آیا مصوبات مربوط به حمایت از کالاهای ایرانی مشمول پروژه‌های جاری می‌گردند؟

رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت ظرفیت تولید داخلی اقلام و تجهیزات، در کنار توجه به اصول حقوقی و برنامه‌ریزی به نحوی که حمایت از برخی از سازندگان و تقویت توان کشور در برخی حوزه‌ها به منزله تضعیف بخش خصوصی در سایر حوزه‌ها و ایجاد مشکلات اجرایی در پروژه‌ها نباشد؛ امری منطقی و اجتناب ناپذیر است. به نظر می‌رسد مصوبات سال‌های اخیر هیأت وزیران در زمینه ممنوعیت خرید کالاهای دارای مشابه تولید داخل، در پاره‌ای موارد متفاوت از دیدگاه قانون حداکثر و از موجبات تضرر پیمانکاران و بروز اختلاف بین کارفرمای دولتی و بخش خصوصی باشد. لذا تلاش می‌کنیم تا قانون حداکثر و مصوبات ممنوعیت خرید کالای خارجی دارای تولید مشابه داخلی را بررسی نموده و ضمن توجه به ضرورت حمایت از سازندگان داخلی، مشکلات پروژه‌ها را نیز مطرح سازیم.

 مقدمه:

 تصویب قوانین در زمینه حمایت از ساخت داخل و ایجاد محدودیت برای خریدهای خارجی توسط بخش دولتی دارای سابقه‌ای طولانی در ایران است. شاید بتوان قدیمی‌‌ترین قانون در این مورد را حکم منسوب به احمد شاه قاجار در سال ۱۳۰۱ دانست که نشان‌دهنده احساس نیاز و ضرورت توجه به تولیدات داخلی در ادوار گذشته می‌باشد و در آن استعمال البسه وطنی مقرر شده بوده و عموم وزرا مأموران اجرای آن بوده‌اند. طبق تحقیق نگارنده، «قانون حمایت از صنایع داخلی کشور» و «قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور» – مصوب ۱۳۴۳- مهم‌ترین قوانین حمایت از تولیدات داخلی در سال‌های قبل از انقلاب اسلامی هستند که قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور در حال حاضر نیز معتبر می‌باشد. همچنین در سال ۱۳۷۵[۲] و متعاقب آن در سال ۱۳۹۱، قوانین خاص حمایت از ساخت داخل تصویب گردیده است. لذا در حال حاضر قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن‌‌ها در امر صادرات … مصوب ۱۳۹۱ مهم‌ترین قانون در این زمینه می‌باشد که دارای احکام و دستورات محدود کننده متعدد در زمینه خرید و تدارکات دولتی می‌باشد. البته باید خاطر نشان شد مصوبات سال‌های ۱۳۸۸[۳]، ۱۳۹۰[۴]، ۱۳۹۳[۵] و ۱۳۹۴[۶] هیأت وزیران در زمینه ممنوعیت خرید کالاهای خارجی دارای تولید مشابه داخلی نیز در زمینه حمایت از کالاهای ساخت داخل، به عنوان مقررات بالادستی و در کنار قانون مذکور تأثیرگذار بوده‌اند که به آن‌‌ها اشاره خواهد شد. به خصوص آنکه مصوبات سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ هیأت وزیران منضم به فهرست کالاهایی است که ساخت داخل کمی و کیفی آن‌‌ها به تأیید وزارت صنعت، معدن و تجارت رسیده است.

 

مع‌الوصف احکام و الزامات قوانین و مقررات حمایت از ساخت داخل و موانع قانونی آن‌‌ها پیشتر طی سه پژوهش[۷] از سوی نگارنده تشریح گردیده است. از این رو در این نوشتار به نکته مهم‌تری خواهیم پرداخت و تلاش می‌گردد به این سؤال پاسخ داده شود که دامنه شمول قوانین و مقررات مذکور به چه میزان است؟ آیا ممنوعیت‌های خرید خارجی اقلام دارای مشابه داخلی شامل طرح‌ها و پروژه‌هایی که قبل از ابلاغ آن‌‌ها آغاز گردیده‌اند نیز می‌باشد؟ آیا ممنوعیت خرید از فهرستهای تکمیلی کالاهای دارای تولید داخل می‌تواند فرایند خریدهای خارجی مورد توافق در اسناد مناقصات را که مبنای ارزیابی فنی بازرگانی و اعلام قیمت می‌باشد متأثر سازد؟

 

برای پاسخ به این سؤال ابتدا مهم‌ترین احکام و الزامات قانون حداکثر مصوب ۱۳۹۱ و مصوبه ممنوعیت خرید خارجی کالای دارای تولید مشابه داخلی مصوب ۱۳۹۳را بیان داشته و سپس به مشکلات حقوقی ناشی از افزایش اقلام ممنوع از خرید خارجی و تبعات فنی، مالی و قراردادی آن اشاره خواهد شد:

 

الزامات قانون حداکثر مصوب ۱۳۹۱:

 

ü    الزام دستگاه‌ها، شرکت‌های دولتی و … به تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات کلیه پروژه‌های کشور اعم از این که از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود و یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور یا زمین‌های منابع طبیعی و سایر امکانات دولتی استفاده کنند.

 

ü    الزام دستگاه‌ها، شرکت‌های دولتی و … نسبت به برنامه‌ریزی به نحوی که حداقل پنجاه و یک درصد (۵۱%) هزینه هر طرح و پروژه به صورت کار در داخل کشور باشد و اگر استفاده از تولیدات و خدمات داخل کشور ممکن نباشد، با توافق بالا‌‌ترین مقام اجرایی دستگاه حسب مورد و وزیر صنعت، معدن و تجارت، دستگاه مزبور می‌تواند نیاز طرح یا پروژه خود را از خدمات یا محصولات خارجی تأمین کند.

 

ü    الزام دستگاه‌ها نسبت به ارجاع کلیه فعالیت‌های خدماتی، ساخت، نصب و تأمین کالا، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های مورد نیاز طرح‌ها و پروژه‌های خود فقط به شرکت‌های ایرانی ذی صلاح. در صورت عدم ارائه خدمات توسط شرکت‌های ایرانی، فعالیت‌های مورد نظر را می‌توان با تأیید بالا‌‌ترین مقام اجرایی دستگاه به مشارکت ایرانی – خارجی یا خارجی واگذار کرد.

 

ü    الزام وزارت صنعت، معدن و تجارت به اعلام فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی آن‌‌ها هر شش ماه یکبار و خودداری از ثبت سفارش کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌هایی که احکام این قانون را رعایت نکرده‌اند.

 

ملاحظه می‌گردد که طبق قانون، اصل بر خرید از منابع داخلی و ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی است و خرید خارجی هر نوع کالا و خدماتی منوط به عدم تولید داخلی یا عدم امکان تهیه و اجرا از منابع داخلی (به دلایلی مانند عدم کفایت تولیدات یا حتی در موارد استثنایی فقدان استاندارد متناسب) و هماهنگی بین دستگاه متقاضی با وزارت صمت می‌باشد.

 

این امر بسیار مطلوب است و عملاً مشکل خاصی برای شرکت‌های کارفرمایی و پیمانکاری ایجاد نمی‌کند چرا که پیمانکار با اطلاع از محدودیت‌های خرید خارجی و با اشراف به وضعیت تولید داخل اقدام به تهیه پیشنهاد فنی و مالی و برنامه زمانی می‌نماید و کارفرما نیز از آثار اجرای قانون بر ابعاد مختلف طرح آگاه است؛ ضمن آنکه چرخه توسعه فنی و صنعتی کشور نیز رونق می‌گیرد و چنان‌چه نیاز به خرید خارجی هم باشد می‌توان اقدام به اخذ مجوز نمود.

 

با این حال دستگاه‌های دولتی در کنار قانون مذکور، مکلف به رعایت مصوبات هیأت وزیران نیز می‌باشند. در حال حاضر مصوبه شماره ۲۶۷۲۵/ت ۴۸۴۶۲هـ مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۳ هیأت وزیران و الحاقیه سال ۱۳۹۴ به آن مهم‌ترین مقرره در زمینه حمایت از ساخت داخل و ممنوعیت خرید خارجی اقلام دارای تولید مشابه داخلی می‌باشد که جایگزین مصوبات قبلی گردیده است و به مهم‌ترین نکات آن اشاره می‌شود:

 

الزامات تصویبنامه ممنوعیت خرید کالای دارای مشابه داخلی ۱۳۹۳:

 

ü    مصوبه مذکور دارای فهرستی از کالاهای دارای تولید داخل می‌باشد. لذا خرید کالاهای خارجی مندرج در فهرست پیوست (اعم از کالای ساخته شده، قطعات، ملزومات، تجهیزات و غیره تحت هر عنوان)، که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، توسط تمامی دستگاه‌های دولتی که به نحوی از بودجه عمومی یا دولتی استفاده می‌کنند، در صورت انجام هزینه از محل وجوه دریافتی از بودجه عمومی یا دولتی بابت خرید این نوع کالاها به صورت مستقیم یا از طریق پیمانکاران تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ممنوع بوده و ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرایی یا عناوین مشابه مکلفند از پرداخت اعتبار خرید کالاهای یاد شده به صورت مستقیم یا اسناد مندرج در صورت‌وضعیت‌های ارسالی از سوی پیمانکاران خودداری نمایند.

 

ü    برای تغییر در فهرست یاد شده کارگروهی با مسؤولیت وزارت صنعت، معدن و تجارت و با عضویت برخی وزارتخانه‌ها پیش‌بینی شده است.

 

ü    در مواردی که کالای مشابه داخلی از نظر کیفیت، قیمت و یا حجم تولید قابل توجیه نباشد و یا سایر موارد اجتناب ناپذیر، با پیشنهاد بالا‌‌ترین مقام دستگاه اجرایی ذی‌ربط و تأیید وزرای عضو کمیسیون اقتصاد، خرید کالای یاد شده مجاز خواهد بود.

 

ü    در صورت ابهام در تشخیص تولید داخل کالاها، نظر وزارت صنعت، معدن و تجارت ملاک عمل خواهد بود. لذا در صورت استعلام دستگاه و عدم اعلام نظر وزارت یاد شده ظرف دو هفته، دستگاه‌ها به تشخیص خود عمل خواهند کرد.

 

ü    ممنوعیت تبلیغ کالاهای خارجی در رسانه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند جز در موارد مصرح قانونی.

 

 حال که مفاد اصلی قانون حداکثر مصوب ۱۳۹۱ و تصویب نامه مصوب ۱۳۹۳ مورد اشاره قرار گرفت، دو نکته جالب بیان می‌گردد. سپس، پاسخ سؤالات مطروحه بررسی خواهد شد.

 

الف- نکته قابل توجهی که باید در ابتدا به آن اشاره نمود این است که قانون حداکثر، صرفاً به بیان قواعد کلی حمایتی پرداخته (که البته این موضوع از اصول نگارش قانون است) و از ذکر مصادیق کالاهای دارای ساخت داخل که تبعاً در حال افزایش است (یا در مواردی مانند ورشکستگی شرکت‌های تولیدی ممکن است کاهش یابد) خودداری نموده است. لذا در جزء دوم ماده ۳ وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده تا با همکاری سازمان‌ها، انجمن‌ها، اتحادیه (سندیکا)های تولیدی و خدماتی مرتبط، هر شش ماه یک بار فهرست کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌های ساخت داخل و ظرفیت تولیدی آن‌‌ها را استخراج کند و به‌طور رسمی در دسترس دستگاه‌های ذی نفع موضوع این قانون و عموم مردم قرار دهد. بر این اساس، هیأت وزیران طبق پیشنهاد وزارت مذکور، تنها در سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ اقدام به انتشار فهرست اقلام دارای توان تولید داخل نموده است و مشخص نیست چرا اشاره‌ای به تکلیف ناشی از ماده ۳ قانون حداکثر برای اعلام فهرستهای مذکور توسط وزارت صمت نشده و تنها به اختیارات ناشی از اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی[۸] جمهوری اسلامی ایران استناد شده است. ضمن آنکه دستور قانون حداکثر برای بررسی و انتشار هر شش ماه یکبار کالاهای دارای ساخت داخل به همراه ظرفیت تولید آن‌‌ها نیز رعایت نشده و از سال ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۷، تنها چهار مصوبه ابلاغ گردیده است! که البته ظرفیت تولیدی اقلام دارای ساخت داخل نیز که بایستی قانوناً اعلام می‌گردید، صورت نگرفته است. در سال ۱۳۹۷ لیست چندتایی به فهرست اضافه گردیده است! آیا واقعاً در طول این چند سال در تولید هیچ کالایی غیر از ۴۸۷ مورد مذکور به مرز خودکفایی و ساخت داخل نرسیده‌ایم؟! !

 

سؤال: چرا قانون‌گذار تأکید به ابلاغ هر شش ماه یکبار فهرست‌‌ها داشته است؟ چرا قانون‌گذار الزام به اعلام ظرفیت تولیدی کالاها به دستگاه‌های دولتی و عموم مردم داشته است؟ آیا این امر ناشی از تلاش مقنن برای خرید حداکثری، اطمینان بخشی درباره توان داخلی و شناسایی به موقع کالاها و جلوگیری از مشکلات متعددی که ابلاغ دیر هنگام فهرست کالاها در اجرای پروژه‌ها ایجاد خواهد کرد، نمی‌باشد؟ آیا آثار مالی و فنی عدم اجرای به موقع تکلیف قانونی از سوی وزارت صمت بر عهده سایر دستگاه‌ها و پیمانکاران بخش خصوصی است؟ آیا پیمانکاران به استناد عدم اطلاع‌رسانی به موقع از سوی وزارت صنعت می‌توانند از خرید داخلی خودداری نمایند؟ سرنوشت شرکت‌ها و کارخانه‌هایی که به دلیل عدم ابلاغ لیست مذکور در فهرست مورد حمایت قانون قرار نگرفته‌اند چیست؟

 

ب- نکته دوم آنکه طبق قانون حداکثر، دستگاه‌ها اعم از این که از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود و یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‌های مزبور یا زمین‌های منابع طبیعی و سایر امکانات دولتی استفاده کنند، باید براساس این قانون اقدام نمایند و حتی شرکت‌ها، صنایع، کارخانه‌ها، مؤسسات بخش خصوصی و تعاونی و شرکت‌های ایرانی، خارجی، خارجی-ایرانی و ایرانی-خارجی که در اجرای پروژه‌ها یا طرح‌ها از تسهیلات ارزی یا ریالی دولت استفاده می‌کنند به میزان تسهیلات و امکانات دولتی مورد استفاده مشمول این قانون می‌شوند. حال آنکه در مصوبه هیأت وزیران، دامنه محدودیت‌ها به شدت کاهش یافته و تنها دستگاه‌های دولتی، نهاد‌‌ها و عناوین مشابهی که به نحوی از بودجه عمومی یا دولتی استفاده می‌کنند، در صورت انجام هزینه از محل وجوه دریافتی از بودجه عمومی یا دولتی بابت خرید این نوع کالاها به صورت مستقیم یا از طریق پیمانکاران تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مشمول ممنوعیت خرید خارجی دارای تولید مشابه داخلی شده‌اند و بخش خصوصی استفاده کننده از تسهیلات ارزی یا ریالی دولتی هیچ تعهدی در این زمینه ندارد! و حتی با وجود ساخت داخل کالاها و اقلام و تجهیزات، الزام مصوبه هیأت وزیران را ندارد.

 

راه‌حل این تعارض چیست؟ کارفرمای دولتی چگونه بایستی اقدام نماید و پیمانکار چگونه باید از حقوق مکتسبه خود صیانت نماید و هزینه مضاعف نپردازد؟ چگونه می‌توان بخش خصوصی را که از تسهیلات ارزی بهره‌مند شده است به رعایت ممنوعیت خرید خارجی دارای تولید مشابه داخلی ملزم ساخت؟

 

پاسخ به سؤالات فوق چندان آسان نیست و بیان این سخن که مقررات نباید مغایر و مخالف و در تعارض با قانون عادی یا اساسی باشند و در غیراین صورت توسط دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد راهگشا نمی‌باشد. زیرا مقررات اقتصادی فعلی، با سیاست‌های کلان کشور درآمیخته‌اند و تنها از قواعد حقوقی پیروی نمی‌کنند. ما نیز در پی بیان پاسخ تمامی سؤالات مطروحه نیستیم و این امر نیازمند نوشتار دیگری است و صرفاً جهت افزایش بینش خواننده گرامی مطرح شده‌اند. با این حال در خصوص سؤال آخر (نحوه الزام بخش خصوصی بهره‌مند از تسهیلات ارزی برای رعایت ممنوعیت خرید خارجی کالاهای دارای تولید مشابه داخلی) باید گفت، عدم ذکر نام شرکت‌های خصوصی در مصوبه هیأت وزیران به مفهوم نقض قانون حداکثر نمی‌باشد و بخش خصوصی موصوف ملزم به رعایت تمامی مصوبات حمایت از ساخت داخل می‌باشد.

 

حال به بیان پاسخ سؤالات کلیدی مطروحه در مقدمه می‌پردازیم:

 

سؤال:

 

دامنه شمول قانون حداکثر و مصوبه ممنوعیت خرید خارجی دارای تولید مشابه داخلی و مقررات مشابه به چه میزان است؟ آیا ممنوعیت‌های مذکور شامل طرح‌ها و پروژه‌هایی که قبل از ابلاغ آن‌‌ها آغاز گردیده نیز می‌باشد؟

 

پاسخ:

 

قانون حداکثر به صراحت در ماده «۷» اشعار داشته است: «طرح‌ها و پروژه‌هایی که قبل از لازم‌الاجرا شدن این قانون، مناقصه آن‌‌ها برگزار شده یا قرارداد آن‌‌ها منعقد گردیده از شمول این قانون مستثنی است». لذا حتی طرح‌ها و پروژه‌هایی که قبل از ابلاغ قانون حداکثر، تنها فرایند اجرایی قانون برگزاری مناقصات را به‌طور کامل و تا مرحله تعیین قطعی برنده طی نموده باشند، بدون آنکه قراردادی منعقد شده باشد، می‌توانند بدون تغییر در شرایط قراردادی به فعالیت خود ادامه دهند و الزامات قانون مذکور مشمول آن‌‌ها نخواهد شد. ماده ۷ که برای جلوگیری از بروز مشکل برای ادامه فعالیت پروژه‌های ناتمام در زمان تصویب قانون نگاشته شده است، ممکن است در حال حاضر نیز به دلیل طولانی شدن فرایند اجرای پروژه‌ها در کشور، لازم‌الرعایه باشد.

 

حال آنکه این مهم، در مصوبه ممنوعیت خرید خارجی ابلاغی از سوی هیأت وزیران پیش‌بینی نشده است و به محض افزودن هر کالایی در لیست مذکور، تمامی محدویت‌های واردات کالا و استفاده در پروژه‌های دولتی، مشمول آن خواهد شد و پیمانکاران بایستی تأمین کالا از لیست جدید را جایگزین توافقات ابتدای قرارداد سازند.

 

این موضوع برخی از اصول حقوقی و قراردادی را مخدوش نموده است که به مواردی از آن اشاره می‌شود:

 

یکی از قواعد جهانی حقوق، «عطف به ماسبق نشدن قانون» است که از آثار و نتایج اصل «قانونی بودن جرم و مجازات» می‌باشد و در آیات قرآن[۹]، فقه اسلامی، قانون اساسی[۱۰] و ماده ۴ قانون مدنی به آن اشاره شده است. ماده ۴ قانون مدنی مقرر می‌دارد: «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.» این قاعده که در حقوق اداری به آن «اصل عطف بما سبق نشدن اعمال اداری» نیز گفته شده است، به این معنی است که، اصولاً قانون ماهوی اثر قهقرایی ندارد و فقط مشمول اعمال و وقایعی می‌گردد که پس از تصویب آن رخ دهد؛ مگر اینکه خود قانون پیش‌بینی دیگری نموده باشد. به عبارت دیگر، اگر مردم عملی را انجام دهند که متعاقب آن آیین‌نامه‌ای از سوی دستگاه دولتی تصویب شود، نمی‌تواند اعمال مردم را باطل ساخته و برای ایشان ایجاد تکلیف و مسؤولیت نماید.

 

با این وجود، گاهی ممکن است به منظور صیانت از منافع اکثریت و اهداف کلان کشور، قانون از سوی قانون‌گذار عطف به ماسبق شود. تأکید می‌گردد که «عطف به ماسبق ساختن قانون از اختیارات مختص قانون‌گذاران و یا مراجع ذی‌صلاح مأذون از قبل مقنن است و نه مقامات اداری». دیوان عدالت اداری نیز در موارد متعدد این امر را رعایت نموده و تصمیمات مقامات اداری را ابطال نموده است.[۱۱]

 

نکته مهم دیگر این است که طرح اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی که در حال حاضر در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است و ماده (۳) آن که مورد موافقت نمایندگان مجلس قرار گرفته اشعار دارد: «به منظور رعایت این قانون در برگزاری مناقصات، موارد زیر لازم‌الاجرا است.

 

الف- از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، خرید انواع کالا و خدمت به هر طریق از جمله برگزاری مناقصه، یا ترک تشریفات و عدم الزام به تشریفات توسط دستگاه‌های موضوع ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات مصوب۳/۱۱/۸۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی، بدون رعایت این قانون ممنوع است…»

 

ملاحظه می‌گردد که مشکل مطروحه در این مقاله، در صورت تصویب قانون جدید توسط شورای نگهبان قانون اساسی، به دلیل ابهام این ماده و حذف ماده ۷ قانون قبلی، همچنان وجود خواهد داشت!

 

حال که تفاوت دیدگاه قانون حداکثر سال ۱۳۹۱ و مصوبات سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ هیأت وزیران در خصوص تسری یا عدم تسری ممنوعیت خرید کالای دارای تولید مشابه داخلی به قبل از زمان تأیید خودکفایی کشور بیان شد؛ در مقام رفع مشکل بر می‌آییم. این نکته نیز باید ذکر گردد که وضعیت مذکور بین قانون حداکثر و مصوبات هیأت وزیران به منزله تعارض قوانین نمی‌باشد. چرا که تعارض در لغت به مفهوم در برابر هم قرار گرفتن و در اصطلاح حقوق آن است که دو قانون از هر جهت مخالف مدلول یکدیگر باشند. به زبان ساده تر، تعارض قوانین یعنی دو قانون به‌صورتی هم عرض و برابر قرار گیرند که نتوان هر دو را همزمان اعمال نمود. در وضعیت حاضر، اختلاف، بین قانون ابلاغی مجلس و مصوبه هیأت وزیران است. لذا چون مصوبه هیأت وزیران دامنه قانون حداکثر را تغییر و به عبارت بهتر افزایش داده است، این سؤال پیش می‌آید که آیا مصوبه می‌تواند دامنه اجرای قانون را افزایش دهد؟

 

به نظر نگارنده، این موضوع با چند ایراد اساسی مواجه می‌باشد:

 

۱-    در سلسله مراتب در سلسله مراتب قوانین و مقررات کشور، «قوانین» برتر از «مقررات»‌اند. قوانین خود به دو قسمت تقسیم می‌شوند: ۱)‌ قانون اساسی ۲) قانون عادی. مقررات نیز به ترتیب اولویت دارای انواعی هستند مانند: مصوبه هیأت وزیران، آیین‌نامه اجرایی …، در این میان آنچه مهم است، این است که قوانین و مقررات فرو دست نباید مغایر یا معارض با قوانین فرا دست باشند. بر این اساس قانون عادی که از طرف مجلس شورا به تصویب می‌رسد نباید مغایرتی با قانون اساسی داشته باشد… مقررات نیز نباید مغایر و مخالف قانون عادی یا اساسی باشند. تشخیص آن علاوه بر این که بر عهده مجلس شورا است، اگر از سوی هر شخص حقیقی یا حقوقی در دیوان عدالت اداری نیز مورد اعتراض واقع شود، ممکن است موجب ابطال تمام یا بخشی از آن مقررات گردد. بدین ترتیب، آیین‌نامه اجرایی مصوب هیأت وزیران…، در صورتی که مخالف قوانین و مقررات بالادست باشد، از سوی دیوان عدالت اداری محکوم به بطلان است[۱۲].

 

۲-    این امر با حقوق مکتسبه پیمانکاران و شاید دستگاه‌های دولتی در تعارض است. حتی اگر بتوان دستگاه‌های دولتی را به عنوان بدنه قوه مجریه قلمداد نمود و تصمیم هیأت وزیران را در چارچوب اختیارات قانونی تلقی نمود که موجب ورود ضرر به دستگاه‌های دولتی نمی‌شود؛ در خصوص پیمانکاران قطعاً احتمال تضرر وجود دارد. در نظام اداری ایران، مسؤولیت اصلی اجرای دقیق پروژه‌ها با پیمانکار است و ریسک کار اصولاً تنها بر عهده پیمانکار است. پیمانکاری که با اطمینان از وضعیت کمی و کیفی اقلام و نحوه تأمین آن‌‌ها اقدام به ارائه قیمت و پذیرش آگاهانه ریسک پروژه نموده است، در صورت تحمیل کالا و اقلام و تجهیزات در میانه اجرای پروژه، چگونه می‌تواند ریسک پروژه را گردن نهاده و از سلامت فعالیت خود اطمینان یابد. آیا افزایش ریسک نیازمند افزایش قیمت نمی‌باشد؟ آیا کارفرمای دولتی می‌تواند آن را بپذیرد؟

 

۳-    چنان‌چه در زمان اجرای پروژه، پیمانکار ملزم به خرید از داخل کشور گردد، تکلیف قراردادهایی که با شرکت‌های غیرایرانی منعقد شده چیست؟ پیمانکار چگونه می‌تواند خسارات قراردادی ناشی از نقض قرارداد با طرفهای خارجی را بپردازد؟

 

ممکن است برخی بر این نظر باشند که در صورت نگارش دقیق اسناد مناقصه و متن قرارداد و اعلام ضرورت خرید از فهرستهای ابلاغی هیأت وزیران در آینده، پیمانکار با محاسبه وضعیت و اعلام قیمت متناسب، متضرر نخواهد شد و از اختلافات بعدی طرفین هم ممانعت خواهد شد. مع‌الوصف این امر مشکل را به صورت واقعی بر طرف نخواهد کرد. ضمن آنکه نوعی جهل به بخشی از موضوع قرارداد نیز حادث می‌گردد که با ایرادات حقوقی دیگر مواجه می‌شود.

 

با توجه به موارد فوق، به نظر می‌رسد مصوبه هیأت وزیران دامنه قانون را بیش از آنچه مدنظر مقنن بوده افزایش داده است. شاید این امر از جهت حمایت بیشتر از ساخت داخل و آثار مثبت آن قابل دفاع به نظر آید و ایرادی متصور نباشد. مع‌الوصف به جهت ورود قوه مجریه در حوزه قوه مقننه با ایراد اصل تفکیک قوا مواجه است و به جهت تأثیرات فنی و اقتصادی ناشی از آن و تحمیل هزینه بر پیمانکار و نقض حقوق مکتسبه وی نیز با ایراد اصول حقوقی که شرح آن بیان شد، مواجه می‌باشد.

 

جمع بندی:

 

پیشنهادات نگارنده عبارتند از:

 

۱-    مصوبه هیأت وزیران شفاف‌سازی گردد و تکلیف پروژه‌های نیمه تمام برای استفاده یا عدم استفاده در زمان اعلام فهرست جدید کالاهای دارای ممنوعیت خرید خارجی، منطبق با اصول حقوقی و قواعد قراردادهای اداری مشخص شود.

 

۲-    به منظور جلوگیری از تاخیرات احتمالی در پروژه‌های نیمه تمام، کمیت، کیفیت و زمان تحویل کالاهای دارای تولید داخل، در اعلام ممنوعیت واردات یا خرید خارجی آن‌‌ها مدنظر قرار گیرد.

 

۳-    هر چند طرح اصلاح قانون حداکثر مدتی است در مجلس شورای اسلامی و با اخذ نظر از دستگاه‌های دولتی در حال بازنویسی می‌باشد؛ اما با توجه به مدت زمان طولانی تصویب قوانین در ایران و ضرورت نگاه جامع و مانع به مقوله ساخت داخل، تکلیف پروژه‌های نیمه تمام و نحوه حمایت از سازندگان داخلی در کنار هم مورد مداقه قرار گیرد.

 

۴-    تکالیف ابلاغی به وزارت صنعت، معدن و تجارت و هر سازمان اجرایی دیگر در خصوص برنامه‌ریزی به منظور حمایت از ساخت داخل، با الزامات و نظارت‌های بیشتری گنجانیده شود تا به مرحله اجرای کامل برسد.

 

۵-    تکالیف و اختیارات دولت و به‌طور اخص هیأت وزیران در ابلاغ مصوبات همسو با قانون حداکثر به صراحت در خود قانون درج شود.

 

اکبر هاشم زاده کارشناس حقوقی، مدرس و مشاور امور قراردادها[۱].

hashemzadehakbar@gmail.com