاری، آسیب دیدن حریم خصوصی، خسارات مربوط به زیبایی و…

جبران خسارت معنوی می‌تواند با پرداخت پول، عذرخواهی، درج در جراید و… صورت گیرد (ماده ۱۷۷ قانون مدنی و مواد ۱، ۲، ۵، ۱۰-۸ قانون مسؤولیت مدنی). در کشور ما، افزون بر قانون مسؤولیت مدنی، قانون اساسی ج.ا.ا نیز همانند نظام حقوقی دیگر کشور‌ها به جبران خسارت معنوی و لطمه به حیثیت، شهرت تجاری یا موقعیت افراد اشاره کرده است (اصل۱۷۱).

تعرض به حسن شهرت مانند زیان وارده به یک دختر جوان که به ناحق مظنون به انتقال یک بیماری آمیزشی شده و به همین علت، به دستور یک اداره، مجبور به پذیرش و تن دادن به یک آزمایش پزشکی شده است.[۹]

در خسارات مربوط به زیبایی نیز بی‌تردید، دادرس باید به جنسیت، سن و شغل زیان‌دیده برای ارزیابی چنین خساراتی توجه نماید. درد‌ها و آسیب‌های روحی نیز مثلا می‌تواند درباره اشخاصی که رابطه مستقیم و نزدیکی با آسیب دیده دارند اتفاق بیفتد مانند ورود آسیب‌های روحی ناشی از فوت قربانی به فرزندان، همسر، پدر یا مادر وی.

امروزه در پاره‌ای از کشورها، دسته جدیدی از خسارات معنوی زیر عنوان «بروز ناآرامی و گرفتاری در امور زندگی»[۱۰] مطرح گردیده‌اند؛ از قبیل بروز مشکلات تحصیلی و آموزشی به دنبال یک حادثه یا تصادف، ناراحتی‌های روحی و روانی که از انجام یک ورزش جلوگیری نماید، مشکلات مربوط به تکلیف به تغییر اقامتگاه و … (DE FORGES; 2002: p.283).

گفتار دوم: رابطه سببیت میان زیان و فعل زیان‌بار و موارد معافیت یا تخفیف مسؤولیت

برای جبران خسارت باید میان زیان و عمل زیان‌بار رابطه سببیت وجود داشته باشد(الف)؛ ولی در مواردی این رابطه، گسیخته شده و سبب معافیت یا تخفیف مسؤولیت اداره می‌گرد(ب).

الف- رابطه سببیت میان زیان و فعل زیان‌بار

فعل زیان‌بار می‌تواند گاه ناشی از تقصیر باشد و گاه یک عمل بدون تقصیر؛ اما فارغ از این‌که روش مسؤولیت قابل اعمال، مبتنی بر تقصیر یا بدون تقصیر باشد آسیب دیده برای جبران خسارت، باید میان زیان و فعل زیان‌بار رابطه سببیت را اثبات کند. شخصی که ایراد خسارت به او نسبت داده شده و از او درخواست جبران خسارت می‌شود باید سبب و عامل مستقیم خسارت وارده به زیان‌دیده باشد. اگر زیان ناشی از یک عامل خارجی یا خارج از فعالیت اداره باشد سبب معافیت کلی یا جزیی اداره از جبران خسارت می‌گردد. در صورت معافیت جزیی، خسارت پرداخت شده به زیان‌دیده به نسبتی که فعالیت اداره در ورود زیان نقش داشته کاهش می‌یابد.

 

 

ب. موارد معافیت یا تخفیف مسؤولیت

موارد متعددی می‌تواند اداره را از مسؤولیت مدنی مبرا و از پرداخت غرامت معاف کند. موارد معافیت یا تخفیف مسؤولیت اداره عبارتند از: ۱- قوه قاهره، ۲- تقصیر زیان‌دیده و ۳- عمل شخص ثالث.

۱٫ قوه قاهره یا حوادث قهری (فورس ماژور)

در همه ی نظام‌های مسؤولیت مدنی مبتنی بر تقصیر یا بدون تقصیر، در صورت وجود قوه قاهره، عامل خسارت از مسؤولیت و جبران خسارت، معاف می‌شود. در صورتی که خسارت به قوه قاهره (فورس ماژور) یعنی یک علت و رویداد غیرقابل پیش‌بینی، اجتناب‌ناپذیر و خارج از اراده، اختیار یا عمل شخص عمومی مربوط شود رابطه سببیت میان زیان و عمل زیان‌بار گسیخته می‌شود و این امر موجب رفع مسؤولیت از اداره خواهد شد. در این زمینه، قانون مدنی مقرر می‌دارد: «متخلف از انجام تعهد وقتی محکوم به تأدیه خسارت می‌شود که نتواند ثابت کند که عدم انجام به واسطه علت خارجی بوده است که نمی‌توان مربوط به او کرد» (ماده ۲۲۷). «اگر متعهد به واسطه حادثه‌ای که دفع آن خارج از حیطه اقتدار او است نتواند از عهده تعهد خود برآید محکوم به تأدیه خسارت نخواهد بود» (ماده ۲۲۹)؛ مانند خسارت ناشی از حوادث جوی که امکان جلوگیری از آنها غیرممکن است از قبیل سیل ناشی از باران‌های شدید، استثنایی و غیرقابل پیش‌بینی یا خسارات ناشی از صاعقه، طوفان و زلزله[۱۱]

ولی امور غیرمترقبه (les cas fortuits) از قبیل انفجار در کارخانه، آتش‌سوزی یا شکستن سد که موجب خسارت می‌گردند، امور غیرقابل اجتناب نیستند که نتوان آنها را پیش‌بینی و از وقوع آنها جلوگیری کرد و لذا در مسؤولیت مبتنی بر خطر چنین اموری، رافع مسؤولیت نمی‌باشند (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۵: ۴۴).

 

 

۲٫ تقصیر زیان‌دیده

هنگامی که زیان‌دیده به سبب رفتار و ارتکاب خطا توسط خود منجر به بروز خسارت شود یا میزان خسارت را تشدید نماید، تقصیر زیان‌دیده اتفاق افتاده است و به موجب قاعده اقدام، هیچ شخصی اعم از کارمند یا اداره، مسؤول جبران خسارت نمی‌باشد. بر حسب ماهیت و اهمیت این تقصیر، اداره از مسؤولیت به‌طور کلی یا جزیی مبرا شده و در صورت اخیر، بحث تقسیم مسؤولیت میان زیان‌دیده و اداره مطرح می‌گردد.

معافیت کلی اداره از جبران خسارت در هنگامی رخ می‌دهد که زیان‌دیده عامل انحصاری خسارت باشد. موارد تقصیر زیان‌دیده متعددند ولی اغلب شامل بی‌احتیاطی می‌گردد؛ مانند عدم اطاعت کودکی که با انجام بازی‌های ممنوعه خود را در محیط اداره زخمی کند[۱۲]، بی‌احتیاطی یک صندوق بیمه‌های اجتماعی در استفاده از سرمایه‌اش[۱۳]و…

در همه نظام‌های مسؤولیت مدنی، تقصیر زیان‌دیده از جمله موارد معافیت یا تخفیف مسؤولیت می‌باشد. ماده ۴ قانون مسؤولیت مدنی در این زمینه مقرر می‌دارد: «دادگاه می‌تواند میزان خسارت را در موارد زیر تخفیف دهد: … وقتی که زیان‌دیده به نحوی از انحا موجبات تسهیل ایجاد زیان را فراهم کرده یا به اضافه شدن آن کمک و یا وضعیت واردکننده زیان را تشدید کرده باشد.»

۳٫ عمل شخص ثالث

هنگامی که خسارت ناشی از عمل شخص ثالث خارج از اداره اعم از اشخاص عمومی یا خصوصی باشد اداره به صورت کلی یا جزیی از مسؤولیت معاف می‌گردد.

مبحث چهارم: حدود مسؤولیت مدنی دولت درباره خسارات ناشی از اعمال حاکمیت و تصدی

اعمال و فعالیت‌های دولت را به دو دسته اعمال حاکمیت و اعمال تصدی دسته‌بندی می‌کنند. آیا دولت در مورد خسارات ناشی از اعمال حاکمیت مسؤولیت مدنی دارد (گفتار نخست) یا اعمال تصدی (گفتار دوم)؟

گفتار نخست: مسؤولیت مدنی دولت درباره خسارات ناشی از اعمال حاکمیت

آیا دولت و دیگر اشخاص عمومی باید خسارات وارده بر اثر اعمال حاکمیت خود را جبران کنند؟

ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، از امور حاکمیتی سخن گفته است که شامل «آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود». بنابراین، امور یا خدمات حاکمیتی مشتمل بر:

۱٫ آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است؛

۲٫ منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه می‌گردد؛

۳٫ بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود.

در هرحال، می‌توان گفت که امور حاکمیتی اموری است که اداره آن بنا به دلایل و ضرورت‌هایی به موجب قانون، در اختیار دولت است، انجام آنها توسط دولت بهتر امکان‌پذیر است و هدف از انجام آنها نه به منظور کسب سود و درآمد بلکه برای پیگیری و تضمین منافع عمومی و نظم عمومی، استقرار عدالت و اعمال حاکمیت و اقتدار ملی می‌باشد.

ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، شماری از امور حاکمیتی را به‌طور تمثیلی نام برده است. هنگامی که به امور حاکمیتی یادشده در این ماده می‌نگریم می‌بینیم که برخی از این امور از وظایف، اختیارات و خدمات سنتی دولت است که عبارتند از: ۱- قانون‌گذاری؛ ۲- اداره امور قضایی؛ ۳- استقرار نظم و امنیت؛ ۴- حفظ یکپارچگی سرزمینی کشور؛ ۵- ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی؛ ۶- اداره امور داخلی مانند برگزاری انتخابات و …۷- مالیه عمومی (گرفتن مالیات‌ها و عوارض و تصویب بودجه کل کشور)؛ ۸- تنظیم روابط خارجی.

 باقی امور از وظایف جدید دولت به شماره می‌آیند که از سده بیستم برعهده آن گذاشته شده‌اند. دولت دارای حق انحصاری قانون‌گذاری، اجرای قوانین، تنظیم فعالیت‌های مردم، وضع مقررات، قضاوت، حفظ نظم عمومی و انجام امور مربوط به دیپلماسی، پاسداری از یکپارچگی سرزمینی و دفاع از کشور و… است و انجام هریک از آنها برعهده یکی از قوای عمومی گذاشته شده است.

در بسیاری از کشور‌ها گفته می‌شود که اصل مسؤولیت مدنی دولت در خصوص اعمال حاکمیت از جمله قانون‌گذاری، اعمال قضایی، فعالیت‌های در راستای اعمال مدیریت سیاسی، اداری یا نظامی (نصب و برکناری مقامات عمومی)، اعمال مربوط به نظم و امنیت، تنظیم روابط خارجی و روابط دولت با دولت‌های دیگر و سازمان‌های بین‌المللی (انعقاد پیمان‌های بین‌المللی یا الحاق به آنها) در حدود قانون و … کاربرد ندارد و دولت‌‌ها ادعا دارند که در خصوص این اعمال، مصونیت داشته و مسؤولیتی متوجه آنان نیست؛ برای نمونه در آمریکا، قاضی هولمز در قضیه کاوانکانکوا علیه پولی بلانک[۱۴] در سال ۱۹۰۷ اظهار داشت: «علیه مقامی که خود قانونی را وضع می‌کند که حق‌‌ها از آن ناشی می‌شوند، هیچ حق قانونی برای مطالبه، نمی‌تواند وجود داشته باشد» (هداوند، ۱۳۸۹: ۷۹۷).

در کشور ما، گاه شاهد پذیرش مسؤولیت مدنی دولت درباره اعمال حاکمیت در قوانین متعددی می‌باشیم. به موجب ماده۱۱ قانون مسؤولیت مدنی: «… در مورد اعمال حاکمیت، هرگاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.»[۱۵] درخصوص این ماده چند نکته لازم به ذکر است:

۱- مصادیق امور و اعمال حاکمیتی که غالباً برای تأمین منافع اجتماعی انجام می‌شود ممکن است برحسب زمان تغییر یابد در این ماده دقیقاً مشخص نشده است؛

۲- جبران خسارت از اشخاص بر اثر این اعمال نیز جنبه اختیاری داشته و به تشخیص و صلاحدید دولت واگذار شده است.

۳- بهتر بود در این قانون به‌طور صریح پیش‌بینی شود که دولت در مورد اعمال حاکمیت، دست‌کم در صورت ارتکاب خطا و تقصیری یا درخصوص سلب مالکیت به خاطر منفعت عمومی مکلف به جبران خسارت باشد.

الف. مسؤولیت مدنی ناشی از اعمال قوه مقننه

اگر با وضع قانونی توسط مجلس، خسارتی به اشخاص وارد شود، آیا این خسارت قابل مطالبه می‌باشد؟ مطابق رویه قضایی کشور فرانسه در سال‌های ۱۹۳۸ و ۲۰۰۳، چنان‌چه از وضع و اجرای قوانین، مقررات یا معاهدات بین‌المللی پذیرفته شده توسط دولت، خساراتی غیرعادی و خاص بر شخصی تحمیل شود آن خسارات باید جبران شوند. (QUILLEN, TCHEN; 2005: p.273)

در این کشور، اصل برابری اشخاص در تقبل هزینه‌های عمومی را مبنای این مسؤولیت می‌دانند؛ زیرا در این موارد، قوانین، مقررات یا معاهدات در راستای تأمین منافع عمومی و به سود عده‌ای و به زیان عده دیگر تصویب شده‌اند. البته در ا ین کشور این امر بیش‌تر در مواردی موضوعیت دارد که فعالیتی قبلا مجاز بوده توسط قانون‌گذار ممنوع اعلام شود و همین امر موجب ورود خسارت به بنگاه‌های تولیدی خاص شود (امامی و استوارسنگری، ۱۳۹۲: ۳۷۰).

در کشور ما شکایت علیه قوانین یا معاهدات و ادعای جبران خسارت و مسؤولیت مدنی ناشی از تصویب آنها نه در قانون اساسی و نه در قوانین عادی پذیرفته نشده است. البته اگر اعمال و سخنان نمایندگان مجلس ارتباطی با وظایف نمایندگی آنها نداشته باشد مشمول قواعد عمومی حاکم بر همه مردم خواهند بود. در این خصوص، شورای نگهبان در نظریه تفسیری شماره ۸۰/۲۱/۳۰۳۶ مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۰ خود اظهار کرده است که «اصل۸۶ قانون اساسی در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی دادن و اظهارنظر در جهت ایفای وظایف نمایندگی در مجلس است و ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج می‌باشد و این آزادی منافی مسؤولیت مرتکب نمی‌باشد».

ب. مسؤولیت مدنی ناشی از اعمال قوه قضاییه

یکی از دیگر از امور حاکمیتی، امور قضایی و یا حل و فصل اختلافات میان مردم توسط دادگاه‌های دادگستری است، آیا دولت باید خسارات وارده در اثر فعالیت‌های ناشی از قوه قضاییه را جبران کند؟ امروزه دولت از نظر سوءجریان امور مربوط به دادگستری از جمله خودداری یا تأخیر در رسیدگی به شکایات یا دادخواست‌ها یا صدور رأی ، صدور و اجرای حکم ناحق و غیرقانونی در امور مدنی و کیفری به سبب تقصیر یا اشتباه قاضی مسؤولیت داشته و باید خسارت وارده به اشخاص را جبران کند.

ضرورت جبران خسارت از آسیب‌دیدگان اشتباهات قضایی، در اسناد بین‌المللی پذیرفته شده است. از جمله بند ۶ ماده ۱۴ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی می‌‌گوید: «هرگاه حکم محکومیت کیفری کسی دیرتر فسخ شود یا یک امر رخ داده یا امری که دوباره کشف شده، دال بر وقوع یک اشتباه قضایی باشد و در نهایت مورد بخشش قرار گیرد، شخصی که در نتیجه این محکومیت مجبور به تحمل کیفر شده، سزاوار آن خواهد بود که زیانش طبق قانون جبران شود.

مگر این که ثابت شود افشا نکردن به موقع حقیقت پنهان، به‌طور کلی یا جزیی منتسب به خود او بوده است». همچنین بند۵ ماده۵ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر مقرر می‌دارد: «هرشخصی که برخلاف ضوابط و مقررات این ماده قربانی یک بازداشت یا حبس غیرقانونی شود، حق دارد که از وی جبران زیان شود.»[۱۶]

معمولاً قوانین اساسی و آیین دادرسی کیفری کشور‌ها از جمله فرانسه، انگلیس، آلمان، بلژیک و لوکزامبورگ پیش‌بینی می‌کنند که شخصی که در جریان یک محاکمه، در بازداشت موقت باشد و محاکمه منتهی به قرار منع تعقیب، آزادی یا تبرئه به‌طور قطعی شود هنگامی که این بازداشت موجب ورود زیان مادی یا معنوی برای او شده باشد برای جبران خسارت مبلغی برای وی در نظر گرفته می‌شود. (OLIVA €; ۲۰۰۵ P.336)

در منابع فقهی ما نیز افزون بر قاعده لاضرر و قاعده ضمان، آمده است: «خطاء الحاکم فی‌بیت‌المال»؛ «ضرر و زیانی که در اثر خطا و اشتباه قاضی حادث شود باید از محل بیت‌المال جبران شود.» همچنین در کتاب وسایل‌الشیعه‌شیخ‌حر‌عاملی ذکر شده است که حضرت‌علی (ع) فرموده‌اند: «اگر قضات در خون و قطع خطا کنند، باید به وسیله بیت‌المال مسلمانان (دولت) جبران شود.» (محقق داماد، ۱۳۰: ۱۷۱)

به موجب اصل ۱۷۱ قانون اساسی ج.ا.ا نیز: «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در حکم یا در تطبیق حکم بر مورد خاص، ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد، در صورت تقصیر، مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیراین صورت خسارت به وسیله دولت جبران می‌شود و در هرحال از متهم اعاده حیثیت می‌شود».[۱۷] این جبران خسارت می‌تواند هم درباره آرای کیفری و هم در خصوص تصمیمات حقوقی، مدنی و اداری صورت گیرد. زیان‌دیده، دعوای خسارت یا ضرر و زیان را در دادگاه عمومی طرح می‌کند ولی اثبات خسارت منوط به صدور قرار اناطه و فرستادن پرونده برای دادگاه انتظامی قضات و ثبوت تقصیر یا اشتباه قاضی توسط دادگاه اخیر است (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۱: ۷۹).

در نظام حقوقی کشور ما هرگاه متهمی به خاطر اعمال غرض و سوءنیت دادرس، مدتی را در بازداشت موقت بگذراند؛ دادرس به لحاظ بازداشت غیرقانونی، دارای مسؤولیت کیفری و اداری خواهد بود. ماده ۵۷۵ قانون مجازات اسلامی در این زمینه مقرر می‌دارد: «هرگاه مقامات قضایی یا دیگر مأمورین ذی‌صلاح برخلاف قانون توقیف یا دستور بازداشت یا تعقیب جزایی یا قرار مجرمیت کسی را صادر نمایند به انفصال دایم از سمت قضایی و محرومیت از مشاغل دولتی به مدت ۵ سال محکوم خواهند شد».

یکی از نوآوری‌های مهم قانون آیین دادرسی کیفری مصوب سال ۱۳۹۲، امکان جبران زیان ایام بازداشت متهم در صورت صدور حکم برائت یا قرار منع تعقیب او از محل صندوق اعتباری مقرر در ماده ۲۶۰ این قانون است. بر این پایه، ماده ۲۵۵ این قانون می‌گوید: «اشخاصی که در جریان تحقیقات مقدماتی و دادرسی به هر علت بازداشت می‌شوند و از سوی مراجع قضایی، حکم برائت یا قرار منع تعقیب در مورد آنان صادر شود، می‌توانند با رعایت ماده ۱۴ این قانون خسارت ایام بازداشت را از دولت مطالبه کنند». ولی ماده ۲۵۶ این قانون، دایره شمول آن را بدین ترتیب محدود کرده است: «در موارد زیر شخص بازداشت شده مستحق جبران خسارت نیست: الف) بازداشت شخص ناشی از خودداری در ارایه اسناد، مدارک و ادله بی‌گناهی خود باشد؛ ب) به منظور فراری دادن مرتکب جرم، خود را در مظان اتهام و بازداشت قرار دده باشد؛ پ) به هر جهتی به ناحق موجبات بازداشت خود را فراهم آورده باشد؛ ت) همزمان به علت قانونی دیگری بازداشت باشد».[۱۸]

در نهایت لازم به یادآوری است که اصل ۱۷۱ قانون اساسی ج.ا.ا هرچند به موضوع قضا و مسؤولیت دولت در جبران خسارت افراد زیان‌دیده اشاره دارد ولی می‌توان این امر را به همه مسایلی که به نوعی دولت در برابر آنها مسؤول است نیز تعمیم داد؛ زیرا امروزه می‌گویند که اندیشه دسته‌بندی اعمال دولت به اعمال حاکمیت و تصدی در مسؤولیت مدنی به سده نوزدهم تعلق دارد و دیگر دولت همانند گذشته به خاطر اعمال حاکمیت، معاف از مسؤولیت نمی‌باشد.

لازم به ذکر است که ماده ۳۲۳ قانون مجازات اسلامی سابق مصوب سال ۱۳۷۰ و ماده ۱۳ قانون به‌کارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح در موارد ضروری مصوب سال ۱۳۷۳ نیز مسؤولیت مدنی دولت در برابر اعمال حاکمیت را پذیرفته‌اند.

گفتار دوم: مسؤولیت مدنی دولت درباره خسارات ناشی از اعمال تصدی

دولت افزون بر امور حاکمیتی، مبادرت به اعمال تصدی کرده و فعالیت‌هایی انجام می‌دهد که در آنها نشانی از اعمال اقتدار عمومی و حاکمیت دیده نمی‌شود، بدین ترتیب که دولت در امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی یا با تصدی‌گری و مشارکت مستقیم یا با وضع مقررات مداخله می‌نماید.[۱۹] هنگامی که اشخاص عمومی به اعمال تصدی، خدمات و کارهای مشابه اشخاص خصوصی می‌پردازند (فعالیت‌های صنعتی و بازرگانی همانند صادرات و واردات تولید کالاها، اجاره، خدمات مربوط به برق، گاز، آب، حمل‌ونقل هوایی و ریلی، الکل‌های صنعتی، پست، تلگراف و تلفن و…) و هدفشان اعمال حاکمیت و اقتدار ملی و حکومت نیست روابطشان با مردم از جمله مسؤولیت مدنی دولت همانند اشخاص خصوصی، پیرو قواعد حقوق خصوصی می‌باشد[۲۰] زیرا در این موارد به‌کارگیری قواعد استثنایی حقوق عمومی مبنای واقعی خود را از دست داده است (کاتوزیان، ۱۳۷۷: ۱۷-۱۶) و با عدالت و تساوی اجتماعی سازگاری ندارد.

در حقوق بین‌الملل نیز دولت‌‌ها به هنگام انجام اعمال تصدی یا فعالیت‌های صنعتی و بازرگانی نمی‌توانند از مزایا و مصونیت‌های حاکمیتی بهره ببرند و دادگاه‌های دولت‌های بیگانه، حق مکالمه و محکوم کردن آنها در این گونه امور را دارند.

مبحث پنجم: تفکیک مسؤولیت مدنی اداره و کارکنان آن

پس از پذیرش مسؤولیت مدنی دولت باید مشخص شود که زیان‌دیده برای جبران خسارت به چه شخصی مراجعه کند به دولت یا کارمندان واردکننده زیان؟ در این باره، به لحاظ نظری، ۳روش می‌تواند مطرح شود:

۱- از یک دیدگاه می‌توان گفت چون عمل کارمند موجب ورود خسارت شده لذا وی به عنوان واردکننده زیان باید مسؤول و پاسخگوی عمل خود باشد. در سده نوزدهم، دولت لیبرال که به لحاظ مدنی، در مقابل اعمال خود مسؤولیت نداشت اصولاً مسؤولیت را برعهده کارکنان خود محول می‌کرد. رجوع به‌ کارمند برای جبران خسارت تا پیش از سال ۱۹۴۷ در انگلستان و تا پیش از سال ۱۹۴۶ در آمریکا رایج بوده است. البته در این نظام حقوقی، در همه حال، کارمند مسؤول تلقی نمی‌شد، ممکن بود مسؤولیت در برخی موارد برعهده دولت قرار گیرد ولی زیان دیده نمی‌توانست علیه دولت اقامه دعوا کند.

۲- در دیدگاه دیگر، اشخاص عمومی همواره مسؤول جبران خسارت ناشی از اعمال کارمندان خود می‌باشند ولی مسؤولیت پرداخت خسارت زیان‌دیده به وسیله دولت مانع از آن نیست که دولت نتواند به‌ کارمند خاطی مراجعه و خسارت پرداختی را مطالبه کند. (امامی، استوار سنگری، ۱۳۹۲: ۳۵۳).

در آلمان، ماده ۸۹۰ کد حقوق مشترک و عمومی پروس در سال ۱۷۹۴، کلیه مقامات رسمی را شخصاً مسؤول نقض عامدانه یا سهل‌انگارانه وظیفه‌ای که برعهده دارند شناخته بود. امروزه حقوق حاکم بر مسؤولیت مدنی دولت در ماده ۸۳۹ قانون مدنی این کشور مصوب سال ۱۸۹۶ که از ابتدای سده بیستم لازم‌الاجرا شد ذکر شده است: « چنانچه یک مقام عمومی به صورت عامدانه یا از روی بی‌احتیاطی مرتکب نقض وظیفه‌ای شود که در مقابل اشخاص ثالث برعهده داشته، باید خسارت شخص ثالث را جبران کند.»

ولی ماده ۱۳۱ قانون اساسی جمهوری وایمار مصوب سال ۱۹۱۹ که با اندکی بازنگری در ماده ۳۴ قانون بنیادین آلمان مصوب سال ۱۹۴۹ نیز ذکر شده است مسؤولیت کامل دولت را در برابر خطا پذیرفت: «چنانچه شخصی در انجام خدمت عمومی که به او واگذار شده، از حدود تکالیف رسمی خود در مقابل شخص ثالث تجاوز کند، مسؤولیت جبران خسارت در اصل با دولت یا مقام عمومی است که او را استخدام کرده است» ولی برای عدم سوءاستفاده کارمندان از چنین مصونیتی، مواد اخیر مقرر داشتند که «حق رجوع به ‌کارمند در صورتی محفوظ خواهد بود که با عمد یا بی‌مبالاتی فاحش توأم باشد. در مورد دعوای جبران خسارت یا حق رجوع به‌ کارمند، صلاحیت دادگاه‌های عادی نباید مستثنی شود» (هداوند، ۱۳۸: ۸۳۵) این دیدگاه در ماده ۱۲ قانون مسؤولیت مدنی ایران [۲۱] نیز دیده می‌شود.

۳- مسؤولیت جبران خسارت در برخی موارد به عهده دولت و در پاره‌ای از موارد، برعهده کارمند خاطی است و زیان‌دیده می‌تواند حسب مورد و شرایط، به دولت یا کارمند یا در برخی موارد، به هر دو برای جبران خسارت مراجعه کند. در فرانسه، رویه قضایی Pelletier [22] قائل به تمایز میان خسارت ناشی از «تقصیر یا خطای شخصی» کارمند، قابل تفکیک از فعالیت‌های اداری وی و «خطای اداره» یعنی خطای حرفه‌ای گردید. در مورد نخست، می‌توان علیه کارمند به‌طور شخصی در دادگاه عمومی شکایت کرد و در مورد دوم، باید علیه اداره و در دادگاه اداری اقامه دعوا کرد.

این تمایز مستلزم این امر است که «تقصیر شخصی کارمند»، قابل تفکیک از فعالیت‌های اداری وی و «تقصیر اداره» را به‌طور روشن، مشخص کرد؛ ولی در عمل، به خاطر منافع زیان‌دیده که ممکن است با کارمندان معسر یا ناتوان از پرداخت دین یا جبران خسارت روبه‌رو شود، رویه قضایی پس از قضیه Pelletier بیش از پیش، به‌طور عمده‌ای امکان طرح دعوا علیه اداره که همواره دارای تمکن مالی است به جای کارمندانش را پذیرفت بدین ترتیب که:

۱٫ خطا‌ها فقط در موارد بسیار نادری، خطای «شخصی کارمند» تعبیر شد؛

۲٫ اندیشه‌های موسوم به «جمع تقصیرها» و «جمع مسؤولیت»، اجازه طرح دعوا علیه اداره را حتی در مواقعی که ریشه خسارت جنبه شخصی داشت می‌دهند؛ البته راهکار تقسیم مسؤولیت میان اداره و کارکنانش سبب شد که عامل خسارت، تقصیر باشد (DE FORGES;2002: p.279)

در کشور ما، ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی نیز قائل به تفکیک مسؤولیت مدنی اداره و کارکنان آن شده است: «کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسب انجام وظیفه، عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خساراتی به اشخاص وارد کنند شخصا مسؤول جبران خسارت وارده می‌باشند ولی هرگاه خسارت وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و مؤسسات مزبور باشد، در این صورت جبران خسارت برعهده اداره یا مؤسسه مربوطه است…».

اما اگر زیان در نتیجه تقصیر کارمند و نقص وسایل اداره باشد با توجه به نظر دادگاه هر دو به نسبت سهم خود در ارتکاب تقصیر و ورود زیان، مسؤولیت داشته و باید از زیان‌دیده جبران خسارت نمایند. ماده ۱۴ قانون مسؤولیت مدنی در این زمینه مقرر می‌دارد: «…هرگاه چند نفر مجتمعاً زیانی وارد آوردند متضامناً مسؤول جبران خسارت وارده هستند. در این مورد میزان مسؤولیت هریک از آنان با توجه به نحوه مداخله هریک ، از طرف دادگاه تعیین خواهد شد.»

هنگامی کارمند مسؤول خسارات ناشی از اعمال عمومی یا اداری است که وی در ورود زیان به دیگران نقش داشته یعنی عمل او با عمد همراه بوده یا در انجام وظیفه، تعدی و تفریط کرده باشد. به موجب ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی، تقصیر شخصی کارمندان منتهی به مسؤولیت شخصی کارمند می‌شود. در نتیجه، زیان‌دیده می‌تواند علیه کارمند به‌طور شخصی در دادگاه اقامه دعوا کند. ولی در عمل، کم‌تر اتفاق می‌افتد که زیان‌دیده علیه کارمند طرح دعوا کند بلکه زیان‌دیده علیه اداره طرح دعوا می‌کند. به نفع زیان‌دیده است که این گونه اقدام کند؛ زیرا اداره بهتر از کارمندانش توان پرداخت خسارت را دارد. البته در صورت اثبات تقصیر شخصی کارمند، در نهایت، اوست که باید از زیان‌دیده جبران خسارت نماید و اداره حق رجوع به وی را دارد.

گفتار نخست: مفهوم تقصیر اداره یا کارکنان

از دیدگاه استاد پل دوئز (Paul Duez) در سال ۱۹۲۷ تقصیری که سبب مسؤولیت اداره شود باید نتیجه یک فعالیت سوء اداره (dysfonctionnement) باشد که به خوبی عمل نکرده یا اصلا فعالیت نکرده یا با تأخیر عمل کرده است. در این صورت یک اشتباه، ناشی‌گری، بی‌احتیاطی، فقدان، ضعف یا نقص سازماندهی یا تنظیم دستگاه اداری یا خدمات عمومی، قول یا وعده‌ای که وفا نشده یا سوءنیت ممکن است سبب خسارت شوند. بدین ترتیب، خطای اداره به تقصیر در حقوق مدنی نزدیک می‌شود. در هر صورت، اداره به موجب قانون یا مکلف به انجام امری یا ترک فعلی می‌باشد، در صورت نقض تکلیف قانونی خود، مرتکب تقصیر شده و عمل آن، غیرقانونی و نادرست است (QUILLEN, TCHEN; 205: p.270) و در مقابل آن، مسؤولیت خواهد داشت.

گفتار دوم: ماهیت تقصیر (عمل مادی یا عمل حقوقی مثبت یا منفی)

ضعف یا نقص سازماندهی یا فعالیت عادی اداره یا خدمات عمومی می‌تواند انواع گوناگونی داشته باشد. تقصیر می‌تواند شامل یک عملیات مادی یا یک عمل حقوقی باشد. مورد اخیر نیز ممکن است جنبه انفرادی یا عام‌الشمول (مقرراتی) داشته باشد. تقصیر می‌تواند جنبه جمعی یا ناشناس داشته یا قابل استناد به یک شخص حقیقی مشخص باشد.

معمولاً تقصیر ناشی از یک عمل مثبت اداره است ولی ترک فعل، قصور و کوتاهی یا تأخیر در انجام وظیفه نیز از موارد تقصیر به شمار می‌آید از قبیل بی‌کفایتی مرجع نظارتی یا انتظامی در نظارت بر فعالیت‌های خاص به منظور رعایت قوانین و مقررات، قصور مقام قیمومتی در نظارت‌‌هایی که باید اعمال می‌کرد[۲۳] (قصور نظارتی)، تأخیر فراوان در بازبینی یک مستمری و … (DE FORGES; 2002: p.294).

گفتار سوم: تقصیر اداره و تقصیر شخصی کارکنان

در تقصیرهای ارتکابی توسط کارکنان لازم است که تقصیر اداره که سبب مسؤولیت اداره و تقصیر شخصی را که منجر به مسؤولیت شخصی عامل آن (‌کارمند) می‌شود از یکدیگر تفکیک کرد. تعاریف ارایه شده برای این دو گونه از تقصیر، بیش‌تر جنبه کلی دارد تا حقوقی، از جمله تعریف لافریر (Laferriere) نماینده دولت در شورای دولتی فرانسه که می‌گوید: «در تقصیر اداره که خسارت جنبه غیرشخصی دارد، کم‌وبیش، مدیر یا رییس، موضوع و عامل خطا می‌باشد در حالی که در تقصیر شخصی کارکنان، شاهد یک انسان با صلاحیت‌ها، ضعف‌ها، علایق و بی‌احتیاطی‌هایش می‌باشیم.»[۲۴] در واقع، می‌توان فهرستی از انواع گوناگون تقصیر شخصی کارکنان را فهرست کرد و گفت که همه تقصیرهای ارتکابی به وسیله یک کارمند که در یکی از این انواع قرار نمی‌گیرد در زمره تقصیرهای اداری به شمار می‌رود. (DE FORGES; 2002: P.299) تقصیر اداره می‌تواند شامل خطای سازمانی یا نقص سیستم اعم از ناکافی بودن یا نبود شمار کارمندان، نقص یا وضعیت نامناسب وسایل و ابزارهای مورد استفاده اداره و… باشد. در فرانسه و جامعه اروپا، سازمان‌های اداری به عنوان اشخاص حقوقی، به خاطر «نواقص سیستم» مستقیما مسؤولیت دارند (هداوند، ۱۳۸۹: ۸۱۱).

تقصیر شخصی کارکنان، تقصیر قابل تفکیک از خدمت و وظیفه آنان می‌باشد و ارتباطی با صلاحیت‌ها و مأموریت‌های قانونی آنها ندارد ولی این تعریف، دقیق نبوده زیرا تقصیر ممکن است از جهات مختلف منفک از خدمت و وظیفه کارمند باشد:

۱٫ بدیهی‌‌ترین فرض، تقصیری است که به لحاظ مادی و موضوعی، منفک و خارج از خدمت کارمند است. بدین ترتیب که خطای ارتکابی به هنگام انجام فعالیتی صورت گرفته که با انجام وظایف کارمند هیچ‌گونه رابطه‌ای نداشته و مربوط به زندگی شخصی وی باشد. تقصیر ممکن است با وظیفه کارمند کاملاً بی‌ربط هم نباشد و وی از وسایلی استفاده کند که اداره در اختیار او گذاشته است مانند مأمور پلیسی که در حال انجام وظیفه نیست از سلاحی که اداره در اختیار او گذاشته است استفاده کرده و کسی را می‌کشد. این تقصیر از آن جهت، جنبه شخصی دارد که به هیچ وجه به مناسبت انجام وظایف، صورت نگرفته است.

۲٫ ولی گاه خطا ممکن است در اداره یا به خاطر انجام وظیفه، صورت گرفته ولی به عنوان تقصیر شخصی در نظر گرفته شود؛ برای نمونه، تقصیری که حاکی از سوءنیت (اعمال غرض) و قصد اذیت و آزار عامل دارد از جمله گفته‌های افتراآمیز مدیر یک مدرسه دولتی علیه معلم همان مدرسه، یا این که کارمند به دنبال منفعت شخصی خود باشد؛ مثلا زندانبانی که با زندانیانی که برای مراقبت به او سپرده شده اند جهت انجام سرقت همراهی کند.

۳٫ در مواردی که کارمند در هنگام انجام وظیفه، در رفتار خود افراط یا زیاده‌روی کند از قبیل اعمال خشونت یا بدزبانی؛ برای نمونه، کارمندی در محل خدمت و در هنگام انجام وظیفه، الفاظ توهین‌آمیز یا رکیک نسبت به دیگران ادا کند.

۴٫ کارمندی که به هنگام انجام وظیفه، مرتکب بی‌احتیاطی و قصور شدید شود، از جمله مسؤولیت شخصی نظامیانی که به هنگام ساخت مهمات، سیگار روشن کرده و سبب انفجار و بروز خسارت به دیگران گردند.

۵٫ همچنین جرایم عمدی ارتکابی توسط کارمندان که به هنگام انجام وظیفه صورت بگیرد از جمله تقصیرهای شخصی آنان به شمار می‌رود، ولی جرایم غیرعمد (ناشی از بی‌احتیاطی، بی‌مبادلاتی، عدم رعایت مقررات و …) می‌تواند از جمله خطاهای اداره باشد از قبیل ایراد جرح غیرعمدی به یک دوچرخه‌سوار به وسیله یک خودروی نظامی (DE FORGES; 2002: p.300).

در هر صورت، خطای کارمند می‌تواند شامل فعل یا ترک فعل همراه با سوءنیت، خروج از صلاحیت‌ها و اختیارات موضوعی، زمانی یا مکانی، عدم رعایت یا تخلف از قوانین و مقررات، کوتاهی در انجام وظیفه و… باشد ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی مقرر می‌دارد: «کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه، عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خساراتی به اشخاص وارد کنند شخصاً مسؤول جبران خسارت وارده می‌باشند…» به موجب قانون، کارکنان اداره در برابر شهروندان و اداره دارای تکالیفی می‌باشند که در صورت نقض یا عدم انجام آنها مرتکب تقصیر، تخلف و یا احیاناً جرم می‌شوند که عمدتاً انواع تقصیر شخصی کارمندان در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ و مواد ۹۰ تا ۱۰۰ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ ذکر شده است.

برابر ماده۸ قانون اخیر، مهم‌ترین تخلفات اداری که ممکن است منجر به تضییع حقوق اشخاص و ورود خسارت به آنها شود عبارتند از: نقض قوانین و مقررات مربوط، انجام ندادن یا تأخیر در انجام امور قانونی آنها بدون دلیل (خودداری از انجام وظیفه یا اختیارات یا تأخیر در انجام آنها)، کم‌کاری یا سهل‌انگاری در انجام وظایف محول شده، سرپیچی از اجرای دستورهای مقام‌های بالاتر در حدود وظایف اداری، تعطیل خدمت در اوقات مقرر اداری، ایراد تهمت و افترا، هتک حیثیت ، اخاذی، تبعیض یا اعمال غرض یا روابط غیراداری در اجرای قوانین و مقررات نسبت به اشخاص، ارایه گواهی یا گزارش خلاف واقع در امور اداری، افشای اسرار و اسناد محرمانه اداری، گرفتن وجوهی غیر از آن چه در قوانین و مقررات تعیین شده یا اخذ هرگونه مالی که در عرف رشوه‌خواری تلقی می‌شود، هر نوع استفاده غیرمجاز از شئون یا موقعیت شغلی، امکانات و اموال دولتی، سوءاستفاده از مقام و موقعیت اداری (مواد ۹۱ و ۹۲ قانون مدیریت خدمات کشوری) و…

لازم به ذکر است که به موجب ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری، در صورتی که تصمیمات و اقدامات موضوع شکایت اشخاص، موجب تضییع حقوق آنها شده باشد، شعبه رسیدگی‌کننده، حکم بر نقض رأی یا لغو اثر از تصمیم و اقدام مورد شکایت یا الزام طرف شکایت به اعاده حقوق تضییع شده، صادر می‌کند. در خصوص تعیین میزان خسارت ناشی از اقدامات واحد‌ها و سازمان‌های دولتی یا کارمندان آنها، پس از احراز وقوع تخلف و تصدیق آن توسط دیوان عدالت اداری، تصمیم‌گیری با دادگاه‌های عمومی دادگستری است (تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری). به عبارت دیگر، دیوان می‌تواند طرف شکایت را ملزم به جبران خسارت وارده به زیان‌دیده بنماید ولی تعیین میزان خسارت، به وسیله دادگاه‌های عمومی صورت می‌گیرد.

نتیجه‌گیری

حقوق اشخاص از جمله حق بر کرامت انسانی، حق مالکیت، حق حریم خصوصی و… از تعرض مصون است و کسی حق ندارد به هر نحوی از انحا به این حقوق تجاوز کند. هر شخصی بدون مجوز قانونی به هرگونه حقوق و آزادی‌های قانونی و مشروع اشخاص دیگر آسیبی وارد کند و موجب ورود خسارت بر جان، مال، حیثیت و اعتبار آنها شود مسؤول و پاسخگو بوده و موظف به جبران خسارت ناشی از عمل خود می‌باشد. این خسارت می‌تواند ناشی از نقض قرارداد یا خارج از قرارداد یا نقض قوانین و مقررات باشد در هر صورت، امروزه هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند.

دولت به منظور تأمین منافع عمومی، حفظ نظم عمومی و استقرار عدالت به وجود آمده و برای تحقق اهداف اخیر به موجب قانون مبادرت به انجام اعمال حاکمیت و تصدی نموده و دارای امتیازات و اختیاراتی در این زمینه می‌باشد؛ از جمله اختیار صدور دستورات لازم‌الاجرا و یک‌جانبه به اشخاص و وضع قواعد حقوقی برای آنها و الزام افراد به واگذاری بخشی از اموال و خدمات خود به دولت، هرگاه اعمال دولت یا کارکنان آن در راستای انجام وظایف و اختیارات خود منجر به ورود خسارت به دیگران شود؛ آیا دارای مسؤولیت مدنی است یا این‌که با توجه به اهداف دولت و نمایندگی وی از ملت چنان‌چه در چارچوب قانون به دیگران زیانی وارد کند برخلاف اشخاص خصوصی، معاف از مسؤولیت می‌باشد؟

درست است که یکی از عناصر تشکیل‌دهنده و یکی از ویژگی‌های حقوقی دولت، حاکمیت است که یکی از آثار و مظاهر آن، اعمال قدرت بر همه افراد و گروه‌های اجتماعی است ولی نباید فراموش کنیم که یکی از اصولی که امروزه دولت مکلف به رعایت آن است اصل حاکمیت قانون، محدودیت دولت به وسیله حقوق داخلی و بین‌الملل و اصل جبران خسارت می‌باشد، دولت در صورت ورود خسارت به دیگران موظف به جبران آن است. اعمال دول که منجر به ورود زیان شده ، می‌تواند ناشی از تقصیر دولت باشد که در هر صورت، مسؤولیت دارد ولی چنان‌چه ورود خسارت به دیگران ناشی از تقصیر نبوده بلکه اعمال دولت که در راستای منافع عمومی صورت گرفته برای شهروندان ، محیط یا شرایط خطرناک به وجود آورده و منجر به ورود زیان گردیده (ایجاد خطر برای شهروندان) یا این که فعالیت‌های دولت موجب انتفاع همه مردم جامعه ولی به زیان عده‌ای محدود منتهی شده است (نقض اصل برابری در تقبل هزینه‌های عمومی) دولت مسؤولیت مدنی خواهد داشت.

دولت در خصوص خسارات ناشی از اعمال تصدی (فعالیت‌های اقتصادی، صنعتی و بازرگانی) به دیگران مسؤولیت داشته و امروزه مصونیت دولت در برابر اعمال حاکمیت نیز مانند گذشته مطلق نبوده و در بسیاری از موارد در صورت ورود خسارت، مسؤولیت مدنی دارد. در این زمینه در کشور ما، قانون مسؤولیت مدنی مصوب سال ۱۳۳۹، ناقص و ناکارا بوده و ضروری است که نسبت به اصلاح و روزآمد کردن آن اقدام شود.

البته در هر صورت، شرایط و ارکان مسؤولیت مدنی باید تحقق یافته تا جبران خسارت صورت گیرد. همچنین نباید فراموش کنیم که در نظام‌های حقوقی گوناگون، میان مسؤولیت مدنی اداره و کارکنان آن قایل به تفکیک می‌شوند. اگر خسارت ناشی از خطای اداره یعنی مربوط به نقص وسایل، امکانات و نیروهای اداره باشد مسؤولیت با اداره و چنان‌چه ناشی از تقصیر شخصی کارمند اداره باشد خود وی موظف به جبران خسارت خواهد بود.

در نهایت، در نظام حقوقی ما دیگر مانند تلقی گذشته، نباید مسؤولی مدنی دولت را منوط به ماهیت فعالیت‌های آن شامل اعمال حاکمیت و تصدی نماییم تا زمینه عملکرد سوء دولت و کارکنان آن در زیر لوای اعمال حاکمیت و عدم جبران خسارت اشخاص فراهم نیاید؛ همچنین به نظر می‌رسد که با توجه به تحولات کنونی در اندیشه‌ها و نظام‌های حقوقی مختلف، تدوین قوانین پراکنده موجود در زمینه مسؤولیت مدنی دولت و اصلاح قوانین یا وضع قانون جدید در این خصوص، ضرورت دارد تا پراکندگی و تشتت قوانین رفع شده و اعمال قابل شکایت دولت و مرجع شکایت به‌طور صریح مشخص گردد و قوای عمومی، دستگاه‌های اجرایی و کارکنان آنها و مردم بیش از این، دچار ابهام و سردرگمی نباشند.

فهرست منابع

فارسی:

۱٫ امامی، محمد و کوروش استوار سنگری (۱۳۹۲)؛ حقوق اداری، ج۱، تهران: میزان.

۲٫طباطبایی مؤتمنی، منوچهر(۱۳۸۵)؛ حقوق اداری تطبیقی، تهران: سمت.

۳٫ ______________ (۱۳۸۲)؛ آزادی‌های عمومی و حقوق بشر، تهران: دانشگاه تهران.

۴٫ غمامی، مجید(۱۳۷۶)؛ مسؤولیت مدنی دولت نسبت به اعمال کارکنان خود، تهران: دادگستر.

۵٫ کاتوزیان، ناصر(۱۳۶۹)؛ حقوق مدنی، ضمان قهری، تهران: دانشگاه تهران.

۶٫ ____________(۱۳۷۷)؛ مبانی حقوق عمومی، تهران: نشر دادگستری.

۷٫ محقق داماد، مصطفی (۱۳۸۰)؛ قواعد فقه (بخش جزایی)، تهران: مرکز نشر علوم اسلامی.

۸٫ موحد، محمدعلی(۱۳۸۲)؛ مختصر حقوق مدنی، تهران: انتشارات سازمان حسابرسی.

۹٫ موسی‌زاده، رضا(۱۳۸۶)؛ حقوق اداری(۲-۱)، تهران: میزان.

۱۰٫ هداوند، ‌مهدی(۱۳۸۹) حقوق اداری تطبیقی، ج۲، تهران: سمت.

انگلیسی:

۱٫ CE Ass.,24 juin 1949; Consorts Lecomte, Rec.p.307.

۲٫ CE Ass., 28 mars 1919; Regnault-Desroziers, Rec. p.329.

۳٫ CE Sect., 3 fev.1956; Thouzellier, Rec.p.49.

۴٫ CE., 26 mai1877; Laumonnier-Carriol, Rec. p.437.

۵٫ E., 29 mars 1946; Caisse departementale d’assurance sociale Meurthe-et-Moselle,G.A.J.A., n 60.

۶٫ CE., 30 juil.1873; Pelletier, Rec. p.117, concl. David.

۷٫ CE., 5 juil.1957; Departement de la Sarthe c/delle Artus, Rec. p.454.

۸٫ CE., 5 nov.1961; Eps Edme, Rec. p.544.

۹٫ DE FORGES (j.-M) (2002); Droit administrative, Paris; Puf.

۱۰٫ OLIVA (E.) (2005); Droit constitutionnel, Paris: Dalloz-Sirey, Coll “Aide-memoire”

۱۱٫ PEYRICAL (J.-M), (2000); Droit administrative, Paris: Montchrestien.

۱۲٫ QUILLEN (PH.-J.), TCHEN (V.), (2005); Le droit public, Paris: Ellipses.