یکم. آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران پیش از وقوع انقلاب اسلامی، در تاریخ ۲۵/۱/۱۳۵۵ به تصویب مجلسین وقت رسیده است و پس از انقلاب، با اصلاحاتی که بعداً در آن صورت گرفته در تاریخ ۲۴/۲/۱۳۹۰ به شهرداری‌های مراکز استان‌ها و کلانشهر‌ها و شهرهای بالای یک‌میلیون نفر جمعیت، تسری یافته است. دوم. اصولاً در سلسه مراتب […]
یکم.
آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران پیش از وقوع انقلاب اسلامی، در تاریخ ۲۵/۱/۱۳۵۵ به تصویب مجلسین وقت رسیده است و پس از انقلاب، با اصلاحاتی که بعداً در آن صورت گرفته در تاریخ ۲۴/۲/۱۳۹۰ به شهرداری‌های مراکز استان‌ها و کلانشهر‌ها و شهرهای بالای یک‌میلیون نفر جمعیت، تسری یافته است.
دوم.
اصولاً در سلسه مراتب منطقی قوانین و مقررات، «آیین‌نامه» از صنف مقرراتی است که در ذیل «قانون» قرار می‌گیرد. زیرا، خاصیت «آیین‌نامه» فی‌الواقع نحوه عملیاتی کردن مفاد «قانون» یا بخشی از آن است که تهیه جزییات قانون را قوه مقننه به عهده قوه مجریه یا قضاییه واگذار می‌کند. اما معلوم نیست که در پیش از انقلاب اسلامی قوه مقننه چرا برخی از قوانین را با عنوان «آیین‌نامه» به تصویب رسانده است. آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران نیز از جمله قوانینی است که در مجلسین شورای ملی و سنای وقت تحت عنوان «آیین‌نامه» به تصویب رسیده است. شاید دلیل آن این باشد که چون برگزاری مناقصه و مزایده تشریح نوعی از اقداماتی برای معاملات دولتی و شهرداری‌هاست. بنابراین عنوان «آیین‌نامه» به جای «قانون» برازنده‌تر است. به هر روی، از آنجا که این‌گونه آیین‌نامه‌ها در مرکز قانون‌گذاری کشور به تصویب می‌رسد چیزی از قانونی بودن آن نمی‌کاهد.
سوم.
موضوع آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها اساساً مربوط به چگونگی برگزاری مناقصه و یا مزایده اموال عمومی است. اموالی که شهرداری‌ها متصدی اداره آنها هستند. قانون‌گذار برای حفظ حقوق و منافع عمومی مقرر داشته که معاملات مربوط به اموال یاد شده تحت ضوابط و مقررات آیین‌نامه مزبور صورت گیرد. پیش از تصویب قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۱۳۸۳) نیز علاوه بر مقررات مختلف، آیین‌نامه معاملات دولتی در سال ۱۳۴۹ با اصلاحات بعدی از تصویب مجلسین وقت گذشته بود اما با تصویب قانون برگزاری مناقصات در سال ۱۳۸۳ از سوی مجلس شورای‌اسلامی، مقررات پراکنده تنها درخصوص مناقصات، تجمیع و سامان یافت. به موجب ماده‌های ۷ و ۲۵ قانون مرقوم نهادی به عنوان مرجع اختلافات مناقصه‌گران با مناقصه‌گزار تحت نام «هیأت بررسی شکایات» با اساسنامه‌ای که از تصویب مجلس شورای‌اسلامی گذشت، تأسیس و پیش‌بینی شد.
چهارم.
یکی از اصلاحات به عمل آمده در آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها ماده ۳۸ است که مطابق آن: «اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه در هیأت حل‌اختلافی با عضویت یک نفر قاضی دادگستری با انتخاب رییس قوه‌قضائیه، یک نفر از اعضای شورای‌اسلامی شهر با انتخاب شورای مربوطه، نماینده شهرداری به انتخاب شهردار، نماینده بخشدار یا فرماندار حسب مورد و نماینده قانونی طرف قرارداد، قابل رسیدگی و حکم صادره از طرف قاضی جلسه برای طرفین لازم‌الاجراست».
این ماده به شرحی که بعداً خواهد آمد، نوعی مرجع حل‌اختلاف است که شاید در اثر غفلت قانون‌گذار موضوع از هدف نخستین خود خارج شده و مسیر انحرافی پیموده است.
می‌توان گفت ماده مرقوم با توجه به تقدم تاریخ قانون برگزاری مناقصات متأثر از ماده‌های ۷ و ۲۵ قانون مرقوم است که به هنگام اصلاح آن در سال ۱۳۹۰ بر آیین‌نامه موصوف افزوده شده است.
پنجم
چند سالی است که از تصویب این ماده سپری شده اما در این مدت به نظر می‌رسد از این ماده سوءاستفاده شده است. شهرداری‌ها برای حل‌اختلاف قراردادهای خود با اشخاص، با توسل به ماده ۳۸ آیین‌نامه، مسیر رسیدگی به حل‌اختلافات را تغییر داده‌اند، چندان که دادگاه دیگری در کنار دادگاه‌های عمومی برای رسیدگی به قراردادهای مورد بحث اضافه شده است! ! در واقع قانون‌گذار در ماده ۳۸ در مقام بیان حل‌اختلاف مسایل و مشکلات ناشی از مناقصه و مزایده شهرداری‌ها بوده که عبارت «…ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه…» امر را بر دست‌اندرکاران و حتی نویسندگان این آیین‌نامه مشتبه کرده است. از این‌رو، در قراردادهایی که شهرداری‌ها با اشخاص منعقد می‌کنند، ماده ۳۸ آیین‌نامه به عنوان مرجع حل‌اختلاف شناخته می‌شود و طرفین قرارداد‌ها را در سردرگمی کامل قرار می‌دهند. وگرنه دلیلی ندارد که کمیسیونی شبیه کمیسیون ماده۱۰۰ قانون شهرداری‌ها (اصلاحی ۱۷/۵/۱۳۵۲) حق مداخله در حل‌اختلاف اشخاص با شهرداری‌ها را داشته باشد. این هیأت حل‌اختلاف بنا به دلایل زیر فاقد صلاحیت رسیدگی به اختلافات اشخاص با شهرداری‌هاست:
۱- حکم قاضی دادگستری تنها در مراجع دادگستری و دادگاه‌ها می‌تواند با رعایت قوانین و مقررات شکلی لازم‌الاجرا تلقی شود، نه در هیأتی که اعضای آن را شورای‌اسلامی شهر، نماینده شهردار و نماینده بخشدار یا فرماندار تشکیل می‌دهند.
۲- اگر حکم قاضی برای طرفین اختلاف لازم‌الاجراست نقش سایر اعضای هیأت در آن ماده چیست؟ آیا نظر آنان تأثیری در حکم قاضی منتخب رییس قوه‌قضائیه دارد یا نه. اگر تأثیری دارد، چگونه و اگر تأثیری ندارد، چرا غیر از قاضی اشخاص دیگری در آن عضویت دارند؟
۳- به جز دادگاه‌ها و نهاد داوری، هیچ مرجعی نمی‌تواند بین طرفین قرارداد، فصل خصومت نماید، زیرا دادگاه‌ها براساس قانون تشکیل می‌شوند و نهاد داوری، طریقه‌ای از حل‌اختلاف در خارج از دادگاه است که مستظهر به اوامر و نواهی قانونی حق حل‌اختلاف بین طرف‌های قرارداد را بر عهده می‌گیرد. معلوم نیست نمایندگان تصویب‌کننده ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها در مجلس شورای‌اسلامی، آیا به شاکله قوه‌قضائیه و سلسله مراتب دادگاه‌ها آشنایی کافی داشته‌اند یا نه.
۴- ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها، نظام دادگاه‌ها در فصل خصومت و حل‌اختلافات قراردادی بین اشخاص با شهرداری‌ها را به هم می‌ریزد و طرف‌های اختلاف را در حالت سردرگم قرار می‌دهد. این سؤال نیز پیش می‌آید که حکم قاضی آیا قابل تجدیدنظر است یا نه. چرا که، در انتهای ماده ۳۸ مزبور، صرفاً به لازم‌الاجرا بودن حکم قاضی دادگستری اشاره شده است و در مورد قابل تجدیدنظر بودن یا نبودن رأی وی، آیین‌نامه ساکت است. بدیهی است، طبق مقررات قانون آیین دادرسی مدنی همه احکام قضات دادگاه‌ها که در مقام فصل خصومت بین اشخاص صادر می‌شود، لازم‌الاجراست اما احکام قضات پس از قطعیت آنهم در اثر تقاضای تجدیدنظر محکوم علیه و یا سپری شدن مهلت تجدیدنظرخواهی می‌تواند لازم‌الاجرا باشد. حال پرسش این است، آیا حکم قاضی موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری که نه به عنوان قاضی دادگاه بل به عنوان عضوی از اعضای هیأت حل‌اختلاف صادر می‌شود، قابل تجدیدنظر است یا نه. اگر هست چگونه و اگر نیست چرا باید حکم قاضی به صورت یک مرحله‌ای قطعی و حق تجدیدنظر خواهی از محکوم علیه سلب شود؟
۵- نکته دیگر این که آیا تصمیمات اتخاذ شده در هیأت حل‌اختلاف ماده ۳۸ آیین‌نامه مورد بحث که با صدور قاضی منتخب رییس قوه‌قضائیه لازم‌الاجرا می‌شود، آیا می‌تواند به عنوان رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آرا و تصمیمات قطعی نهادهایی در ردیف هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون مالیاتی و مانند آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گیرد؟ در این صورت آیا این نهاد را می‌توان به عنوان نهاد شبه قضایی منظور نمود؟ اگر پاسخ مثبت است، در این صورت آیا دیوان عدالت اداری حق دارد اولاً، حکم قاضی برگزیده رییس قوه‌قضائیه را نقض و ثانیاً، می‌تواند برخلاف آرای وحدت رویه خود، در امر قرارداد‌ها دخالت کند؟ و اگر پاسخ منفی است، این نهاد دارای چه وجهه قانونی در نظام قضایی کشور است که همه را سرگردان کرده است.
۶- حسب عرف معمول و رویه قضایی موجود، به رغم صدور حکم از سوی قاضی موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها، دادگاه‌های عمومی، به حق دعوای محکوم علیه را در دادگستری به طرفیت شهرداری‌ها پذیرفته و مورد رسیدگی قرار می‌دهند. با این وصف، پس از صدور حکم از سوی دادگاه و لغو حکم قاضی موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه مارالذکر، فلسفه وجودی یا فایده تصویب چنین نهادی در ماده ۳۸ آیین‌نامه چیست؟ چرا باید قوانینی به تصویب رسد که جز افزودن بر بوروکراسی اداری و اتلاف وقت و بیهوده بودن آنها، اثری در حقوق اشخاص نداشته باشد؟ واقعاً چه طرز تفکری در پشت چنین مصوبه‌هایی وجود دارد؟
نظر به این که حکم قاضی موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه، به عنوان رأی داوری تلقی نمی‌شود، معلوم نیست حکم قاضی مذکور چگونه قابلیت اجرایی تواند پیدا کرد. به همین دلیل دادگاه‌ها ناچار از پذیرش دعاوی اشخاص علیه شهرداری به رغم صدور حکم از ناحیه قاضی موضوع ماده ۳۸ آیین‌نامه هستند.
ششم.
برای جلوگیری از سوءاستفاده از ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها گریزی نیست جز این که آن را در محدوده مقررات همان آیین‌نامه تفسیر کرد که صرفاً اختلافات ناشی از مناقصه و یا مزایده را شامل می‌شود. به عبارت دیگر، هیأت پیش‌گفته تا قبل از رسیدن مناقصه یا مزایده به انعقاد قرارداد، حق رسیدگی به اختلافات مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار را دارد و پس از انعقاد آن، موضوع اختلاف باید حسب مورد در دادگاه یا نهاد داوری مورد رسیدگی قرار گیرد. می‌توان اذعان داشت قانون‌گذار برای حل و فصل اختلافات ناشی از مزایده و مناقصه لفظ یا عبارتی که بتواند جامع بین مناقصه و مزایده باشد از واژه «معاملات» استفاده کرده است. این به‌کارگیری نابجا باعث شده که در قراردادهای انعقادی بین شهرداری‌ها و اشخاص، هیأت حل‌اختلاف یاد شده به عنوان مرجع رسیدگی به قرارداد‌ها مورد استفاده نادرست قرار گیرد.
انتظار می‌رود، قوه مقننه در اسرع وقت این نقیصه بزرگ قانونی را یا بقا تفسیر و یا با اصلاح متن ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها برطرف نماید.
ابراهیم اسماعیلی هریسی
زمستان ۱۳۹۷
تهران
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.