تنقیح قوانین! چرا و چگونه؟ سید احسان حسینی کارشناس حقوقی انسان عقل کل نیست و زندگی او با خطا و اشتباه کاملاً آمیخته است. در زمینه قانون‌گذاری نیز هیچگاه نمی‌تواند قانون بی‌عیب و نقصی وضع کند و ممکن است قانونی را بارها اصلاح یا اساساً آن را نسخ نماید. امروزه در تمام کشورها اصلاح یا […]
تنقیح قوانین! چرا و چگونه؟
سید احسان حسینی
کارشناس حقوقی
انسان عقل کل نیست و زندگی او با خطا و اشتباه کاملاً آمیخته است. در زمینه قانون‌گذاری نیز هیچگاه نمی‌تواند قانون بی‌عیب و نقصی وضع کند و ممکن است قانونی را بارها اصلاح یا اساساً آن را نسخ نماید. امروزه در تمام کشورها اصلاح یا تغییر قوانین تقریباً امری متداول است. وقتی قانونی به تصویب می‌رسد هر چقدر هم جوانب آن در نظر گرفته شود باز هم ممکن است در اجراء با مسائلی روبه‌رو شویم که هیچگاه پیش‌بینی نمی‌شده است.
از شروع قانون‌گذاری در ایران یعنی از سال ۱۲۸۵ تا به امروز قوانین بسیار زیادی به تصویب رسیده است. در این سال‌ها در حدود ۱۱هزار قانون در کشور به تصویب رسیده است. این قوانین همواره برای اداره کشور مفید بوده است. با تصویب قوانین دیگری در سال‌های بعد برخی از قوانین قبلی صراحتاً یا ضمناً نسخ می‌گردید. با افزایش قانون از یک‌سو و تزاحم برخی قوانین در مرحله اجراء از سوی دیگر، با مشکلی به نام تورم قوانین مواجه هستیم. وجود قوانین متعدد که هر کدام در برهه‌ای وضع شده بودند باعث شده بود مجریان در مرحله اجراء با انبوهی از مقررات مواجه شوند و باعث سردرگمی آنان گردد. به علاوه با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مخصوصاً اصل‌چهارم آن باعث شد به قوانینی که قبلاً به تصویب رسیده بودند، نگاه دیگری شود. به موجب این اصل: «كليه قوانين و مقررات مدني، جزایي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد براساس موازين اسلامی‌باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر برعهده فقهاي شوراي نگهبان است»
برای مثال ممکن است امروز قانونی را پیدا کنیم که ۶۰ سال پیش به تصویب رسیده باشد ولی ندانیم که آیا این قانون در حال‌حاضر قابل اجراء هست یا خیر. به‌علاوه برخی قوانین نیز اساساً قانون متروک هستند. قانون متروک، قانوني است که با وجود قابليت و امکان اجراء لیکن به آن عمل نمی‌‌شود. از اين‌رو، معيار ترک قانون، عدم اجراي آن توسط نهادهاي رسمی و مجري قانون است. البته گاهی ممکن است قانونگذار اجراي قانون معيني را بنا به دلايلي به طور موقت موقوف کند. چنين قانوني متروک نيست، بلکه اجراي آن معلق مانده است. همچنين ممکن است قانوني موضوع و محلي براي اجراء نداشته باشد و به همين علت اجراي آن معطل بماند. مثلاً قوانین بودجه سنواتی صرفاً در همان سال قابل اجراء هستند و برای سال آینده باید قانون بودجه جدید به تصویب برسد؛ ترک قانون، برخلاف نسخ آن، موجب بي اعتباري قانون نمی‌‌شود؛ زيرا نسخ يا لغو قانون تنها از سوي قانونگذار ممکن است؛ همچنان که وضع يا تصويب قانون در اختيار اوست.
نمونه جالب در این خصوص قانون راجع به شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹ است. وفق ماده۲ این قانون، رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات کلیه مراجع و مؤسسات دولتی و شهرداری و تشکیلات وابسته به آنها و همچنین رسیدگی به اعتراضات بر مدلول تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها و سایر نظامات دولتی و شهرداری در مواردی که تصمیمات و اقدامات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا
سوء‌استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف که موجب تضییع حقوق افراد می‌شود، رسیدگی به شکایت از احکام دیوان محاسبات به ترتیبی که در قانون دیوان محاسبات مذکور است، رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی و یا شهرداری‌ها یا تشکیلات وابسته به آنها در صورتی که به علت تقصیر در انجام وظایف قانونی اداره مسؤول جبران خسارت باشد، ولی تعیین میزان خسارت با دادگاه‌های عمومی است از وظایف شورای دولتی است. ولی نکته قابل‌توجه این است که این قانون هیچگاه اجرایی نشد. دلایل عدم اجرای این قانون موضوع این مقاله نیست بلکه مسأله اصلی رویکرد حقوقی و جایگاه این قانون در نظام حقوقی کنونی خواهد بود.
در هر حال امروزه در هر حوزه‌ای با مقررات متعددی در قالب قانون، آیین‌نامه، تصویب‌نامه، دستورالعمل و… مواجه هستیم که ممکن است مجریان قانون در عمل با دشواری‌های زیادی مواجه شوند. در تنقیح قوانین باید مقررات قدیمی یا مقرراتی که ناسخ یا بی‌اعتبار شده‌اند را زدود و قوانینی که در حال‌حاضر لازم‌الاجراء هستند را استخراج کرد. در واقع تنقیح قوانین و مقررات به‌دنبال این است که از میان انبوه قوانین و مقرراتی که در طول سالیان گذشته تصویب شده و هر روز حجم آنها افزوده می‌شود، مردم و مجریان قوانین را از سردرگمی خارج کند و مشخص، شفاف و روشن کند که در چه حوزه‌ای چه حقوق و تکالیفی وجود دارد. به‌علاوه در بسیاری از موارد جمع قوانین دشوار است یعنی ممکن است در موضوعی واحد در چند قانون مورد حکم قرار گرفته باشد. برای مثال در حوزه مناقصات و معاملات بخش عمومی تاکنون چندین قانون محاسبات عمومی به تصویب رسیده که اولین قانون محاسبات در سال ۱۲۸۹ به تصویب رسید و به موجب ماده۲۳ آن «تمام معاملات دولتي از خريد و فروش و اجاره و استيجار و مقاطعه و… بايد به اطلاع عموم و به ترتيب مزايده و مناقصه صورت پذيرد سواي مستثنياتي كه قانون مي‌كند.» و آخرین قانون محاسبات عمومی کشور متعلق به سال۶۶ است که ماده۷۹ این قانون مقرر کرده «معاملات وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و… (به استثناء مواردی‌که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود…». سپس قانون برگزاری مناقصات که در سال ۱۳۸۳ به تصویب رسید مقررات مفصلی راجع به مناقصات بیان کرد که برخی از این مقررات با قانون محاسبات عمومی تداخل دارد. در قانون برگزاری مناقصات مشخص نشده که آیا این مقررات قبلی نسخ شده یا خیر و تنها بیان شده «از تاریخ تصویب این قانون تمامی قوانین و مقررات مغایر دستگاه‌های مشمول این قانون منسوخ می گردد.» حالا از نظر حقوقی مقررات راجع به مناقصات در قانون محاسبات عمومی چه وضعیتی دارد؟ افزون بر آن وضعیت قانون‌گذاری در کشور ما چندان مطلوب نیست و ممکن است در یک قانون حکمی مقرر شود و سال آینده حکم دیگری برخلاف حکم اول به تصویب برسد.
در نسخ صریح یعنی آن نسخی که خود قانونگذار اعلام می‌کند که کدام قوانین بی اعتبار هستند مشکلی و ابهامی هم وجود ندارد. مثلاً به موجب ماده۵۸ قانون حمایت خانواده قوانین زیر نسخ شده‌اند: قانون راجع به ازدواج، قانون راجع به انکار زوجیت مصوب، قانون اصلاح مواد (۱) و (۳) قانون ازدواج مصوب، قانون لزوم ارائه گواهینامه پزشک قبل از وقوع ازدواج مصوب، قانون اعطاء حضانت فرزندان صغیر یا محجور به مادران آنها ، قانون مربوط به حق حضانت، قانون الزام تزریق واکسن ضدکزاز برای بانوان قبل از ازدواج، قانون اصلاح مقررات مربوط به طلاق به جز بند(ب) تبصره(۶) آن و نیز قانون تفسیر تبصره‌های «۳» و «۶» قانون مذکور، مواد (۶۴۲)، (۶۴۵) و (۶۴۶) قانون مجازات اسلامی، قانون اختصاص تعدادی از دادگاه‌های موجود به دادگاه‌های موضوع اصل بیست‌ویکم(۲۱) قانون اساسی، قانون تعیین مدت اعتبار گواهی عدم امکان سازش.
برای رفع این معضل در واپسین روزهای سال ۸۹ قانون تحت عنوان «قانون تدوین و تنقیح و مقررات کشور» به تصویب رسید. با تصویب این قانون، قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات مصوب ۱۳۵۰ صراحتاً نسخ گردید. در این مقاله اهم احکام این قانون را برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده بیان می‌کنیم.
تنقیح قوانین تکلیف اصلی معاونت قوانین مجلس!
موجب این قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور به‌عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی می‌باشد.
البته اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای‌اسلامی نمی‌باشد.
به علاوه به موجب ماده۲ این قانون کلـیه دستگاه‌های حکومتی که مـقررات وضع می‌کنند از قبیل هیأت دولت، شـورای‌عالی انقـلاب فرهنگی، هیأت عمومی دیـوان‌عـالی کشـور، هـیأت عمومـی دیوان عدالت اداری همچنیـن دستگاه‌هایی که مقررات آنها لـزوم اجراء دارد، موظفند تمام مصـوبات خود را جهـت اعمال این قـانون به مجـلس شورای اسـلامی ارسال نمایند. شایان ذکر است؛ به موجب تبصره این ماده، مجلس خبرگان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای‌عالی امنیت ملی و شورای‌نگهبان از شمول این ماده مستثنی می‌باشند.
وظایف معاونت درامور تنقیح به شرح زیر است:
۱ـ تنقیح کلیه قوانین کشور و اعلام قوانین معتبر و حاکم از راه‌های زیر:
۱ـ۱ـ جمعآوری و تفکیک و طبقه‌بندی موضوعی قوانین کشور و تهیه و تنظیم فهرست‌های موضوعی، تاریخی و سایر موارد.
۲ـ۱ـ تشخیص تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب‌کننده جهت اقدام قانونی.
۳ـ۱ـ تشخیص مقرراتی که موضوع آنها منتفی شده است و اعلام آنها به مرجع تصویب‌کننده جهت اقدام قانونی.
۴ـ۱ـ تهیه پیشنهاد جهت نسخ قوانینی که موضوع آنها منتفی یا نسخ ضمنی شده و ارائه آن به هیأت‌رئیسه مجلس جهت طی مراحل قانونی.
۵ ـ۱ـ شناسایی موارد نسخ صریح شخصی و اعمال آنها در مجموعه‌های تنقیح‌شده و ارسال به روزنامه رسمی جهت انتشار.
۶ ـ۱ـ اعلام قوانین و مقررات مغایر با سیاست‌های کلی نظام که توسط مقام‌معظم‌رهبری ابلاغ شده یا می‌شود به مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت‌رئیسه مجلس جهت اطلاع و اقدام قانونی.
۷ـ۱ـ تهیه شناسنامه برای کلیه قوانین و مقررات کشور.
همچنین کلیه دستگاه‌های موضوع این قانون موظف شده بودند در بازه‌زمانی که مشخص شده اقدامات زیر را درخصوص تنقیح قوانین و مقررات انجام دهند:
الف ـ تا پایان تیرماه ۱۳۹۰ کلیه قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود را که تا پایان سال ۱۳۸۹ تصویب شده است تنقیح نمایند و توسط بالاترین مقام دستگاه خود قوانین معتبر، منسوخ صریح و ضمنی، قوانین معارض و مغایر با یکدیگر و یا موضوع منتفی شده را به تفکیک و با ذکر دلایل آن به معاونت ارائه نمایند.
ب ـ تا پـایان مهرماه۱۳۹۰ قوانیـن مربوط به حـوزه فعالیت خـود را که بـا سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی مقام‌معظم‌رهبری مغایر است با ذکر دلایل به معاونت اعلام نمایند.
ج ـ با همکاری معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تا پایان اسفندماه سال۱۳۹۰ کلیه تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و به طور کلی مقررات مربوط به خود را تنقیح نمایند و با شناسایی موارد نسخ صریح، آنها را از مجموعه مقررات حذف و موارد نسخ ضمنی، زائد، متروک و موضوع منتفی شده را مشخص و برای تنقیح به مراجع تصویب‌کننده ارسال کنند.
د ـ کلیه دستگاه‌های مشمول موظف به همکاری با معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی برای تنقیح قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود می‌باشند و نیز معاونت و دستگاه‌های مشمول می‌توانند برای تنقیح قوانین و مقررات از ظرفیت کارشناسی دستگاه‌های اجرایی و قضایی و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی با تمایل آنها استفاده کنند.
۲ـ پاسخ به استعلامات هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی؛ نمایندگان؛ دولت و شورای‌عالی استان‌ها.
۳ـ تدوین شیوه‌نامه نگارش طرح‌ها و لوایح براساس چارچوب‌های علمی و تعریف لغات تخصصی مورد استفاده در موضوعات مختلف جهت استفاده قانونی دستگاه‌های حکومتی به‌گونه‌ای که تغییر در مراد مقنن نباشد.
۴ـ انتـشار مجموعـه‌های تنقیح شـده موضـوعی تـخصصی به صـورت کتـب و نسخ الکترونیکی.
۵ ـ ویراستاری مصوبات مجلس و کمیسیون‌ها قبل از تصویب نهایی بدون تغییر در مراد مقنن برابر آیین‌نامه داخلی مجلس.
۶ ـ اطلاع‌رسانی قوانین.
۷ـ شناسه‌گذاری (کدگذاری) قوانین و اصلاح فصول و شماره مواد آن بدون تغییر در متن آن بعد از اقدامات تنقیحی.
۸ ـ ارائه مشاوره حقوقی و تقنینی به رئیس؛ اعضای هیأت رئیسه؛ کمیسیون‌ها و نمایندگان مجلس.
استعلام از معاونت قبل از تصویب مقرره جدید
نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دولت و شورای‌عالی استان‌ها قبل از تقدیم طرح یا لایحه به مجلس باید درخصوص امور زیر از معاونت استعلام نمایند این استعلام مانع طی مراحل تصویب طرح‌ها و لوایح نخواهد شد:
۱ـ وجود قوانین متعارض یا مرتبط با طرح و لایحه پیشنهادی.
۲ـ انطباق طرح و لایحه پیشنهادی از نظر شیوه نگارش تخصصی قوانین.
۳ـ لزوم یا عدم لزوم قانون‌گذاری در موضوع یادشده.
۴ـ انطباق طرح و لایحه با آیین‌نامه داخلی مجلس؛ قانون برنامه؛ سند چشم‌انداز؛ سیاست‌های کلی نظام و اسناد بالادستی.
علاوه بر آن معاونـت موظف شده است حداکـثر یک سـال پس از اجـرایی شدن هر قانون گزارشی از نحـوه اجراء و موارد ابهام، اجمال، تعارض، نقـص و هرگـونه ایراد اجرایی آن را به رئیـس مجلس؛ دولت، شورای‌عالی تنقیح و کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس تقدیم و پیشنهاد اصلاحی لازم برای رفع نقایص یادشده جهت اقدامات قانونی ارائه نماید.
همچنین از ابتدای سال۱۳۹۱، چاپ و انتشار مجموعه قوانین تنها با تأیید معاونت قوانین مجلس امکان‌پذیر است. البته روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران از شمول این ماده مستثنی می‌باشد.
حتی به منظور اطلاع‌رسانی عمومی درباره آخرین قوانین و مقررات مصوب، مقرر شده که پایگاه اطلاع‌رسانی در مجلس شورای اسلامی در اسرع وقت اقدام به انتشار قوانین از طریق پایگاه اطلاع‌رسانی مجلس نماید.
شورای‌عالی تنقیح قوانین بازوی مشورتی مجلس
به منظور اجراء صحیح این قانون شورای‌عالی تنقیح قوانین مرکب از اشخاص زیر تشکیل می‌گردد:
الف ـ رئیس مجلس شورای اسلامی به عنوان رئیس. ب ـ معاون حقوقی رئیس‌جمهور. ج ـ یکی از معاونان رئیس قوه‌قضاییه. دـ معاونان قوانین و نظارت مجلس. دبیرخانه شورا برعهده معاونت می‌باشد.
تصمیمات شورا جنبه مشورتی برای رئیس مجلس خواهد داشت.
به علاوه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سایر وزارتخانه‌ها، دستگاه‌ها و مؤسسات دولتی موظفند دو نسخه از کتب و نسخ الکترونیکی منتشر شده حقوقی و مجموعه قوانین و مقررات خود را برای معاونت ارسال نمایند.
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.