سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فساد و قانون اساسی ایران

سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فساد و قانون اساسی ایران

سیدمحمد هاشمی

* استاد دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات تهران

مریم سرمست

*دانشجوی دوره دکتری حقوق عمومی، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات

چکیده

کنوانسیون جهانی مبارزه علیه فساد به عنوان اولین سند معتبر بین‌المللی و دارای ضمانت اجرا درخصوص پیشگیری از فساد، گامی بلند در جهت نیل به حقوق و آزادی‌های بنیادین بشری تلقی می‌شود. حقوق و اصولی که در متن این سند از سوی تدوین‌کنندگان مورد تأکید قرار گرفته؛ آرمان بزرگ همه طرفداران حقوق بشر و همه خردمندانی است که از پیامدهای تلخ فساد در ابعاد مختلف زندگی بشر آگاهی دارند. قانون اساسی جمهوری‌اسلامی‌ایران نیز به عنوان یک سندعالی در حقوق داخلی برخوردار از اصولی برای پیشگیری یا مقابله با فساد می‌باشد و اگرچه به‌طورمستقیم به این موضوع نپرداخته و اصل خاصی را به این مقوله اختصاص نداده است اما در فصول ۱۴گانه، با تقریر اصولی که به صورت عام حقوق همه افراد ملت را مورد توجه قرارداده و بنای جامعه را توأم با تضمین آزادی‌های مختلف و با تکیه بر اصول شناخته شده حقوقی تضمین نموده؛ همانا به نوعی مبین عنایت به پیشگیری از فساد و روشن بینی مقنن جمهوری‌اسلامی درباب اهمیت ایجاد نظام حکومتی سالم می‌باشد. بدون شک هر دو سند کنوانسیون جهانی علیه فساد و قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران، دربردارنده اصول، سیاست‌ها و راهکارهایی هستند که با این گونه مطالعات زمینه‌سازی بهینه برای توجه به مفاد آنها و بالاخره اجرایی شدن آنها فراهم می‌شود.

واژگان کلیدی: فساد، کنوانسیون، قانون اساسی، اصول، پیشگیری

مقدمه

از ابتکارات مهم سازمان ملل متحد می‌توان به «کنوانسیون مبارزه با فساد» که از طرف دفتر پیشگیری از جرم و موادمخدر سازمان ملل متحد) (UNODC[1] تدوین گردیده؛ اشاره کرد. کنوانسیون با حضور اعضای برجسته UNODC تصمیم‌گیران و رهبران سیاسی و اقتصادی جهان برای یافتن راهکارهای عملی پیشگیری از فساد و مقابله با آن تشکیل شد و با استناد به این‌که حصول توافق‌های حقوقی در قالب‌های مختلف از قبیل قرارداد، پیمان، پروتکل و… یکی از راه‌های شناخته شده به منظور همکاری‌های بین‌المللی می‌باشد و با توجه به این‌که مفهوم عملی مناسبات بهینه دولت‌ها در قالب کنوانسیون‌‌ها تجسم می‌یابد، اقدام به تدوین یک کنوانسیون جهانی علیه فساد نمودند؛ این کنوانسیون به نام «کنوانسیون مریدا[۲]» نیز خوانده می‌شود.

کنوانسیون یاد شده در ۲۹ سپتامبر سال۲۰۰۳ برابر با ۷/۷/۱۳۸۲ در مریدا مکزیک به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید و پس از آن برای امضای دولت‌ها مفتوح بود و بالاخره مورد استقبال اکثریت دولت‌ها قرار گرفت.

تشکیل اجلاسیه سازمان ملل علیه فساد و تصویب سند مریدا نقطه‌عطفی در توسعه توافقات بین‌المللی در این مورد بود. انعقاد این کنوانسیون، یک دستاورد شایان توجه در تلاش‌های بین‌المللی صورت گرفته هم برای پیشگیری و هم مبارزه با فساد می‌باشد.

«مریدا» نخستین توافق بین‌المللی است که بیش از ۴۰ هیأت در ابتدا و تا به امروز بیش از ۱۶۰ کشور و هیأت را جلب نموده و اولین سند قابل اجرای بین‌المللی است که منحصراً به فساد پرداخته و با روشن‌بینی، رویکرد پیشگیرانه را نیز در یک فصل[۳] مجزا مطرح نموده است.

کنوانسیون مذکور اگر چه اصول تعیین شده، شامل اهمیت قایل شدن برای همکاری‌های بین‌المللی را مهم می‌داند اما اصول منطقه‌ای هم که از سوی کشور‌‌ها یا مناطقی با طرز فکر مشابه و برای پیشگیری یا مقابله با پدیده شوم فساد اتخاذ شده‌اند، مورد تأیید دانسته می‌شوند و حاکمیت داخلی کشور‌‌ها نیز مورد احترام قرار گرفته است. در حال‌حاضر اغلب دولت‌ها از این کنوانسیون استقبال کرده و به آن پیوسته‌اند و برای عملی کردن هر چه بهتر اهداف آن و تسهیل در اخذ کمک‌های فنی، پیگیری‌های لازم را به عمل می‌آورند. همچنین رشوه نیز به عنوان یکی از مظاهر بارز فساد در این سند مورد توجه قرار گرفته و کشورهای جهان باید همکاری نزدیک خود را با اجلاس ضد رشوه‌خواری وابسته به کنوانسیون مبارزه با فساد و شیوه‌های کنترل آن ادامه دهند و اراده سیاسی خود را از طریق مجری نمودن قوانینی که رشوه‌خواری را ممنوع اعلام می‌کند؛ به منصه‌ظهور بگذارند.

اولین اجلاس ضد فساد با هدف اجرای مؤثر مفاد کنوانسیون برای مقابله با فساد و ارتقای همکاری‌های بین‌المللی در زمینه مبارزه و پیشگیری از فساد در سال ۲۰۰۵ در کشور چین تشکیل شد[۴] و از آن سال به بعد همه ساله نشست‌های جهانی را برگزار می‌نماید به علاوه سازمان ملل در یک اقدام نمادین روز ۹ دسامبر را روز جهانی مبارزه با فساد اعلام نموده است.

کنوانسیون مبارزه با فساد از جمله معاهدات سازمان ملل متحد است که در متن آن به ضمانت اجرا علیه متخلفین توجه نشان داده شده است و حاصل خرد جمعی شمار زیادی از مسؤولان و سیاستمداران می‌باشد. در این کنوانسیون ۳ویژگی اساسی مورد توجه قرار گرفته است:

اول: همه دولت‌ها خواهان جدی‌تر گرفتن پدیده فساد و اتخاذ قوانینی مناسب برای پیشگیری و مقابله با آنها هستند.

دوم: دست‌کم برای کشورهای درحال توسعه این نکته به خوبی آشکار شده است که فساد به ویژه در جنبه اداری موضوعی است نظام‌مند که برخورد همه جانبه‌ای را می‌طلبد. تمامی فعالیت‌ها و عملکردهای عمومی و دولتی باید شفاف باشند؛ به خصوص این‌که دولت‌ها نیازمند سازوکارهایی هستندکه ضامن شفافیت و مسؤولیت‌پذیری در چارچوب دولت باشد؛ ازجمله یک رویه شفاف و بی‌ابهام برای تأمین کالاها و خدمات عمومی که درآن مأموران دولتی از قدرت اعمال نظر اندکی برخوردار باشند.

سوم: روی این نکته توافق وجود دارد که عمل جمعی جامعه بین‌المللی می‌تواند نتایج ملموسی به‌بار آورد. آگاهی به این امر، دولت‌ها را به همکاری با یکدیگر در مبارزه با فساد از طریق تبادل اطلاعات درخصوص متهمان و فراهم آوردن امکان استرداد آنان‌ ترغیب کرده است.

کنوانسیون از ۱۴ دسامبر ۲۰۰۵ میلادی برابر با ۲۳/۹/۱۳۸۳ لازم‌الاجرا شد. این کنوانسیون از یک مقدمه و ۷۱ ماده تشکیل شده است.

این کنوانسیون در تاریخ ۲۱/۳/۱۳۸۵ پس از تصویب مجلس شورای‌اسلامی از سوی جمهوری‌اسلامی ایران امضا و در تاریخ ۲۰/۷/۱۳۸۷ از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و سرانجام ایران به آن ملحق شد.

در این مطالعه آنچه مدنظر این مقاله قرار گرفته است مجموعه‌ای از اصول اساسی و ابتدایی پیشگیرانه است که در عین بدیهی بودن از الزامات می‌باشند و با مهار فساد زمینه‌ساز ارتقای دموکراسی، حقوق بشر، امنیت، پیشرفت اقتصادی، پویایی فرهنگی،

حاکمیت قانون و… می‌شود و هر قانون اساسی نیز بدون اشارت به این اصول ناقص است؛ لذا از آنجا که یکی از منابع جدی و مورد اعتنای حوزه حقوق داخلی در اقدام علیه فساد، قانون اساسی هر کشور می‌باشد؛ با وجودی که قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران به موضوع فساد به‌طور مستقیم نپرداخته است و از طرفی در زمان تدوین قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران، کنوانسیون مبارزه با فساد تدوین نشده بود اما اصولی که در قانون اساسی ایران به صورت عام به حقوق بنیادین بشری پرداخته است به صورت کلی شامل فساد و پیشگیری از آن و حتی مقابله با آن هم می‌شود. این مهم را در ادامه از طریق مقایسه اصول و حقوق مندرج در کنوانسیون و قانون اساسی ایران اثبات خواهیم کرد.

این مقاله در دو قسمت براساس متن کنوانسیون جهانی علیه فساد و اصول قانون اساسی تنظیم شده و در پایان نتیجه‌گیری ذکر شده است.

اقدامات پیشگیرانه کنوانسیون مریدا

محتویات سند مریدا در یک مقدمه، ۸فصل و ۷۱ ماده تدوین شده است. مقدمه کنوانسیون مریدا با هوشمندی و آگاهی از پیامدهای فساد در ابعاد مختلف مانند تهدید نسبت به ثبات و امنیت جوامع که به سنت‌‌ها و ارزش‌های دموکراسی، ارزش‌های اخلاقی و عدالت لطمه می‌زند و توسعه پایدار و حاکمیت قانون را به خطر می‌اندازد؛ نوشته شده است. اعضای کنوانسیون معتقدند؛ فساد یک موضوع داخلی نیست بلکه پدیده‌ای فراملی است که بر تمامی جوامع و اقتصاد‌‌ها تأثیر می‌گذارد و همکاری بین‌المللی جهت پیشگیری یا کنترل آن اهمیت دارد و برای همکاری مؤثر نگرش جامع‌نگر و چند زمین‌های جهت جلوگیری و مبارزه با فساد ضروری می‌باشد. همچنین در مقدمه با اذعان به این موضوع که پیشگیری و ریشه‌کنی فساد مسؤولیت تمامی کشورهاست و آنها باید با یکدیگر و با حمایت و دخالت افراد و گروه‌های خارج از بخش دولتی مثل جامعه مدنی، سازمان‌های غیردولتی و سازمان‌های جامعه مدار همکاری کنند؛ تأکید شده است.[۵]

اصول مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، عدالت، مسؤولیت و برابری در برابر قانون و ضرورت حفاظت از یکپارچگی و شکوفا کردن فرهنگ پیشگیری از فساد، نکات برجسته دیگری هستند که در مقدمه کنوانسیون به آنها اشاره شده است.

راهکارهای پیشگیرانه سند مریدا به تفصیل در فصل دوم از ماده ۵ الی ۱۴ و تحت عنوان اقدامات پیشگیرانه با عناوین زیر درج شده است.

 

پیشگیری در مواد فصل دوم کنوانسیون مخصوصاً ماده پنجم کاملاً مبتنی بر اصول شناخته شده حقوقی از قبیل حاکمیت قانون، مشارکت عمومی، شفافیت و مسؤولیت‌پذیری می‌باشد.[۶]

این متن حقوقی با محور قراردادن ارزش‌های واقعی و بنیادین جامعه بین‌المللی به شایستگی و با مدنظر قراردادن تفاوت‌های کشور‌‌ها در ابعاد مختلف به نحوی نگاشته شده که اولاً شائبه دخالت در قوانین داخلی و حاکمیت کشور‌‌ها از آن استنباط نشود.

ثانیاً اقدامات دوجانبه و منطقه‌ای پیشین را به رسمیت شناخته و همین اعتدال در نگارش موجب شده اولین پیمان در زمینه مقابله با فساد باشد که اکثریت قریب به اتفاق کشور‌‌ها به عضویت آن درآمده‌اند. ظرافت این اعتدال آنجاست که مشاهده می‌شود در هیچ کجا از اصول شناخته شده تخطی نشده و همه دولت‌ها را برای جلوگیری یا مبارزه با فساد دارای مسؤولیت می‌شناسد و در متن هر ماده به شفافیت اصول شناخته شده حقوقی برای جلوگیری از فساد و راهنمایی کشورهای عضو تدوین

و مورد تأکید قرار گرفته بنابراین شایسته است اهم اصول و راهکارهای پیشگیرانه مندرج در این کنوانسیون را بشناسیم.

اهم سیاست‌ها و اصول پیشگیرانه

سیاست‌ها و اصول مندرج در سند مریدا نقطه آغاز درک و تفسیر اقدامات پیشگیرانه از فساد است که براساس آنها ما می‌توانیم در صورت بروز فساد لزوم مقابله با آن را استنباط کنیم و برای اقدامات عملی در برابر فساد یک خط مشی مطمئن را‌ ترسیم

می نمایند. مهم‌ترین سیاست‌ها و اصول را در ۱۰ بند آتی با تکیه به مواد فصل دوم سند مریدا تحت عنوان «اقدامات پیشگیرانه» معرفی می‌کنیم.

۱- توسعه اصول بنیادین:

اولین ماده از فصل دوم یعنی ماده ۵ تحت عنوان «سیاست‌ها و اقدامات پیشگیری از فساد» خوانده می‌شود و در طی ۴بند مجزا سیاست‌های مؤثر و ضدفساد را برای اعضا تبیین می‌کند.

در بند اول از ماده پنجم اصول حاکمیت قانون، مشارکت عمومی، مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، فقدان تبعیض و نابرابری، علنی بودن و شفافیت، مسؤولیت‌پذیری و پاسخگویی مطرح می‌شود: «هرکشور عضو طبق اصول اساسی خود، سیاست‌های مؤثر و هماهنگ ضدفساد را که مشارکت جامعه را ارتقا می‌دهد و اصول حاکمیت قانون، مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، یکپارچگی، شفافیت و مسؤولیت‌پذیری را منعکس می‌کند، توسعه داده و اجرا خواهد کرد.»

بند دوم از ماده پنجم به اصل تشویق و‌ ترغیب توجه دارد: «هر کشور عضو تلاش خواهد نمود تا اقدامات مؤثری را با هدف پیشگیری از فساد به عمل آورده و آنها را‌ ترغیب کند.»

بند سوم از ماده پنجم سنجش و ارزیابی را مورد عنایت قرار می‌دهد: «هر کشور عضو تلاش خواهد نمود، به صورت متناوب اسناد قانونی مربوط و اقدامات اداری را از نظر تعیین کفایت آنها برای پیشگیری و مبارزه با فساد ارزیابی نماید.» بدون‌تردید تدوین و اجرای هر سیاست‌گذاری بدون توجه به اصل ارزیابی، عقیم و بی‌نتیجه خواهد بود.

بند چهارم نیز بسیار ضروری بوده و به جا تدوین شده است، این بند بر لزوم همکاری‌های بین‌المللی بین اعضا تأکید دارد. بدون‌شک همکاری بین‌المللی از مؤلفه‌های مهم در پیشگیری از فساد است زیرا ماهیت بعضی اقدامات فسادآلود از قبیل پولشویی و… به نحوی است که یک کشور از عهده مقابله با آن بر نمی‌آید و همکاری‌های چند جانبه و حتی جهانی را می‌طلبد.

۲– نهادهای مسؤول پیشگیری از فساد:

ماده ششم از کنوانسیون مریدا تحت عنوان نهاد یا نهادهای مسؤول پیشگیری از فساد نامگذاری شده است. این ماده ضمن تعییین متولی و ایجاد نهادهایی برای جلوگیری از فساد، روش‌های لازم را نیز در دو بند به شرح زیر پیشنهاد می‌کند و بر موارد اطلاع‌رسانی، آگاهی و نظارت و هماهنگی در اجرای سیاست‌های پیشنهادی تأکید می‌نماید:

الف – اجرای سیاست‌های پیشگیرانه مندرج در ماده۵ همین کنوانسیون و در صورت اقتضا نظارت و هماهنگی اجرای آن سیاست‌ها.

ب – افزایش و نشر آگاهی درباره پیشگیری از فساد.

در ادامه این پیمان به شایستگی اصل استقلال و نفوذناپذیری مدنظر قرارداده شده و اذعان شده که وابستگی نهادهای پیشگیری از فساد به ویژه از نظر مادی این نهاد‌‌ها را از انجام وظایف اصلی خود باز می‌دارد و موجب می‌شود مفسدان و متخلفان از طریق پیشنهادات مالی و وسوسه ایشان در انجام وظایفشان خلل ایجاد کنند و حتی در مواردی با تحت تأثیر قراردادن کارکنانی که از حقوق و مزایای دریافتی خود ناراضی هستند مانع از اقدامات نهادهای مسؤول در پیشگیری و مبارزه با فساد شوند لذا لازم است مراجع متولی پیشگیری از فساد دارای منابع مادی مستقل و مکفی باشند به علاوه با مدنظر قراردادن مفاد پیشین در لزوم همکاری بین‌المللی، راهکار ارتباط نیز درج شده و هریک از اعضا موظفند «…نام و نشانی مرجع یا مراجعی را که ممکن است در توسعه و اجرا اقدامات ویژه جهت جلوگیری از فساد، سایر کشورهای عضو را یاری دهند به دبیرکل سازمان ملل متحد معرفی نمایند.»

۳- جلوگیری از فساد در بخش دولتی:

ماده ۷ کنوانسیون پیشگیری از فساد همانند بسیاری از توافقات ضد فساد دولت‌ها را با توجه به اقتدار و حاکمیت داخلی در سرزمین خود مسؤول شناخته و از دولت‌ها می‌خواهد تا یک سلسله تدابیری اتخاذ کنند از جمله در نظرگرفتن معیار‌های والای اخلاقی برای کارمندان، ایجاد نظام‌های مدیریتی ومالی شفاف، اجتناب از درگیری بر سر منافع، علنی کردن دارایی‌های شخصی مقامات عالی رتبه، حمایت از اخبار مستند، ایجاد نهاد‌هایی که پاسخگوی اقدامات دولت و تأمین دسترسی به اطلاعات دولتی باشند. در این راستا عدالت استخدامی و ارتقای شغلی بر مبنای شاخص‌های واقعی جهت تأمین شایسته سالاری و جذب استعدادهای کارآمد اهمیت دارد.[۷] برای توسعه پایدار و پیشگیری از فساد، مناسب است تا کشورهای عضو پرداخت حقوق و مزایای برابر و پاداش‌های به‌جا را در سطوح اداری ارتقا دهند.[۸] برنامه‌های آموزشی و پرورشی را اولویت دهند تا الزامات اجرای آبرومند وظایف عمومی از سوی کارکنان میسر شده و از طریق آموزش‌های تخصصی آگاهی‌های کارکنان نسبت به خطرات فساد ذاتی در انجام وظایف‌شان خاطر نشان شود.[۹]

همچنین هر کشور برای تحقق شایسته‌سالاری در خدمات دولتی مناسب است تا اقدامات قانونی و اداری مناسب را مدنظر قرار دهد تا انتخاب‌های صحیح جهت مشاغل دولتی انجام شود و از بروز و ظهور افراد ناسالم در مناصب حساس و مستعد اعمال فساد آلود جلوگیری به عمل آید؛ و از همه مهم‌تر اعضای معاهده تلاش می‌کنند تا نظام‌هایی که شفافیت را ارتقا می‌دهد و از تنازع منافع جلوگیری می‌نماید، اتخاذ، حفظ و تحکیم بخشند.[۱۰]

۴- پیشگیری از فساد با تعیین ضوابط رفتار مقامات دولتی:

مقررات رفتاری که یک مؤلفه مهم در متون پیشگیری از فساد است که در ماده ۸ از فصل پنجم درج شده و کشورهای عضو را به ارتقای یکپارچگی، صداقت و مسؤولیت در بین مقامات دولتی دعوت می‌کند به گونه‌ای که در چارچوب نظام حقوقی و سازمانی خود مقررات یا استانداردهای رفتاری را جهت اجرا صحیح، آبرومندانه و مناسب عملکردهای دولتی به‌کار برند و برقراری اقدامات و نظام‌هایی را جهت تسهیل گزارش‌دهی فساد به مراجع مربوط توسط مقامات دولتی در موقعی که به چنین اعمالی در اجرا وظایف خود برخورد می‌نمایند، مورد بررسی قرار دهند. به علاوه بند پنجم راهکار دیگری اشعار داشته که به شدت با سلامت نفس کارکنان نیز گره خورده است. این بند می‌گوید: «هر کشور عضو،… تلاش خواهد نمود تا اقدامات و نظام‌های مورد نیاز مقامات دولتی را ایجاد نماید تا در رابطه با فعالیت‌های بیرونی خود، استخدام، سرمایه‌گذاری، ذخایر مالی و هدایای کلان یا منافعی که ممکن است از آن، تضاد منافع در رابطه با وظایف آنها به عنوان مقامات دولتی بروز کند، اظهاریه‌هایی را برای مراجع مربوط تهیه نماید.» و بالاخره این‌که در آخرین بند از ماده ۸ کنوانسیون نوشته شده: هر کشور عضو … اتخاذ اقدامات انضباطی و… را نسبت به مقامات دولتی که ضوابط یا مقررات برقرار شده براساس این ماده را نقض می‌کنند مدنظر قرار خواهد داد.

۵– پیشگیری با مدیریت منابع مالی دولتی:

هدف اولیه ماده ۹معاهده ناظر به تأمین کالاها و خدمات به‌طورکلی، افزایش صرفه‌جویی و کارایی، همین‌طور برقراری موازین مناسب برای حفظ شفافیت و مسؤولیت‌پذیری و از این ‌طریق جلوگیری از سوءاستفاده‌هاست. اصطلاح «تأمین کالا‌‌ها و خدمات عمومی» در موضوع فساد و پیشگیری از آن جایگاه ویژه‌ای دارد زیرا در شکل فعلی دولت‌ها و با توجه به این‌که سازمان‌های دولتی مسؤول تأمین کالا‌‌ها و خدمات هستند یک گلوگاه برای برخی مقامات فاسد ایجاد می‌شود تا از این محل به سوء‌استفاده بپردازند.

ملاحظات زیادی ازجمله رعایت اصول شفافیت، علنی بودن و انصاف، مشوق کشورها برای اتخاذ قوانین (و نهم مقررات اداری صرف) در ارتباط با تدارک کالاها و خدمات عمومی بوده است.

از طرفی با رعایت ارزش‌های پیش‌بینی شده مانند توزیع عمومی ‌اطلاعات (منع انحصارگرایی)، برقراری شرایط مشارکت، اهداف و معیارهای از پیش تعیین‌شده، نظام مؤثر بررسی داخلی، گزارش‌ها و حسابرسی به موقع و نظایر این امور درگاه‌های فساد مسدود می‌شوند.[۱۱]

هدف از قوانین شفاف برای تأمین

کالاها و خدمات عمومی افزایش رقابت، رفتار عادلانه با تهیه‌کنندگان و پیمانکاران، حفظ شفافیت و بی‌طرفی و از این طریق ارتقای کارایی و صرفه‌جویی اقتصادی و جلوگیری از سوءاستفاده‌ها به منظور افزایش کارایی و صرفه‌جویی از طریق بهره‌برداری عقلانی از سرمایه‌های عمومی و قیمت‌های رقابتی و توسعه تجارت داخلی از طریق رعایت اصول انصاف، شفافیت و عدم تبعیض است.[۱۲]

بیش‌تر نظام‌های حقوقی، مناقصه رقابتی را بهترین روش دستیابی به اهداف کلی مقررات تأمین کالاها و خدمات عمومی می‌دانند. مناقصه رقابتی می‌تواند بین‌المللی یا محدود به شرکت‌کنندگان داخلی باشد. کشورهایی که فرایند برگزاری مناقصات و شرایط آن را به صورت دقیق و شفاف به اطلاع عموم می‌رسانند به‌طور چشمگیری در مهار فساد موفق هستند زیرا با اطلاع‌رسانی آنها و آگاهی مردمی راه بر تبانی و سوء‌استفاده از مناقصات به نفع یک یا چند نفر مسدود می‌شود. از همه مهم‌تر ارایه صورت حساب‌های مستند، اسناد هزینه‌ها و درآمدها، حسابرسی قانونی و نظارت و کنترل در این مقوله جایگاه قابل‌توجهی دارند. [۱۳]

۶– گزارش‌دهی عمومی

تدوین‌کنندگان سند مریدا معتقدند شفافیت در بخش دولتی با توجه به تشکیلات، عملکرد و تصمیم‌گیری‌های اداری باید ارتقا یابد اما در کنار این اعتقاد در ماده ۱۰ با عنوان «گزارش‌دهی عمومی» باید به اعضای جامعه امکان دهند تا در صورت اقتضا اطلاعاتی[۱۴] را در مورد عملکرد و تصمیم‌گیری مدیریت دولتی البته با رعایت داده‌های مربوط به زندگی خصوصی سایر شهروندان در اختیار داشته باشند.

بند (ب) از ماده۱۰ اشعار می‌دارد: «… تسهیل تشریفات اداری به منظور تسهیل دسترسی عموم به نهادهای تصمیم‌گیر صلاحیت‌دار» نیز ابزار مؤثری بوده و با انتشار گزارش‌های دوره‌ای درخصوص خطرات فساد در مدیریت دولتی می‌توان اقدامات مقتضی را اتخاد کرد.

۷- تدابیر مربوط به قوه‌قضاییه و واحدهای دادستانی

تحقیقات بی‌طرفانه و قدرت قضایی برای تحت پیگرد قانونی قراردادن متخلفان، اصولی هستند که می‌توانند به افشای فساد پرداخته و موارد مربوط به آن را تحت تعقیب قرار دهند. به این ‌ترتیب، دولت‌ها وادار می‌شوند قوانین مؤثری علیه این قبیل جرم‌ها، کشف آنها و منع از آنها وضع کرده و مجازات‌هایی جهت رشوه‌خواری و دیگر اعمال فسادآمیز تعیین کنند. در این راستا استقلال قوه‌قضاییه به عنوان قوه‌ای که نقش مهمی در کنترل فساد دارد باید تقویت شود و با برنامه‌ریزی، بازرسی‌های هدفمند، برقراری مزایایی مناسب با شئون قضات و … از ایجاد هر گونه فرصت فساد در بین اعضای قوه‌قضاییه ممانعت به عمل آورد. [۱۵]

۸- جلوگیری از فساد در بخش‌خصوصی:

بسیاری از توافقات بین‌المللی ضد فساد بر تعهد دولت‌ها برای ایجاد تمهیداتی در جهت رفتار بخش‌خصوصی هم تأکید کرده‌اند، مانند ضوابط کنترل حساب‌های شرکت برای جلوگیری از پنهان کردن مبالغی که به‌طور غیرقانونی وارد این حساب‌ها می‌شود. رشوه، کلاهبرداری شرکتی و موارد معافیت‌های مالیاتی رشوه‌خواری نیز از مصادیق مورد تأکید می‌باشند.[۱۶]

اگر چه فساد در بخش‌خصوصی، همواره بخشی از تجارت به شمار آورده شده است؛ اما بخش‌خصوصی بسیار زودتر از بخش دولتی موفق به درک خطرهای فساد شده است؛ زیرا فساد رقابت عادلانه و قواعد اقتصاد بازار آزاد را از بین می‌برد، تأثیری منفی بر کیفیت محصولات و خدمات دارد، احتمال سرمایه‌گذاری اقتصادی را ضعیف. می‌کند و اصول اخلاقی تجارت را متزلزل می‌سازد.[۱۷]

غارت دارایی و شست‌وشوی درآمدهای حاصل از فساد، چالشی عمده در برابر جامعه بین‌المللی به شمار می‌رود و از قدرت بالقوه نابود‌سازی کل اقتصادهای ملی برخوردار است و توسعه را تضعیف می‌کند. مفسدان تیشه به ریشه کمک‌های خارجی و تجارت آزاد می‌زنند، ذخایر ارزی را بر باد می‌دهند، مبنا و مقدار مالیات را کم می‌کنند، به رقابت زیان می‌زنند و سطوح فقر را افزایش می‌دهند.[۱۸]

ماده ۱۲ از فصل ۵ کنوانسیون پیشنهادهایی به شرح زیر برای پیشگیری از فساد در بخش‌خصوصی دارد و دولت‌های عضو را دعوت می‌کند تا:

– استانداردهای حسابرسی و ممیزی را در بخش‌خصوصی ارتقا دهند.

– همکاری بین نهادهای مجری قانون و واحدهای خصوصی را ارتقا دهند.

– توسعه استاندارد‌‌ها و تشریفات طراحی شده جهت یکپارچگی واحدهای خصوصی برای اجرای درست و آبرومندانه و مناسب فعالیت‌های شغلی را‌ ترغیب کنند.

– هویت اشخاص حقیقی و حقوقی دخیل در بخش‌خصوصی را شفاف نمایند.

– در صورت اقتضا مجازات‌های مؤثر و بازدارنده مدنی، اداری یا کیفری مناسب را برای شرکت‌های خصوصی قانون‌شکن لحاظ نمایند.

۹– مشارکت جامعه:

یکی دیگر از اصول کلی حاکم بر کنوانسیون، مشارکت مؤثر، کامل و تلفیق همه‌جانبه کشورهاست؛ که در بند۲ و ۱ماده ۱۳ کنوانسیون به آن اشاره شده است. این کنوانسیون بر مشارکت‌عمومی در مبارزه با فساد و شفافیت در دسترسی به منابع اطلاعاتی تأکید می‌نماید. در کنوانسیون مذکور مقرر گردیده هر ساله از طریق برگزاری اجلاس‌‌ها و کارگاه‌ها، زمینه بحث و تبادل نظر در مورد مسایل مربوط به فساد، ارتقا و توانمندسازی پیشگیری از فساد در دستگاه‌های ضدفساد سراسر دنیا را فراهم سازند.

مشارکت بیان‌کننده ماهیت و میزان درگیری کشور‌‌ها در فعالیت‌های مختلف است. میزان مشارکت تا حد زیادی وابسته به قوانین داخلی هر کشور می‌باشد. مفاهیم مشارکت کامل، مؤثر و ادغام در جامعه به این معنی است که جامعه چه در محیط‌های عمومی و چه در بخش‌خصوصی به نحوی سازمان یافته باشد که هر کس بتواند به‌طور کامل در آن اظهار نظر منطقی کند.

طبق ماده ۱۳ دولت‌ها باید تدابیر لازم را برای توانمند‌سازی عمومی جهت مشارکت در تمام جنبه‌های زندگی اتخاذ کنند. این ماده مشارکت در حیات سیاسی و عمومی جامعه را مدنظر قرارداده و حضور مردمی را عامل پیشگیری از فساد می‌داند.

۱۰- اقداماتی جهت پیشگیری از پولشویی

آخرین ماده از فصل دوم سند مریدا پیشگیری از پولشویی را مدنظر قرارداده است و از آنجا که کسب درآمدهای نامشروع و وارد کردن آنها در چرخه اقتصاد کشور‌‌ها یکی از معضلات قطعی اعمال فسادآلود است؛ پیشنهادات زیر را جهت پیشگیری از پولشویی مطرح می‌کند:

– تشکیل نظام جامع نظارتی و کنترل داخلی برای بانک‌ها و سازمان‌های مالی غیربانکی… به منظور جلوگیری و کشف تمام اشکال پولشویی…

– همکاری و تبادل اطلاعات بین اعضا و ایجاد واحد اطلاعاتی مالی جهت جمع‌آوری اطلاعات مربوط به پولشویی.

در این ماده همچنین به الکترونیکی شدن پرداخت وجوه توجه شده و امروزه تقریباً یکی از راه‌های مؤثر در برابر فساد به ویژه فساد مالی توسعه دولت‌های الکترونیکی می‌باشد.

مطالعه اصول قانون اساسی ایران در پیشگیری از فساد

کشور ایران در سال ۱۳۵۷ با اتکا به شعارهای انقلابی و ادعای برخورداری از یک پشتوانه قوی مکتبی و ایدئولوژیکی رژیم سیاسی جدیدی را بنیان نهاد؛ حکومت جدید نه تنها در متن قانون اساسی خود در هیچ اصلی به صراحت از فساد و پیشگیری از آن

صحبت نکرده بلکه در گفتار با اذعان به پاکدستی مسؤولان نظام در همه رده‌ها از این موضوع اعلام برائت داشت؛ اما بالاخره در سال‌های بعدی به ویژه سال‌های بعد از خاتمه جنگ تحمیلی، رسوایی‌های ناشی از فساد طوری علنی و در سال‌های اخیر چنان فزاینده شدند که در حال‌حاضر مسؤولان عالی رتبه به پدیده شوم فساد در کشور ایران اعتراف دارند. بنابراین یک فصل ضروری در پژوهش برای فساد، یافتن تضمینات قانونی مؤثر جهت مهار فساد می‌باشد. به‌طوری که اگر مداقه کافی صورت گیرد یک مجموعه اسنادی متنوع از قانون اساسی، فرامین رهبر انقلاب، سخنان سران ۳ قوه و… در این باره می‌توان جمع‌آوری نمود؛ اما توجه به متن قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران با توجه به اهمیت آن از نظر سلسله مراتب حقوقی ضروری‌تر است تا هیچ کس با ادعای این‌که اصلی از اصول این قانون به فساد نپرداخته؛ اعمال خود را مجاز تلقی نکند.

خوشبختانه مداقه و مطالعه در عالی‌‌‌ترین سند قانونی کشور ما مبین این است که از لابه‌لای اصول گوناگون مطالبی را متضمن نهی از فساد بیان داشته‌اند و همین مطالب رهنمودی، کافی است تا کلیه قوانین برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و… متضمن روش‌های بازدارنده از فساد باشند؛ چرا که قانون اساسی مبشر آزادی و حضور واقعی و مبتکرانه مردم در سیاست است تا با قصد محو طاغوت و مهار سرکشی‌های زمامداری، زمام امور را در دست گیرند و حاکم بر مقدرات خویش شوند. بنابراین چنین مردمی فساد را در هیچ نوع و گونه مجاز ندانسته و نمایندگان ایشان نیز بر این منوال مفاد قانون اساسی را پی‌ریزی نموده‌اند.

از این قسمت به بعد، اصول قانونی موجود و پراکنده در فصول قانون اساسی پیرامون این موضوع بررسی می‌شود؛ زیرا مطالعه قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران به عنوان منشور حقوق ملت حاکی از این است که در مقدمه و سایر اصول قانون اساسی ایران به اصل پیشگیری از فساد توجه شده و لذا بر مسؤولان در قوای سه‌گانه تکلیف قانونی وجود دارد تا این مهم را در رأس سیاست‌گذاری‌های خود بنشانند و با توجه به الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه علیه فساد تلاش مجدانه‌ای را جهت انجام تعهدات بین‌المللی خویش نیز اعمال نمایند.

دیباچه قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران مشحون از تبیین آرمان‌های مردم انقلابی است و در همان سطور اولیه با معرفی اسلام به عنوان اصل و ضابطه همه نهاد‌‌ها و «انعکاس قلبی امت اسلامی» خط سیر خود را مشخص نموده است. حکومت و قانونی که مبتنی بر اسلام است از همه مظاهر فسق و فساد باید مبرا باشد و بدون ‌تردید چنین مقدمه‌ای با مقدمه کنوانسیون جهانی علیه فساد نه تنها مغایرت ندارد بلکه عین مشابهت است.

قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران براساس اصول و ضوابط اسلامی است که در عین حال اندیشه‌های دموکراتیک غربی نیز در آن راه یافته و نظم خاصی را به‌وجود آورده است.[۱۹]

اعتقادی بودن نظام، بر پایه اصول دین و مذهب و همچنین کرامت و ارزش والای انسانی مبنای اعمال و حرکات سیاسی جامعه است[۲۰] بدیهی است با این وصف در دین مبین اسلام هیچگونه جایگاهی برای امور مفسده‌دار و نامشروع شناخته نشده و همین امر سبب می‌گردد قوانین منطبق با موازین مذکور، سلامت اقتصادی و مالی جامعه را تضمین و از بروز فساد جلوگیری نمایند.[۲۱] اصل دوم قانون اساسی در بند ۶ انسان را آزاد توام با مسؤولیت در برابر خدا معرفی می‌کند. در منظر قانون اساسی ایران چنین انسانی مجاز به سوء‌استفاده از موقعیت و امکانات تحت اختیار خود نمی‌تواند باشد و صد البته با اعتقاد به این‌که اگر هم در این دنیا کسی پی به اعمال فسادآلود او نبرد حتماً در محکمه الهی باید پاسخگو باشد؛ لذا از مواضع فساد دوری می‌کند.

در اصل چهارم قانون اساسی مقرر گردیده: «تمام قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی و… باید براساس موازین اسلامی باشند.» این کلیت و عام‌الشمول بودن باز هم نشانه محکمی است دال بر این‌که در هیچ بعدی اصلی جز راستی و درستی مورد تأیید نیست و در همه ابعاد قانون‌گذاری اسلامی بودن به معنای فسادآلود نبودن و برقراری نظام حکومتی سالم است.

قانون اساسی با قایل شدن منزلت و حقوق برابر برای تمام افراد ملت (اصول ۱۹ و ۲۰) اشاره به تساوی عموم در برابر قانون دارد.[۲۲] همچنین منع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی موضوع بند ۹ اصل سوم قانون اساسی از وظایف جمهوری‌اسلامی ایران شناخته شده است. اما این اصول اساسی وقتی قابلیت اجرایی پیدا خواهند کرد که تبعیضات ناروا در تمامی امور و شئون انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از میان برداشته شود. از این دیدگاه اصل مساوات در برابر قانون یک اصل اساسی است لذا نه قانون‌گذار حق دارد گروهی از افراد جامعه را تحت‌تأثیر جو سیاسی و یا به هر بهانه‌ای از مواهب اجتماعی محروم سازد و نه دولت حق دارد در برنامه‌ریزی‌‌ها و سیاست‌گذاری‌های خود شرایطی ایجاد کند که منجر به برتری فرد یا افرادی شده و برای آنها موقعیت استفاده از رانت ایجاد گردد و به این‌ترتیب تبعیض را که از مظاهر فساد است؛ نسبت به افراد روا دارد. از این رو در امر مبارزه با فساد هم نباید هیچ تبعیضى دیده شود. هیچکس، هیچ نهاد و دستگاهى نباید استثنا شود. هیچ شخص یا گروهی نمی‌تواند با عذر انتساب به خانواده خاصی، خود را از حساب‌کشى معاف به‌شمارد. با فساد در هرجا و هر مسند باید برخورد یکسان صورت گیرد. این تعبیر در ذیل اصل۱۰۷ قانون اساسی تجلی بهتری پیدا می‌کند؛ آنجا که مقنن می‌فرماید: «…رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است.» وقتی مقدس‌‌‌ترین میثاق حقوقی ملت و عالی‌‌‌ترین متن قانونی، مقام رهبری را با سایرین مساوی معرفی می‌کند دیگر چه جای تبعیض برای سایر مسؤولان و افراد جامعه؟ پس هم فرصت‌های قانونی باید برای همگان یکسان باشد و هم کسانی را که از مقام و موقعیت و فرصت‌های خدمتگزاری به نفع شخصی بهره‌برداری سوء می‌کنند باید به نحو یکسان تحت پیگرد قرارداد.

از اصل ۱۰۷ می‌توان استنتاج کرد؛ قانون اساسی ایران در این بخش با ضوابط مربوط به رفتار مقامات دولتی[۲۳] که در متن کنوانسیون مورد تأکید است قرابت پیدا می‌کند زیرا در بند۴ از ماده ۸ کنوانسیون اذعان داشته شده: «هرکشور عضو… اتخاذ اقدامات انضباطی و… را نسبت به مقامات دولتی که ضوابط یا مقررات برقرار شده براساس این ماده را نقض می‌کنند، مدنظر قرار خواهد داد.»

از طرف دیگر همان‌گونه که کنوانسیون جهانی علیه فساد در ماده ۶ به نهادهای مسؤول پیشگیری از فساد پرداخته است؛ نهادهای پیشگیرانه و نظارتی در قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران نیز وارد شده‌اند.

پارلمان مهم‌ترین نهاد در حکومت‌های مردمی و مبین مردم سالاری و قانون‌گذاری مشارکتی است. هدف از کنترل پارلمانی این است تا نهادی که خانه‌ملت و سمبل حاکمیت مردم تلقی می‌شود و به نمایندگی از مردم قواعد الزام‌آور وضع می‌کند احراز نماید که آیا این قواعد به نحوی که تدوین شده‌اند اجرا هم می‌شوند یا خیر؟ زیرا مجلس مظهر اراده عموم و مبین خواسته‌های آنان است و باید به نمایندگی از سوی مردم بتواند از طریق ابزارهای نظارتی مراقبت کافی نسبت به تأمین حقوق و آزادی‌های عمومی داشته باشد.[۲۴]

در این مسیر ابزارهای کنترلی مجلس در برابر سازمان‌های اداری کشور آن هم با هدف پیشگیری از فساد به شرح زیر است:

مجلس با داشتن اختیارات وسیع در بررسی صلاحیت‌های اخلاقی، شخصی، عملی و علمی وزرای پیشنهادی و رای اعتماد به وزیران در بدو تأسیس دولت و آغاز به‌کار هیأت وزیران در انتصاب مسؤولان عالی وزارتخانه‌ها نقش مهمی دارد.[۲۵] تا از مبدأ جلوی ورود عناصر بدسابقه و احتمالاً مظنون به اعمال فسادآلود را به صحنه اجرایی کشور سد کند.

مجلس خانه مردم و محل وصول اخبار و اطلاعات متفاوت است از این رو پس از کسب اطلاعات با تمسک به نظارت اطلاعی می‌تواند زمینه را برای اعمال هرگونه نظارت سازنده فراهم نماید. وجود کمیسیون اصل نود مبتنی بر اصل ۹۰ قانون اساسی محلی برای طرح شکایت افراد از دستگاه‌های اداری است و موجب می‌شود نمایندگان با حساسیت از حق نظارتی خود استفاده کرده و با تذکر به دستگاه‌ها و پیگیری امور، نسبت به رفع اشکالات موجود در سازمان‌ها و تذکر نسبت به اعمال فساد آلود در بعد اجرایی، اثر مفید و سازنده‌ای داشته باشد.[۲۶]

نظارت‌های استصوابی مجلس بر قوه مجریه از عناوین مهم است گرچه این نظارت، نظارت بر مقامات عالی اداری است و کم‌تر معنای نظارت بر دستگاه‌های اداری را می‌دهد اما نظارت استصوابی دقیقاً برای انسداد ابواب فساد می‌باشد و لاغیر. نمایندگان بی‌کفایتی که در دوران سلسله‌های پادشاهی گذشته یا از روی نادانی و یا از روی طمعکاری با سوء‌استفاده از موقعیت خود به جای حفظ منافع ملی با گرفتن هدایا و یا امتیازاتی به نفع خود و خانواده‌شان پای توافق‌هایی را امضا کردند که فقط موجب تضرر ایران و ایرانی بوده است.[۲۷]

همچنین ابزار تذکر، سؤال و استیضاح بدون شک از باب نظارت بر عملکرد قوه‌مجریه است تا هرگاه سوء‌استفاده از قدرت و کسب امتیازات غیرقانونی گزارش شد نمایندگان قدرت برخورد سیاسی داشته باشند.

اما یکی از مهم‌ترین نهادهای متولی پیشگیری از فساد به تصریح اصل۱۷۴ قانون اساسی سازمان بازرسی کل کشور می‌باشد. اصل۱۷۴ اشعار می‌دارد: «براساس حق نظارت قوه‌قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر رییس قوه‌قضاییه تشکیل می‌گردد…»

بنابراین نهادهای متولی برای پیشگیری یا مبارزه با فساد در کشور ایران وجود دارند لیکن بحث ناکارآمدی نظارت‌‌ها بحث مستقل دیگری است که ریشه‌یابی آن کمک می‌کند تا معلوم شود چرا علی‌رغم همه برنامه‌های ضد فساد باز هم این بیماری در ابعاد مختلف گریبانگیر کشورهاست.

کنوانسیون جهانی علیه فساد در ماده ۷ خود به‌کارگیری نیروهای لایق در بخش‌های دولتی را به همراه برخی از اصول دیگر گام مؤثری در پیشگیری از فساد می‌داند در قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران نیز بند اول از اصل سوم آنجا که می‌گوید: «…مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی» بدون‌تردید مبارزه با فساد استخدامی را هم در برمی‌گیرد. در بند دهم از همین اصل اشعار می‌دارد: «… ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور…» نظام اداری یک کالبد است و روح آن نیروی انسانی شاغل در آن می‌باشد. صحت نظام اداری وقتی حاصل می‌شود که نیروهای انسانی با سلامت گزینش و به‌کار گمارده شوند و در هنگام گزینش کارایی، شایستگی و استعداد آنان لحاظ شود. برای نیروهای انسانی آموزش‌های عمومی و تخصصی در نظر گرفته شود. و از همه مهم‌تر این‌که نیروهای به‌کار گمارده شده مورد نظارت و ارزش یابی قرار گرفته و هرگونه ارتقا و تشویق یا تنبیه آنان مطابق با صحت و واقع انجام شود.

قانون اساسی ایران به مسایل مالی و مفسده‌هایی که از این محل ناشی می‌شود توجه داشته است. دخل و خرج سالانه دولت در سند بودجه پیش‌بینی می‌شود اما تصویب بودجه سالانه کل کشور در صلاحیت مجلس شوراست لذا مجلس در مقام حافظ منافع و مصالح عمومی مواد بودجه را جرح و تعدیل می‌کند و در تمام طول سال از طریق دیوان محاسبات بر اجرای بودجه نظارت دارد تا اطمینان خاطر نسبت به اجرای دقیق هزینه‌ها در محل خاص و پیش‌بینی شده آنها داشته باشد.

قانون اساسی ایران با تأکید بر حاکمیت ملت در اصل ۵۶ ضمن اذعان حاکمیت مطلق خداوند مقرر می‌دارد: «هم او (خداوند) انسان را حاکم بر سرنوشت اجتماعی خویش ساخته است. هیچکس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروه خاص قرار دهد.» در این ارتباط در بند ۸ اصل سوم دولت جمهوری‌اسلامی در مفهوم وسیع آن موظف شده است همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به‌کار برد که نشان از اهمیت قایل شدن به آگاهی عمومی، و اتکا به اراده مردمی دارد. در بند ۷ همان اصل، تأمین آزادی‌های سیاسی – اجتماعی برای همه در حدود قانون از جمله وظایف دیگر دولت است.

مشارکت به معنی به‌کار گرفتن منابع شخصی به منظور سهیم شدن در یک اقدام جمعی است. مشارکت، عملی جمعی، آگاهانه و داوطلبانه است که دربردارنده دخالت شهروندان در امور عمومی و در سطوح مختلف تصمیم‌گیری‌های اداری و سیاسی است. مشارکت از انداختن رأی به صندوق جهت انتخاب مقامات مختلف تا اظهارنظر در باب نیازهای اجتماعی و همچنین دخالت مردم در کارکرد سازمان‌هایی است که متولی خدمت رسانی در جامعه هستند.

سوگند یا مراسم تحلیف که در قانون اساسی برای آغاز تصدی پست ریاست‌جمهوری، در پیشگاه نمایندگان مجلس ضروری دانسته شده و همچنین سوگند نمایندگان مجلس در آغاز فعالیت‌شان که به‌ترتیب در اصول یکصدوبیست‌ویکم و شصت‌وهفتم قانون اساسی درج شده یک تعهد معنوی به شمار می‌آید. سوگند با نام پروردگار یکتا و به کتاب مقدس قرآن یاد می‌شود و بدیهی است که هر چه پایبندی مقامات به سوگندشان زیادتر باشد مبارزه با مظاهر فساد بهتر امکان‌پذیر است. بنابراین در این زمینه نکته قابل توجهی وجود دارد و آن هم این‌که میزان توسعه یک کشور تنها محصول سیاست‌های اقتصادی مناسب نیست، بلکه حاصل پایبندی و تعهد رهبران سیاسی، مقامات کشوری و شهروندان به قوانین، قواعدومقررات و همین‌طور وفاداری عملی به اصول رفتارسیاسی و التزامات فردی – ملی نیز هست. بدون ‌تردید شهروندان در کشورهایی، بیش‌تر قانونگرا هستند که مقامات عمومی نه تنها صاحب صلاحیت‌اند، بلکه بی‌طرف و غیرسودجو بوده و شفافیت، تعهد و مسؤولیت‌پذیری بر اعمال ایشان حاکم است؛ مقاماتی که نسبت به مبانی قانونی و شعارهای قانونمدار خود متعهد هستند اما در جایی که مقامات فاسدند و به راحتی تعهدات ملی و ارزش‌های قانونی را نقض می‌کنند. قانونگرایی در نظر شهروندان گزینه مناسبی نخواهد بود؛ چراکه مطمئن هستند با ارتشا و اعمال خلاف قانون منافع بیش‌تری عایدشان می‌شود.[۲۸] از این رو بدون ‌تردید تمهیداتی مانند سوگند در برابر قران مجید اگر چه ضمانت اجرای اداری و قانونی برای آن مقدر نشده اما در کنار سایر ضمانت اجراهای مادی یک نوع تقید معنوی برای مقامات در دوری از مظاهر فساد و حتی پیشگیری و مبارزه با آنهاست.

در بندهای ۱و ۲ و ۳ و ۵و ۶ و ۸ اصل چهل و سوم قانون اساسی از تأمین نیازهای اساسی، ایجاد شرایط و امکانات کار برای همه و تنظیم برنامه اقتصادی کشور و منع انحصار و ربا و دیگر معاملات حرام و منع اسراف و تبذیر و… مطرح گردیده که هر یک از موارد فوق می‌توانند راه را بر وقوع مفاسد مالی ببندند. در جامعه‌ای که نیازهای اساسی مردم نظیر مسکن، خوراک و پوشاک تأمین شود، امکان بروز فسادهایی نظیر اختلاس و رشوه و… از بین می‌رود. در جامعه‌ای که دارای برنامه منظم اقتصادی باشد اشخاص ضمن برآورده نمودن نیازهای مادی، اقدام به خودسازی معنوی نموده و خود را از ورطه فساد دور می‌دارند. همچنین در جامعه‌ای که اضرار به غیرو احتکار و ربا حرام شده باشد، بسیاری از مفاسد مالی محلی برای وقوع نمی‌یابند.[۲۹]

در اصل۴۴ قانون اساسی مقرر گردیده مالکیت در ۳ بخش دولتی، تعاونی و خصوصی به شرطی معتبر و مورد حمایت است که از محدوده قوانین اسلام تجاوز ننموده باشد. (ذاکرصالحی ۱۵۶، ۱۳۹۱)

در اصل۴۷ قانون اساسی نیز صرفاً مالکیت حاصل از طرق مشروع محترم و مورد قبول شناخته شده است.

در اصل۱۵۳ نیز انعقاد هرگونه قراردادی که منجر به سلطه بیگانگان بر منابع طبیعی و اقتصادی و … کشور شود ممنوع گردیده است.

در بند ۵ اصل۱۵۶ نیز پیشگیری از وقوع جرم به عنوان یکی از وظایف قوه‌قضاییه ذکر گردیده است. بنابراین قوه‌قضاییه مکلف است در مواردی که تشخیص دهد امکان وقوع جرایم و مفاسدی در آینده می‌رود باید از طریق راه‌های قانونی از وقوع آن جلوگیری نماید.

طبق اصل۱۴۰ و دو دارایی رهبر، رییس‌جمهور معاونان رییس‌جمهور وزیران و همسر و فرزندان قبل و بعد از خدمت توسط رییس قوه‌قضاییه رسیدگی می‌گردد که بر خلاف حق افزایش نیافته باشد. این اصل بیانگر تأکید قانون اساسی بر پیشگیری از وقوع جرم و فساد در سطوح عالی می‌باشد.

رسالت سنگین قوه‌قضاییه در امر تأمین عدالت و محو اشکال فساد به همین میزان محدود نمی‌شود بلکه انتظارات قانون اساسی نسبت به امر قضا فراتر رفته و برخوردی آرمانی دارد و تحقق عدالت را از وظایف جدی قوه‌قضاییه قلمداد می‌کند. این امر به

شرطی است که قوانین قضایی اسلامی ‌تدوین و به دست قضات عادل و شایسته مشروط به شرایط فقه اسلامی … به اجرا درآید.[۳۰] از این رو در کنوانسیون جهانی نیز با در نظر گرفتن استقلال قضایی و نقش مهم آن در مبارزه با فساد پیش‌بینی شده؛ اقداماتی اتخاذ شود تا یکپارچگی تقویت شده و از فرصت‌های فساد در بین اعضای قوه‌قضاییه ممانعت به عمل آید.[۳۱]

چنانچه گزینش و انتصاب قضات آگاه و در کنار ایشان مستخدمین اداری با استعداد و شایسته و متخصص از محورهای مهم قانون اساسی است در متن کنوانسیون نیز به ویژه در ماده۷ و سایر بندهای ذیل این ماده هم به موضوع شایسته‌سالاری برای به‌ کارگیری نیرو و تشکیل نظام اداری کارآمد اشاره شده است.

از طرف دیگر نقش رسانه آزاد در امر پیشگیری یا مقابله با فساد در خور توجه است. زیرا آگاهی عمومی نسبت به فساد و خطرات متعدد آن بر زندگی سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه و ایجاد درک عمومی ‌برای مبارزه با فساد از کوچک‌‌‌ترین تا بزرگ‌‌‌ترین نوع آن وظیفه خطیری است که قبل از هر چیز بر عهده رسانه‌های جمعی است.

سایر منابع حقوق داخلی در پیشگیری از فساد

فرمان ۸ ماده‌ای مقام معظم رهبری درخصوص تشکیل ستاد مبارزه با مفاسد و تهیه طرح مبارزه با فساد مورخ ۱۰/۲/۱۳۸۰ به لحاظ حقوقی در گروه منابع حقوقی قرار نمی‌گیرد اما به لحاظ اهمیت آن در تدوین اقدامات پیشگیرانه قابل اعتناست.

فرمان صادره ازسوی مقام رهبری با نظر به این‌که افکارعمومی و شهروندان با عنایت به فراموشی برخی آرمان‌های انقلابی و مشاهده ظهور و گسترش فساد اداری از این وضعیت به انحای مختلف ابراز نارضایتی و نگرانی می‌نمودند؛ در جهت مبارزه با فساد و قطع ریشه فساد در نظام اداری و اقتصادی کشور صادر گردید. مهم‌ترین نکات این فرمان عبارت است از:

اصول مهم این فرمان به شرح زیر است:

۱ – با آغاز مبارزه جدى با فساد اقتصادى و مالى، یقیناً زمزمه‌ها و به تدریج فریادهای مخالفت با آن بلند خواهد شد اما هر گونه تسامح در مبارزه با فساد، به نوعى همدستى با فاسدان و مفسدان است.

۲- اعتماد عمومى به دستگاه‌هاى دولتى و قضایى در گرو آن است که این دستگاه‌ها در برخورد با مجرم و متخلف قاطعیت و عدم تزلزل خود را نشان دهند.

۳- مبارزه با فساد موجب امنیت فضاى اقتصادى و اطمینان کسانى است که مى‌خواهند فعالیت سالم اقتصادى داشته باشند. تولیدکنندگان این کشور، خود نخستین قربانیان فساد مالى و اقتصاد ناسالم‌اند.

۴ – کار مبارزه با فساد را چه در دولت و چه در قوه قضاییه به افراد مطمئن و برخوردار از سلامت و امانت بسپارید. دستى که می‌خواهد با ناپاکى دربیفتد باید خود پاک باشد و کسانى که میخواهند در راه اصلاح عمل کنند باید خود برخوردار از صلاح باشند.

۵- بخش‌هاى مختلف نظارتى در ۳قوه از قبیل سازمان بازرسى کل کشور، دیوان محاسبات و وزارت اطلاعات باید با همکارى صمیمانه، نقاط دچار آسیب در گردش مالى و اقتصادى کشور را به درستى شناسایى کنند و محاکم قضایی و نیز مسؤولان آسیب‌زدایى در هر مورد را یارى رسانند.

۶- وزارت اطلاعات موظف است در چارچوب وظایف قانونى خود، نقاط آسیب‌پذیر در فعالیت‌هاى اقتصادى دولتىِ کلان مانند: معاملات و قراردادهاى خارجى و سرمایه‌گذاری‌هاى بزرگ، طرح هاى ملى، و نیز مراکز مهم تصمیم‌گیرى اقتصادى و پولى کشور را پوشش اطلاعاتى دهد و به دولت و دستگاه قضایى در تحقق سلامت اقتصادى یارى رساند و به‌طور منظم به رییس‌جمهور گزارش دهد.

۷- در امر مبارزه با فساد نباید هیچ تبعیضى دیده شود. با فساد در هر جا و هر مسند باید برخورد یکسان صورت گیرد.

۸- به جاى پرداختن به ریشه‌ها و‌ام‌الفساد‌‌ها به سراغ ضعفا و خطاهاى کوچک نروند و نقاط اصلى را ر‌‌ها نکنند. هرگونه اطلاع‌رسانى به افکار عمومى که البته در جاى خود لازم است، باید به دور از اظهارات نسنجیده و تبلیغات گونه بوده و حفظ آرامش و اطمینان افکار عمومى را در نظر داشته باشد.

نکته قابل‌تأمل دیگر این است که همه نهاد‌‌ها را موظف به پیشگیری از فساد دانسته‌اند اما از جهت شفاف‌سازی در مطالبه و پیگیری نهادهایی را از هر ۳ قوه برای این مهم معرفی نموده‌اند. برخی از ملزومات در فرمان ۸ ماده‌ای مقام معظم رهبری به وضوح آمده است، ایشان در ماده پنجم برای سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات و وزارت اطلاعات، استراتژی همکاری پیشنهاد کرده است. سپس با فرمان مشترکی، ذهن‌ها را متوجه نقاط آسیب‌پذیر در گردش مالی و اقتصادی کشور کرده تا نقاط کور را به درستی شناسایی کنند و در اختیار محاکم قضایی قرار دهند. در این فرمان، تکلیف قوای سه‌گانه به نحوی شفاف بیان شده است به‌طوری که هم به فعالیت جمعی دعوت شده‌اند و هم مسؤولیت و حوزه عمل هر یک به تفکیک بیان شده است. این فرمان چند لایه دارد که تشکیل ستاد و تهیه طرح مبارزه با فساد اقتصادی الگوی مبارزه علمی، مراقبت از سلامت نظام اسلامی از جهت اقتصادی، فعالیت سالم اقتصادی برای ایجاد اشتغال بر پایه صحت و سلامت ارتباطات حکومتی، پرهیز از امتیاز طلبی و انحصارطلبی و احیای سرمایه‌گذاری، اقدامات قوای سه‌گانه در نظارت سازمان یافته به منظور جلوگیری از بروز و رشد فساد مالی در دستگاه‌ها برخی از این لایه‌ها می‌باشد.

در جهت اجرای اصول پیش گفته قانون اساسی و منویات فرمان هشت گانه، مجلس شورای‌اسلامی مبادرت به تصویب قانون ارتقای سلامت اداری نموده است. این قانون در تاریخ ۷/۸/۱۳۹۰ در ۳۵ماده، به‌طور آزمایشی و برای مدت ۳ سال جهت اجرا به قوه مجریه ابلاغ شد. به نظر می‌رسد تدوین‌کنندگان این قانون در هنگام تنظیم، آن به متن معاهده مریدا نظر داشتند و بسیاری از مفاد آن از قبیل حمایت از شهود[۳۲] جرم انگاری برای مؤسسات خصوصی در صورت تحصیل مال نامشروع[۳۳]، اطلاع‌رسانی[۳۴] و… را در این قانون پیش‌بینی کرده‌اند قانون ارتقای سلامت در بعد پیشگیری نیز قابل اعتناست؛ و دولت را موظف نموده با همکاری سایر قوا به منظور فرهنگ‌سازی و ارتقای سلامت نظام اداری براساس منابع اسلامی و متناسب با توسعه عدم و تجربیات روز دنیا ظرف ۶ ماه پس از تصویب این قانون «منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام» را تدوین نماید. همچنین کلیه دستگاه‌های مشمول این قانون مکلفند براساس وظایف و مأموریت‌های خود در چارچوب «منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام» به تدوین «رفتار حرفه‌ای و اخلاقی مقامات قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مدیران و کارکنان» خود اقدام نمایند.

نتیجه‌گیری

درک تدریجی حوزه مشکلات مربوط به فساد و وخامت این مشکلات منجر به تکامل اقدامات بین‌المللی متعدد شد اما در مسیر این تکامل کنوانسیون مریدا یک جهش چشمگیر محسوب می‌شود زیرا از قالب ملاحظات کلی و صرف اعلام مواضع خارج شده و به سوی استفاده از اصول و ابزار‌های عملی و سپس توسعه تعهدات حقوقی الزام‌آور و نهایتاً همکاری دولت‌ها در تحقیق و تعقیب قضایای فساد حرکت نموده است.

این تکامل در اثر علاقه نمایندگان دولت‌ها در ارتباط با مبارزه با فساد است و به این نتیجه نائل شدند که سند مربوط به فساد باید از هر نظر جامع باشد به نحوی که از یک طرف بتواند پیامدهای بسیار متعدد فساد را تا حد امکان معرفی کند و از طرف

دیگر تدابیر متعددی را برای پیشگیری و مبارزه با فساد شامل باشد. زیرا پیشگیری یکی از ارکان این کنوانسیون است و هدف از آن تأمین چارچوبی نظارتی برای کاهش احتمالی روش‌های فاسد است. این کنوانسیون خواهان تدوین سیاست‌های پیشگیرانه جامع برای تضمین حکومت مطلوب، پاسخگویی و شفافیت است. کنوانسیون معتقد است که برای نظارت و ایجاد هماهنگی در اجرای سیاست‌های ضدفساد، تدوین مقررات رفتاری برای مقامات عمومی،‌ترویج و حمایت از شفافیت و پاسخگویی و افزایش آگاهی از تأثیر منفی فساد، باید نهادهای مستقل ضد فساد ایجاد شوند. این کنوانسیون همچنین شامل مفادی درباره جرم به حساب آوردن فساد است که همگرایی در اولویت‌ها و اقدام ملی را تسهیل و در عین حال همکاری بین‌المللی را در این زمینه تقویت می‌کند.

با عنایت به جایگاه محوری جمهوری‌اسلامی ایران در میان کشورهای در حال توسعه و اهمیتی که جمهوری‌اسلامی ایران برای مبارزه با فساد قایل است و نیز با توجه به نقش هیأت نمایندگی جمهوری‌اسلامی ایران در جریان مذاکرات مربوط به تدوین پیش‌نویس کنوانسیون مذکور و این‌که با توجه به الحاق ایران از جهت نزاکت بین‌المللی انتظار می‌رود به مفاد این سند جهانی در نظر و عمل پایبند باشیم. لذا با نظر به این‌که اصول قانون اساسی کشور ما نیز اشاراتی به موضوع مهار فساد و اهمیت برقراری حکومت سالم دارد؛ ضرورت دارد با توجه به اصول مزبور که در زمینه‌های مختلف قانونی هم انعکاس دارند برای عملی شدن این راهکار‌ها، از طریق مطالعاتی از این دست، اصول قانونی را شناخته آنگاه قانون را بر تمامی شئونات جامعه حاکم سازیم.

متأسفانه تأثیر عوامل گوناگون در شکل‌گیری فساد به آن ماهیت پیچیده‌ای داده که در نتیجه آن بسیاری از برنامه‌های طراحی شده برای مقابله با فساد اعم از پیشگیری یا مبارزه به شکست می‌انجامد. این وضعیت نشانگر آن است که برای حذف و کاهش فساد باید قدم‌های اول را محکم و اصولی برداشته و از طریق پژوهش و مطالعات تطبیقی به ویژه در زمینه قانون اساسی داخلی و مفاد کنوانسیون‌های بین‌المللی، برنامه‌ریزی عملیاتی و هماهنگی را برای تأثیر گذاری نتیجه بخش بر همه اشکال فساد طراحی، پیگیری و اجرا نماییم و ضمن اجرای آن از طریق کنترل و نظارت مؤثر، اصول برقراری یک حکومت خوب را پیگیری نماییم.

فهرست منابع

فهرست الفبایی منابع مرجع:

۱٫ فرمان ۸ ماده‌ای رهبر انقلاب در مبارزه با مفاسد اقتصادی

۲٫ قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران

۳٫ قانون مبارزه با فساد اداری در ایران

۴٫ کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد، ۲۰۰۳ (مریدا)

منابع لاتین:

۱- AgainstCorruptionandAdministrativeIllegality.1999.Commi ssione Macau

۲- Administrative Offences of Corruption.2001.Code of the Republic of Kazakhstan

۳- Khan, Mohabbat, Political and Administrative Corruption; Concepts, Comparative Experiences and Bangladesh Case, University of Dhaka, 2000

۴- Rose-Ackerman; Susan.1999 Corruption and Government Causes;Consequences and Reform; Cambridge University Press.

۵- World Bank (1994). Helping Countries Combat Corruption, the Role of the World Bank, Washington DC.