تفویض اختیار در امور حاکمیتی و مقارنه با وکالت و نمایندگی حقوقی

تفویض اختیار در امور حاکمیتی و مقارنه با وکالت و نمایندگی حقوقی

 

اصغر عربیان

استادیار دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، گروه فقه و حقوق

 

حسابداری: دانش حسابرسی: بهار ۱۳۹۱ – شماره ۴۶ (علمی-پژوهشی/ISC)

 

چکیده

اعطاي وكالت و نمايندگي از نظر فقهاء، مشروع بوده و از ضروريات دين محسوب مي‌شود كه به موجب آن تمام يا بخشي از اختيارات اختیاردهنده، به گيرنده واگذار مي‌شود تا از طرف او اعمال نمايد.

این تفویض اختیار جزء حقوق اساسی و آزادی مشروع هر فردی است که جز در موارد خلاف‌شرع یا موارد قائم به شخص- که ممکن است قصد و نیت لازم داشته باشد- می‌تواند در سایر امور حقوقی، این اختیار خود را به تفویض نماید. اما اگر این فرد، اختیار خود را از دیگری اخذ کرده باشد، دیگر نمی‌تواند آن را به شخص دیگری واگذار کند مگر به اذن و تصریح تفویض‌کننده اول. لذا وکیل فقط با این شرط حق توکیل دارد.

بنابراین کارکنان دولت و مدیران که اختیارات خود را به موجب قانون دریافت داشته‌اند حق تفویض آن را به دیگری ندارند مگر در موارد مصرحه قانونی، مثل: موضوع ماده۵۳ قانون محاسبات عمومی و در نتیجه، تفویض خارج از جواز قانونی موجب مسؤولیت مدنی و جزایی تفویض‌کننده خواهد بود.

واژه کلیدی: تفویض، اختیار، واگذاری، تفویض‌کننده، تفویض‌شونده، وکیل، نماینده حقوقی، وکالت، نیابت، نمایندگی

 

تبیین موضوع

وکالت و نیابت امری است که پیشینه آن با زندگی اجتماعی بشر گِره خورده و آن ناشی از تعلق اراده بر انجام فعلی است که به علل مختلف زمانی و مکانی یا موضوعی مقدور افراد نیست اما از عهده دیگری برمی‌آید و یا با وصف مقدور بودن فعل برای خود شخص، اعطای وکالت و نیابت به دیگری به هرعلتی، رحجان می‌یابد، در نتیجه اتیان فعل به جای آن فرد، از سوی فرد دیگری وکالتاً و یا نیابتاً انجام می‌پذیرد.

اگرچه در جوامع ابتدایی ضرورت این امر در حد جوامع امروزی نبوده، اما علل یاد شده در هر دوره‌ای از زندگی اجتماعی، به شکلی بروز و ظهوریافته و این نوع از رابطه بین افراد را موجب شده است.

امروزه گاهی امر اعطاء وکالت و نیابت به حدی ضرورت می‌یابد که بدون ایجاد چنین رابطه‌ای میان موکل و وکیل و نیز بین منوب‌عنه و نائب‌امری از امور مهمه یا بخشی از زندگی افراد، دچار اختلال می‌شود.

شخصی که مدعی‌علیه یا متهم قرار می‌گیرد و با علم حقوق و آیین ترافعات آشنایی ندارد گزیری از یافتن وکیل آشنا به امور نخواهد داشت، به ویژه اینکه در این مورد خاص برای خود فرد، محدودیت دسترسی به پرونده نیز مزید برعلت است.

و یا شخصی که به دلیل ممنوع‌الورود بودن یا عدم امکان اجرایی، به دلایلی از قبیل فوت یا حبس و… امکان انجام فریضه واجبی مانند حج را ندارد جز از طریق اعطای نیابت امکان انجام و ایتان آن را نمی‌یابد و وجود این طریق هم مانع از تسمک به دلیل عقلی عدم استطاعت، برای رهایی از تکلیف خواهد بود.

نمایندگی به معنی اعم آن نیز که شامل مصادیق دیگری غیر از وکالت و نیابت، مانند: ولایت، وصایت و قیمومت هم هست، در دایره این ضرورت اجتماعی و حقوقی قرار دارد. لذا نفس انجام عمل از سوی دیگری، امروزه بخش جدایی‌ناپذیر زندگی و از مظاهر مدنیت جدید شده و بخشی از علم حقوق و صنف مهمی از صنوف اجتماعی را به خود اختصاص داده است.

در همه مظاهر نمایندگی تمام یا بخشی از اختیارات، به نماینده واگذار می‌شود تا از طرف اختیاردهنده اعمال نماید. اما آنچه که در این مقاله مورد توجه قرار گرفته و به ابهامات و چالش‌های اجتماعی آن پرداخته شده، بحث تفویض اختیار در امور حاکمیتی یا در امور واجد وصف حاکمیتی است که نامشخص بودن حدود و ثغور آن در امور ایجابی و سلبی، علاوه بر ایجاد سؤال در ذهن مدیران و کارکنان این بخش‌ها، گاهی آنها را با تعهد ناخواسته یا اثبات مسؤولیت مدنی ناشی از خسارات احتمالی به دولت، مواجه می‌سازد.

به تعبیر دیگر در وکالت و نمایندگی، تمام یا بخشی از اختیارات به وکیل و نماینده واگذار می‌شود تا در همان چارچوب و از سوی موکل و شخص حقیقی یا حقوقی نمایندگی‌دهنده، اعمال اختیار نماید. اما آنچه که لازم است مورد کنکاش قرار گیرد اینکه مدیران و مسؤولان دستگاه‌ها که خود با حکم اداری و با تفویض بخشی از اختیارات و وظایف حاکمیت و در واقع به نمایندگی، انجام وظیفه می‌نمایند، آیا خود نیز می‌توانند تمام یا بخشی از این اختیارات و وظایف را به دیگری واگذار نمایند؟ و با توجه به دو بخش از وظایف مدیران و کارکنان (حکمیتی و تصدی‌گری) در هر دو بخش این امکان وجود دارد؟ حدود اختیار وکیل و نماینده حقوقی در دعاوی و پیگیری حقوق دستگاه چقدر است؟ آیا وظیفه و تکلیف نیز مانند اختیار قابل واگذاری است؟ منشأ این امکان چیست؟ و حدود و ثغور آن کجاست؟

این سؤالات و ابهامات بیشتر در اختیارات و تکالیف مالی نمود پیدا می‌کند که ناشی از توجه بیشتر دستگاه‌های نظارتی است، اگر چه در امور غیرمالی به ویژه در بخش حاکمیتی نیز مطرح بوده و ممکن است آثار مالی و یا تبعات سیاسی- اجتماعی و امنیتی داشته باشد. از این‌رو باید تبیین شود اولاً در چه اموری و چه میزان از اختیارات یا وظایف یا هر دو و به چه کسانی و در چه محدوده زمانی قابل تفویض و واگذاری است. ثانیاً آیا پاسخگویی فرد تفویض شده نیز همانند مسؤول تفویض‌کننده است؟ همچنین عمومات قانونی حاکم بر عقد وکالت، در مواردی تفویض اختیار اداری و مالی نیز – که می‌تواند در حکم ایقاع و انشاء مأموریت باشد- حاکم است؟ تکلیف امور قائم به شخص مانند: اقرار، سوگند و شهادت چیست؟

ابتدا لازم است مبانی مسؤولیت در این مقال مورد بررسی قرار گیرد:

۱- نگاه امانت‌مدارانه به مناصب حکومتی در نهج‌البلاغه

از دیدگاه امام‌علی(ع) مناصب و پست‌های حکومتی در چارچوب امانت قابل تعریف هستند، چه آنگاه که در مواجهه با بیت‌المال کمترین زیاده‌خواهی آن هم از سوی برادر خویش را با چشاندن حرارت آتش پاسخ می‌دهد و آن را خیانت به مسلمین می‌داند و یا آن زمان که خبر کم‌توجهی اشعث‌بن‌قیس؛ استاندار وقت آذربایجان را به حدود اختیار و مسؤولیت خویش و بی‌مبالاتی در مراقبت از بیت‌المال می‌شنود و بلافاصله طی نامه‌ای[۱] به وی هشدار داده و می‌نویسد: بدان و آگاه باش که این منصب و اختیارات واگذار شده به تو طعمه در اختیار تو نیست تا به هر شکلی که اراده کردی میل نمایی، بلکه امانتی است بر ذمه تو که تو را مکلف به پاسخگویی در قبال آن می‌سازد و تو تحت نظارت مافوق خودت (آن‌کسی که تو را منصوب کرده) هستی و باید پاسخگو باشی لذا مراقب باش در انجام وظیفه نسبت به مردم و حوزه اختیار خود کوتاهی نکنی و بیت‌المال را بدون تضمین و وثیقه به مخاطره نیندازی.

این نگاه امام(ع) مناصب و پست‌های حکومتی و مسؤولیت‌ها را در چارچوب امانت تبیین نموده و امانت نیز برای امین در حوزه‌های اختیار و تکلیف چارچوب‌هایی را ترسیم کرده که عبور از آنها و هرگونه تعدی و تفریط موجبات مسؤولیت را فراهم خواهد آورد.

۲- تفویض اختیار در وکالت و نمایندگی

نمایندگی عنوان عامی است که می‌توان در: وکالت، ولایت، نیابت، وصایت، قیمومت و نمایندگی به معنی اخص، مصداق یابد. برخی از این عناوین از زمره عقود و برخی دیگر ایقاع هستند و برخی نیز با عقد قرارداد خاص بین دو طرف و یا دادن رأی و نیز در قالب احکام اداری حاصل از رابطه استخدامی، محقق می‌شوند و در تمام آنها واگذاری اختیار به نحوی از انحاء مطرح است.

اما آنچه در این مبحث مورد توجه و مقایسه با اصل تفویض اختیار حاکمیتی قرار می‌گیرد، نوع اخص آن است (وکالت به معنی اعم و نمایندگی حقوقی دستگاه‌های اجرایی).

الف- وکالت

در ترمینولوژی حقوق[۲] در تعریف وکالت گفته شده: عقدی است که به موجب آن شخصی به دیگری اختیار انجام عملی را به نام و نفع خود می‌دهد. وکالت‌دهنده را موکل[۳] و وکالت گیرنده را وکیل[۴] می‌نامند.

در لسان برخی فقهاء[۵] وکالت به تفویض امر به دیگری به وجه خاص اطلاق شده اگرچه در باب اینکه وکالت، اعطای سلطه است یا دادن نیابت اقوالی مطرح گردیده است.

صاحب جواهر[۶] نیابت مخصوص می‌داند و شهید ثانی[۷] وکالت را نائب و جانشین قرار دادن وکیل در تصرف عنوان کرده و این قول در کتب برخی حقوقدانان[۸] نیز به چشم می‌خورد.

در کنار این قول برخی دیگر از فقهاء[۹] آن را اعطای سلطه به دیگران دانسته و نگاه قانون مدنی فرانسه[۱۰] نیز در ماده ۱۹۸۴ همین است.

البته نظر مشهور فقهاء[۱۱] در مورد ماهیت و اثر وکالت، اعطای نمایندگی و نیابت در تصرف است.

وکالت دادگستری

وکالت دادگستری –که عنوان خاصی از وکالت است- به منظور شرکت در محاکم و دادرسی یا پیگیری دعاوی و شکایت از سوی افراد واجد شرایط، به نمایندگی از دیگران، قانون‌گذاری شده است.[۱۲]

وکالت به معنی اعم آن، به جز شرایط عمومی تکلیف در وکیل و موکل و مشروع و مقدور بودن موضوع وکالت، شرط خاص دیگری ندارد در حالی که وکالت دادگستری مستلزم احراز شرایط اختصاصی است.

قانون‌گذار ایران در سال ۱۳۱۴ قانون وکالت را در ۵۵ ماده به تصویب رساند و یک سال بعد (۱۳۱۵) با نسخ این قانون، قانون دیگری در ۵۸ماده تصویب کرد که ناظر به شرایط احرازی کسب مجوز وکالت در دادگستری و احکام مربوط به رابطه بین وکیل یا موکل و نیز با عدلیه بود. به تعبیری رابطه حقوقی بین اختیاردهنده و اختیارگیرنده را در این موضوع خاص، محدود به شرایط کرده که نتیجه آن، تقسیم‌بندی وکلا به درجه۱، ۲ و ۳ و نیز وکیل اتفاقی (ماده۲ قانون وکالت مصوب ۱۳۲۴) و کارگشا، همچنین ممنوعیت برخی افراد، از این حقوق وضعی شده است.

در وکالت دادگستری نیز به موجب عقد منعقده، اختیارات مربوط به امور دعاوی و شکایت، از سوی موکل به وکیل تفویض می‌گردد و در نتیجه موکل می‌تواند شخص حقیقی یا حقوقی و هر یک از دستگاه‌های حاکمیتی باشد. لذا باید حدود و ثغور تفویض اختیار و نیز امکان یا عدم امکان واگذاری آن از سوی وکیل به وکیل دیگر و یا به شخص دیگر مشخص شود.

در ماده۳۵ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی (مصوب ۱۳۷۹) چنین عنوان شده است: «وکالت در دادگاه‌ها شامل تمام اختیارات راجع به امر دادرسی است، جز آنچه که موکل استثناء کرده یا توکیل در آن خلاف شرع باشد، لیکن در امور زیر باید اختیارات وکیل در وکالتنامه تصریح شود.»

امور مورد اشاره در ۱۴بند ذکر شده –که یکی از آنها وکالت در توکیل است- در تبصره۱ این ماده نیز یادآوری و تأکید شده که صرف اشاره به شماره‌های یاد شده (بندهای چهارگانه) بدون ذکر موضوع آن، تصریح محسوب نمی‌شود.

با امعان نظر به حکم این ماده می‌توان، گفت: مقصود قانون‌گذار، تبیین حدود اختیار وکیل و توسعه آن نسبت به تمام امور ددرسی به منظور تأکید بر عدم وجود مانع از سوی محاکم و مراجع دادگستری است و به تعبیری هیچ امری از امور دادرسی را قائم به خود موکل نکرده (البته به‌جز مصادیق تبصره۲ ماده۳ یاد شده که: سوگند، شهادت، اقرار، لعان‌وایلاء را قابل توکیل ندانسته است) و در نتیجه موکل را از قبول اختیار نسبت به هیچ‌یک از امور دادرسی منع ننموده و این امر ارتباطی به شرایط و وضعیت موکل ندارد.

بنابراین در صورتی که موکل، دستگاه حکومتی باشد، ابتدا لازم است اختیارات قابل واگذاری‌اش مشخص شود سپس عمل تفویض، در آن محدوده صورت گیرد. به عنوان مثال: مدیر دستگاه دولتی که به نمایندگی دولت و در مقام شاکی یا مدعی حق قرار می‌گیرد و می‌تواند این اختیار را به وکیل دادگستری یا نماینده حقوقی واگذار نماید، خود از حق گذشت و مصالحه به ضرر دولت یا ابراء و… برخوردار نسبت تا بتواند این حقوق و اختیارات را تفویض نماید. نتیجه‌ اینکه این حقوق و اختیارات، به وکیل و نماینده حقوقی نیز قابل واگذاری نخواهد بود.

ب- نمایندگی حقوقی

نمایندگی حقوقی عنوان خاصی از نمایندگی به معنی اعم آن است که در کارشناسان حقوقی و نمایندگان اعزامی از سوی سازمان‌ها، مؤسسات و دستگاه‌های اجرایی یا سایر اشخاص حقوقی، مصداق می‌یابد.

عنوان نماینده قانونی اگرچه در مواد ۱۱۸۳ و ۱۲۳۵ قانون مدنی و ماده ۴۱۰ قانون تجارت به کار رفته اما عنوان نماینده حقوقی برای اولین‌بار در سال ۱۳۷۴ از سوی قانون‌گذار، موضوع «قانون استفاده بعضی از دستگاه‌ها از نماینده حقوقی» قرار گرفت و در نگارش آیین‌ دادرسی دادگا‌ه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی (مصوب۱۳۷۹) یک ماده قانونی[۱۳] را به خود اختصاص داد تا در واقع توسعه‌ای در محدوده شرایط احرازی وکالت دادگستری (مندرج در قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵) صورت داده باشد و به تعبیری محاکم قضایی را مکلف به قبول نمایندگان حقوقی در امور مربوط به دادرسی نماید.

حقوقی دستگاه اجرایی باشند، مع‌الوصف لازم است تمام اختیارات لازم به وی تفویض شود تا چنین نماینده‌ای بتواند در محاکم نسبت به پیگیری و تعقیب دعاوی یا شکایات اداره متبوع خویش اقدام نماید.

اولاً محدودیت در امر تفویض- که در اعطاء نمایندگی به وکیل دادگستری اشاره شده- در مورد نماینده حقوقی نیز صادق است. ثانیاً امکان تفویض اختیار از سوی نماینده حقوقی به دیگران- ولو از دیگر کارکنان دستگاه باشد- در قانون پیش‌بینی نشده است. لذا می‌توان گفت، چنین تفویضی صرفاً به وکیل دادگستری-که طبق ماده۳۱ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی علی‌الاطلاق می‌تواند امور دادرسی را در محاکم وکالت نماید (آن هم در صورت تصریح مقام نمایندگی‌دهنده)، امکان‌پذیر خواهد بود. نتیجه این که باتوجه به اصل عدم تفویض، چنین تفویضی جایز نیست مگر به تصریح و به موجب قانون.

۳- اصل عدم اختیار وکیل در تفویض

آزادی و اختیار، از حقوق اساسی است که مستظهر به قانون اساسی و متکی به مبانی عقلی و شرعی است و در این راستا هر فردی می‌تواند اختیار اعمال حق خود و یا سلب آن را به دیگری تفویض نماید.

گفته شده[۱۴] در مشروعیت وکالت شکی نیست بلکه از ضروریات دین است. همچنین اصل، جواز وکالت در تمام امور و اشیاء است.[۱۵]

جز در برخی امور که قائم به نفس است مانند: ادای سوگند، شهادت، اقرار، ایلاء و لعان، در سایر امور علی‌الاطلاق می‌توان تمام اختیارات را به وکیل و نماینده تفویض کرد. در این راستا از فقهاء منعی اعلام نشده است.

نکته قابل‌توجه اینکه عقد وکالت می‌تواند بدون مشخص کردن موضوع و حدود اختیار بین وکیل و موکل منعقد شود،‌ لذا ملازمه‌ای با تفویض اختیار ندارد. بنابراین اصل، عدم تفویض است مگر مواردی که از سوی موکل به تصریح اذن داده شود. اما در اینکه اختیار گیرنده (وکیل یا نماینده) علی‌الاصول حق تفویض اختیار کسب شده را به دیگری دارد یا خیر؟ به طریق اولی اصل، عدم اختیار وکیل است مگر به اذن موکل و به تصریح. در این راستا فقهاء حتی در صورتی که وکالت به طور مطلق تفویض شده باشد، برای وکیل، حق اقرار یا مصالحه یا ابراء قائل نیستند. علامه حلی در تذکره در این باره ادعای اجماع کرده است.[۱۶]

تفویض اختیار به دیگری نیز یکی از اختیارات وکیل است که بدون اذن موکل، اصل بر فقدان چنین اختیاری است ضمن اینکه فقهاء در این مورد خاص، تصریح و تأکید به عدم امکان تفویض اختیار از سوی وکیل و نماینده دارند مگر به تصریح و اذن موکل[۱۷]. حتی صاحب‌جواهر[۱۸] در ممنوعیت توکیل از سوی وکیل ادعای اجماع کرده است.

لذا در دعاوی راجع به وکالت در توکیل مادام که این امر در نفس عقد وکالت اعطایی تصریح نشده باشد، نمی‌تواند جزء اختیارات وکیل محسوب گردد.

– ممکن است این شبهه مطرح شود که مفاد ماده۳۵ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی ظهور در امکان تفویض تمام اختیارات امور مربوط به دادرسی به وکیل دارد مگر مواردی که موکل تصریح به عدم آن کرده باشد.

– پاسخ این است که مفاد این ماده ارتباطی به امر تفویض از سوی موکل ندارد، بلکه عدم محدودیت قانون‌گذار در وکالت راجع به امور مربوط به دادرسی را بیان می‌کند و موارد استثناء را در حوزه اختیار موکل قلمداد می‌نماید. تأکید ذیل ماده بر لزوم ذکر ایجابی موارد اختیار تفویض شده به وکیل و هشدار تبصره۱ آن شاهد مدعاست.

در نمایندگی حقوق نیز که ایقاع است –به خلاف وکالت که عقد است- حدود اختیار نماینده، در ابلاغ مأموریت و حکم قید می‌شود و ضمن آنکه محدود به همان تصریح است خارج از چارچوب قانون ماده۳۲ آیین دادرسی مصوب ۱۳۷۹ نخواهد بود. با این وصف اولاً اصل عدم تفویض محکوم نصوص قانونی، از جمله ماده۳۲ مذکور گردیده و در غیرمنصوص امکان تفویض وجود ندارد. ثانیاً در اقدام وکیل از جانب موکل، اصل عدم نفوذ اختیار علیه موکل، حاکم است مگر با اذن و به تصریح.

۴- اصل عدم تفویض اختیار از سوی کارگزار

این اصل در مورد کارگزاران حکومتی به طریق اولی ثابت بوده و چه در امور حاکمیتی – که علی‌الاطلاق قابلیت طرح نمی‌یابد- و یا در امور تصدی‌گری- که بدون موجب قانونی امکان واگذاری آن به دیگران وجود ندارد- اختیارات به موجب رابطه حقوقی بین دولت به معنی اعم و کارگزار، به وی اعطاء می‌شود تا در چارچوب ترسیمی، نسبت به انجام وظایف به طریق مباشرت اقدام نماید. لذا به جز مواردی که از سوی واگذارنده اختیار تصریح شده باشد- آن‌گونه که در عقد وکالت از قول فقهاء نقل شد- و یا مواردی که به حکم عقل اجرای آن از سوی خود کارگزار میسر نگردد و رها کردن آنها نیز در دایره اختیاری وی نبوده و خلاف غبطه دولت باشد، حق واگذاری جزیی یا کلی اختیارات تفویضی از سوی حاکمیت را به دیگران ولو سایر کارکنان ندارد.

با ابتناء به این اصل، در موارد لزوم، خود قانون‌گذار تصریح به امکان تفویض تمام یا بخشی از اختیارات کارگزار را به دیگری می‌نماید.

واگذاری اختیار به کارگزاران به موجب قانون

ممکن است این سؤال مطرح شود که اگر اصل، عدم اختیار است کارکنان دولت یا دیگر مؤسسات و شرکت‌ها چگونه از حق اعمال اختیار برخوردار می‌شوند؟

پاسخ روشن است، همانگونه که در وجوه دولتی در اختیار، اصل بر ممنوعیت تصرف است مگر به موجب قانون و در امانت نیز به همین ترتیب است، مگر به اذن مالک و به تصریح، در اعمال اداری و مدیریتی نیز همین اصل حاکم است مگر موارد مصرحه قانونی که به صورت اختیار یا وظیفه در مورد مشاغل و پست‌های اداری نسبت به متصدیان آنها مطرح است.

به تعبیری به‌کارگیری و استخدام در چارچوب قانون[۱۹] صورت می‌گیرد و تکالیف و اختیارات هم به صورت شرح وظایف مصوب – چه در دستگاه‌های دولتی در قالب پست سازمانی و چه در بخش‌های غیردولتی و در چارچوب قرارداد بین‌الطرفینی- به مستخدم واگذار می‌گردد.

۵- موارد تصریح قانون‌گذار به عدم تفویض

در بررسی برخی آیین‌نامه‌ها یا اساسنامه‌ها ملاحظه می‌شود در مواردی، قانون‌گذار به عدم امکان تفویض تصریح نموده و این شبهه را ایجاد کرده که در صورت وجود اصل عدم تفویض، چه ضرورتی در تأکید و تصریح قانون‌گذار در عدم تفویض وجود دارد؟

در پاسخ می‌توان گفت: اولاً تصریح به عدم، لزوماً به معنی وجود اختیار در غیر موارد تصریح نیست. ثانیاً به منظور شفاف‌سازی موارد تفویض نشده، از عموم اختیارات اداری و مالی تفویض شده در چارچوب رابطه کارگری با کارفرما یا کارگزاری با دولت این امر می‌تواند در اساسنامه یا آیین‌نامه مورد تأکید قرار گیرد، لذا فاقد مفهوم مخالف است. ثالثاً می‌تواند از باب اتمام‌حجت و یادآوری مسؤولیت مدنی و جزایی تعدی از چارچوب- به ویژه در امور مالی که ریسک عدم جبران بیشتر مطرح است- برای مستخدم و مدیر باشد.

در زیر به مصادیقی از این تصریح در آیین‌نامه‌ها و اساسنامه‌ها اشاره می‌شود:

۱- در اساسنامه مصوب ۱۳۷۵ شرکت عمران و بهسازی شهری در بند «ل» ماده۱۴- که به اختیارات هیأت‌مدیره اختصاص دارد- تصویب قیمت اراضی مورد خریداری و اعمال حقوقی و اختیارات مربوط به وظیفه شرکت غیرقابل تفویض اعلام شده است.

۲- در آیین‌نامه تشکیل مجامع عمومی و شوراهای‌عالی شرکت‌های دولتی (بند«الف» ماده۱۰) اتخاذ تصمیم در مورد خط‌مشی، تغییر و اصلاح مفاد اساسنامه، آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، استخدامی، فروش دارایی‌های ثابت یا تغییر سرمایه، تصویب بودجه و صورت‌های مالی، انحلال و ادغام را غیرقابل تفویض اعلام کرده است.

در بند«ب» همان ماده تأکید شده که هرگونه اختیار درخواستی برای تفویض باید در اساسنامه شرکت یا سایر مقررات مربوط از جمله وظایف و اختیارات مجمع عمومی باشد.

۳- در آیین‌نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها‌(مصوب۷۸) در ماده۴ تصریح شده که اعضای شورا حق تفویض اختیارات خود به غیر، اعم از عضو یا غیرعضو شورا را ندارند.

در ماده۷ آیین‌نامه مربوط به شوراهای اسلامی بخش‌ها نیز عیناً این تأکید آمده است.

۴- آیین‌نامه داخلی شورای‌عالی استان‌ها (مصوب۱۳۸۴) در ماده۶ چنین آمده است: «عضویت در شورای‌عالی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. هیچ‌یک از اعضاء حق تفویض اختیارات خود را به غیر، اعم از عضو یا غیرعضو ندارند.

آیین‌نامه داخلی شورای اسلامی روستاها نیز عین شورای‌ عالی استان‌هاست و به این غیرقابل تفویض بودن تصریح نموده است.

۶- تفویش در آیینه آرای هیأت‌های عمومی دیوان‌عالی کشور و دیوان‌عدالت اداری

با بررسی و کنکاش در آرای صادره از هیأت‌های عمومی دو دیوان می‌توان به نگاه دستگاه قضایی و حقوقدانان و فقهای حاضر در آن مراجع عالی قضایی پی برد. آنچه که از برآیند آرای صادره با نگارش‌های متفاوت می‌توان استنباط کرد، اناطه تفویض اختیار به نصوص قانونی و تأکید بر اصل عدم تفویض در امور جاری دستگاه‌های دولتی اعم از امور اداری- مالی- حاکمیتی و تصدی‌گری است.

الف- در رأی شماره ۶۷۴ مورخ ۳۰/۱/۸۴ هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور در گزارش دادستان کل به هیأت تصریح شده است:

«طبق اصول کلی و موازین شریع، تکالیف و اختیارات مقامات رسمی از جمله مقامات قضایی، شخصی بوده، به طور کلی و اساسی قابل تفویض به غیر نمی‌باشد مگر به حکم قانون».

ب- در دادنامه شماره۱۴۱ مورخ ۱۸/۸/۷۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری راجع به اختیارات قانونی (تبصره۶ ماده۹ قانون) زمین شهری تصریح شده که این اختیارات برای وزارت مسکن و شهرسازی براساس صلاحیت و موقعیت و شخصیت وزارتخانه تصویب و قائم به شخصیت حقوقی آن وزارت بوده و هر نوع تفویض و واگذاری آن مستلزم تصویب قانون‌گذار است.

ج- بخشی از رأی شماره ۱۰۸۷ مورخ ۲۸/۱/۷۹ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری: «… طبق ماده یک قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی (مصوب ۱۳۵۰) تشخیص تخلف از مقررات و اخذ جریمه نقدی منحصراً به افسران شهربانی- که آموزش دیده‌اند- تفویض گردیده و بند۱ماده۴۵ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت… (مصوب ۱۳۶۹) نیز که این اختیار را به درجه‌داران شهربانی تفویض نموده بود به لحاظ انقضاء اعتبار این قانون، در حال‌حاضر تفویض به درجه‌داران جواز قانونی ندارد.

د- در رأی شماره۲۳۲ مورخ ۲۲/۷/۸۰ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری با تأکید به عدم امکان تفویض از سوی هیأت‌وزیران چنین آمده است: «در تبصره۵ ماده واحده قانون تأسیس شرکت سهامی خاص پایانه‌های عمومی وسایل‌نقلیه باربری (مصوب ۱۳۶۷) مسؤولیت تعیین انواع خدمات به رانندگان وسایل‌نقلیه باربری و میزان وجوه دریافتی براساس پیشنهاد وزارت راه‌وترابری به عهده هیأت‌وزیران محول شده و چون تفویض این مسؤولیت از طریق هیأت دولت به مراجع دیگر، موافق هدف و حکم صریح مقنن نیست، بنابر این مصوب ابطال می‌گردد.»

هـ ) در دادنامه شماره ۳۴۵ مورخ ۱/۱۰/۸۱ هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری با تمسک به اینکه؛ تفویض وظایف و مسؤولیت‌های قانونی اختصاصی مراجع و مقامات ذی‌صلاح، به سایر مقامات و مراجع بدون اذن صریح مقنن، جواز قانونی ندارد، بخشنامه‌های شهرداری و شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور ابطال شده است.

و) در دادنامه۴۶۰ مورخ ۲۲/۹/۸۳ نیز اختیارات کمیسیون ماده۵ شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران غیرقابل تفویض به دیگران از جمله شهرداری اعلام شده است.

ز) دادنامه شماره۱۱۹ مورخ ۳۱/۳/۸۳ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری با اشاره به اصل۱۳۴ قانون اساسی که اتخاذ تصمیم را به پیشنهاد رئیس‌جمهور و تصویب هیأت‌وزیران موکول کرده و با تأکید به عدم جواز تفویض اختیارات و مسؤولیت‌های اختصاصی هیأت‌وزیران به سایر اشخاص و انصراف این موضوع از اصل۱۲۷ قانون اساسی، مبادرت به ابطال مصوبه هیأت‌وزیران نموده است.

۷- موارد قانونی تفویض اختیار

با توجه به اصل عدم تفویض و نگاه همسوی مراجع عالی قضایی، رویکرد قانون‌گذار را نیز می‌توان در این راستا ارزیابی کرد آنجا که به موارد جواز قانونی اشاره می‌نماید. لازم به ذکر است در صورتی که قائل به اعتبار مفهوم مخالف در وصف باشیم این تصریح قانونی تأکیدی بر اصل عدم تفویض است.

– بارزترین این تصریح قانونی در ماده۵۳ قانون محاسبات عمومی است که اختیار و مسؤولیت تشخیص، انجام تعهد، تسجیل و حواله به عهده وزیر یا رئیس مؤسسه و مسؤولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقرارت، با ذی‌حساب اعلام و در تبصره۱ این ماده تصریح شده که اختیارات و مسؤولیت‌های موضوع این ماده حسب مورد مستقیماً و بدون واسطه از طرف مقامات، کلاً یا بعضاً قابل تفویض خواهد بود، لیکن در هیچ مورد، تفویض اختیار و مسؤولیت، سلب اختیار و مسؤولیت از تفویض‌کننده نخواهد کرد.

در تبصره۲ آن نیز تأکید شده؛ تفویض اختیارات و مسؤولیت‌های مربوط به وزیر یا رئیس مؤسسه و ذی‌حساب، به شخص واحد و نیز تفویض اختیار و مسؤولیت‌های وزیر یا رئیس مؤسسه به ذی‌حساب و یا کارکنان تحت‌نظر او مجاز نخواهد بود.

با دقت‌نظر در احکام قانونی فوق می‌توان دریافت:

اولاً: تأکید قانون‌گذار به اصل عقلایی عدم تفویض است که او را واداشته برای جلوگیری از ایجاد خلأ در استمرار وظایف مالی دستگاه‌ها و نیز مقابله با بن‌بست‌های احتمالی و با تصریح و نص، استثنایی بر آن اصل پیش گفته تأسیس و در موارد خاص، اجازه تفویض را اعطاء نماید.

ثانیاً: در امتداد اصل مسؤولیت‌خواهی از مدیران و کارگزاران و علی‌رغم اعطاء اجازه تفویض تمام یا بخشی از اختیار، مسؤولیت پاسخگویی را هیچگاه از آنان برنداشته بلکه با شرط نظارت تام در این موارد و مشارکت دادن تفویض شونده در مسؤولیت پاسخگویی تفویض‌کننده، مبادرت به صدور جواز قانونی کرده است تا به اصول اخیرالذکر (مسؤولیت‌پذیری و مسؤولیت‌خواهی) خدشه‌ای وارد نشود و تفویض‌شونده نیز در چارچوب این اصول، خود را مواجه با اختیار جدید بیابد.

ثالثاً: برای پیشگیری از توالی ناصحیح نقض اصل عدم تفویض و نیز اختلاط اصول مسؤولیت‌پذیری و مسؤولیت‌خواهی اداری و اجرایی در تبصره۲ ماده۵۳ چارچوب خاصی برای تفویض اختیار ترسیم نموده و آن اینکه دو اختیار از دو نسخ هیچ‌گاه در یک نفر از صاحبان اختیار یا در فرد ثالثی اجتماع ننماید.

تصریح به موارد تفویض در اساسنامه‌ها و آیین‌نامه‌ها

این ملاحظات قانون‌گذار در اساسنامه عموم شرکت‌های دولتی و آیین‌نامه‌ها مورد توجه قرار گرفته اگرچه در برخی از آنها منویات حاصل از تبصره۲، مورد غفلت واقع شده است. مع‌الوصف تأکید بر بقاء مسؤولیت اصلی بر تفویض‌کننده و عدم رافعیت تفویض در تمام آنها، مورد تصریح قرار گرفته که در زیر به تعدادی از آنها اشاره می‌شود:

الف) آیین‌نامه مالی-معاملاتی مربوط به اعتبارات جاری مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (مصوب۱۳۸۰) در ماده۳ خود، دقیقاً از ماده۵۳ قانون محاسبات پیروی کرده و تبصره‌های۱و۲ آن نیز عیناً تبصره‌های ماده۵۳ مذکور است.

ب) در آیین‌نامه مالی و معاملاتی مربوط به اعتبارات جاری بنیاد شهید انقلاب اسلامی (مصوب۱۳۷۴) و آیین‌نامه مالی شرکت ملی انبارهای عمومی و خدمات گمرکی ایران (مصوب۱۳۷۷) نیز احکام مربوط به ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی و تبصره‌های آن دقیقاً در ماده۳ و تبصره‌های ۱و۲ آن دو آیین‌نامه منعکس است.

ج) در مقررات اداری-مالی-تشکیلاتی و استخدامی وزارت کشاورزی(مصوب ۱۳۷۰) مواد ۱۵و۱۶ مجتمعاً برگردان ماده۵۳ قانون محاسبات عمومی و مواد۱۸و۱۷ به ترتیب انعکاس‌دهنده احکام تبصره‌های۱و۲ آن است با این تغییر که در ماده۱۶ این مقررات، از مسؤول امور مالی به جای ذی‌حساب نام برده شده است.

با این وصف، برخی دیگر از شرکت‌ها و مؤسسات، بدون انعکاس حکم تبصره۲، صرفاً به حکم تبصره۱ ماده۵۳ در آیین‌نامه یا اساسنامه خود تأکید کرده‌اند که در زیر به برخی از آنها اشاره می‌شود:

الف) در ماده۲۱ اساسنامه سازمان حسابرسی (مصوب۸۲) تأکید شده که کلیه اسناد و اوراق مالی و تعهدآور باید به امضای مدیرعامل و یا افراد مجاز از طرف به همراه یکی از اعضای هیأت‌عامل برسد و در تبصره آن با تصریح به امکان تفویض این اختیار از سوی مدیرعامل و عضو هیأت‌عامل در شعب واحدهای اجرایی، تأکید شده که این تفویض را، مسؤولیت تفویض‌کننده نخواهد بود.

ب) در قانون تأسیس سازمان نظام پزشکی (تبصره ماد۱۲) و قانون تأسیس سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی (مصوب۱۳۸۰) نیز اختیار امضای اسناد مالی از سوی رئیس به نائب‌رئیس و خزانه‌دار، با تأکید بر عدم رافعیت تفویض، پیش‌بینی شده است.

ج) آیین‌نامه مالی شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۶۹) در ماده ۳۸ و تبصره آن از احکام مقرر در ماده۵۳ قانون محاسبات عمومی و تبصره۱ آن پیروی کرده است.

۹- نتیجه‌گیری

نتیجه بررسی‌های صورت گرفته را می‌توان به شرح زیر عنوان نمود:

۱- وکالت به معنی اعم، عقدی است مشروع و جز در امور قائم به شخص و اموری که مباشرتاً نیاز به قصد و نیت دارد، در تمام امور می‌توان جریان یابد. به تصریح قانون‌گذار (در قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵) اختیارات تفویضی به وکیل، از جمله اختیار توکیل، لازم است در عقد وکالت تصریح شود و اخذ مجوز وکالت به معنی اخص (در امور قضایی و دادگستری) مستلزم شرایط احرازی احصاء شده در قانون است.

۲- نمایندگی حقوقی که از سال ۱۳۷۴ در قوانین موضوعه محل طرح‌یافته، ایقاعی است که به موجب قانون و به منظور امکان شرکت کارشناسان حقوقی و نمایندگان دستگاه‌های اجرایی در دادرسی محاکم، تشریع شده و اختیارات این‌گونه نمایندگان محدود به تصریح قانونی و موضوعات قابل تفویض است.

۳- وکالت در ذات خود، ملازمه‌ای با تفویض اختیار ندارد و اصل، عدم اختیار وکیل است مگر به اذن و تصریح موکل، در حالی که نمایندگی حقوقی، ملازمه با حکم و موضوعی دارد که در ماده۳۲ آیین‌ دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی تشریع شده و در صورت اعطای نمایندگی از سوی دستگاه‌ها، لازم است موضوع و حدود اختیار نماینده مشخص شود. لذا این‌گونه نمایندگان حقوقی جز در موارد مصروحه، فاقد اختیار بوده و موارد مشکوک نیز به متعلق اصل عدم اختیار ملحق می‌شود لذا قول منکر تفویض پذیرفته خواهد شد.

۴- توکیل از سوی وکیل، به اجماع فقهاء و به تصریح قانون‌گذار، جایز نیست مگر به اذن و تصریح موکل در عقد وکالت. این تفویض اختیار از سوی نماینده حقوقی – که اختیارات تفویضی به وی صرفاً در رابطه مستخدمی، به ویژه که در امور یا حاکمیتی باشد، قابل تعریف است-به طریق اولی ممنوع است مگر به تصریح نمایندگی‌دهنده به علاوه یک شرط اضافه و آن اینکه خود نمایندگی‌دهنده نیز که کارگزار دولت است، دارای این اختیار باشد.

۵- اختیارات کارکنان دولت و مدیران،‌ به موجب قانون یا قرارداد و در محدوده شرح وظایف به آنان تفویض می‌گردد و با توجه به اصل عدم تفویض و توکیل، جز به تصریح قانون‌گذار قابل واگذاری (جزئاً یا کلاً) نیست.

۶- موارد قابل تفویض در قوانین، آیین‌نامه‌ها و اساسنامه‌ها مشخص شده (مانند ماده۵۳ قانون محاسبات عمومی) و در تمام این موارد به تأکید قانون‌گذار و با توجه به اصل شخصی بودن مسؤولیت، نفس تفویض، خدشه‌ای به پاسخگویی تفویض‌کننده وارد نمی‌سازد و حصه‌ای از آن نمی‌کاهد بلکه در موارد مسؤولیت مدنی یا جزایی، ذمه تفویض‌شده را (البته به تفصیل موضوع و شرایط) می‌تواند به ذمه تفویض‌کننده ملحق ساخته و با او مشارکت یا معاون در مسؤولیت قلمداد شود. لذا هرگونه تفویض خارج از نصوص قانونی، تمام مسؤولیت (مدنی‌ و جزایی) را متوجه تفویض‌کننده می‌نماید.

 

منابع و مأخذ:

نهج‌البلاغه، ۱۴۱۲ هـ.ق، مؤسسه نهج‌البلاغه

۱- ابن‌حمزه طوسی، الوسیله الی‌نیل الفضیله ۱۴۸۰ هـ.ق کتابخانه آیه‌ا… مرعشی

۲- جعفری لنگرودی، محمدجعفر، ترمینولوژی حقوق، ۱۳۷۲، انتشارات گنج‌دانش

۳- حسینی روحانی، صادق، فقه‌الصادق(ع)، بی‌نا

۴- شهید ثانی، زین‌الدین‌ بن‌علی، الروضه البهیه فی الشرح اللمعه الدمشقیه، ۱۴۱۰هـ.ق. کتاب‌فروشی داوودی

۵- علامه حلی، حسن‌بن یوسف‌بن مطهر، تذکره الفقهاء (جدید) مؤسسه آل‌البیت، قم

۶- کاتوزیان، ناصر، عقود معین، بهمنش، انتشارات گنج دانش، ۱۳۷۱ هـ.ش

۷- نجفی، محمدحسن، جواهر‌الکلام فی‌شرح شرایع‌الاسلام، داراحیاء التراث العربی

۸- نجفی، محمدحسین (کاشف‌الغطاء) تحریرالمجله، ۱۳۵۹هـ.ق. المکتبه المرتضویه

۹- نوری، محمدعلی، ترجمه قانون مدنی فرانسه، ۱۳۸۱ هـ.ش، انتشارات گنج دانش

 

قوانین و آیین‌نامه‌ها

۹- آیین‌نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها (۱۳۷۸)

۱۰- آیین‌نامه تشکیل مجامع عمومی و شوراهای عالی شرکت‌های دولتی (۱۳۸۲)

۱۱- آیین‌نامه داخلی شورای اسلامی روستاها (۱۳۸۴)

۱۲- آیین‌نامه داخلی شورای‌عالی استان‌ها (۱۳۸۴)

۱۳- آیین‌نامه مالی شرکت ملی انبارهای عمومی و خدمات گمرکی ایران (۱۳۷۷)