پروژه‌های ساخت، بهره‌برداری و انتقال *(BOT)

نامه مفید- شماره بیست‌وششم- تابستان ۱۳۸۰

 

پروژه‌های ساخت، بهره‌برداری و انتقال *(BOT)

* این مقاله نتیجه طرح تحقیقاتی است که نگارنده با تسهیلات دانشگاه تهران (مجتمع آموزش‌عالی قم) انجام داده است. یادداشت‌های اولیه این طرح در سال‌هایی که در دانشگاه آدلاید استرالیا مشغول تحصیل بودم گردآوری شده است.

 

عبدالحسین شیروی

* استادیار دانشگاه تهران، (مجتمع آموزش‌عالی قم) دارای مدرک phd از دانشگاه آدلاید در استرالیا

 

چکیده:

در حالی که سرمایه‌گذاری هنگفت در طرح‌های زیربنایی یک نیاز مبرم برای کشورهای در حال توسعه است، دولت‌ها قادر نیستند سرمایه لازم برای تأمین مالی این پروژه‌ها را تأمین کنند. یکی از ایده‌های نو در حل این معضل استفاده از قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) است. این روش به بخش‌خصوصی امکان می‌دهد تا در پروژه‌های زیربنایی و عمومی مشارکت کند، بدون اینکه برای همیشه مالک طرح‌های زیربنایی شود. اخیراً استفاده از قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال، جهت خصوصی‌سازی، جذب سرمایه‌های خارجی، دسترسی به تکنولوژی پیشرفته و مهارت‌های فنی و بهره‌مندی از مدیریت کارآمد مورد توجه دولت ایران نیز قرار گرفته است. این مقاله کوشش دارد تا اولاً، مکانیزم این قراردادها را که به قراردادهای بی‌.او.تی معروف هستند مورد بررسی قرار دهد و ثانیاً مکانیزم بی.‌او.‌تی را از مکانیزم‌های مشابه تمییز دهد و مشخصه‌های قراردادهای بی.‌او.‌تی را بیان نماید، تا زمینه بهره‌گیری هرچه بیشتر آنها در پروژه‌های زیربنایی و در جهت خصوصی‌سازی، جذب تکنولوژی و دانش فنی و دسترسی به مدیریت کارآمد فراهم گردد.

واژگان کلیدی: بی.‌او.‌تی، ساخت، بهره‌برداری و انتقال، تأمین مالی پروژه‌های زیربنایی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تجذب تکنولوژی، دسترسی به مدیریت کارآمد

 

مقدمه

یکی از مکانیزم‌هایی که در جهت خصوصی‌سازی اقتصادی و جذب سرمایه و تکنولوژی خارجی مورد توجه کشورهای در حال توسعه قرار گرفته است، قراردادهایی است که به طور عام تحت عنوان ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) عنوان شده‌اند. این قراردادها بر دو پایه قرار دارند: استفاده از قدرت معاملی کشورهای در حال توسعه جهت تحت فشار قرار دادن طرف‌های تجاری-در کشورهای صنعتی- به مشارکت در رشد و توسعه اقتصادی آنان، خصوصی‌سازی اقتصادی در پروژه‌های زیربنایی به نحوی که متناسب با نیازهای کشورهای در حال توسعه باشد.

اخیراً استفاده از قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال جهت خصوصی‌سازی، جذب سرمایه‌های خارجی، دسترسی به تکنولوژی پیشرفته و مهارت‌های فنی و بهره‌مندی از مدیریت کارآمد، مورد توجه دولت ایران نیز قرار گرفته است. به عنوان نمونه بند۶-۱۴ طرح سازماندهی اقتصادی جمهوری اسلامی ایران که در اواسط سال گذشته توسط ریاست محترم جمهوری ابلاغ شد، بر ورود و جلب منابع و سرمایه‌های خارجی از طریق قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) تأکید شده است.

این مقاله کوشش دارد، تا اولاً، مکانیزم این قراردادها را که به قراردادهای بی.‌او.‌تی، معروف هستند مورد بررسی قرار دهد و ثانیاً، مکانیزم بی.‌او.‌تی را از مکانیزم‌های مشابه تمییز دهد و مشخصه‌های قراردادهای بی.‌او.‌تی را مطرح نماید تا زمینه بهره‌گیری هرچه بیشتر آنها در پروژه‌های زیربنایی و در جهت خصوصی‌سازی، جذب تکنولوژی و دانش فنی و دسترسی به مدیریت کارآمد فراهم گردد. بنابراین مطالب این مقاله به دو قسمت تقسیم می‌شود: در قسمت اول، مفهوم پروژه‌های ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) مورد بررسی قرار می‌گیرد و در قسمت دوم ویژگی‌های این قراردادها و تفاوت آن با قراردادهای مشابه مورد تحلیل قرار می‌گیرد.

 

قسمت اول: مفهوم پروژه‌های ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT)

الف) تعریف پروژه‌های بی.‌او.‌تی

دستیابی به توسعه و رشد اقتصادی تنها در پرتو سرمایه‌گذاری در طرح‌های زیربنایی اقتصادی امکان‌پذیر است. طرح‌ها و پروژه‌های زیربنایی به صورت سنتی در قلمرو بخش عمومی قرار داشته و توسط دولت تأمین مالی، ساخته و نهایتاً اجراء و مورد بهره‌برداری قرار می‌گرفته است. بسیاری از کشورهای در حال توسعه دیگر قادر نیستند به تقاضاهای روزافزون در بخش زیربنایی اقتصادی پاسخ دهند. آنها جهت ساخت پروژه‌های زیربنایی نیاز به سرمایه کلان، ارز خارجی، تکنولوژی پیشرفته و مدیریت کارآمد دارند. بنابراین بدون حضور فعال طرف‌های تجاری از کشورهای صنعتی و بدون مشارکت بخش‌خصوصی، این دولت‌ها قادر نیستند به تقاضاهای روبه تزاید در بخش زیربنایی اقتصادی پاسخ دهند. یکی از مکانیزم‌هایی که در جهت حل معضل سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیربنایی مورد توجه کشورهای در حال توسعه قرار گرفته است قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) است.

ساخت، بهره‌برداری و انتقال ترجمه عبارت «Build-Operate-Transfer» است که به طور اختصاری به آن بی.‌او.‌تی (BOT) می‌گویند. این عبارت در بردارنده سه مفهوم ساختن، اجراء و بهره‌برداری کردن و نهایتاً انتقال داده است. در یک قرارداد متعارف بی.‌او.‌تی، پروژه‌ای با مجوز دولت توسط یک شرکت خصوصی ساخته می‌شود و پس از ساخت، برای مدتی، مورد بهره‌برداری آن شرکت قرار می‌گیرد و پس از انقضای مدت قرارداد، پروژه به دولت طرف قرارداد منتقل می‌شود. به بیان دیگر، دولتی به یک کنسرسیوم خصوصی متشکل از شرکت‌های خصوصی امتیاز می‌دهد تا کنسرسیوم مطابق قرارداد، تأمین مالی یک طرح زیربنایی را عهده‌دار شده، آن را بسازد و در ازای مخارجی که تقبل کرده برای مدتی از پروژه ساخته شده بهره‌برداری کند و پس از سپری شدن مدت قرارداد، پروژه و حق استفاده از آن را مجاناً به دولت منتقل نماید.

ب) طرف‌های اصلی یک پروژه بی.‌او.‌تی

با توجه به مطالب بالا و همان‌طور که در نمودار شماره۱ نشان داده شده است، طرف‌های اصلی یک پروژه ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) عبارتند از:

۱- دولت پذیرنده سرمایه: Host Government یکی از طرف‌های اصلی قرارداد بی.‌او.‌تی دولت است که در قلمرو خود اجازه می‌دهد تا یک کنسرسیوم خصوصی، ساخت یک پروژه زیربنایی و تأمین مالی آن را تقبل کرده و پس از ساخت، برای مدتی از آن بهره‌برداری کند. در عمل یکی از نهادهای دولتی (که ممکن است در سطح ملی، استانی یا محلی باشد) مسؤولیت پروژه را به عهده می‌گیرد و در نهایت پروژه به آن نهاد منتقل می‌شود. علاوه بر آن نهاد دولتی که مسؤول مستقیم پروژه است، معمولاً تعداد دیگری از دوایر دولتی نیز، به طور مستقیم یا غیرمستقیم در پروژه دخالت دارند.

۲-کنسرسیوم Consortium: طرف دوم قرارداد بی.‌او.‌تی تعدادی کارگزار خصوصی است که در یک شرکت تحت عنوان کنسرسیوم متشکل شده و به طور مشترک مسؤولیت تأمین مالی، ساخت، اجراء و بهره‌برداری از پروژه را تقبل می‌کنند.

۳- سهامداران: اشخاص حقیقی و یا حقوقی هستند که بخشی از سرمایه مورد نیاز برای پروژه‌ها را از طریق خرید سهام تأمین می‌کنند.

۴- پیمانکاران: پیمانکاران ممکن است متعدد و متنوع باشند که به حسب مورد ممکن است وظیفه مطالعات ابتدایی پروژه، ساخت پروژه، عرضه ماشین‌آلات، ابزار و مصالح مورد نیاز برای ساخت پروژه، نصب ماشین‌آلات، بهره‌برداری، عرضه مواد اولی و دیگر مایحتاج برای بهره‌برداری و… را به عهده گیرند.

۵- خریداران محصولات: کسانی که در نهایت محصولات پروژه به آنها فروخته می‌شود، ممکن است مصرف‌کنندگان نهایی یا شرکت‌های خصوصی یا دولتی باشند که به طور تضمینی خرید محصولات را تقبل کرده‌اند.[۱]

 

 

 

                                   

 

 

                       

                       

                                                                       

 

                       

نمودار شماره(۱) طرف‌های یک قرارداد بی.‌او.‌تی

ج) مشخصه‌های اصلی قراردادهای بی.‌او.‌تی

یک قرارداد متعارف بی.‌او.‌تی دارای عناصر اصلی زیر است:

۱- دولت به کنسرسیوم امتیاز احداث یک پروژه اقتصادی را اعطاء می‌کند.

۲- دولت امتیاز بهره‌برداری از پروژه اقتصادی ساخته شده را برای مدت معینی به کنسرسیوم واگذار می‌کند.

۳- کنسرسیوم مسؤول تأمین مالی پروژه است.

۴- کنسرسیوم مسؤول ساخت پروژه است.

۵- مسؤولیت بهره‌برداری از پروژه در مدت مقرر به عهده کنسرسیوم است.

۶- کنسرسیوم منافع به دست آورده در آن مدت را به‌ازای هزینه‌های انجام شده محسوب می‌کند.

۷- پس از سپری شدن مدت مقرر، پروژه به طور رایگان به دولت مزبور منتقل می‌شود.

د) نمونه‌هایی از قراردادهای بی.‌او.‌تی

برای بهتر روشن شدن مکانیزم قراردادهای بی.‌او.‌تی فرض کنید دولت فیلیپین تصمیم دارد تا یک نیروگاه ۱۲۹۰ مگاواتی را که حدوداً ۱٫۳ میلیون دلار هزینه دارد بسازد. همچنین فرض کنید که دولت فیلیپین تمایلی ندارد که از وام استفاده کند و یا این که چنین وامی فعلاً در دسترس نیست. استفاده از مکانیزم بی.‌او.‌تی به دولت فیلیپین امکان می‌دهد تا منابع مالی مورد نیاز برای تأسیس نیروگاه را تأمین نماید. دولت فیلیپین ساخت و بهره‌برداری از پروژه را براساس مکانیزم بی.‌او.‌تی به مناقصه گذاشته و یک کنسرسیوم متشکل از شرکت‌های خصوصی پاکستان برنده می‌شود. براساس قرارداد بی.‌او.‌تی که بین کنسرسیوم و دولت فیلیپین منعقد می‌شود، کنسرسیوم متعهد می‌گردد تا منابع مالی لازم برای ساخت نیروگاه را تأمین کرده و نیروگاه را طبق شرایط مقرر در قرارداد بسازد. در مقابل هزینه‌هایی که کنسرسیوم برای ساخت نیروگاه متحمل شده است، دولت فیلیپین، امتیاز استفاده و بهره‌برداری از نیروگاه را برای مدت ۱۰سال به کنسرسیوم واگذار می‌کند تا از طریق فروش برق تولیدی نیروگاه، هزینه‌های انجام شده را مستهلک کند و سودی نیز به دست آورد. پس از سپری شدن ۱۰ سال مقرر در قرارداد، کنسرسیوم متعهد است تا نیروگاه را بدون دریافت هیچگونه وجهی و به طور رایگان به دولت فیلیپین واگذار نماید.[۲]

برای بهتر مشخص شدن مکانیزم بی.‌او.‌تی توجه شما را به نمودار شماره(۲) که یک قرارداد ساده بی.‌او.‌تی را نشان می‌دهد، جلب می‌کنم.

 

نمودار شماره۲ یک مدل ساده از یک پروژه بی.‌او.‌تی

 

 

۱- قرارداد بین کنسرسیوم و وزارت نفت ایران برای ساخت پروژه بی.‌او.‌تی

۲- توافق با سهامداران و تعیین سهم شرکت‌های تشکیل‌دهنده کنسرسیوم

۳- توافق با بانک برای اخذ وام

۴-قرارداد با پیمانکار برای بررسی امکان پروژه و اقتصادی بودن آن

۵- قرارداد ساخت پروژه

۶- قرارداد بهره‌برداری از پروژه و نگهداری از تجهیزات آن

۷- قرارداد عرضه مواد اولیه، تجهیزات و ماشین‌آلات مورد نیاز برای ساخت و بهره‌برداری

۸- قرارداد فروش محصولات پروژه

در این نمودار فرض شده که وزارت نفت ایران تصمیم دارد یک خط لوله از شمال به جنوب بکشد؛ در حالی که وزارت نفت تمایلی ندارد برای ساخت این خط لول از وام استفاده کند و یا اینکه چنین وامی فعلاً در دسترس نیست. استفاده از مکانیزم بی.‌او.‌تی طبق نمودار به دولت ایران امکان می‌دهد تا بتواند منابع مالی مورد نیاز برای تأسیس این خط لوله را تأمین کند. وزارت نفت با مجوز هیأت دولت ساخت پروژه را براساس مکانیزم بی.‌او.‌تی به مناقصه گذاشته و یک کنسرسیوم متشکل از شرکت‌های خصوصی در این مناقصه برنده می‌شود. بر مبنای قرارداد بی.‌او.‌تی که بین کنسرسیوم و وزارت نفت ایران منعقد می‌شود، کنسرسیون متعهد می‌شود تا منابع مالی لازم برای ساخت خط لوله را تأمین کرده و خط لوله را طبق شرایط مقرر در قرارداد به انجام رساند. به‌ازای هزینه‌های ساخت پروژه و سود مورد نظر کنسرسیوم، دولت ایران امتیاز استفاده و بهره‌برداری از خط لوله را برای مدت ۲۰ سال به کنسرسیوم واگذار می‌کند. کنسرسیوم از طریق منافع این خط لوله که در مدت ۲۰ سال به دست می‌آید هزینه‌ها و سود خود را مستهلک خواهد کرد. پس از سپری شدن مدت مزبور کنسرسیوم متعهد است تا خط لوله ساخته شده را بدون دریافت هیچگونه وجهی و به طور رایگان به وزارت نفت ایران واگذار نماید.

نمودار شماره(۳) یک قرارداد بی.‌او.‌تی برای تأسیس یک نیروگاه خصوصی در اندونزی را نشان می‌دهد.

کل هزینه‌های پروژه در حدود ۲۵۰۰ میلیون دلار بوده است که ۶۸۰ میلیون آن به صورت سهام، توسط چهار شرکت متصدی پروژه سرمایه‌گذاری شده است. ۱۸۲۰میلیون دلار توسط چهار شرکت مالی و اعتباری به صورت وام در اختیار کنسرسیوم قرار گرفته است. این وام فقط متکی به دارایی و درآمدهای پروژه به صورت وام در اختیار کنسرسیوم قرار گرفته است. این وام فقط متکی به دارایی و درآمدهای پروژه پرداخت شده و وام‌دهنده حق ندارد، در صورت عدم وصول اصل وام و بهره‌های آن به دیگر دارایی‌های متصدیان رجوع کند. Mitsui & Co شرکت پیمانکاری است که وظیفه ساخت پروژه را به عهده دارد. شرکت Mission O&M وظیفه مراقبت از تأسیسات و بهره‌برداری از پروژه را تقبل نموده است. شرکت Batu Hitam Perkasa زغال‌سنگ مورد نیاز برای پروژه را تأمین می‌کند. شرکت Perseroan Perusahaan Listric Nagara مسؤولیت خرید برق تولیدی را به عهده دارد.

 

نمودار شماره۳: یک پروژه برای ساخت یک نیروگاه در اندونزی

 

هـ) شکل‌های دیگر قراردادهای بی.‌او.‌تی

استفاده از مکانیزم ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) گاهی با تغییر اندکی تحت عناوین دیگری مطرح می‌شود که در زیر به مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

۱- ساخت، تملک، بهره‌برداری و انتقال (BOT)– این عنوان معادل فارسی عبارت «Build-own-operate-Transfer»  می‌باشد. کلمه تملک از این جهت، در این عبارت به کار رفته است که کنسرسیوم اموال مادی موجود در پروژه را برای مدت مقرر در قرارداد تملک می‌کند و سپس آن را به دولت مزبور انتقال می‌دهد. این تفاوت در واقع به نحوه قرارداد برمی‌گردد که آیا کنسرسیوم در مدت مقرر صرفاً امتیاز استفاده از پروژه را پیدا می‌کند یا آن را مالک می‌شود. در این مکانیزم، کنسرسیوم در زمان بهره‌برداری مالک پروژه می‌باشد.

۲- صورت دیگری از مکانیزم بی.‌او.‌تی قراردادهای ساخت، تملک و بهره‌برداری (BOO) است که ترجمه عبارت «Build-own-operate» است. در این قراردادها کنسرسیوم مسؤول ساخت و بهره‌برداری از پروژه است بدون اینکه مجبور باشد که پروژه ساخته شده را به دولت و یا بخش دولتی واگذار کند. مالکیت پروژه در اختیار کنسرسیوم خواهد بود و کنسرسیوم تعهدی ندارد که پس از طی مدتی، پروژه را به دولت منتقل نماید. به عبارت دیگر بهره‌برداری کنسرسیوم از پروژه محدود به مدت معینی نیست.

۳- چنانچه در پروژه‌های ساخت، تملک و بهره‌برداری (BOO) کنسرسیوم متعهد شود. پس از انقضای مدت معینی، پروژه را در قبال دریافت مبلغی، به دولت مزبور شود، پس از انقضای مدت معینی، پروژه را در قبال دریافت مبلغی، به دولت مزبور بفروشد، از عنوان «ساخت، تملک، بهره‌برداری و فروش» (BOOS) «Build-own-operate-Sell» استفاده می‌شود.

۴- چنانچه کنسرسیوم پروژه را بعد از ساخت تملک کرده و آن را برای مدت معینی، در مقابل مبلغی به دولت یا بخش خصوصی اجاره دهد و پس از سپری شدن مدت، آن را به طور رایگان به دولت تملیک کند، از عنوان «ساخت، اجاره و انتقال» (BLT) که ترجمه «Build-Lease-Transfer» است و یا از عنوان «ساخت، تملک، اجاره و انتقال (BOLT) که ترجمه عبارت «Build-Own-Lease-Transfer»  است، استفاده می‌شود.

۵- اگر در یک قرارداد بی.‌او.‌تی طرفین بخواهند، تأکید کند که مالکیت پروژه و همچنین، مالکیت تأسیسات آن، به محض اتمام به دولت منتقل خواهد شد و سپس دولت امتیاز استفاده انحصاری، از پروژه را برای مدت مشخصی، به کنسرسیوم اعطاء کند، از اصطلاح ساخت، انتقال و بهره‌برداری «Build-Transfer-Operate» یا به اختصار (BTO) استفاده می‌شود.

۶- چنانچه پروژه‌ای و تأسیساتی که هم‌اکنون موجود است، به بخش‌خصوصی واگذار شود، تا توسط بخش خصوصی بازسازی شده و متقابلاً برای مدتی مورد بهره‌برداری بخش‌خصوصی قرار گیرد و سپس به دولت منتقل شود از اصطلاح بازسازی، بهره‌برداری و انتقال (BOT) «Refurbish-Operate-Transfer» استفاده می‌شود. چنانچه پروژه زیربنایی موجود، به بخش‌خصوصی واگذار شود تا آن را به یک پروژه مدرن تبدیل کرده و در عوض برای مدتی مورد بهره‌برداری قرار دهد و سپس آن را به طور رایگان به دولت منتقل نماید، از اصطلاح مدرنیزه کردن، بهره‌برداری و انتقال «Modernize-Operate-Transfer» استفاده می‌شود.

هرچند این تفاوت‌ها، نشان‌دهنده تنوع ساختاری قراردادهای تشکیل‌دهنده بی.‌او.‌تی است، همگی در این امر مشترک هستند که دولت امتیاز ساخت (یا بازسازی) و بهره‌برداری از یک پروژه را به بخش‌خصوصی واگذار می‌کند تا بخش‌خصوصی وظیفه تأمین مالی پروژه و ساخت آن را به‌عهده گرفته، در مقابل از امتیاز بهره‌برداری از آن پروژه برای مدتی بهره‌مند شود.

لازم به توضیح است که در بعضی از نوشته‌ها، قراردادهای بی.‌او.‌تی تحت عنوان قراردادهای «اعطای امتیاز-تأمین مالی» مطرح شده‌اند. در این عبارت روی اعطای امتیاز و تأمین مالی تأکید شده است، به این جهت که عناصر اصلی یک قرارداد بی.‌او.‌تی اعطای امتیاز از طرف دولت به کنسرسیوم برای ساخت و بهره‌برداری در مدت معین و تأمین مالی پروژه توسط کنسرسیوم می‌باشد. اشکال این اصطلاح این است که اولاً به ندرت استفاده می‌شود و ثانیاً با قراردادهای تأمین مالی پروژه‌ها -که بعداً در مورد آنها صحبت خواهیم کرد- ممکن است اشتباه شود. به نظر می‌رسد که استفاده از عبارت «ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT)» ترجیح دارد؛ زیرا اولاً شامل مواردی که دولت صرفاً امتیاز استفاده از پروژه را به کنسرسیوم اعطاء می‌کند نیز می‌شود و ثانیاً این تعبیر در بین نویسندگان معروف‌تر و رایج‌تر است.[۳]

و) پروژه‌های موضوع بی‌.او.تی

قراردادهای بی‌اوتی عمدتاً در پروژه‌های زیربنایی مورد استفاده قرار می‌گیرد که در برگیرنده عملیات مادی وسیع بوده  خدمات ناشی از آن مستقیماً مورد نیاز عموم است و اشخاص حقیقی و یا حقوقی حاضرند، در ازای استفاده از آن خدمات پول پرداخت کنند. این پروژه‌ها شامل گستره وسیعی از طرح‌های اقتصادی مثل جاده‌ها و بزرگراه‌ها، فرودگاه‌ها، بنادر، سیستم تهیه آب و آبرسانی، فاضلاب، تولید نیرو و برق‌رسانی، مخابرات، استخراج نفت‌وگاز و بخش محصولات نفتی، استخراج معادن و ساخت تونل‌ها، پل‌ها، خطوط راه‌آهن، مترو و… می‌باشد.

لازم به توضیح است که از لحاظ نظری، دلیلی وجود ندارد که استفاده از بی.‌او.‌تی محصور و محدود به پروژه‌های معینی باشد. به عنوان نمونه ساخت هتل‌ها و مراکز تفریحی و توریستی، راه‌اندازی مراکز درمانی و بهداشتی، و حتی برنامه‌های کامپیوتری و… از مواردی است که امروزه در کنار پروژه‌های سنگین زیربنایی موضوع قراردادهای بی.‌او.‌تی واقع می‌شوند. این موضوع بیشتر به سیاست‌های یک کشور برمی‌گردد که مکانیزم بی.‌او.‌تی را برای چه نوع پروژه‌هایی مناسب می‌داند. یک کشور ممکن است مطابق با سیاست‌های اقتصادی خود پروژه‌هایی را که ممکن است موضوع قراردادهای بی.‌او.‌تی قرار گیرند، به طور تفصیلی مشخص کند. به عنوان نمونه دولت فیلیپین مقرر داشته که تنها پروژه‌های زیر، ممکن است موضوع قراردادهای بی.‌او.‌تی قرار  گیرند.

۱- بزرگراه‌ها: شامل جاده‌های سریع‌السیر، جاده‌ها، پل‌ها، ترمینال‌ها، تونل‌ها و دیگر تسهیلات مرتبط؛

۲- راه‌آهن: پروژه‌های مرتبط با خطوط راه‌آهن

۳- کشتیرانی، راه‌های آبی و تسهیلات مرتبط

۴- بنادر: شامل اسکله‌ها، دیوارهای ساحلی، انبارها، محل کنترل، خدمات قایقرانی و امکانات مرتبط

۵- فرودگاه‌ها: شامل ساخت فرودگاه‌ها، کنترل هوایی و تسهیلات مرتبط

۶- نیرو: شامل نیروگاه‌ها، برق‌رسانی و تسهیلات مرتبط

۷- مخابرات: شامل تجهیزات اصلی شبکه‌های ارتباطی و مخابراتی، امکانات ماهواره‌ای و تسهیلات مرتبط

۸- آبیاری و تسهیلات مرتبط

۹- تأمین آب، دفع فاضلاب و زهکشی

۱۰- تجهیزات زیربنایی آموزشی و بهداشتی

۱۱- احیای اراضی و لایروبی کردن

۱۲- پروژه‌های بزرگ صنعتی

۱۳- بازارها و کشتارگاه‌ها

۱۴- آب‌انبارها و تسهیلات بعد از برداشت محصول

۱۵- احداث دریاچه‌های ماهیگیری و تسهیلات مرتبط

۱۶- فعالیت‌های مرتبط با حفظ محیط‌زیست و حفظ خاک

قسمت دوم: مقایسه قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهای مشابه

برای شناخت بهتر قراردادهای بی.‌او.‌تی لازم است تا این قراردادها با قراردادهای مشابه مقایسه شود تا مشخص شود که چه تفاوت‌ها یا مشابهت‌هایی بین آنها وجود دارد. در این مقایسه، تفاوت‌ها و مشابهت‌های موجود بین قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهای وام درازمدت، قراردادهای سرمایه‌گذاری مستقیم، قراردادهای تجارت متقابل، قراردادهای تأمین مالی پروژه‌ و قراردادهای اعطای امتیاز به طور خلاصه مطرح می‌شود.

اول: قراردادهای بی.‌او.‌تی در مقایسه با قرارداد اخذ وام درازمدت

با توجه به اینکه در قراردادهای بی.‌او.‌تی بناست که مخارج انجام شده برای ساخت و بهره‌برداری از پروژه، به اضافه سود کنسرسیوم در طول یک مدت طولانی مستهلک شود، این ابهام ممکن است به وجود آید که قراردادهای بی.‌او.‌تی در واقع همان قراردادهای اخذ وام درازمدت (Long-Term Loan Agreements) است.[۴] علی‌رغم این مشابهت ظاهری، قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهایی که طبق آن دولت مبادرت به اخذ وام درازمدت می‌کند، تفاوت اساسی دارد. در قراردادهای وام، وام‌دهنده مسؤولیتی در قبال ساخت، طرح و یا اجرای پروژه ندارد، در حالی که در قراردادهای بی.‌او.‌تی این مسؤولیت به عهده کنسرسیومی است که مسؤولیت تأمین منابع مالی پروژه به عهده اوست. به اضافه اینکه در قراردادهای وام درازمدت، وام‌گیرنده متعهد به پرداخت اصل وام و بهره آن است در حالی که در قراردادهای بی.‌او.‌تی دولت پذیرنده، متعهد به پرداخت بهای پروژه نیست و درآمد کافی برای پروژه را نیز تضمین نمی‌کند. درآمد حاصل از پروژه ممکن است حتی هزینه‌های انجام شده را نپوشاند و یا برعکس نه‌تنها هزینه‌های انجام شده را بپوشاند، بلکه سود قابل‌توجهی را نیز برای کنسرسیوم به ارمغان آورد. بنابراین، مسؤولیت اینکه طرح از لحاظ اقتصادی سودآور است و اینکه سود حاصله به اندازه‌ای است که می‌تواند مخارج انجام شده را بپوشاند، به عهده کنسرسیوم می‌باشد. در نتیجه، هرچند قراردادهای بی.‌او.‌تی حاوی مشخصه‌هایی از قراردادهای وام درازمدت است، ولی بی.‌او.‌تی یک شیوه خاص و متمایز بوده و نمی‌توان آن را به عنوان زیرمجموعه قراردادهای وام درازمدت، طبقه‌بندی کرد.

 

دوم: قراردادهای بی.‌او.‌تی در مقایسه با قراردادهای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی

قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی که تحت‌عنوان «Foreign Direct Investment» شناخته می‌شوند. مشابهت‌های فراوانی دارند. دبیرخانه سازمان تجارت جهانی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را چنین تعریف کرده است: سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی وقتی واقع می‌شود که یک سرمایه‌گذار، در یک کشور (کشور فرستنده سرمایه) قرارداد اموالی را در کشور دیگری (کشور پذیرنده سرمایه) تحصیل کند، با این قصد که آن اموال را اداره کند هرچند تعریف مزبور ممکن است شامل بعضی از مکانیزم‌های بی.‌او.‌تی نیز باشد، قراردادهای بی.‌او.‌تی و قراردادهای سرمایه‌گذاری مستقیم دو شیوه مستقل برای تأمین مالی پروژه‌ها هستند.

در سرمایه‌گذاری مستقیم، سرمایه‌گذار اموالی را در کشور پذیرنده تملک می‌کند، بدون اینکه این مالکیت، به موجب قرارداد، محدود به مدت معینی باشد، در حالی که در قراردادهای بی.‌او.‌تی این تملک ممکن است، اصلاً مطرح نباشد و یا اگر هم مطرح باشد به صورت موقت و برای سال‌های مشخصی باشد. همچنین در قراردادهای بی.‌او.‌تی سرمایه‌گذاری مکلف است تا پس از انقضای مدت مقرر، پروژه ساخته شده را به طور مجانی به دولت پذیرنده منتقل نماید، در صورتی که در سرمایه‌گذاری مستقیم اولاً سرمایه‌گذار چنین تعهدی ندارد و ثانیاً اگر دولت پذیرنده به دلایلی اموال آن شرکت را تصاحب کند باید قیمت عادلانه آن را به سرمایه‌گذار پرداخت کند.

 

سوم: قراردادهای بی.‌او.‌تی در مقایسه با قراردادهای تجارت متقابل

قراردادهای تجارت متقابل (Countertrade) به قراردادهایی اطلاق می‌شود[۵] که براساس آن، صادرکننده، ملزم به انجام تعهدات متقابلی به نفع طرف واردکننده می‌شود که این تعهدات علاوه بر تعهدات متعارفی است که یک صادرکننده مشابه در یک قرارداد معمولی نقدی تقبل می‌کند به عنوان مثال ضمن قرارداد خرید ماشین‌آلات از یک صادرکننده خارجی، صادرکننده ملزم می‌شود تا متقابلاً کالاهایی را از کشور واردکننده، خریداری کرده و از کشور خارج کند. تعهد به خرید متقابل کالاهای داخلی یک تعهد جداگانه‌ای است که یک فروشنده ماشین‌آلات اضافه بر تعهدات متعارف تقبل کرده است. قراردادهای تجارت متقابل انواع گوناگونی دارد که مهم‌ترین آنها عبارتند از: معاملات تهاتری ساده (Barter) بیع متقابل (Counter-Purchase) بای‌بک (Buy-Back) افست (Offset) قراردادهای تسویه تهاتری (Clearing Arrangements) و تعویض (Swap).

بعضی از نویسندگان، قراردادهای بی.‌او.‌تی را به عنوان یک قرارداد تجارت متقابل(Countertrade) قلمداد کرده‌اند. توجیهی که برای این دسته‌بندی وجود دارد بر این اساس استوار است که قراردادهای بی.‌او.‌تی بر مبنای تجارت دوطرفه و متقابل استوار است. در بی.‌او.‌تی این وظیفه کنسرسیوم است تا منابع مالی ساخت و راه‌اندازی پروژه را تأمین کند و پروژه را مطابق با شرایط قرارداد بسازد و دولت پذیرنده مسؤولیتی از این جهت ندارد. در مقابل دولت پذیرنده به کنسرسیوم اجازه می‌دهد تا برای مدتی از پروژه ساخته شده بهره‌برداری کند (و یا در مواردی کنسرسیوم آن را برای آن مدت تملک کند) تا هزینه‌های انجام شده مستهلک شود. بنابراین کنسرسیوم منابع مالی، تکنولوژی، ماشین‌آلات و دیگر مواد مورد نیاز را فراهم می‌کند و در مقابل حق بهره‌برداری از پروژه را برای مدت معینی در اختیار می‌گیرد بدون اینکه دولت پذیرنده از این بابت پولی به کنسرسیوم بدهد.

به نظر می‌رسد با اینکه قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهای تجارت متقابل تشابه زیادی دارند ولی در اکثر نوشته‌های حقوقی قراردادهای بی.‌او.‌تی مستقل از قراردادهای تجارت متقابل، مطرح شده است. یکی از دلایل این تمایز، ویژگی‌های خاص قراردادهای بی.‌او.‌تی است که در واقع، در بردارنده عناصری، مانند خصوصی‌سازی، سرمایه‌گذاری، جذب تکنولوژی، کسب مهارت‌های فنی، بهره‌مندی از مدیریت کارآمد و عدم تحمیل هزینه ساخت و راه‌اندازی پروژه بر دولت است. بنابراین هرچند شباهت‌های غیرقابل انکاری بین قراردادهای بی.‌او.‌تی و قراردادهای تجارت به ویژه با قراردادهای بای‌بک وجود دارد ولی به جهت ویژگی‌های خاص بی.‌او.‌تی تلقی کلی این است که قراردادهای بی.‌او.‌تی برای تأمین مالی پروژه‌ها بوده و جدا از قراردادهای تجارت متقابل می‌باشند.

 

چهارم: قراردادهای بی.‌او.‌تی در مقایسه با قراردادهای تأمین مالی پروژه

قراردادهای تأمین مالی پروژه (Project Financing Agreements) عبارتند از: قرارداد تأمین مالی یک واحد اقتصادی مشخص که بر طبق آن وام‌دهنده کلاً یا بعضاً برای بازپرداخت وام به دارایی‌های آن واحد اقتصادی و به منافعی که از آن به دست می‌آید تکیه می‌کند. فرقی که قراردادهای تأمین مالی پروژه با وام‌های معمولی دارندف در این است که بازپرداخت وام و بهره آن وابسته به موفقیت طرح اقتصادی مورد نظر است. چنانچه این طرح در عمل نتواند موفق شود، تنها دارایی‌های آن واحد اقتصادی است که ممکن است برای بازپرداخت وام و بهره آن به فروش برسد و وام‌دهنده نمی‌تواند به دارایی‌های دیگر متصدیان پروژه مراجعه کند، مگر نسبت به مقدار مالی که آنها در پروژه سرمایه‌گذاری کرده‌اند.

به نظر می‌رسد که قراردادهای بی.‌او.‌تی با قراردادهای تأمین مالی پروژه در جهاتی شبیه هستند، ولی هرکدام از این دو قرارداد، ویژگی‌های خاص خود را دارند. مشابهت این دو در این است که در هر دو، بازپرداخت وام منوط به سودآوری آن واحد اقتصادی و از طریق منافعی است که از آن واحد اقتصادی به دست می‌آید. اما در قراردادهای بی.‌او.‌تی کنسرسیوم وظیفه دارد تا هم وام مورد نظر را اخذ کند و هم پروژه مورد نظر را بسازد و هم آن را برای مدت مقرر اداره کرده و هزینه‌های انجام شده – که از جمله آن وام و بهره آن است- را از طریق منافع و  درآمد آن واحد اقتصادی مستهلک کند. در حالی که در قراردادهای تأمین مالی پروژه تنها بازپرداخت وام و بهره آن متکی به دارایی آن واحد اقتصادی و درآمد آن است و معمولاً قرض‌دهنده نقشی در اداره و بهره‌برداری از آن واحد اقتصادی ندارد. به عنوان مثال خرید اوراق قرضه منتشر شده توسط یک شرکت در واقع یک نوع تأمین مالی پروژه است، زیرا دارایی آن شرکت و درآمد آن تضمین بازپرداخت اصل قرض و بهره آن می‌باشد. خریدار اوراق قرضه (یعنی وام‌دهنده) اموال شرکت را تملک نمی‌کند و در اداره آن نقشی ندارد، در حالی که در قراردادهای بی.‌او.‌تی کنسرسیوم هم تأمین مالی می‌کند و هم آن واحد اقتصادی را طراحی و می‌سازد و هم آن را مطابق با قرارداد تملک کرده و یا برای مدتی در اختیار می‌گیرد.

لازم به توضیح است که وقتی کسی وامی را صرفاً به اعتقاد دارایی و درآمد یک پروژه پرداخت می‌کند، باید احتیاط‌های لازم را نموده این نکات را مدنظر داشته باشد که آیا آن واحد اقتصادی به سوددهی می‌رسد؟ و آیا اموال پروژه تکافوی بازپرداخت اصل وام و بهره آن را می‌کند؟ در بسیاری از مواقع این منوط به نظارت وام‌دهنده در نحوه مصرف وم و مراحل پیشرفت واحد اقتصادی است. همچنین لازم است بیان شود که در قراردادهای بی.‌او.‌تی کنسرسیوم ممکن است منابع مالی لازم برای ساخت واحد اقتصادی را با استفاده از شیوه تأمین مالی پروژه فراهم کند که بعداً در این رابطه بحث خواهد شد.

 

پنجم: قراردادهای بی.‌او.‌تی در مقایسه با قراردادهای اعطای امتیازات

قراردادهای اعطای امتیاز (Concession Agreements) در واقع قراردادهای ساده‌ای هستند که به صورت سنتی، در بهره‌برداری از معادن و ذخایر نفت مورد استفاده قرار می‌گرفته‌‌اند. برطبق این قراردادها، امتیاز انحصاری بهره‌برداری و استفاده از مواد استخراجی یک معدن به یک شرکتی واگذار می‌شود. این شرکت مسؤولیت تأمین منابع مالی و مهیا کردن آن و همچنین فروش محصولات استخراجی را تقبل می‌کند. کنترل کامل آن معدن از جهت مدیریت و یا اداره به‌عهده شرکت مزبور است و در بعضی از موارد، شرکت آن معدن را برای مدتی طولانی تملک می‌کند.

از آنجا که موضوع قراردادهای بی.‌او.‌تی عمدتاً مرتبط با خدمات عمومی است که یا در انحصار دولت و یا تابع مقررات خاصی می‌باشد و واگذاری این خدمات به بخض خصوصی نیاز به مجوز دولت دارد، قراردادهای بی.‌او.‌تی به قراردادهای اعطای امتیاز نزدیک می‌شود، زیرا در قراردادهای بی.‌او.‌تی دولت امتیاز ورود به این بخش اقتصادی را به یک کنسرسیوم خصوصی اعطاء می‌کند.[۶] با این حال می‌توان گفت که قراردادهای اعطای امتیاز، امروزه تا اندازه‌ای قدیمی شده و کشورهای در حال توسعه حاضر نیستند این قراردادهای سنتی را با شرکت‌های بزرگ امضاء کنند.

پس اولاً، قراردادهای بی.‌او.‌تی در واقع شکل جدید و تغییریافته همان قراردادهای اعطای امتیاز است که متناسب با دیدگاه‌های جدید کشورهای در حال توسه طرح شده است.

ثانیاً، استفاده از قراردادهای بی.‌او.‌تی منحصر به معادن نیست و امروز استفاده از آن در ساخت پروژه‌های صنعتی، جاده‌ها، تونل‌ها، نیروگاه‌های برق و… نیز رایج است.

ثالثاً، مدت استفاده از قراردادهای بی.‌او.‌تی معمولاً کمتر از قراردادهای اعطای امتیاز است.

رابعاً، در قراردادهای اعطای امتیاز، شرکت صاحب‌امتیاز معمولاً مبلغی را رأساً یا به تدریج به دولت مزبور می‌دهد، در صورتی که در قراردادهای بی.‌او.‌تی واحد اقتصادی ساخته شده به دولت واگذار می‌شود و معمولاً کنسرسیوم مبلغی برای استفاده انحصاری خود به دولت پرداخت نمی‌کند. بنابراین در هر قرارداد بی.‌او.‌تی یک توافق اعطای امتیاز وجود دارد؛ ولی این بدین معنا نیست که قراردادهای بی.‌او.‌تی همان قراردادهای اعطای امتیاز است که از سابقه خوبی نزد کشورهای در حال توسعه برخوردار نیست.[۷] با این وجود هنوز در بعضی از نوشته‌‌ها از عنوان اعطای امتیاز (Concession Agreements) برای بیان قراردادهای بی.‌او.‌تی استفاده می‌شود.

 

نتیجه‌گیری

رشد سریع اقتصادی در کشورهای درحال توسعه و تغییر در نگرش آنها موجب شده تا به توسعه امکانات و طرح‌های زیربنایی توجه خاصی مبذول کنند. این کشورها بدون سرمایه‌گذاری کلان در زمینه حمل‌ونقل، نیرو، مخابرات و… قادر نخواهند بود تا رشد اقتصادی فعلی خود را در سطح مطلوبی حفظ کنند. هم‌اکنون کشورهایی مثل فیلیپین، هند، برزیل، لهستان، چین و… احساس کرده‌اند که تا چه اندازه کمبود سرمایه‌گذاری در طرح‌های زیربنایی، مانع رشد اقتصادی این کشورها و تا چه حد مانع دست یافتن آنها به یک رشد مطلوب اقتصادی است. به عنوان مثال، کمبود برق در چین باعث شده است که بین یک تا دو درصد رشد ناخالص ملی آن کشور را پایین بیاورد. مشابه چنین تخمین‌هایی در مورد پاکستان و هند وجود دارد.

در حالی که سرمایه‌گذاری هنگفت در طرح‌های زیربنایی یک نیاز مبرم برای این کشورهاست، دولت‌ها سرمایه لازم برای تأمین مالی این پروژه‌ها را در اختیار ندارند. در حالی که روزبه‌روز تقاضا برای سرمایه‌گذاری در این بخش افزایش پیدا می‌کند، منابع مالی دولت قادر نیست تا تمام این نیاز را بپوشاند. بحران بدهی کشورهای در حال توسعه در اوایل دهه۸۰ میلادی نشان داد که اخذ وام به صورت سنتی چه مشکلات و عواقبی را برای این کشورها به‌دنبال خواهد داشت. از طرف دیگر بسیاری از این کشورها از دست دادن تسلط و کنترل خود بر طرح‌های زیربنایی را مخالف منافع ملی و استراتژیک خود می‌دانند.

یکی از ایده‌های نو در حل این معضل استفاده از قراردادهای ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) است. این روش به بخش خصوصی امکان می‌دهد تا در پروژه‌های زیربنایی و عمومی مشارکت کند، بدون اینکه برای همیشه مالک طرح‌های زیربنایی شود. در فیلیپین پروژه‌های بی.‌او.‌تی مورد استفاده قرار گرفت تا کمبود برق در کشور را جبران کند، بدون اینکه فشار جدیدی به منابع ارزی آن کشور وارد آورد. در این کشور بیش از ۲۰ نیروگاه برق از طریق بی.‌او.‌تی ساخته شده است که بیش از ۳٫۴ میلیون دلار می‌گردد.[۸] دولت ترکیه یکی دیگر از کشورهای پیشتاز در استفاده از قراردادهای بی.‌او.‌تی برای ساخت و تکمیل پروژه‌های زیربنایی است.

بنابراین، توجه به قراردادهای بی.‌او.‌تی به سرعت در حال افزایش است و در سطح جهان پروژه‌های زیادی با این شیوه ساخته شده و می‌شود. امروزه قراردادهای بی.‌او.‌تی به عنوان ابزاری حیاتی در طرح‌های زیربنایی تلقی می‌شود و مورد شناسایی و حمایت سازمان‌های بین‌المللی است. با این حال بعضی از این پروژه‌ها به دلایل پیچیدگی حقوقی و نبود مقررات مناسب در کشور پذیرنده متوقف شده و به نتیجه نرسیده است و عملاً نتوانسته توقعی را که از این نوع قراردادها می‌رفته برآورده کند.

علاوه بر نارسایی‌های قانونی و حقوقی، مسائل اقتصادی، مشکل تأمین منابع مالی مورد نیاز، مشکلات فنی و مخالفت‌ها و ملاحظات سیاسی از جمله دیگر موانعی است که همواره نقشی منفی، در موفقیت پروژه‌های بی.‌او.‌تی داشته است. چنانچه کشورهای در حال توسعه بخواهند از بی.‌او.‌تی برای توسعه اقتصادی خود بهره‌مند گردند، باید آگاهی‌های خوداز مکانیزم بی.‌او.‌تی را افزایش داده روش عملی و مسائل حقوقی آنها را به درستی شناسایی نمایند. تأسیس یک مرکز که مسؤولیت مرتب این قراردادها را مورد ارزیابی قرار دهد و نقاط قوت و ضعف آن را بررسی کند از مسائلی است که باید به طور جدی در نظر گرفته شود.

ایران در سال‌های اخیر به این قراردادها توجه پیدا کرده است. مسلماً برای ورود به قراردادهای بی.‌او.‌تی ایران با موانع و چالش‌های بی‌شماری روبه‌رو است که باید در تحقیقات بعدی بدان پرداخته شود.