توسعه نظام پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی کشور

توسعه نظام پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی کشور

حمزه مصطفوی

 

در قانون اساسی ما اصل ۴۴ فعالیت‌های اقتصادی کشور به ۳ بخش تقسیم می‌شود:

·        بخش دولتی

·        بخش تعاونی

·        بخش خصوصی

حق مالکیت در هر یک از این بخش‌ها در واقع به انداره‌ای است که موجب رشد و توسعه اقتصادی شود و مایه زیان جامعه نگردد. اگر این چنین نشد در واقع آن بخش از حمایت قانون برخوردار می‌شد. بخش دولتی را به دو دسته مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی تقسیم می‌کنیم. با توجه به ماده ۳ قانون محاسبات عمومی کشور، مؤسسات دولتی، واحد سازمانی مشخصی هستند که به موجب قانون ایجادشده و زیر نظر یکی از قوای ۳ گانه اداره می‌شوند و عنوان وزارتخانه هم ندارند اما بحث ما آن شرکت‌های دولتی هستند که باز به استناد ماده ۴ قانون محاسبات عمومی در واقع واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه‌ قانون به صورت شرکت ایجاد می‌شوند و یا به حکم قانون باید دادگاه صالحه ملی و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته می‌شوند. این شرکت‌ها در واقع چنانچه بیش از ۵۰ درصد سهامشان متعلق به دولت باشد، دولتی نامیده می‌شوند. شرکت‌های دولتی با توجه به حجم بالای معاملات اقتصادی، نقدینگی و کارکنان، بخش مهمی از اقتصاد کشور را در بر می‌گیرند. این بخش طبق قانون برنامه چهارم بند(د) ماده ۷ در دو حالت می‌توانند فعالیت کنند: یکی این‌که وجود انحصاری داشته باشند و در صحنه حضور نداشته باشند. حال یک شرکت دولتی می‌تواند فعالیت کند. از سوی دیگر با وجود برنامه‌های اقتصادی مختلف و تسریع در کوچک‌سازی بخش دولتی انتظار این است که عرصه فعالیت برای بخش خصوصی و تعاونی فراهم شود. شرکت‌های دولتی که در واقع فقط در دو حالت در دو عرصه باید فعالیت بکنند. یک سری دستگاه‌ها هستند که این شرکت‌ها را نظارت می‌کنند که به آن‌هایی که در قوانین هست و می‌شود اشاره کرد این‌جا در ۶ گروه معرفی می‌شود. ۶ ناظر یک شرکت دولتی را مراقبت می‌کنند که فعالیت‌هایش در چارچوب مقررات قوانین انجام شود که خیلی سریع می‌گذرند. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، وزارت امور اقتصاد دارایی، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، دیوان عدالت اداری و سازمان‌ها و ارگان‌هایی که به صورت ویژه و موردی مثل بازرسی نهاد ریاست جمهوری یا هیأت عالی واگذاری شرکت‌های دولتی و … ممکن است شرکت دولتی را مورد بازرسی قرار دهند. پس در این فضا به طور مرتب این شرکت‌ها در حال بازرسی و در حال مراقبت هستند. اما بخش تعاونی‌ها؛ بحث تعاونی‌ها در واقع از ابتدای سال‌های ۱۳۰۳و۱۳۰۴ مطرح شده و در قانون تجارت به آن اشاره شده است. در اصول ۳و۴ قانون اساسی، تعاونی به عنوان یکی از راه‌های تأمین شرایط و امکانات کار برای همه در شکل تعاونی مطرح شده است. در اصل ۴۳ قانون اساسی تعاونی برای تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قراردادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند مطرح شده است. به عبارتی دیگر تعاونی تولید می‌شود برای این‌که ابزار کار در اختیار افراد بیکار قرار بدهد. اصل ۴۴ قانون اساسی هم که اقتصاد را به ۳ قسمت تقسیم کرده بخش تعاونی را شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع در شهر یا روستا برطبق ضوابط دانسته است. بر این اساس شرکت‌های تعاونی به تولید و توزیع شهری یا روستایی تقسیم‌بندی می‌شود باز در خود قانون تعاونی، بندهایی داریم که بخش تعاونی را ایجاد و تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل، قراردادن وسایل کار در اختیار کسانی که قادر به کار هستند، ولی وسایل کار ندارند و جلوگیری از کارفرمای مطلق‌شدن دولت و پیشگیری از انحصار و … تعریف می‌کند. در قانون تعاون یک ماده هم هست که به وضوح می‌گوید که قانون تعاون امکان عضویت دولت و دستگاه‌های دولتی را در تعاونی‌ها منتفی دانسته است. پس هیچ‌گونه ارتباطی نباید بین دو بخش دولتی و بخش تعاونی باشد با توجه به قوانین فوق شرکت‌های تعاونی، اعم از تولیدی، مشاوره یا پیمانکار، باید دارای شرایط زیر باشند چرا که چنین شرکت‌هایی می‌آیند و به صورت مشاور یا پیمانکار در عرصه مهندسی فعالیت می‌کنند:

v    طبق قانون تعاون باید تشکیل شده باشد.

v    مستقل از بخش دولتی و خصوصی باشد.

v    موضوع فعالیت به عنوان تولید در اساس‌نامه ذکر شده باشد.

v    اعضای آن به دلیل نداشتن وسایل کار قادر به انجام کار خود نباشند.

v    جلوگیری از کارفرمای مطلق شدن دولت

v    پیشگیری از انحصار

تمام این بندها به کار می‌آیند که در آینده این مرزها کاملاً حفظ شده و مخدوش نشود. در بخش خصوصی؛ متأسفانه در این بخش ما یک تعریف روشن از بخش خصوصی نداریم و در قانون اساسی آمده که هر جا که بخش دولتی و تعاونی حضور نداشتند بخش خصوصی می‌تواند حضور داشته باشد یا اگر آن دو نبودند این بخش خواهد بود. این تعریف، تعریف روشنی نیست و در قانون محاسبات ما آمده که شرکت‌هایی که بیش از ۵۰ درصد آن متعلق به دولت نباشد، خصوصی محسوب می‌شوند یا شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات. با این تعریف‌ها می‌بینیم که در عرصه خصوصی وارد می‌شوند در حالی‌که می‌دانیم این‌ها خصوصی نیستند و شرکت‌های تعاونی که فاقد شرایط پیش گفته است. در واقع بعد از این ۳ عرصه و ۳ تعریفی که عنوان شد فضای خیلی پاکی نیست و ما وارد پیچ و خم‌هایی می‌شویم که در واقع گرفتاری امروز ماست. مصادیق بهره‌مندی از موارد پیش گفته نهادها و مؤسسات عمومی و غیردولتی که در ماده ۵ قانون محاسبات از آن‌ها نام برده، می‌باشد. این نهادها و در واقع ارگان‌ها می‌توانند سازمان‌ها و شرکت‌های تحت پوشش خویش را ایجاد کنند و علاوه بر انجام کارهای داخلی خود، در مناقصات سایر دستگاه‌ها نیز شرکت‌ کنند. شرکت‌های مختلط با واگذاری بیش از ۵۰ درصد سهام به اشخاص حقیقی یا حقوقی و داشتن اختیارات کامل شرکت، همه مزایای یک شرکت خصوصی فراهم می‌آید در عرصه‌ها حاضر می‌شود. شرکت‌های چند منظوره با توجه به این‌که در قانون منع مداخله به کارمندان دولت اجازه داده می‌شود که تا ۵ درصد سهام در شرکت‌ها دارای سهم باشند بنابراین این شرکت‌های چندمنظوره کارمندی ایجاد شده و در قالب شرکت تعاونی حتی قادر خواهند بود در کارهای پیمانکاری دستگاه خود فعالیت کنند. هرچه جلوتر می‌رویم این فضا مخدوش می‌شود. سایر موارد شرکت‌های وابسته به ارگان‌ها و نهادهای عام‌المنفعه و شرکت‌هایی که در ماده پنجم قانون محاسبات عنوان شده‌اند. شرکت‌ها و واحدهای اجرایی نظامی و یا وابسته به وزارت دفاع و پشتیبانی شرکت‌های هبه شده به دستگاه‌های دولتی. در واقع هر شرکت دولتی باید از مجلس مجوز بگیرد. ترفندی پیدا شده که شرکتی را ایجاد می‌کند، بعد شرکت هبه می‌شود به یکی از دستگاه‌ها و آن شرکت به عنوان شرکت هبه شده شروع به کار می‌کند. شرکت‌های وابسته به صندوق‌های بازنشستگی بازنشستگان یک ارگان، اداره یا سازمان بعد از بازنشستگی می‌تاوانند مثل بخش خصوصی فعالیت بکنند. اما این شرکت‌ها هنوز ریشه‌هایشان در سازمان مادر است. با توجه به تعدد شرکت‌های موجود در هر یک از دسته‌بندی‌های فوق فضای کار بسیار مبهم و غیرشفاف می‌نماید و اگر سهم واقعی هر یک از انواع پیش گفته محاسبه شود نتایج امیدوارکننده نخواهد بود. آیا سالم‌سازی فضای کار مهم‌تر از مبارزه با مصادیق ناسالم نیست؟ برای مثال به جای خرید اتوبوس‌های دودزا و هزینه تعمیرات آن‌ها بهتر است اتوبوس‌های سالم خریداری شود یا این‌که خراب‌ها را تعمیر کنیم تا فضا را آلوده نکنند. در این عرصه باید این اتفاق بیفتد. هم ابزار قانونی وجود دارد و هم انگیزه‌های داخلی. برای این منظور باید به دو دسته اشاره شود: یکی قانون برنامه چهارم است که در آن به صراحت بحث رفع تبعیض، شفاف‌سازی و حمایت از بخش خصوصی مطرح شده و بعد از آن در ماده ۳۱ نظام فنی و اجرایی مطرح می‌شود که ما براساس نظام فنی و اجرایی باید بتوانیم روابط عمومی ذینفع در نظام را تنظیم کنیم. به گونه‌ای که هزینه زمان و کیفیت به قدر مطلوب خودش برسد. قانون برگزاری مناقصات یکی از داروها و عوامل مؤثر در سالم‌سازی و شفاف‌سازی می‌باشد. چنانچه این قانون که بیش از یک سال از عمرش نگذشته و آن طوری که تنظیم شده پیاده شود. انشاالله ما در آینده فضای سالم کاری را خواهیم داشت. نمودارهای تهیه شده که فقط وضع موجود را به تصویر می‌کشند. بر اساس اطلاعات تصادفی که در دفتر امور مشاوران پیمانکاران موجود هست سهم بخش خصوصی و بخش دولتی با هم مورد مقایسه قرار گرفته‌اند. مرزهای خاکستری این سهم که خیلی وسیع بوده و قابل اندازه‌گیری نیست. بخش دولتی در شرکت‌های مشاوره فقط ۴٫۴ درصد را تشکیل می‌دهند که این ۱۲٫۴ درصد حجم قراردادها در واقع سه برابر درصد خودشان است.