تبیین نفوذ حقوقی عمل مستخدم دولت «در چهار گام»

یکی از مسایل اساسی مطرح در زمینه حقوق عمومی (اداری)،نفوذ و بطلان عمل مستخدم دولت است.از این رو نگارنده در این تحقیق،ضمن دسته بندی شکلی و ماهوی عمل (تصمیم و اقدام ) مستخدم دولت،نحوه عملکرد صحیح مشارالیه را ، در چهارگام و بر پایه اصول بنیادین و نیز ، اصول کلی حقوق اداری ، تبیین و ترسیم نموده است.

۱-   مقدمه

 روزانه شاهد آن هستیم که، اشخاصِ[۲] حقوق خصوصی، به جهات مختلف، انجام برخی از امور خویش را به دیگری می‌سپارند؛ در اصطلاح حقوقی، شخصِ اصیل (موکّل)، با تعیین حدود اذن (محدودۀ وکالت)[۳] در «عقد وکالت»[۴]، وکیل را، نایب خود در انجام کارها (مورد وکالت)[۵] قرار می‌دهد. وکالت موصوف، عقدی جایز[۶]، نوعاً موقّتی (دارای بازۀ‌زمانی کوتاه) و حوزۀ شمول آن نیز، ناظر به امور شخصی (اختصاصی) و با آثار اجتماعی محدود است. در مقیاس وسیع‌تر، از آنجایی‌که اشخاص موصوف، با قبول نقشِ عضویت در یک جامعۀ مدنی و ضرورت دخالت در امور گوناگون عمومی (غیر شخصی) ولی مرتبط با ایشان، پیش از هر اقدامی، بایستی گرد هم می‌آمدند و پیرامون آن با یکدیگر توافق می‌نمودند، بر آن شدند تا تحت یک توافق جمعی، اجرای امور عمومی را، با تعریف مرزهای مشخص وظایف و اختیارات، به دوش نمایندگان خود بگذارند؛ به‌نحوی‌که توافق مذکور، عقدی لازم و ناظر به امور عمومی (مشترک) باشد. در واقع فقدان زمان لازم، تخصّص متناسب و عواملی از این دست (و حتّی معاذیر قانونی^[۷])، اشخاص را به تعیین وکیل/نماینده برای نظم و نسق بخشیدن به امور جوامع مدّنظر، دلالت نمود. امروزه، دولت‌ها، به نوعی نمایندگان اجرایی ملّت‌های خویش هستند و از این‌رو، دولت در معنای خاصّ، قوّۀ‌مجریه نامیده می‌شود. با توجه به نوع جوامع در طول تاريخ، دولت‌هاي قبيله‌اي دولت-شهرها، دولت‌هاي امپراتوري، دولت‌هاي سرزميني و دولت‌هاي مدرن به‌وجود آمده‌اند.[۸] اگرچه، ايران از دوره ساسانيان، داراي يك دولت سرزميني مشخص بود، در اروپاي قرون وسطی، دولت‌هاي سرزميني بتدريج از اواخر قرن دوازدهم ظهور كردند.[۹] دولت به معناي امروزي آن، پديده‌اي نه‌چندان كهن است و ريشه در رخدادهاي قرن پانزدهم و شانزدهم ميلادي دارد؛ انقلاب فرانسه و انقلاب‌هاي آزادي خواهانه دهۀ۳۰ قرن نوزدهم ميلادي، فصل جديدي براي عبور از دولت‌هاي خودكامه به دولت‌هاي قانوني بود و با تصويب قوانين اساسي و تشكيل مجالس مقنّنه، دولت‌سازي وارد مرحله جديدي شد و دولت‌هاي استبدادي به دولت‌هاي حقوقي-قانوني و يا مردم‌سالار تغيير شكل دادند.[۱۰] بنابراین، دولت (قوه‌مجریه)‌، حتّی از منظر اندیشمندانی[۱۱] که با وکالت/نمایندگی قوۀ‌مقنّنه از سوی ملّت‌،‌ همدلی ندارند، زائیدۀ ارادۀ ملّت‌ و نمایندۀ اجرایی او، با مرزهای مبیَّن در قانون، شناخته می‌شود. با اوصاف مطروحه، شعاع و محدودۀ حرکت دولت، مدار و دایرۀ قانون است. چه اینکه در یک مدل شبیه‌سازی‌شده (صرفاً به‌منظور تشحیذ و تقریب اذهان)، دولت، وکیل است و ملّت، اصیل؛ و حدود اذن (یا محدودۀ وکالتِ) وی نیز، در وکالت‌نامه (قانون) درج شده است. با مرور زمان، تحقّق الگوی موصوف در ادارۀ کشورها، موجد اصول بنیادین و کلی در ساختار حقوق اداری گردید. اگر چه این اصول به اقتضاء ذات، نانوشته‌اند، لیکن همواره به عنوان «شاقول و معیار در سیاست‌گذاری، تصویب و اجرای قوانین و مقرّرات»[۱۲]، الهام‌بخش قانون‌گذاران بوده و مشارٌالیهم با دلالت و راهنمایی آن‌ها، به وضع قاعده و ضمانت اجرایی مرتبط، مبادرت ورزیده‌اند؛ از این‌رو قوانین و مقررات عمومی، تجلّی‌گاه اصول بنیادین و کلّی حقوق (اداری) هستند. بدین ترتیب، مشخص است که مستخدم دولت، در امور اداری (و نه شخصی)، مأمور و مأخوذ به قوانین و مقرّراتِ منبعث از اصول بنیادین و کلّی حقوق اداری است.

 ۲-  طرح بحث

 عمل اداری هر تصمیم یا اقدام و یا فعل و ترک فعل است که، مقامات و مأمورین دولتی و عمومی در مقام انجام وظیفه و بر طبق قانون انجام می‌دهند و ناظر بر اشخاص و موارد معین است و آثار حقوقی دارد.[۱۳] براساس آنچه در مقدمۀ بحث به آن اشاره شد، اَعمال حقوقی مستخدم دولت در امور اداری، از حیث آغاز و انجام، با اَعمال حقوقیِ اشخاصِ حقوق خصوصی، متمایز است؛ چه اینکه اَعمال اشخاص حقوق خصوصی، بدواً و مطابق اصاله‌الاباحه[۱۴]، با مانعی روبه‌رو نیست؛ زیرا ایشان می‌توانند براساس اصل آزادی اراده‌ها، تا حدّی که از خطوط قرمز تبیین‌شده در قوانین آمره، پای فراتر ننهند، ابراز ارادۀ انشایی نمایند.[۱۵] لیکن نظر به منعِ مستخدم دولت در حقوق عمومی، مشارٌالیه در بدو تصمیم‌گیری و هم حین اقدام، با ملاحظات (محدودیت‌ها و موانع) متعدّدی روبه‌رو است. نگارنده، اصول کلّی حقوق اداری را، «مانع»[۱۶] و وسیلۀ عبور از موانع را، «گام»، معرفی نموده است. در ادامه، ضمن احصاء موانع و گام‌ها، در پرتوی اصول بنیادین حقوق اداری، دسته‌بندی، تفکیک و ارائه منظّم آنها در یک جدول واحد صورت پذیرفته است.

 ۲-۱٫           ملاحظات

 

مطابق جدول شمارۀ یک، ملاحظات تصمیم‌گیری و اقدامات مستخدم دولت، شامل دو دستۀ کلّی است؛ دستۀ نخست، ناظر به اصول بنیادین حقوق اداری (ذیل حقوق عمومی) و مستقل از گام‌های فرآیندِ تبیین‌شده و دستۀ دوّم، ناظر به اصول منبعث از اصول بنیادین و وابسته به یکی از گام‌های فرآیندِ تبیین‌شده است. از این‌رو، ما دستۀ اول را، محدودیت‌های ذاتی و مستقل، و دستۀ‌دوم را، موانع تبعی و وابسته، نام نهادیم. در واقع اگر مسیر تصمیم و اقدام مستخدم دولت را به یک راه، تشبیه کنیم، آنگاه محدودیت‌های ذاتی و مستقل، گاردریل یا حفاظ دو طرف این راه (در عرض مسیر) و موانع تبعی و وابسته نیز، علائم راهنمایی رانندگی، سرعت‌گیرها و پلیس راه‌ها (در طول مسیر) خواهند بود تا، رسیدن به مقصد برای مسافر، تضمین گردد.

 ۲-۱-۱٫   محدودیت‌ها (ذاتی و مستقل)

 

اصول بنیادین حقوق اداری، ریشه در نگاه تیزبین و منش مطالبه‌گرِ اصیل، دارد. مستخدم دولت، بایستی همواره (چه در بدو و چه در اثنای هر تصمیم و اقدام)، با ملاحظۀ مرزها و حدود تبیین‌شده از سوی اصیل، آنها را ملاک تصمیم و اقدام خویش قرار دهد. این محدودیت‌ها که با عنوان ذاتی و مستقل، اطلاق و در ادامه احصاء گردیده‌اند، از جنس اصول بنیادین حقوق اداری‌اند. در واقع، ذاتِ اعمال اداری، مستقل از نوع فرآیند (تصمیم و یا اقدام)، حاکمیت چنین اصولی را، اقتضاء می‌کند.

 اصل حاکمیّت قانون[۱۷]: وجه فارق بین دنیای غیرحقوقی و دنیای حقوقی، اصل حاکمیّت قانون است. در واقع این اصل که خود برآمده از آموزه‌های متعدد فلسفی و سیاسی است، سنگ‌بنای حقوق شمرده می‌شود.[۱۸] صلاحیت‌هایی که به مقامات و نهادهای دولتی اعطاء شده، با این شرطِ پیش‌فرض بوده که، تحت لوای اصل حاکمیت قانون و در جهت منافع عمومی به کار گرفته شوند و رعایت این مهم، شرط ذاتی مشروعیت اعمال دولتی است.[۱۹] حاکمیت قانون یا قانونمندی به معنی آن است که، همۀ امور اجتماع و حکومت بر قانون استوار باشد و از قانون پیروی کند، نه از روابط شخصی و از استبداد.[۲۰] اِعمال اصل حاکمیّت قانون، دو نتیجۀ اساسی در بردارد: الف. اداره نمی‌تواند دست به انجام عملی بزند که مغایر با قانون باشد و هرگونه عمل حقوقی اداره که مغایر با قانون باشد، غیرقانونی و باطل تلقّی می‌شود؛ ب. اَعمال اداری، ماهیّت حقوقی یافته و حقوق و تکالیفی که در نتیجۀ این اعمال برای افراد خصوصی و اداری ایجاد می‌شود، ضمانت اجرای حقوقی پیدا می‌کند.[۲۱]

 

اصل شفافیت[۲۲]: مطابق اصل شفافیت، کلیه تصمیمات، اقدامات، معاملات و فرآیندهای اداری باید به اطلاع افراد ذی‌نفع برسد و برای آگاهی عموم از آنها در اختیار همگان قرار گیرد.[۲۳] این اصل، ریشه در نظارت عمومی بر نظام اداری دارد و در راستای تضمین اطلاعات و تحقق حکمرانی خوب، پدید آمده است.[۲۴]

 اصل پاسخگویی[۲۵]: اختیاری که به موجب قانون به مقام دولتی واگذار می‌شود، باید در جهت ارائه خدمت عمومی به جامعه اِعمال شود؛ لذا چنین مقامی نسبت به هرگونه اقدام یا تصمیم مقتضی نسبت به تکالیف محوّل‌شده به وی، مسؤول بوده و باید پاسخگو باشد.[۲۶] اصل پاسخگویی مقام اداری منتج از اصول کلی حقوق عمومی، مبتنی بر این است که هرگونه اقتدار ناشی از قانون، تنها با تصور مسؤولیت می‌تواند منجر به تحقّق حاکمیّت قانون باشد؛ در غیر این صورت، موجبات استبداد را پدید می‌آورد.[۲۷] این اصل به نوعی در امتداد اصل شفافیت نیز قرار می‌گیرد؛ به این ترتیب که مقام دولتی علاوه بر این که باید تصمیمات خود را در فضایی شفاف اتخاذ کند، ملزم است تا نسبت به هرگونه عمل خود در صورت تقاضای مردم ](اصیل | موکّل)[، پاسخگو بوده و آن را مستند و مستدل به فرامین قانونی نماید. بنابراین اصل این است که هر مقام دولتی در صورت بازخواست، باید نسبت به کلیه تصمیمات و اقدامات خود، پاسخگو باشد و نمی‌تواند از ارائه پاسخ مستدل و مستند، استنکاف نماید.[۲۸]

 

اصل برابری[۲۹]: مطابق این اصل[۳۰] کلیه تصمیمات و اقدامات حکومتی اعم از تقنینی و اجرایی باید با ملاحظه برابری کلیه افراد جامعه صورت پذیرد.[۳۱] این اصل مقتضای عدالت است و از این‌رو هرگونه اَعمال تبعیض‌آمیز نسبت به افراد خلافِ اصل عدالت است.[۳۲] در امتداد این اصل، «اصل منع تبعیض»[۳۳] در رویه قضایی شکل گرفت.[۳۴]

 

اصل تقدم[۳۵]: به موجب این اصل، منافع عمومی بر منافع فردی، برتری دارد و اساساً به منظور صیانت از این منفعت و مصلحتِ جمعی است که، در اقتدار حاکمیتی دولت، امتیازاتی ناشی از اختیارات عمومی به مقامات دولتی واگذار می‌شود.[۳۶] لذا به موجب این اصل، در صورت تعارض ارائه خدمات عمومی با منافع خصوصی، اصل بر تقدّم منافع و خدمات عمومی می‌باشد.[۳۷]

 

اصل بی‌طرفی[۳۸]: طبق نظر شورای دولتی فرانسه، در کلیه تصمیمات و اقدامات دولتی، رعایت اصل بی‌طرفی، امری الزامی است؛ در غیر این صورت این امر می‌تواند موجبات تبعیض را فراهم آورده و ناقضِ اصل برابری باشد.[۳۹]

 

اصل انتظار مشروع[۴۰]: مقامات دولتی در هرگونه اِعمال صلاحیت اختیاری، باید انتظارات مشروع شهروندان را مدنظر قرار دهند. در واقع هنگامی که یک تصمیم دولتی اتخاذ می‌شود و یا اقدام خاصی توسط کارگزاران دولت انجام می‌گیرد وضعیت‌های حقوقی خاصی به وجود می‌آید که، حقوق و امتیازات گروهی از افراد را تحت تأثیر این وضعیت‌ها قرار می‌دهد.[۴۱]

۲-۱-۲٫   موانع تبعی و وابسته

 

مستخدم دولت، به فراخور و در هر مرحله از هر فرآیند، بایستی در حدود اذن اصیل و با رعایت غبطه، صرفه و صلاح وی، موانع مسیر را پشت سر گذارد. این موانع که با عنوان تبعی و وابسته، اطلاق و در ادامه احصاء گردیده‌اند، از جنس اصول کلّی حقوق اداری‌‌اند. در واقع، اَعمال اداری، بسته به نوع فرآیند (تصمیم و یا اقدام)، حاکمیت اصول مرتبط را، به تبعِ اصول بنیادین، اقتضاء می‌کند.

۲-۲٫           فرآیندها و گام‌ها

۲-۲-۱٫   فرآیند تصمیم

نخستین فرآیند در عمل اداری، فرآیند تصمیم‌گیری است. همانطور که در مقدّمۀ بحث به آن اشاره شد، قانون، مستخدم دولت را به اتخاذ تصمیم صواب، دلالت می‌نماید؛ از این‌رو، می‌توان ادعا کرد که «تکلیف به بیان دلایل و مبانی تصمیم اداری» به یکی از اجزای «عدالت رویه‌ای» و «حکمرانی خوب» تبدیل شده است. ورود این اصل از حوزۀ رسیدگی قضایی به تصمیم‌گیری اداری، متأثر از اندیشۀ عدالت رویه‌ای و توسعه و ارتقای حق‌های رویه‌ای بوده است.[۴۲] لذا مستخدم دولت، ضمن رعایت محدودیت‌های کلّی پیش‌گفته، بایستی موانع آتی را هم به خوبی پشت سر گذارد؛ در غیر این صورت، تصمیم متّخذۀ وی با ریسکِ عدمِ نفوذ، روبه‌رو خواهد شد. فرآیند تصمیم خود به دو مرحلۀ شکلی و ماهوی، تقسیم می‌شود.

 

۲-۲-۱-۱٫ مرحلۀ شکلی

 

در این مرحله، مستخدم دولت با دو مانعِ ناظر به اصل عدم صلاحیت و اصل قانونیّت مواجه است که بایستی در گام نخست با استناد صواب به قوانین و مقرّرات، جواز قانونی را، احراز و پس از کشف حقّ کارکردی، از این مرحله عبور نماید.

اصل عدم صلاحیت[۴۳]: به منظور مهار اختیارات در چارچوب قانون، هرگونه تصمیم یا اقدام دولتی باید به موجب قانون باشد. به عبارت دیگر هر عمل اداری باید مستند و مستدل به قانون باشد. لذا اصل بر عدم صلاحیت مقام اداری است، مگر قانون چنین اختیاری به وی اعطاء کرده باشد.[۴۴] این اصل به خوبی، گویای منعِ ابتدایی مستخدم دولت، پیش از دلالت قانونی است. به بیان دیگر، مستخدم دولت، صلاحیت ابراز ارادۀ انشائی اداری ندارد، مگر به حکمِ قانون.

اصل قانونیّت[۴۵]: مطابق این اصل کلیه کارگزاران دولت می‌بایست برای تمامی تصمیمات و اقدامات قانونی خود مستندات قانونی ارائه کنند و نوعاً علاوه بر اثبات صلاحیت‌های قانونی خود در امر مزبور آنها را در جهات و اهداف قانونی مشخصی، توجیه (حائز اعتبار) نمایند.[۴۶] برای تبدیل دولت به قدرتی هنجارمند، دولت فقط اعمالی را باید انجام دهد که قانون مقرر نموده است. در واقع هدف کلی اصل قانونیت، مهار اختیارات در حدود صلاحیت‌های قانونی و تقیید و تنظیم آن است؛ به نحوی که از اقدامات دلبخواهی و خودپسندانه جلوگیری شده و آنچه مدنظر قانون است، به منصۀ عمل برسد.[۴۷] پس از شرایط صحت تصمیمات اداری آن است که، مأمور و یا مقام اداری باید در صدور تصمیم اداری، شرایط و مقررات قانونی را کاملاً رعایت نماید.[۴۸]

 

۲-۲-۱-۱٫ مرحلۀ ماهوی

 

در این مرحله، مستخدم دولت با هفت مانعِ ناظر به اصل معقولانه‌بودن، اصل تناسب، اصل هدف شایسته، اصل ملاحظات مرتبط، اصل منع سوء‌استفاده از جوازها، اصل منع تقیّد و اصل انصاف، مواجه است که بایستی در گام دوم با استدلال صواب و احراز «نفع برتر عمومی»[۴۹] و کشف کارکرد بهینه، از این مرحله عبور نماید.

اصل معقولانه بودن[۵۰]: باید میان تصمیم اتخاذشده توسّط مقامات و اهدافی که مبنای آن بوده، ارتباط منطقی و معقول وجود داشته باشد.[۵۱] این اصل مقدمه‌ای برای ایجاد قانونیت و اخلاقی بودن تصمیمات دولتی است؛ به این ترتیب که تصمیمات متخذه باید علاوه بر انطباق با قواعد حقوقی، غایت آن را نیز مدنظر قرار داده باشند، در غیر این صورت از مسیر انصاف منحرف می‌شوند.[۵۲] ارزیابی عقلانیت تصمیم، امری است که می‌تواند استانداردها و معیارهای مختلفی را دخیل سازد. اما آنچه غالباً در قلمرو حقوق و رویه قضایی نظام‌های حقوقی مورد توجه بوده است، ارتباط منطقی عمل با روح و غایت قانون است.[۵۳] یکی از معیارهای اصلی معقولانه‌بودن عمل اداری، رعایت شاخصۀ «کارایی و اثربخشی»[۵۴] آن است. تصمیم یا اقدامی که مفیدِ فایده نشود و یا اثرات مثبت قابل‌توجهی برای منافع عمومی نداشته باشد، اساساً عقلایی نمی‌باشد و بیشتر موجب هدر-رفتِ منابع عمومی موجود می‌شود.[۵۵]

 اصل تناسب[۵۶]: مطابق این اصل باید میان تصمیم اتخاذی مقامات و اهدافی که مبنای آن بوده، تناسب منطقی و توازن معقول وجود داشته باشد. این اصل مانع سوء‌استفاده مقامات دولتی از صلاحیت اختیاری است.[۵۷] در واقع اصل تناسب از سازگاری اقدام اتخاذشده با اهداف موردنظر بحث می‌کند.[۵۸] باید میان اقدام صورت‌گرفته و هدف مقنن در اعطای چنین صلاحیتی، تناسب وجود داشته باشد. معیارهای اصلی برای اعمال اصل تناسب را می‌توان به این شرح برشمرد[۵۹]:

 الف. قاعدۀ کفایت: مناسب‌بودن اقدام برای نیل به هدف موردنظر را، کفایت امر می‌توان عنوان کرد. کفایت، مقام عمومی را ملزم می‌دارد که دست به اقداماتی بزند که قابلیت نیل به یک هدف مشروع را فراهم آورده و هزینه‌های حداقلی را بر منافع عمومی بار نماید؛ ب. قاعدۀ ضرورت: هیچ امر مناسب دیگری به عنوان اقدام جایگزین و معادل وجود نداشته باشد یا نسبت به آن عملِ مدنظر مقام عمومی، از درجه اهمیت کمتری برخوردار باشد؛ ج. قاعدۀ تعادل: برای آنکه تصمیم متخذه یا اقدام صورت‌گرفته قابل توجیه باشد، منفعت حاصل از آن باید نسبت به صدمات و مضراتش، غلبه داشته باشد./ پس اصل تناسب، همسویی عمل مستخدم دولت با هدف واضع (قانونگذار و یا مقرره‌گذار) و با اصول حقوقی ماهوی است.

 

اصل هدف شایسته[۶۰]: هر یک از مقامات عمومی لازم است تا در اتخاذ تصمیم خود اهدافی را مدنظر قرار دهند که با اهداف قانون، همخوانی داشته و با غایت آن هم‌سو باشد. چنانچه هدف مقام عمومی از اتخاذ تصمیم، منافع شخصی باشد این امر از مصادیق سوء‌استفاده از اختیارات محسوب می‌شود. لیکن در مواردی که این هدف با حسن‌نیت و در جهت منفعت عمومی بوده ولی با هدف قانون از اعطای صلاحیت مغایرت داشته باشد، از مصادیق نقض اصل هدف شایسته است.[۶۱]

 

اصل ملاحظات مرتبط[۶۲]: مقامات دولتی باید در هرگونه اتخاذ تصمیم و اقدام مقتضی، ملاحظات مرتبط با موضوع تصمیم را در نظر گرفته باشند.[۶۳] زمانی‌که در تصمیم متخذه، ملاحظات مرتبط با موضوع تصمیم و غایت آن لحاظ نشود، این تصمیم، معقول محسوب نمی‌شود.[۶۴] هنگامی که صلاحیتی به مقام دولتی اعطاء می‌شود، در واقع وی مکلف است تا چنین مسؤولیتی را به نحو احسن انجام دهد و عدم ملاحظه مسایل مرتبط و حیاتی تصمیم، به‌منزلۀ نقض و سهل‌انگاری در انجام تعهد است.[۶۵] اصل ملاحظات مرتبط نه تنها مقام اداری را ملزم به جمع‌آوری و توجه به لوازم و مسایل مربوط به هر تصمیم می‌نماید بلکه وی را متعهد می‌سازد تا کلیه جوانب معقول و مشروع موضوع را، در اقدامات خود رعایت نموده و رفتارهای تابعه را با آن همسو کند.[۶۶] لذا این اصل هم در مرحلۀ تصمیم و هم در مرحلۀ اقدام حاکمیّت دارد.

 

اصل منع سوء‌استفاده از جوازها[۶۷]: از این اصل با عنوان اصل منع سوء‌استفاده از اختیارات هم نامبرده‌اند. لیکن از آنجایی که در حقوق عمومی، حقّ اعطایی به مأمور دولت، کارکردی است و نه شخصی، «جواز»، واژۀ دقیق‌تر و مناسب‌تری نسبت به اختیار است. حقّ کارکردی به این معنا است که، جوازها با هدف خدمت به عموم افراد جامعه اعطاء می‌شوند، بر خلافِ حقّ شخصی در حقوق خصوصی که اعطاء آن به اشخاص، می‌تواند فاقد هدف پیش‌گفته باشد. در واقع اعطاء صلاحیت قانونی به مقام دولتی، ناشی از اعطاء یک حق و حمل آن بر معنای اختیار، همواره با این ریسک مواجه است که مشارٌالیه، خود را مبسوط‌الید، تلقّی نماید و از این رهگذر، منافع شخصی خویش را به منفعتِ جمعی ترجیح دهد. به هر ترتیب، اصل منع سوء‌استفاده از اختیارات، همواره نسبت به صلاحیت‌های اختیاری مقام عموی مطرح می‌شود که در آن، وی امکان انتخاب میان چند گزینه را در اتخاذ تصمیم یا اقدام مربوطه دارد.[۶۸] در واقع در انتخاب میان گزینه‌های موجود در صلاحیت اختیاری، نوعی صلاحیت تکلیفی وجود دارد و آن هم این است که مقام عمومی باید موردی را برگزیند که با غایت، اصول حقوقی و اهداف مستقرّ در روح قانون هم‌سو و هم‌گام باشد.[۶۹] البته مقام عمومی در موارد اجمال، ابهام و سکوت قانون نیز، با مانع مذکور روبه‌رو است.[۷۰]

 

اصل منع تقیّد[۷۱]: به طور ساده این اصل بیانگر آن است که مأمور دولت، نبایستی در مسایل مستحدثۀ خاص، مقیّد به بهره‌مندی از راه حل واحد موجود باشد. این اصل مکمّل اصول ملاحظات مرتبط و دقّت است. اصل منع تقید نوعاً این امر را تکمیل می‌سازد که مقام عمومی نباید در اتخاذ تصمیم خود، پیش‌داوری نموده و از یک فرآیند و سیاست واحد مرسوم یا از پیش تعیین‌شده تبعیت کند. به عبارتی روشن‌تر نباید در تصمیم‌گیری‌های اداری از یک آیین ثابت و حاکم نسبت به همۀ موضوعات، تبعیّتِ صرف نموده و از تدقیق در موضوع خاص مربوط به هر یک از تصمیم‌های اداری اجتناب کند.[۷۲] در واقع تصمیم‌گیری نسبت به هر وضعیت تحت صلاحیت باید با دقت و بررسی موردی مصادیق عینی آن در حوزۀ مسایل مستحدثه صورت گیرد؛ به نحوی که مقام دولتی نسبت به هر موضوع پیش‌ِرو، کلیه لوازم امر را بررسی کرده و ضوابط قانونی و احکام آیین‌های موجود را با هر وضعیت خاص مورد ارزیابی قرار دهد. این امر موجب می‌شود که نسبت به هر وضعیت تصمیم مقتضی و معقولی اتخاذ شود و بعضاً حقوق فردی به دلیل تسری یک آیین کلّی مشخّص تضییع نشود.[۷۳]

 اصل انصاف[۷۴]: مقامات اداري مکلف‌اند که در تصمیم‌گیري‌هاي خود از هرگونه غرض‌ورزي و جانبداري پرهیز کنند، این فرایند نتیجه انعطافی است که در مفهوم انصاف وجود دارد و آن را به مفهومی فراگیر تبدیل کرده است که ظرفیت و قابلیت اعمال بر همه نهادهاي دولتی را دارد که تصمیمات آنها بر افراد و گروه‌ها تأثیر می‌گذارد، اعم از اینکه تصمیم آنها ماهیت قضایی داشته یا نداشته باشد.[۷۵]

 ۲-۲-۲٫   فرآیند اقدام

 

دوّمین فرآیند در عمل اداری، فرآیند اقدام است. مستخدم دولت ضمن رعایت محدودیت‌های کلّی پیش‌گفته، بایستی موانع آتی را هم به خوبی پشت سر گذارد؛ در غیر این صورت، اقدامِ انجام‌شده توسط وی با ریسک عدم نفوذ روبه‌رو خواهد شد. فرآیند اقدام نیز، خود به دو مرحلۀ شکلی و ماهوی تقسیم می‌شود.

 

۲-۲-۲-۱٫ مرحلۀ شکلی

 

در این مرحله، مستخدم دولت با سه مانعِ ناظر به اصل رعایت تشریفات، اصل ارائه به‌موقع خدمات عمومی و  اصل استمرار، مواجه است که بایستی در گام سوم با انضباط بایسته، خدمت صواب را احراز و با تحقّق نظم اداری، از این مرحله عبور نماید.

 اصل رعایت تشریفات: عدم رعایت تشریفات اداری یکی از موارد نقض قانون است. برای انجام عمل یا تصمیم اداری، داشتن صلاحیت برای مأمور کافی نیست، بلکه لازم است علاوه بر صلاحیت، اختیارات طبق تشریفاتی که قانون برای آن امر مقرر کرده است انجام شود و این تشریفات صرفاً برای حفظ حقوق افراد و ارباب رجوع و جلوگیری از خودسری مأموران است.[۷۶] از این‌رو عدم رعایت تشریفات (اساسی)، موجب بطلان عمل اداری است. چرا که قصد انشاء در آنها کفایت نمی‌کند. به طور مثال، ارزیابی کیفی، در مناقصات عمومی دومرحله‌ای (با هر مبلغی) و نیز، مناقصات عمومی یک‌مرحله‌ای بالا‌تر از بیست برابر نصاب معاملات متوسط، ضروری (الزامی) است؛[۷۷] فلذا عدم رعایت تشریفات ارزیابی کیفی، موجب فساد و بطلان مناقصه خواهد بود.

 

اصل ارائه به موقع خدمات عمومی[۷۸]: این اصل از اصول مدیریتی است که در راستای تفکّر اداره خوب در رویه قضایی اغلب کشورها، به رسمیّت شناخته‌شده و ماهیت حقوقی یافته است. این اصل حاکی از آن است که، باید میان تصمیم و اقدام مقامات دولتی در راستای خدمات عمومی، زمان معقول و منطقی وجود داشته باشد.[۷۹] برای هر تکلیف که برعهده مقامات دولتی گذارده شده، زمان معقول متصور است و تأخیر در انجام عمل، تخطّی از این اصل، محسوب شده و موجب مسؤولیت است.[۸۰] در واقع تسریع در ارائه خدمت که بعضاً با عنوان «اصل مدت معقول»[۸۱] نیز از آن یاد می‌شود ملاک عمل است.

 

اصل استمرار[۸۲]: این اصل مدیریتی که محصول حقوق اداری فرانسه می‌باشد حاکی از آن است که، خدمات دولتی باید دارای ویژگی ثبات باشد. پس از آنجا که خدمات دولتی مربوط به عموم جامعه است، فعالیت مقامات و نهادهای دولتی نباید دچار وقفه شوند و باید از انجام هر عملی که منجربه تعویق یا تعطیلی خدمات دولتی شود، اجتناب کنند.[۸۳]

 

۲-۲-۱-۲٫ مرحلۀ ماهوی

 در این مرحله، مستخدم دولت با شش مانعِ ناظر به اصل ملاحظات مرتبط، اصل کارایی و اثربخشی، اصل مسؤولیت‌پذیری، اصل دقّت، اصل انطباق، اصل منع اضرار به غیر، مواجه است که بایستی در گام چهارم با احتیاط شایسته و احراز انتفاع برتر عمومی و تحقّق کارکرد بهینه، از این مرحله عبور نماید. توضیحات اصل ملاحظات مرتبط پیش‌تر تقدیم گردید. بنابراین در ادامه، سایر اصول تشریح گردیده است.

 

اصل کارایی و اثربخشی: مقام‌های اداری باید در کلیه تصمیم‌های خود، به بهترین نحو ممکن از منابع دولتی برای خدمت به جامعه استفاده کنند و عدم رعایت اصل کارایی و اثربخشی به معنای اهمال در انجام وظایف است که، موجب مسؤولیت مقام دولتی در برابر شهروندان خواهد شد.[۸۴]

 

اصل مسؤولیت‌پذیری[۸۵]: معیار کیفی ایفای تکالیف قانونی را اصل مسؤولیت‌پذیری تشکیل می‌دهد. این اصل مقام عمومی را ملزم می‌دارد تا با جدیّت به تکلیف قانونی خود بپردازد و از هرگونه اهمال‌کاری و بی‌توجّهی به منافع و اموال عمومی خودداری کند.[۸۶] لذا بایستی به نحوی اعمال صلاحیت نماید که، کیفیت خدمات عمومی را افزایش دهد.

 اصل دقّت: در علم مدیریت و سازمان، دقّت عبارت است از تمرکز نیروي ذهنی انسان بر امري معین به‌طوري‌که سایر امور به طور موقت وضوح خود را از دست می‌دهند و هدف از این تمرکز، دریافت ذهنی و شناخت بیشتر پدیده‌هاست.[۸۷] مفهوم دقت و سرعت از مفاهیمی هستند که بیشترین ارتباط را با اصل کارآمدي، کارایی و اثربخشی دارند؛ چرا که مهمترین عواملی که بر میزان کارآیی و اثربخشی دولت تأثیرگذار می‌باشند، عبارت از میزان استفاده از مهارت‌هاي فنی و کاري مدیران رده‌هاي میانی و بالایی، میزان کارآیی دیوان‌سالاري دولت، تدوین به موقع و سریع بودجه‌هاي سالانه، چگونگی سیستم‌هاي نهادي حاکم، کیفیت خدمات مدنی و نظایر آن دانسته شده است.[۸۸]

 

اصل انطباق[۸۹]: نیازهای روز زندگی جامعه اقتضا می‌کند ارائه خدمات دولتی همواره نسبت به اوضاع و احوال و مطالبات روز، توسعه یابد و متحول شود. براساس اصل انطباق که در رویه قضایی فرانسه شناسایی شده است، هرگونه بی‌توجّهی مقامات دولتی به این امر، موجب نقض حقوق شهروندی در بهره‌مندی از خدمات پیشرفتۀ دولتی است.[۹۰] در واقع خدمات عمومی باید با نیازهای عمومی و همگانی، انطباق داشته باشد.[۹۱]

 

اصل منع اضرار به غیر[۹۲]: مطابق این اصل اَعمال دولتی نباید موجبات ضرر رساندن به حقوق و منافع فردی و نیز، منافع عمومی گردد.[۹۳] بر مبنای نظر جان استوارت میل، اصل ممنوعیت ضرر رساندن به دیگران به عنوان هنجاری نگریسته می‌شود که آزادی‌ها را تعدیل می‌کند. افراد از طرفی آزادی عمل دارند و از طرف دیگر، نباید به حقوق و آزادی دیگران ضرر وارد سازند.[۹۴] این اصل در فقه انور هم با عنوان قاعدۀ «لاضَررولاضِرارفی‌الاسلام» دارای سابقۀ دیرینه و از قواعد اساسی است که، به مرور در دادرسی اداری به رسمیت شناخته شد.[۹۵]

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

جدول شمارۀ یک. فرآیند تصمیم و اقدام اداری در چهار گام

 

۳- نتیجه‌گیری

 

با توضیحات ارائه‌شده، مطابق نگارۀ شمارۀ یک، تصمیم مستخدم دولت از حیث شکلی، باید مستند و از حیث ماهوی، مستدل باشد؛ در واقع استناد شرط لازم و استدلال شرط کافی برای نفوذ تصمیم مشارٌالیه است. در عمل نیز، اقدام مستخدم دولت، از حیث شکلی، بایستی با انضباط و از حیث ماهوی، با احتیاط صورت پذیرد. به بیان دیگر، انضباط، شرط لازم و احتیاط، شرط کافی، برای نفوذ اقدام مشارٌالیه است.

  

 حمید حسین زاده ،مشاور حقوقی و معاون تحقیق و توسعۀ موسّسات بین‌المللی سنگ‌بنای حقوق احداث و بازرگانی  

 

hosseinzadeh.hamid@Gmail.com