تحلیل اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر ماهیت اموال عمومی حامد کرمی استادیار گروه حقوق دانشگاه شاهد داود محبی استادیار دانشگاه قم چکیده دانش حقوق عمومی به دنبال حمایت از منفعت عمومی است. یکی از مهم‌ترین مصادیق آن، اموال عمومی و حفاظت از این سرمایه ملی است. در بسیاری از نظام‌های حقوقی […]
تحلیل اصل ۱۳۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر ماهیت اموال عمومی
حامد کرمی
استادیار گروه حقوق دانشگاه شاهد
داود محبی
استادیار دانشگاه قم
چکیده
دانش حقوق عمومی به دنبال حمایت از منفعت عمومی است. یکی از مهم‌ترین مصادیق آن، اموال عمومی و حفاظت از این سرمایه ملی است. در بسیاری از نظام‌های حقوقی برای نگهداری از اموال عمومی ممنوعیت ارجاع اختلافات مربوط به آن را اعمال می‌کنند. هدف از این قاعده جلوگیری از تعیین تکلیف نسبت به اموال عمومی در روندهای غیرقضایی مانند داوری است. این قاعده در اصل ۱۲۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی به صورت نسبی پذیرفته شده است؛ بدین معنا که ارجاع این اختلافات با تأیید هیأت دولت یا مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است. این اصل به دلیل ابهام در نگارش و عدم وضوحِ مبنا نزد نگارندگان، در مرحله اجرا با مشکلاتی مواجه شده است. منظور قانونگذار از اموال «عمومی و دولتی» و «موارد مهم داخلی» در این اصل چیست و صلاحیت هیأت دولت و مجلس در این موارد تا کجاست؟ این مقاله اصل مذکور را مبتنی بر دوگانگی اموال عمومی تحلیل می‌کند و معتقد است معیار اصلی در فهم این اصل «اموال عمومی» است، نه «اشخاص عمومی» این مقاله همچنین صلاحیت مجلس شورای اسلامی را تنها در موارد مهم داخلی به «اموال ملی» منحصر می‌داند.
واژگان کلیدی: اموال عمومی، اموال دولتی، داوری، حقوق ایران، قانون اساسی.
مقدمه
اموال عمومی توسط اشخاص عمومی برای انجام وظایف و تعهدات آنها به کار گرفته میشود. از آنجا که برخی از اموال عمومی اهمیت بیشتری دارند، حقوق اداری ورای قواعد حقوق مدنی در زمینه اموال، قواعد خاصی را برای حمایت بیشتر از این اموال وضع کرده است. مهم‌ترین قاعده اصل غیرقابل واگذاری بودن است که سبب تقسیم‌بندی اموال عمومی به اموال ملی و اختصاصی شده است (کرمی،۱۳۹۷: ۲۳) یکی دیگر از قواعد حاکم بر اموال عمومی «ممنوعیت ارجاع به داوری» اختلافات مربوط به این اموال است که در حقوق اداری اموال به رسمیت شناخته شده است. این قاعده با هدف حمایت از اموال عمومی، تصمیم‌گیری درباره اموال عمومی را در نتیجه اختلافات اشخاص عمومی با دیگران اصالتاً در صلاحیت مرجع قضایی می‌داند و سپردن سرنوشت این اموال را به طرق غیرقضایی، از جمله داوری، منع می‌کند. این قاعده در برخی کشور‌ها به صورت مطلق اعمال میشود؛ یعنی اصولاً ارجاع به داوری توسط اشخاص عمومی در اختلافات مربوط به اموال عمومی ممنوع است. در برخی کشور‌ها نیز اجرای این قاعده به صورت نسبی است، بدین معنا که با اخذ مجوز از مراجعی مانند هیأت دولت یا پارلمان، امکان رجوع به داوری وجود دارد.
در حقوق ایران منشأ این قاعده اصل ۱۲۳ قانون اساسی است و تقریباً پیش از آن مسبوق به سابقه نیست. این حکم در پیش‌نویس اولیه قانون اساسی و با الهام از نظام حقوقی فرانسه نگاشته شده است و در عمل در طول سال‌های اجرا همواره با مشکلاتی روبه‌رو بوده است. به نظر می‌رسد عمده‌ترین مشکل در این زمینه روشن نبودن مبنا و هدف این حکم نزد قانونگذار اساسی و بعد از آن دولت و مجلس است. این اموال در اختیار چه اشخاصی است؟ به عبارت دیگر اموال چه اشخاصِ عمومی‌ای مشمول این قاعده است؟ ممنوعیت ارجاع به داوری اموال عمومی زاییده دوگانگی حقوقی نظام فرانسه است که در دوگانگی اموال عمومی یعنی اموال ملی و اختصاصی اشخاص عمومی متبلور است. اصل۱۲۳ قانون اساسی توسط نویسندگان مختلفی بررسی شده است؛ اما یکی از جنبه‌های مغفول این تتبع‌ها تحلیل مبتنی بر ماهیت اموال عمومی است. قانون اساسی در اصل مذکور تکلیفی برای مشخص کردن «موارد مهم» ارجاع به داوری برعهده قانونگذار نهاده که تا به امروز به دلیل پیش‌گفته اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است که خود به مشکلات اجرایی دامن میزند.
این تحقیق به دنبال تحلیل اصل ۱۲۳ قانون اساسی با تکیه بر ماهیت اموال عمومی است تا بتواند تفسیری مبنایی و کارآمد از این اصل ارائه دهد و منظور از «موارد مهم» و نیز صلاحیت هیأت دولت و مجلس را در این باره مشخص کند. از این رو ابتدا مفهوم اموال عمومی که در اصل ۱۲۳ نیز بدان اشاره شده است تبیین میشود و در مرحله بعد، از این مسأله سخن گفته خواهد شد که اموال عمومی در اختیار چه اشخاصِ عمومی‌ای قرار می‌گیرد. در نهایت نیز اصل ۱۲۳ قانون اساسی براساس این تحلیل‌ها تفسیر خواهد شد.
۱- اموال عمومی
اموال عمومی در حقوق اداری به مجموعه اموال دولت و سایر اشخاصِ عمومی اطلاق میشود. در این مجموعه اموال با دو دسته اموال «ملی و اختصاصی» با قواعد و ضوابط خاص مواجهیم که در اختیار اشخاص عمومی هستند. نظام حقوقی حاکم و دادگاه‌های صالح در زمینه هر کدام از این اموال متفاوت است. دسته اول تابع قواعد حقوق عمومی و اختلافات مربوط به آن در صلاحیت دادگاه‌های اداری است، در حالی که بر اموال دسته دوم قواعد حقوق خصوصی حاکم است و دادگاه‌های عمومی (قضایی) به اختلافات آن رسیدگی می‌کند (کرمی،۱۳۹۳: ۳۹) این تمایز بنیادین میان اموال اشخاص عمومی مبتنی بر دوگانگی حقوقی فرانسه (عمومی- خصوصی) به وجود آمده است.
در واقع اشخاص عمومی در زمینه اموال دسته اول در موضع برتر قرار دارند، حال آنکه دسته دوم اموال آنها مانند سایر اشخاص خصوصی تابع قواعد مالکیت مدنی است. اموال دسته اول که عمدتاً اموال طبیعی و زیرساخت‌ها و ابنیه عمومی را شامل میشود، نیازمند حمایت ویژه قواعد حقوق عمومی است. نکته اشتراک این دو گروه از اموال این است که جزء اموال عمومی و تحت سلطه اشخاص عمومی هستند.
در حقوق ایران از دو اصطلاح «اموال عمومی و اموال دولتی» به‌عنوان برابر نهاد استفاده شده است. به این ترتیب اموال عمومی اموالی است که مورد استفاده عموم قرار می‌گیرد و اموال دولتی اموالی است که در اختیار دولت قرار دارد. به نظر می‌رسد این معادل‌سازی صحیح نباشد؛ چراکه هنگام صحبت از اموال اشخاص عمومی اصطلاح «اموال دولتی» برای اشخاص عمومی غیر از دولت (مانند مؤسسات عمومی غیردولتی) ناصحیح و غیردقیق است. البته در برخی از آثار حقوقی و نیز «قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۴۶» و «قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵» از اصطلاح «اموال عمومی و اموال اختصاصی» استفاده شده است که به نظر در حقوق ایران قابل قبول است. در هر صورت این ترجمه و معادل‌سازی از حقوق فرانسه که در قوانین اساسی و عادی ایران صورت گرفته است جامع و دقیق نیست؛ چراکه اموال دولتی نیز عمومی هستند و از سوی دیگر اموال در اختیار اشخاص عمومی غیردولتی که در دسترس عموم نیستند نیز در چارچوب اصطلاح «اموال دولتی» نمی‌گنجند. از این رو دوگانه «اموال ملی و اموال اختصاصی» برای استفاده پیشنهاد میشود و در این پژوهش از آن استفاده خواهد شد. تصویر زیر نمایی کلی از اموال اشخاص عمومی ارائه می‌دهد.
««««««««««««««««چارت»»»»»»»»»»»»»»»»
***
۲- مبنای تمایز میان اموال عمومی
تمایز بین اعمال حاکمیتی و تصدی اداره اصلیترین مبنای نظری شکل‌گیری دوگانگی میان اموال اشخاص عمومی است. هرچند این تفکیک یادگار دورهای است که حقوق اداری متکی به ایده «قدرت عمومی» بود، اما در دوره تفوق مفهوم «خدمات عمومی» نیز تمایز میان اموال اداره ادامه حیات داده است. فرای مباحث نظری، همواره اموالی اعم از طبیعی و مصنوع وجود داشته که با منافع جامعه ارتباط تنگاتنگ دارد و انتظار حمایت از آن از جانب دولت به‌عنوان قدرت برتر برای نفع‌رسانی به همه مطرح است. این ضرورت کارکردی فارغ از نوع فضای نظری حقوق اداری، تمایز میان اموال را استمرار بخشیده است. قواعد خاص حاکم بر اموال اداره یکی از اصلیترین مظاهر «امتیازات قدرت عمومی» است.
حقوقدانان فرانسوی در ابتدای قرن نوزدهم با تفاسیر خود از قانون مدنی فرانسه، تمایز میان دو دسته اموال را به وجود آوردند. عامل اصلی پیدایش این دکترین احساس فزاینده نسبت به ضرورت پذیرش یک نظام مغایر از حقوق مدنی برای اموال ملی بود؛ نظامی که بتواند به صورت ویژه از این اموال در قالبی جدید حفاظت مؤثر کند. بنابراین اموال ملی از قلمرو حقوق مدنی خارج و تابع قواعد حقوق عمومی شد (مؤتمنی،۱۳۹۰: ۳۰۵) تا پیش از آن به دلیل اینکه دولت را در قالب یک شخص مدنی) شخص حقوقی حقوق خصوصی(دیدند، او را مالک خصوصی تمام اموال خود می‌پنداشتند، به این دلیل تمایزی میان اموال تحت اختیار دولت نبود؛ اما به مرور مفهوم شخصیت و مالکیت خصوصی پاسخگوی اقتضائات و شرایط خاص اموال ملی نبود. این اموال به دلیل اهمیت و جایگاه اقتصادی بالا، محتاج حمایت و نظارت بیشتر دولت در راستای منافع عمومی بودند به همین سبب، این اموال تابع قواعد خاص حقوق عمومی قرار گرفتند و از سایر اموال دولت که تابع مالکیت خصوصی او بود متمایز شدند.
تمایز بین «اموال ملی» و «اموال اختصاصی» در دل اموال اداره از قرن نوزدهم مطرح شد. (Gaudemet,2014: 37). در اموال ملی یک نفع عام مطرح است، در حالی که در اموال اختصاصی، اداره به دنبال منافع خاص خود از جمله منافع اقتصادی و مالی است، نه منفعت عمومی. ضرورت حمایت از اموالی که منفعت عمومی را تأمین می‌کنند، باعث شکل‌گیری مفهوم اموال ملی شد که اداره از «امتیازات قدرت عمومی» برای حفاظت از آن بهره می‌برد (مؤتمنی،۱۳۹۰: ۸)
«««««««««««««««««««چارت»»»»»»»»»»»»»»»»»»»»»
۳- دارندگان اموال عمومی
مالکیت یک مال عمومی تنها توسط یک مجموعه عمومی امکان‌پذیر است. مالکیت عمومی اولین شرط مدیریت عمومی است. یک فرد یا به صورت عام یک شخص خصوصی، هرگز نمی‌تواند مالک یک مال عمومی باشد. هرچند، یک شخص عمومی می‌تواند مالک خصوصی باشد. هیچ تردیدی نسبت به امکان مالکیت «مجموعه‌های سرزمینی» مانند شهر و روستا بر یک مال ملی وجود ندارد. در مقابل، مدت‌ها درباره امکان مالکیت مؤسسات عمومی بحث و گفت‌وگو صورت گرفته و امروزه این امکان پذیرفته شده است. در گذشته اعتقاد بر این بود که مؤسسات عمومی تنها می‌توانند مالک اموال اختصاصی شوند. دلیل جدی بر این امر مطرح نشده است؛ اما برخی از حقوقدانان علت آن را ماهیت غیرسرزمینی آنها دانسته‌اند؛ چراکه از گذشته همواره اراضی شاخص‌ترین مصداق اموال ملی بوده است. به تدریج به این نظریه، به ویژه درباره مؤسسات عمومی اداری، انتقاد و در نهایت منسوخ شد. از سال ۱۳۱۳ شورای دولتی فرانسه این امکان را به کلیه مؤسسات عمومی «چه صنعتی و چه بازرگانی» داده است. در واقع مؤسسات عمومی هم به صورت غیرمستقیم وابسته به سرزمین هستند و در راستای منافع هریک از مجموعه‌های سرزمینی فعالیت می‌کنند. بنابراین انجام یک امر عمومی را بر عهده دارند. از دیگر سو، به دلیل اینکه مؤسسات دارای شخصیت حقوقی هستند، توانایی تملک این اموال را دارند و هیچ مانعی در این مسیر متصور نیست (Gaudemet, 2014: 176)
حال این مسأله مطرح میشود که در حقوق ایران با تمایزی که میان ملی و اختصاصی (اموال عمومی و اموال دولتی) داده شد، آیا اشخاص از نظر قانون می‌توانند مالک اموال ملی باشند یا خیر. اگر پاسخ مثبت است کدام اشخاص عمومی این ویژگی را دارند. البته نظام حقوقی ایران در زمینه شناخت اشخاص عمومی و به دنبال آن شناخت ماهیت اموال آنها دچار پیچیدگی و اضطراب فراوانی است. علی‌رغم این پیچیدگی ما به صورت کلی اشخاص عمومی را بررسی می‌کنیم و وارد مصادیق گمراه‌کننده نمی‌شویم. در ادامه اشخاص عمومی‌ای که در حقوق اداری ایران به رسمیت شناخته شده‌اند، اعم از نهادهای متمرکز و نهادهای غیرمتمرکز سرزمینی و فنی، و نسبت آنها با اموال عمومی مورد مداقه قرار می‌گیرد:
۱-۳- دولت (وزارتخانه‌ها و نهادهای وابسته که شخصیت حقوقی جدایی از دولت ندارند)
درباره شخصیت حقوقی دولت در قوانین تصریحی صورت نگرفته است و این مفهوم به‌عنوان امری بدیهی در نظام حقوقی ایران پذیرفته شده است. در زمینه وزارتخانه نیز در هیچ‌یک از قوانین دلیلی بر شخصیت مستقل از دولت وجود ندارد؛ بنابراین وزارتخانه‌ها اجزای شخصیت حقوقی واحد دولت به حساب می‌آیند. در این مسأله که دولت مالک اموال ملی میشود تردیدی وجود ندارد.
۲-۳- نهادهای عدم تمرکز سرزمینی
آنچه در حقوق فرانسه در زمینه عدم تمرکز سرزمینی اتفاق افتاده این است که مجموعه‌های انسانی ساکن در بخشی از سرزمین فرانسه مانند کمون، دپارتمان و رژیون دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت شده‌اند. شوراها و شهرداری ارکان این مجموعه‌ها محسوب می‌شوند. بنابراین اموال در اختیار شهرداری و شوراها متعلق به آن واحد سرزمینی است که شخصیت دارد، نه خود این ارکان.
در حقوق ایران این روند همراه با افت و خیز و ابهام است. قانون بلدیه مصوب ۱۲۸۶ نخستین متن در این زمینه است. در ماده۲ این قانون از اموال منقول و غیرمنقول متعلق به شهر سخن گفته است و در ماده۲ دایره اقدامات بلدیه را محدود به حدود شهر و اراضی متعلق به شهر می‌داند. در ماده۳ اقدامات انجمن و اداره بلدیه، از جمله بیع و شراء و هرگونه معاملات و مدعی و مدعی علیه واقع شدن، را از طرف و به اسم شهر برمی‌شمرد. در ماده ۷۰، قبول اعانات را به «اسم شهر» و توسط بلدیه و انجمن شهر می‌داند. فضای کلی حاکم بر این قانون و عبارات آن دال بر شخصیت داشتن شهر است که توسط ارکان خود، یعنی انجمن شهر و بلدیه، اداره میشود. شهر قابلیت تملک و پذیرش اموال را به‌عنوان اولین اثر شخصیت حقوقی دارد و اما ارکان آن به اسم و نام او اعمال حقوقی را انجام می‌دهند.
بند۳ و ۸ ماده ۲۹ نظام‌نامه بلدیه ۱۳۰۹ در چرخشی تاریخی به همان عبارات سابق، این بار اموال را متعلق به بلدیه می‌نامد و هیچ سخنی از شهر و اموال آن به میان نمی‌آورد. قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهر‌ها و قصبات مصوب ۱۳۲۸ در بند۱ ماده ۳۵ وظیفه انجمن را «نظارت در اداره کردن و حفظ سرمایه و دارایی نقدی و جنسی اموال منقول و غیرمنقول متعلقه به شهر یا قصبه و نگهداری حساب درآمد و هزینه شهر» می‌داند. این عبارات دلیلی بر پذیرش شخصیت حقوقی برای شهر و روستاست. از سویی، در این قانون انجمن شهر شخصیت حقوقی ندارد و شهرداری نماینده شخصیت حقوقی شهر در دعاوی است.
در قانون شهرداری ۱۳۳۴ از اموال متعلق به شهر و قصبه سخن به میان آمده و به شهرداری این اختیار داده شده است تا برای شهر اموالی را بخرد یا بفروشد (بند ۳ ماده ۴۵ و بند ۷ ماده ۵۴). فصل هفتم قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۴۶ به اموال شهرداری‌ها می‌پردازد و در ماده ۴۵ اموال در اختیار شهرداری‌ها را اعم از منقول و غیرمنقول بر دو نوع تقسیم می‌کند «اموال اختصاصی و اموال عمومی؛ اموال اختصاصی شهرداری اموالی است که شهرداری حق تصرف مالکانه نسبت به آنها را دارد از قبیل اراضی و ابنیه و اثاثیه و نظائر آن. اموال عمومی شهرداری اموالی است که متعلق به شهر بوده و برای استفاده عموم اختصاص یافته است، مانند معابر عمومی، خیابان‌ها، میادین، پل‌ها، گورستان‌ها، سیل برگردان، مجاری آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومی، اشجار اعم از اشجاری که شهرداری یا اشخاص در معابر و میادین عمومی غرس نموده باشند، چمن‌کاری، گلکاری و امثال آن» همان‌طور که گذشت این قانون نیز از اموال متعلق به شهر سخن می‌گوید.
در قوانین مربوط به شوراها و شهرداری‌ها و نیز قانون تقسیمات کشوری که پس از انقلاب تصویب شده‌اند. بیانی مبنی بر دارا بودن شخصیت توسط شهر و روستا به‌عنوان مبنای تقسیمات مطرح نشده است. قانون تشکیلات شوراهای کشوری ۱۳۶۱ در اقدامی بی‌سابقه شوراها را واجد شخصیت حقوقی نموده و حق اقامه دعوی علیه اشخاص حقیقی و حقوقی و دفاع در مقابل دعاوی آنان را به او واگذار کرده است (ماده۱۷) این قانون در ماده۲۰، شوراها را مالک اموال منقول و غیرمنقول با عنوان خود می‌داند. بند (ص) ماده ۶۸ این قانون، یکی از وظایف شورای روستا را نظارت بر حفظ و نگهداری تأسیسات عمومی و عمرانی و اموال و دارایی‌های روستا می‌داند. در بند۴ ماده ۶۹ نیز وظیفه دهیار را همکاری در حفظ و نگهداری تأسیسات عمومی و عمرانی و اموال و دارایی‌های روستا تبیین می‌کند. بنابراین می‌توان گفت روستا را یک شخصیت حقوقی دارای اموال می‌داند، هرچند به شورای روستا هم شخصیت حقوقی داده است. در این قانون تصریحی از شخصیت حقوقی شهر وجود ندارد، بلکه در بند۸ ماده۷۱، اموال منقول و غیرمنقول شهرداری را ذکر کرده است. البته در بند ۳۰ از اموال عمومی و اختصاصی شهرداری یاد می‌کند که به قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها ۱۳۴۶ برمی‌گردد و بر این اساس باید شخصیت حقوقی شهر را به صورت ضمنی پذیرفت، هرچند شورای شهر شخصیت حقوقی دارد.
قانون وظایف و تشکیلات شوراها و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ در ماده ۷۵ کلیه اموال منقول و غیرمنقول در اختیار شورای اسلامی شهر را برخلاف قانون ۱۳۶۱، متعلق به شهرداری می‌داند. همچنین برخلاف قانون ۱۳۶۱ عبارتی حاکی از شخصیت شورا بیان نمی‌کند. در بند (ص) ماده ۶۸ دوباره به اموال متعلق به روستا اذعان و در بند۸ ماده ۷۱، شورا را موظف به نظارت بر اموال شهرداری می‌کند. در بند۳۰ همین ماده دوباره از اموال عمومی و اختصاصی شهرداری صحبت می‌کند. بند ۱۴ ماده مذکور نیز انجام معاملات را به اسم شهر و شهرداری و در بند ۱۶ طرف دعاوی را شهرداری می‌داند.
سیر تحولات قانونی در این زمینه به گونه‌ای است که در ابتدا قانونگذار به شهر و روستا شخصیت حقوقی داده است و ارکان این دو مجموعه سرزمینی شخصیت مجزا نداشتند و تمامی اعمال حقوقی آنها به نام مجموعه سرزمینی بوده است؛ اما در نهایت، قانونگذار از این خواسته خود دست برمی‌دارد و در دوراهی رد یا استمرار شخصیت حقوقی شهر و روستا، این شخصیت را در کنار شخصیت دادن به شهرداری‌ها و شوراهای محلی حفظ می‌کند. به نظر می‌رسد این رویه ناشی از تجربیات عملی در عرصه عدم تمرکز است. در ابتدا روند عدم تمرکز رو به رشد بود؛ اما از زمانی این روند کند و حتی متوقف و به نوعی به عقبگرد تبدیل شد. شهرداران و شهرداری‌ها که بیشتر تحت تأثیر مقامات مرکزی بودند، عمده اختیارات را به نفع خود مصادر می‌کردند، تا جایی که مالکیت شهر تبدیل به مالکیت شهرداری شد.
در عمل از دهه۴۰شمسی آئین‌نامه مالی شهرداری‌ها را باید به‌مثابه مبنایی خدشه‌ناپذیر پذیرفت و قوانین بعدی را در سایه آن تفسیر کرد. براساس قانون مذکور و قوانین بعدی دراین موضوع و علی‌رغم فرازونشیب‌های قانونی باید این نظریه را به‌عنوان جمع میان قوانین پذیرفت که شهر و روستا در جایگاه دو واحد مبنایی تقسیمات کشوری و تفویض اختیارات توسط قدرت مرکزی، شخصیت حقوقی دارند و از این‌رو دارای اموال عمومی خاص خود هستند. از سوی دیگر ارکان این دو مجموعه سرزمینی نیز شخصیت حقوقی مجزا دارند.
قانون فهرست مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۳ به صراحت شهرداری‌ها را مؤسسه عمومیِ غیردولتی می‌داند. به نظر می‌رسد این مسأله در راستای عدم توجه یا نادیده گرفتن شخصیت حقوقی شهر است. این امر موجب شده که عدم تمرکز در ایران از الگوی فرانسوی خود تخطی کند. اصول حقوقی نیز بر این مسأله تکیه دارد که شهرداری‌ها و شوراهای محلی رابطه‌ای مانند حکومت با کشور داشته باشند و هر دو دارای شخصیت حقوقی واحد باشند. بر همین اساس در حقوق اداری فرانسه هنگام بیان مجموعه‌های سرزمینی، از دولت به معنای عام یا همان کشور(Estat) به‌عنوان اولین مصداق یادمی‌شود و پس از آن رژیون، دپارتمان و کمون مطرح میشود. در هر صورت باید اموال شهرداری‌ها و شوراها نیز براساس معیارهایی که درگفتار گذشته مطرح شد، به اموال ملی و اموال اختصاصی تقسیم شود.
۳-۳- مؤسسات دولتی
مؤسسات دولتی یکی از انواع مؤسسات عمومی در ایران است که آخرین بار توسط ماده۲ قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف شده است. این قانون تکلیف را درباره این مؤسسات به‌روشنی مشخص کرد و شخصیت حقوقی مجزا از دولت را برای آنها به رسمیت شناخت. منظور از استقلال حقوقی در ماده فوق همان شخصیت حقوقی است. پیش این قانون درباره شخصیت حقوقی مؤسسات دولتی تردیدهایی وجود داشت. براساس این قانون، این اشخاص باید در همه امور، از جمله امور مالی، مستقل از دولت عمل کنند؛ اما در عمل و دستکم در زمینه امور مالی هیچ تفاوتی میان وزارتخانه و مؤسسه دولتی نیست؛ یعنی اموال مؤسسه دولتی هم از آنِ دولت است و این مؤسسات نمی‌توانند مالک مالی شوند و صرفاً بهره‌بردار آن مال هستند. هر مال عمومی و دولتی‌ای که در اختیار این مؤسسات است، متعلق به دولت خواهد بود.
این رویه که مبتنی بر قانون محاسبات است، پس از تصویب قانون مدیریت خدمات نیاز به بازنگری دارد. ماده۱۱۴ قانون محاسبات عمومی کلیه اموال غیرمنقول وزارتخانه‌ها ومؤسسات دولتی را متعلق به دولت اعلام می‌دارد. آئین‌نامه اموال دولتی مصوب ۱۳۷۲در ماده۲ «اموال دولت» را اموالی می‌داند که توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات یا شرکت‌های دولتی خریداری می‌شودیا به هر طریق قانونی دیگری به تملک دولت درآمده یا درمی‌آیند.
۴-۳- شرکت دولتی
شرکت‌های دولتی زاییده دولت رفاه است که با هدف کسب سود و درآمدزایی برای تأمین منابع خدمات عمومی و نیز شکستن انحصار در برخی از بازار‌‌ها به وجود آمد. پویایی و سهولت ساختار و قواعد حاکم بر شرکت‌ها، دولت‌‌ها را به استفاده از این ابزار ترغیب کرد.
بنابراین علی‌القاعده شرکت دولتی برای انجام امور تصدی دولت شکل گرفته است. ماده۴ قانون مدیریت خدمات کشوری شرکت دولتی را بنگاه اقتصادی می‌داند که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت ایجاد شده و بیش از پنجاه درصد(۵۰%) سرمایه و سهام آن متعلق به دولت است. برخلاف مؤسسات دولتی، قانون مذکور اشاره‌ای به واجد شخصیت حقوقی بودن شرکت دولتی نکرده است و صرفاً تشکیل آن را مانند وزارتخانه موکول به تصویب قانون کرده است.
ماده۴ قانون محاسبات عمومی نیز شرکت دولتی را اینگونه تعریف کرده است: «شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده یا مصادره شده و به‌عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۱۷ درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از ۵۰درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی میشود» از این رو شاید بتوان گفت این شرکت‌ها شخصیت حقوقی ندارد؛ اما قانون تجارت که در زمینه شرکت‌ها حاکم است، اینگونه تعیین‌تکلیف کرده است: «ماده۵۸۷ – مؤسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند».
بنابراین شرکت‌های دولتی دارای شخصیت حقوقی و به تبعیت از آن دارای استقلال مالی هستند. مستفاد از مواد ۱۱۱ تا ۱۱۸ قانون محاسبات عمومی نیز این است که شرکت‌های دولتی می‌توانند مالک اموال خاص خود شوند. تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز نسبت به مالکیت شرکت دولتی اشعار دارد: «در مواردی که با حفظ مالکیت دولت (یا شرکت دولتی) بهره‌برداری بخشی از دستگاه ذی‌ربط به بخش غیردولتی واگذار گردد..»
شورای نگهبان نیز در پاسخ به استفساریه وزیر جهاد کشاورزی درخصوص اصل۱۳۹ قانون اساسی نظریه مشورتی را در جلسه مورخ ۱۷/۹/۷۲ انشاء نموده و اموال شرکت‌های دولتی را اعم از اموال دولتی و عمومی دانسته است: «اصل یکصدو‌سی‌ونهم قانون اساسی به لحاظ صراحت و وضوح نیازی به تفسیر ندارد و اعضای شورای نگهبان به اتفاق آراء اصل مذکور را شامل اموال شرکت‌های دولتی نیز می‌دانند.»
بنابراین اموال شرکت‌های دولتی را باید براساس معیارهای پیش‌گفته به اموال ملی و اختصاصی تقسیم کرد. ضرورت این مسأله از آنجا دوچندان میشود که شرکت‌های دولتی اموال فراوانی در اختیار دارند و براساس قواعد سهل‌گیرانه تجاری در آنها تصرف می‌نمایند و حتی برخی از آنها از امتیازات قدرت عمومی برخوردارند. به همین دلیل ماده۸۶ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴، شرکت‌های دولتی را نیز مشمول مقررات خود دانسته است.پس قواعد ناشی از قانون اخیر درباره اموال و مالکیت که پیشتر گفته شد بر این شرکت‌ها نیز حاکم است.
۵-۳- مؤسسات عمومی غیردولتی
این مؤسسات نمونه بارز عدم تمرکز فنی هستند که دولت مرکزی به آن تن می‌دهد. براساس ماده۵ قانون محاسبات عمومی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون، واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده یا میشود. ماده۳ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز این اشخاص را تعریف کرده است: «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه‌درصد (۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.» به نظر می‌رسد تعریف اخیر جامع‌تر باشد و بتوان مصادیق بیشتری را تحت شمول این تعریف قرار داد. البته این تعریف نواقصی دارد که اکنون محل بحث نیست و بر همین اساس که شخصیت حقوقی این اشخاص پذیرفته شده است می‌توان به توانایی مالکیت آنها اذعان کرد.
ماده۱۱۳ قانون محاسبات و تبصره ۱ آن مؤید توانایی تملک مؤسسات عمومی غیردولتی به نام خود هستند. براساس تبصره ماده۵ قانون محاسبات عمومی، فهرست این قبیل مؤسسات و نهاد‌‌ها با توجه به قوانین و مقررات مربوط، از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید. این عمل با تصویب قانون فهرست مؤسسات عمومی غیردولتی در ۱۳۷۳ و اصلاحات بعدی آن صورت پذیرفت. البته براساس تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری نباید تعداد این مؤسسات را محدود به قانون فهرست دانست.
این مؤسسات که از ارائه‌دهندگان بزرگ خدمات عمومی هستند، در عمل اموال گوناگونی را در اختیار دارند که باید آنها را در قالب مالکیت عمومی دید و براساس معیار‌‌ها در قلمرو یکی از اموال ملی و اختصاصی دانست؛ برای نمونه مقدمه و بند۳ ماده۲ لایحه قانونی اساسنامه بنیاد مستضعفان بیان می‌کند: «به منظور تمرکز اموال خاندان پهلوی و همه کسانی که با وابستگی به این خاندان ثروت‌های نامشروع به دست آورده‌اند و دادگاه انقلاب حکم استرداد اموال مزبور را صادر کرده و می‌کند و تملک آنها از طرف مستضعفان و به مصرف رساندن همه درآمدهای آن اموال در راه بهبود وضع زندگی و به‌خصوص مسکن آنان». بنابراین اموالی اعم از منقول، غیرمنقول، طبیعی و مصنوع در راستای ارائه خدمات عمومی در، مالکیت آن است. همچنین براساس ماده۳ قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ مالکیت مؤسسات عمومی غیردولتی در زمینه ارائه بخش‌هایی از خدمات عمومی پذیرفته شده است که براساس این، اموالی که در راستای خدمات عمومی در تملک آنها است اموال ملی محسوب میشود.
۶-۳- نظام‌های صنفی و حرفهای
نظام‌های صنفی و حرفهای اشخاصی حقوقی هستند که علاوه بر پیگیری حقوق صنفی خود، از طرف دولت وظیفه نظارت و نظم‌دهی به صاحبان مشاغل و حرف را بر عهده می‌گیرند. این اشخاص براساس معیارهای قانون مدیریت خدمات کشوری در قالب مؤسسه عمومی غیردولتی جای می‌گیرند؛ هرچند، این ماهیت توسط دیوان عدالت اداری برای ایشان به رسمیت شناخته نشده است. اعمال نظارت و نظم‌دهی یک عمل عمومی و حاکمیتی است که در راستای عدم تمرکز به این اشخاص واگذار شده است. هدف از تشکیل آنها نظارت بر بخش خصوصی از طریق خود آنها است که این خود مرتبه‌ای از مردم‌سالاری است.
به این دلیل که ساختار، سرمایه و اموال این شخصیت‌ها از طریق اعضای صنف تهیه میشود، جزء اموال عمومی نیستند و از این رو آنها را از نهادهای واسطه‌ای جامعه مدنی دانسته‌اند. به تعبیری این نوع نهاد‌‌ها تابع یک نظام حقوقی مختلط هستند. انجام امور حاکمیتی و عمومی آنها تابع حقوق عمومی است و در مواردی از امتیازات قدرت عمومی بهره‌مندند؛ اما سایر امور ایشان، از جمله امور مالی آنها، تابع حقوق خصوصی است(مؤتمنی،۱۳۹۰، ۱۶۱) در عمل هم نمونه‌ای مشاهده نشده است که اموال عمومی در تملک نظام‌های حرفهای قرار گیرد. وزارت اقتصاد و دارایی به‌عنوان ناظر بر اموال دولت و اشخاص عمومی هیچ رابطه مستقیمی با این اشخاص ندارد. تصمیم‌گیری و نظارت بر اموال این نظامات بر عهده هیأت‌مدیره آنها است (برای مثال ماده ۲۲-۲۷ آئین‌نامه کانون وکلا و ماده ۱۳ قانون نظام پزشکی) البته متصور است دولت در قالب کمک، اموالی را در اختیار این اشخاص قرار دهد. ماده ۱۱۰ و ۱۲۰ قانون محاسبات این اختیار را به وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی داده است تا اموال منقول و غیرمنقول خود را به‌طور امانی در اختیار مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی قرار دهند. بنابراین این مؤسسات حق تصرفاًت مالکانه نسبت به اموال امانی مذکور را ندارند و باید نسبت به تصرفاًت خود در این اموال به نهادهای نظارتی پاسخگو باشند.
در یک نتیجه‌گیری کلی باید گفت در نظام حقوقی ایران، به جز مؤسسات دولتی، سایر اشخاص عمومی مجزای از دولت توانایی و اجازه تملک اموال ملی را دارند.
۴- اصل داوری‌پذیر نبودن اموال اشخاص عمومی
امروزه رجوع به داور به‌عنوان یکی از شیوه‌های حل اختلاف غیرقضایی، گسترش فراوانی یافته است. استفاده از داوری در زمینه اموال عمومی تا پیش از اصل۱۳۹ قانون اساسی جمهوری‌اسلامی‌ایران در حقوق ایران مسبوق به سابقه نبود و تابع قواعد عام داوری در حقوق خصوصی بود. این اصل به‌عنوان یک قاعده حمایتی، قواعد داوری را تحت تأثیر قرار داد و در سال‌های گذشته محل بحث‌های فراوان در زمینه اجرای آن شد. پیش از ورود به تحلیل این اصل، باید مبانی شکل‌گیری اصلِ ممنوعیت ارجاع به داوری در اموال عمومی را بررسی کرد.
۱-۴- مبنای ممنوعیت ارجاع به داوری دعاوی اموال عمومی
سه دیدگاه عمده درباره ممنوعیت ارجاع به داوری اموال عمومی در حقوق اداری مطرح شده است:
۱-۱-۴- تمایز میان اعمال حاکمیتی و تصدی اداره:
شکل‌گیری این اصل ریشه در دورهای دارد که تمایز میان اعمال حاکمیتی و تصدی در حقوق اداری نظریه غالب بود. به همین دلیل ماده۲۰۶۰ قانون مدنی فرانسه ممنوعیت ارجاع به داوری را پذیرفته، اما مؤسسات عمومی تجاری و صنعتی را از این مسأله منع کرده است؛ یعنی دعاوی مربوط به امور حاکمیتی از جمله دعاوی مربوط به اموال ملی قابلیت ارجاع به داوری را ندارند، در صورتی که اموال اختصاصی‌ای که در امور تصدی استفاده می‌شوند، داوری پذیرند.
مقتضیات اعمال تصدی مانند امور تجاری و صنعتی ایجاب می‌کند که به دور از تشریفات رسیدگی در دادگاه، این اختلافات در مسیر سهل و سریع داوری قرار گیرد. البته امروزه با تقویت نظریه مالکیت بر اموال ملی در فرانسه، برخی از اختلافات ناشی از این اموال هم قابل ارجاع به داوری شده است؛ مانند آیین‌نامه سال ۲۰۰۷ که در آن ارجاع به داوری درباره «امواج رادیویی» را به عنوان مال ملی تجویز کرده است (Gaudemet,2014: 114). براساس این، تنها دعاوی مربوط به اموال ملی قابلیت ارجاع به داوری ندارد و دعاوی اموال اختصاصی تابع قواعد عام داوری است.
۲-۱-۴- حمایت از منفعت عمومی
طرفداران این دیدگاه معتقدند که به دلیل حمایت از اشخاص عمومی و اموال ایشان که حمایت از منافع عمومی را در پی دارد، دعاوی مربوط به کلیه اموال اشخاص عمومی، اعم از اموال ملی و اموال اختصاصی، قابل ارجاع به داوری نیست. هرچند بر این مبنا، ممنوعیت ارجاع به داوری توسط اشخاص عمومی در کلیه اختلافات با اشخاص خصوصی طرفدارانی دارد، اما این رویکرد در عمل باعث مشکلات فراوانی است؛ چراکه دست دولت را در همه زمینه‌ها می‌بندد و عملکرد آن را کُند می‌کند و او مجبور است برای حل اختلاف پیرامون اموال نسبتاً کم‌اهمیت تن به مسیر پیچیده دادرسی دهد. به لحاظ نظری هم تمامی اموال عمومی درجه اهمیتی کسانی ندارند؛ بنابراین درجه حمایت از آنها نیز باید متفاوت باشد. بنابراین اگر مسأله داوری‌پذیر نبودن صرفاً به اموال ملی محدود شود، معقول‌تر و کارآمدتر است.
۳-۱-۴- عدم مالکیت اشخاص عمومی بر اموال عمومی
این دیدگاه به نظریه نگهداری بازمی‌گردد، به این معنا که داوری‌پذیر نبودن اموال عمومی را به‌این دلیل می‌پذیریم که اشخاص عمومی مالک اموال ملی نیستند و صرفاً وظیفه نگهداری آنها رادارند. بنابراین نمی‌توانند دعاوی مربوط به آن را صلح نموده یا به داوری ارجاع دهند؛ چراکه کسی پای در مرحله داوری می‌گذارد که صلاحیت پذیرش هر نوع تصمیمی را داشته باشد. بنابراین اداره یا نمی‌تواند به داوری رجوع کند یا باید از مقنن اجازه این عمل را داشته باشد.
۲-۴- داوری‌پذیر نبودن دعاوی مربوط به اموال اشخاص عمومی در حقوق ایران
در حقوق ایران اصل ۱۳۹ قانون اساسی در زمینه مذکور مطرح است که محل تضارب و اختلاف آرا نیز بوده است. این اصل در پیش‌نویس اولیه قانون اساسی وجود داشته و به نظر می‌رسد متخذ از حقوق فرانسه است. هرچند در انتخاب واژگان متن دقت کافی صورت نگرفته است. سابقه تاریخی و ذهنیت منفی نسبت به نهادهای بین‌المللی باعث شده است تا به‌طور کلی دعاوی مربوط به اموال اشخاص عمومیدر عرصه بین‌المللی قابل صلح و ارجاع به داوری نباشد. قوه مؤسس به دنبال حمایت از اموال عمومی به دلیل اهمیت بالای آنها است، به همین دلیل در این اصل تکیه اصلی بر «اموال» است، نه «اشخاص»، یعنی کلیه اموال «عمومی و دولتی» ورای اینکه در اختیار چژه شخصی عمومی‌ای است، مشمول اصل داوری‌پذیر نبودن است. البته اصل داوری‌پذیر نبودن در حقوق ایران قاعدهای مطلق محسوب نمی‌شود؛ چراکه دستگاه‌های اجرایی بدواً نمی‌توانند اقدام به صلح دعاوی یا ارجاع به داوری در زمینه این اموال نمایند؛ اما با تصویب هیأت دولت و در مواردی مجلس شورای اسلامی این امر امکان‌پذیر است.
در این اصل سخنی از اشخاص عمومی به میان نیامده است. پیش از این به تفصیل توضیح داده شد که در حقوق ایران به جز دولت، سایر اشخاص عمومی نیز می‌توانند مالک اموال ملی باشند. عدم اشاره به دارندگان این اموال و تکیه بر خود«اموال عمومی و دولتی» بیانگر اراده و فهم قانونگذار اساسی از مسأله است. بنابراین نظریه تفسیری شورای نگهبان در تاریخ ۱۷/۹/۱۳۷۲ به درستی اموال شرکت‌های دولتی را تابع حکم اصل مذکور دانسته است. ماده ۴۵۷ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ نیز به تکرار عبارات اصل ۱۳۹ قانون اساسی پرداخت و نکته جدیدی را بیان ننموده است.
آنچه در تحلیل اصل ۱۳۹ قانون اساسی کمتر بررسی شده، منظور از «اموار عمومی و دولتی» است. فهم ما از این اموال زمانی اهمیت دو چندان پیدا می‌کند که براساس اصل مذکور در «موارد مهم داخلی» ارجاع به داوری و صلح دعاوی مربوط به اموال عمومی و دولتی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. براساس این، تمامی موارد ارجاع به داوری و صلح دعاوی باید توسط هیأت وزیران تصویب شود و به اطلاع مجلس برسد؛ اما دعاوی‌ای که طرف مقابل آن خارجی است و موارد مهم داخلی، الزاماً نیازمند مصوبه مجلس خواهد بود.
درباره صلاحیت هیأت دولت در این زمینه و نیز صلاحیت مجلس درباره دعاوی باطرف خارجی، تقریباً مشکل و ابهامی وجود ندارد. البته درباره اینکه منظور اصل، تصویب ارجاع به داوری یا تصویب گنجاندن شرط داوری در قراردادهای دولتی است، بحث‌های فراوانی صورت گرفته که موضوع پژوهش حاضر نیست. نقطه ابهام در این اصل منظور از «موارد مهم داخلی» است.چه مواردی را می‌توان مهم یا غیرمهم دانست؟ معیار و ضابطه این تفکیک چیست؟ اثر مهم این تمایز این است که مشخص شود چه مواردی نیازمند تصویب مجلس است. در اصل ۱۳۹ ضابطه‌ای برای تفکیک مطرح نشده است و قانون‌اساسی نیز برای تبیین آن به قانون عادی ارجاع داده است. در قوانین و مقررات نیز تصریح مشخصی در این باره وجود ندارد. شاید بتوان ادعا کرد هم دولت و هم مجلس درگیر این قید نبوده‌اند یا اگر بدان التفات داشته‌اند به دلیل نبود معیار مشخصی برای تمایز موارد مهم و غیرمهم از آن چشم‌پوشی کرده‌اند. به نظر می‌رسد معیار تفکیک موارد مهم را باید در ماهیت اموال عمومی و دولتی جست؛ وگرنه شخص عمومی طرف دعوا معیار مناسب و دقیقی نخواهد بود، به همین دلیل قانونگذار اساسی نیز بدان اشاره و تأکیدی نکرده است.
آیا اموال عمومی و دولتی دو عنوان و مفهوم مجزا هستند(دوگانگی)یا هر دو در یک معنا و برای تأکید با دو لفظ مطرح شده‌اند (یگانگی)؟ با هریک از این دیدگاه‌ها می‌توان اصل ۱۳۹ قانون اساسی را تحلیل کرد:
۱-۲-۴- تحلیل اصل ۱۳۹ مبتنی بر دوگانگی اموال اشخاص عمومی
اگر اموال عمومی و دولتی را کلیه اموال تحت تصرف اشخاص عمومی بدانیم، یعنی اموال ملی و اموال اختصاصی دولت و اشخاص عمومی، پس دعاوی مربوط، به هیچ یک از اموال اشخاص عمومی قابل صلح و ارجاع به داوری نیست و به تصویب هیأت دولت و اطلاع مجلس و در موارد خارجی و مهم داخلی به تصویب مجلس احتیاج دارد. در این معنا، مبنای اول یعنی حمایت از اموال اشخاص عمومی (منفعت عمومی) را باید تقویت کرد. البته چون همه اموال در یک سطح از اهمیت نیستند، مجوز ارجاع به داوری در مواردی توسط هیأت وزیران و در موارد مهم با مجلس است. در این خوانش، منظور قانونی اساسی از اموال عمومی و دولتی همان اموال ملی و اختصاصی است و این اصطلاح درست به کار رفته است. قانون اساسی به دنبال حمایت از کلیه اموال اعم از عمومی و دولتی است که یکی از دلایل این مسأله بدبینی به طرف‌های خارجی و وادادگی دولت‌‌ها در تاریخ اخیر ایران است. از این رو «موارد مهم داخلی» را باید اموال ملی به شمار آورد که ارجاع به داوری آن نیازمند تأیید مجلس است. اموال اختصاصی صرفاً مصوبه هیأت دولت و مطلع بودن مجلس را نیاز دارد. در این اصل به صراحت مفاهم دوگانه اموال عمومی و دولتی آمده است؛ اما در مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی بیانی مبنی بر تمایز میان اموال عمومی و دولتی ذکرنشده و حتی به نوعی مترادف با یکدیگر به کار رفته است.
براي تکمیل و تبیین بیشتر این معیار می‌توان از مفاد اصل ۸۳ قانون اساسی و مواد۲۴ تا۲۷ قانون مدنی و تبصره ماده ۱۱۲ و ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی استفاده و اموال منقول و غیرمنقول ملیاي که غیرقابل واگذاري هستند و ارجاع دعاوي آنها به داوري در موارد داخلی نیازمند تصویب مجلس است را شناسایی کرد. آخرین قانونی که در این زمینه می‌تواند استفاده شود، قانون اجراي سیاست‌هاي کلی اصل۴۴ قانون اساسی، مصوب ۱۳۸۶ است که در راستاي سیاست‌هاي کلی ابلاغی از طرف مقام‌رهبري و در راستاي اجراي اصل مذکور تدوین شده است. ماده۲ این قانون، گروهی از فعالیت‌ها را به صورت انحصاري در اختیار دولت می‌داند؛ به تعبیر دیگر، ارائه خدمات عمومی در این بخش‌ها را مستقیماً و منحصراً در صلاحیت دولت می‌داند؛ لذا براساس معیار پیش‌گفته، اموال مربوط به انجام امور حاکمیتی و اموالی که به ارائه خدمات عمومی اختصاص یافته‌اند، جزء اموال ملی به حساب می‌آیند.
۲-۲-۴- تحلیل اصل ۱۳۹ قانون اساسی مبتنی بر یگانگی اموال اشخاص عمومی
نگاه دوم اینگونه می‌تواند باشد که منظور قانونگذار اساسی را از «اموال عمومی و دولتی»، اموال ملی بدانیم. به عبارت دیگر در اینجا واژه دولتی داراي معناي مستقل نیست؛ بلکه در تبیین و توضیح اموال عمومی ذکر شده است. حتی می‌توانیم استفاده از این عبارات را معادل‌سازي ناصحیح و ترجمه غلط از حقوق فرانسه بدانیم. در این صورت، منظور از اموال عمومی و دولتی صرفاً اموال ملی است و اموال اختصاصی اشخاص عمومی را در بر نمی‌گیرد؛ یعنی دستگاه‌هاي اجرایی رأساً در زمینه اموال اختصاصی می‌توانند به داوري یا صلح دعاوي مبادرت ورزند؛ اما در زمینه اموال ملی باید به حکم اصل مذکور پایبند باشند.
با این دیدگاه برای تبیین معیار «موارد مهم داخلی» می‌توان به تفکیک میان اموال طبیعی و مصنوع کشور محسوب می‌شوند، اختیار تصمیم‌گیري در زمینه صلح یا ارجاع به داوري دعاوي آن را در صلاحدید مجلس شوراي اسلامی بدانیم. با توجه به اقتباس این مفهوم از حقوق فرانسه، این نگاه دور از ذهن نیست و در تأیید آن می‌توان به تمایز اعمال حاکمیتی و تصدي و اموال متعلق به این اعمال استناد کرد که در حقوق فرانسه معیار داوري‌پذیري است. براساس توجیه نظریه نگهداري نیز چون دولت و اشخاص عمومی بر اموال ملی مالکیت ندارند، نمی‌توانند دعاوي آنها را صلح کنند یا به داوري ارجاع دهند. از سوي دیگر، چون بر اموال اختصاصی خود مالکیت دارند و حق واگذاري آن را مانند اشخاص خصوصی دارند می‌توانند دعاوي مربوط به آن را صلح نموده یا به داوري بسپارند. پیشتر گفته شد که ماهیت امور اقتصادي با داوري همخوان‌تر است، هرچند طرف دیگر ماجرا حفظ منافع عمومی و جلوگیري از سوءاستفاده مستخدمان عمومی از اختیار صلح دعاوي یا ارجاع به داوري است. با این تفاصیل و براي تأمین مبانی سه‌گانه مذکور و براساس منطوق اصل ۱۳۹ به نظر می‌رسد باید قائل به تفصیل شد. هرچند فلسفه حمایتی از کلیه اموال عمومی بسیار مهم است اما افراط در آن عملاً دولت را دچار مشکل می‌کند. پس باید به دنبال راه‌حلی میانه در بین مبانی مذکور بود. هرچند بازنگري در متن این اصل در اولویت است، اما در شرایط فعلی می‌توان با تفسیري درست از این اصل شرایط اجراي هدف قانونگذار اساسی را تأمین کرد.
نتیجه‌گیری
داوري‌پذیر نبودن اموال عمومی یکی از قواعد حمایتی حقوق عمومی از این اموال است که آن را از اموال خصوصی متمایز می‌سازد. این قاعده به صورتی غیردقیق در اصل۱۳۹ قانون اساسی وارد نظام حقوقی ما شده است. سابقه این قاعده در دنیا به تمایز میان اعمال حاکمیتی و تصدي اشخاص عمومی برمی‌گردد که خود منجر به تفکیک اموال ملی و اموال اختصاصی شده است. اموال ملی به دلیل اهمیت بیشترشان نیاز به حمایت بیشتر دارند و دعاوي مربوط به آنها قابل واگذاري به داوري نیست؛ چراکه منفعت عمومی را نمی‌توان به یک روند غیرقضایی وا نهاد. در اموال اختصاصی که دولت پیگیر امور تصدي و منفعت خود است، بر مبناي ماهیت امور تجاري و اقتصادي، دولت می‌تواند اختلافات مربوط به این اموال را به داوري بسپارد.
عدم رعایت مبناي این حکم در اصل مذکور موجب ابهام در متن و سردرگمی در اجراي آن شده است. با توجه به تکلیف قانون اساسی در انتهاي اصل ۱۳۹ تا کنون قانونی براي تبیین مفهوم «موارد مهم داخلی» به تصویب مجلس نرسیده است و عملکرد دولت و مجلس در این زمینه محل پرسش و ابهام است. بنابراین ضرورت پر کردن خلأ قانون مذکور بسیار حس میشود؛ چراکه مرتبط با سرمایه و ثروت ملی کشور است. تا پیش از تدوین قانون در این باره، می‌توان تفسیري مبنایی با تکیه بر الزامات اجرایی آن ارائه نمود تا راهگشا باشد. در این نوشتار دو تفسیر عمده از اصل مذکور ارائه شد که برگزیدن هر یک متکی به ضوابطی مانند اصول حکمرانی خوب است. واگذاري اختیارات به دستگاه‌هاي اجرایی در زمینه اموال عمومی نیازمند بسترسازي‌هاي قانونی و مدیریتی فراوانی است تا منجر به سوءاستفاده و حیف و میل اموال عمومی نشود.
منابع
۱- جلالی، محمد و حامد کرمی (۱۳۹۳) «تمایز میان اموال اشخاص عمومی در حقوق فرانسه» نشریه حقوق تطبیقی دانشگاه تهران، شماره ۲ ، دوره ۵ پاییز و زمستان.
سعدی، حسینعلی (۱۳۸۸)، بررسی انفال در عصر غیبت با تکیه بر مسائل مستحدث، تهران، دانشگاه امام صاد‌ق‌علیه‌السلام.
۲- طاهري، مسعود و محمدعلی انصاري (۱۳۸۴) ، دانشنامه حقوق خصوصی، تهران: محراب . فکر، ج ۳
۳٫ کاتوزیان، ناصر (۱۳۸۷)، اموال و مالکیت، تهران: میزان.
۴٫ کرمی، حامد (۱۳۹۷)، حقوق اداري اموال، تهران: شرکت سهامی انتشار.
۵٫ کرمی ، حامد (۱۳۹۵) »راهکارهای حمایت حقوقی از اموال عمومی» نشریه دانش حقوق عمومی، شماره ۱۶، دوره ۵ زمستان.
۶٫ کنعانی، محمدطاهر (۱۳۸۷) تملک اموال عمومی و مباحات، تهران: میزان.
۷٫ مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی (۱۳۶۴)، تهران: اداره کل فرهنگی و روابط عمومی مجلس شوراي اسلامی.
۸. مؤتمنی، منوچهر (۱۳۹۰)، حقوق اداري، تهران: سمت.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.