۷ ایراد مهم تسعیر نرخ ارز

مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد

۷ ایراد مهم تسعیر نرخ ارز

مجلس به لایحه دولت رای ندهد

مرکز پژوهش‌های مجلس با ذکر ۷ ایراد لایحه دولت برای تسعیر نرخ ارز در قالب اصلاحیه قانون بودجه ۹۵ از جمله مغایرت آن با مصوبه سال ۱۳۹۲ مجلس، خطرات آن از منظر اقتصاد سیاسی و عدم شفافیت در اعداد و ارقام خواستار رد آن از سوی نمایندگان مجلس شده است.

به گزارش مناقصه‌مزایده به نقل از روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس دولت یازدهم برای پرداخت بدهی‌های خود به روش غیرمعمول تسعیر نرخ ارز روی آورده و لایحه‌ای را در این زمینه در قالب اصلاحیه قانون بودجه ۹۵ تقدیم مجلس کرده است.

بخشی از دارایی‌های بانک‌های مرکزی در جهان، دارایی‌های خارجی (شامل طلا و انواع ارزهای خارجی) است. در پایان هر سال مالی و به منظور تصویب ترازنامه، به دلیل نوساناتی که در قیمت طلا و نرخ ارز برای ارزهای مختلف رخ می‌دهد، ارزش این دارایی‌ها ی خارجی بر مبنای پول ملی کشور‌‌‌ها تغییراتی نسبت به سال قبل دارد.

نرخ‌ تسعیر عبارت‌ است‌ از نرخ‌ تبدیل‌ دو واحد پولی‌ به‌ یکدیگر (شامل‌ انواع‌ نرخ‌های‌ برابری‌ رسمی‌، قراردادی‌ و غیره‌) که‌ در فرایند تسعیر به‌کار گرفته‌ می‌شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی جوانب مختلف لایحه دولت برای تسعیر نرخ ارز در قالب اصلاحیه قانون بودجه ۹۵ پرداخته و نتیجه گرفته است این لایحه دارای اشکالات فنی و قانونی متعدد است و اگر دولت برای انجام این کار اصرار دارد، باید آن را در قالب لایحه‌ای مجزا(سوا از اصلاحیه قانون بودجه) و با ارایه جزییات و جداول هزینه کرد به مجلس ارایه کند.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ایرادات زیر برای تسعیر نرخ ارز در قالب لایحه اصلاحیه قانون بودجه ۹۵ ذکر شده است:

*ایراد قانونی

لایحه دولت، در واقع به معنی تصاحب مازاد ناشی از تسعیر دولت است. مفاد تبصره پیشنهادی با مصوبه سال ۱۳۹۲ مجلس شورای اسلامی(قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی) مغایر است. طبق این قانون «مانده این حساب صرفاً بابت جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر(کاهش) برابری‌های قانونی ارز(تسعیر) قابل استفاده است»

استدلال بیان شده از سوی مقامات دولتی در خصوص مستند قانونی این اقدام، بند«ب» ماده(۲۶) قانون پولی و بانکی است. این درحالی است که اولاً بند«ب» ماده (۲۶) قانون پولی و بانکی، در قانون « نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی» که در ۷-۷-۱۳۹۲ به تصویب رسید نسخ گردیده است. دوما بند قانون مذکور بیان داشته است که «سود احتمالی حاصل از تغییر برابری‌های قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهی‌های دولت به بانک مرکزی خواهد رسید.» اما تبصره پیشنهادی دولت بدون آن‌که ارتباطی با بودجه سال ۱۳۹۵ داشته باشد، در صدد استفاده از این حساب در جهت تسویه بدهی‌های بانک‌های دولتی (نه دولت) به بانک مرکزی است.

*اشکالات از منظر حسابداری

افزایش ارزش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ناشی از تغییر نرخ ارز، سود تحقق یافته تلقی نمی‌گردد و نمی‌توان آن را به منظور تسویه تحقق یافته قبلی (بدهی بانک‌های دولتی به بانک مرکزی یا بدهی دولت به بانک‌های دولتی) مورد استفاده قرارداد. به بیان دیگر، افزایش ارزش ناشی از تغییر نرخ ارز در ترازنامه بانک مرکزی، ماهیتی کاملاً احتمالی، غیرقطعی و فاقد اصالت داشته و نمی‌توان در تسویه بدهی‌های تحقق یافته از آن استفاده کرد.

همچنین باید توجه داشت که حکم ماده(۲۶) قانون پولی و بانکی، به «برابری‌های قانونی» موضوع ماده (۱) این قانون اشاره دارد. به بیان دیگر این حکم مربوط به زمانی است که نظام ارزی میخکوب در کشور بوده و نرخ‌های برابری قانونی توسط بانک مرکزی اعلام می‌شد. لذا در حال حاضر که بر مبنای بند «ج» ماده (۸۱) قانون پنجم، نظام ارزی کشور شناور مدیریت شده است، رجوع به این ماده قانونی پس از کاهش ارزش پول قانونی نیست. به بیان دیگر رجوع به این ماده قانونی پس از کاهش ارزش پول ملی صحیح نیست. به بیان دیگر، این حکم ماده (۲۶) ناظر به زمانی است که مقام سیاست‌گذار پولی، به منظور متعادل کردن ترازپرداخت‌ها، اقدام به «کاهش رسمی ارزش پول ملی» می‌کند؛ به زمانی که در اثر نوسانات اقتصادی و بروز شوک در بازار ارز، در نظام ارزی شناور مدیریت شده، «افت ارزش پول ملی» رخ می‌دهد.

* خطرات تبصره پیشنهادی از منظر اقتصاد سیاسی

تسویه مطالبات بانک مرکزی از دولت، از محل مازاد مذکور، نوعی علامت‌دهی به دولت‌های آینده خواهد بود مبنی بر این‌که هزینه‌های تحمیل شده به مردم، ناشی از سوء مدیریت نظام پولی و ارزش، در نهایت به سود دولت خواهد بود. توضیح آن‌که هر دولتی طی دوران کاری خود با ایجاد بدهی‌های متعددی که با دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور تأمین مالی شده‌اند و تمسک به مالیات تورمی (منفعت برای دولت) و در نتیجه تقویت ارزش حقیقی پول ملی، زمینه را برای افت شدید ارزش اسمی پول ملی فراهم می‌کند (ضرر نخست برای جامعه) از سوی دیگر به اتکای درآمدهای ارزی حاصل از نفت، نرخ ارز اسمی را پایین نگاه داشته و موجب تشدید پدیده بیماری هلندی می‌شود (ضرر دوم برای جامعه) در اثر بروز یک شوک خارجی (مانند تحریم یا…) از نرخ ارز رسمی جهش یافته و دولت (همان دولت و یا دولت‌های بعدی) خواهد توانست با تغییر برابری پول ملی، کلیه آثار منفی سیاست‌های تورمی خود را در ترازنامه بانک مرکزی پاکسازی کند (منفعت دوم برای دولت)‌ و بدهی‌های خود به بانک مرکزی و بانک‌های دولتی را از محل مازاد ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی تسویه نماید این فرایند را می‌توان «چرخه یادگیری مخرب دولت‌ها» نامید.

نکته مهم دیگر در این خصوص آن است که با تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی و همچنین تسویه بدهی‌های بانک‌های دولتی به بانک مرکزی از محل حساب مذکور، مجدداً دولت برای استقراض از بانک‌ها و بانک‌ها برای استقراض از بانک مرکزی شرایط را مهیا خواهد دید و وضع موجود مجدداً تکرار خواهد شد. در واقع هیچ تضمینی برای جلوگیری از تکرار روند قبلی (اخذ مالیات تورمی توسط دولت، افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی، ثابت نگه داشتن نرخ ارز، جهش نرخ ارز در اثر شوک خارجی، تسویه بدهی‌ها از محل مازاد ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی) وجود ندارد.

* بی‌توجهی به اولویت‌های استفاده از موجودی حساب مذکور

به اعتقاد کارشناسان شناسایی مابه‌التفاوت تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی باید بعد از استقرار نظام تک نرخی شناور مدیریت شده و کشف نرخ یکسان قابل دفاع و قابل دوام در بازار ارز انجام شود. ضمن آن‌که برقراری نظام شناور مدیریت شده دارای هزینه‌هایی خواهد بود که تأمین این هزینه‌ها از محل مابه‌التفاوت مورد شناسایی، باید مقدم بر سایر مصارف باشد. در غیراین صورت احتمال افزایش پایه پولی به منظور تأمین تعهدات ارزی – همانند اتفاقاتی که در نیمه اول دهه ۷۰ (بحران بدهی‌های خارجی) رخ داد – وجود خواهد داشت.

یکی دیگر از موارد استفاده اولویت‌دار از منابع حساب مذکور، تأمین مابه‌التفاوت ریالی تعهدات ارزی است. مطابق ماده (۴۶) قانون رفع موانع تولید، یکی از مصارف در نظر گرفته شده برای مازاد ناشی از تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، تأمین تعهدات ارزی قطعی (ناشی از تفاوت نرخ ارز رسمی و نرخ ارز روز پرداخت) تا پایان سال ۱۳۹۱ است. براساس گزارش ارایه شده از سوی بانک مرکزی در پایان سال ۱۳۹۳ مقدار این تعهدات حدود ۳۲۰ هزار میلیارد ریال است. لذا بخش قابل توجهی از منابع موجود باید در این محل صرف شود. در این‌جا نیز در صورت عدم تأمین منابع، بانک مرکزی ناچار به افزایش پایه پولی و تن دادن به تورم‌های شدید نظیر اواسط دهه ۷۰ خواهد بود.

محل استفاده دیگری که برای منابع حساب مذکور در قانون پیش‌بینی شده و دارای اولویت است، جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر (کاهش)‌ برابری‌های قانونی ارز (تسعیر)‌ است. این مورد در قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر…» مصوب ۱۳۹۲ دیده شده است. در تبصره پیشنهادی بانک مرکزی، هر ۳ مورد استفاده فوق، که همگی دارای اولویت هستند، مورد غفلت واقع شده است.

* عدم شفافیت در اعداد و ارقام

دولت در تبصره «۳۵» درصدد است تا برای مصرف ۴۵۰ هزار میلیارد ریال، یک اجازه کلی از مجلس دریافت کند و خود را متعهد به هیچ‌گونه شفاف‌سازی، گزارش‌دهی یا محدودیت در اعداد و ارقام نکند. این تبصره به دنبال تسویه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است، اما میزان بدهی هر یک از بانک‌های دولتی به بانک مرکزی نامشخص است. همچنین این تبصره به دنبال تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌های دولتی او از سوی دیگر افزایش سرمایه دولت در این بانک‌هاست، اما نه میزان بدهی دولت به هر یک از بانک‌های دولتی روشن است و نه میزان افزایش سرمایه‌ای که قرار است دولت در بانک‌های مذکور داشته باشد مشخص شده است. از سوی دیگر نیز هنوز حجم مابه‌التفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی کشور (که در ماده ۴۶) قانون رفع موانع، مجوز تأمین آن از محل حساب مازاد تسعیر داده شد) به‌طور دقیق مشخص نشده است. در آخرین اطلاعات دریافتی از بانک مرکزی، حجم این تعهدات ۳۲۰ هزار میلیارد ریال اعلام شده بود، که از این میان ۱۶۰ هزار میلیارد ریال تحت عنوان «مورد ادعای بانک‌ها» ذکر شده بود.

در مجموع درخواست چنین مجوز کلی بدون هیچ‌گونه شفاف‌سازی نسبت به جزییات آن، در واقع کنار زدن مجلس از تصمیمات مهم ناظر به بخش عمومی اقتصاد است. ضمن آن‌که تسویه بدهی‌های دولت و بانک‌های دولتی در این حجم گسترده، بدون ذکر حدود آن، یقیناً به بی‌انضباطی مالی دولت (و بانک‌های دولتی) دامن خواهد زد.

* کم‌تر بودن موجودی حساب مذکور از ارقام پیش‌بینی شده

مطابق ترازنامه بانک مرکزی، کل موجودی «حساب مازاد ناشی از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» در سال ۱۳۹۲، حدود ۷۴۰ هزار میلیارد ریال بوده است. اما باید توجه داشت که اعداد فوق درباره مقدار مابه‌التفاوت تسعیر دارایی‌های خارجی (۷۴۰ هزار میلیارد ریال) دقیق نبوده و صرفاً بر مبنای کل‌های پولی مستخرج از حساب‌های پولی محاسبه شده است. در حالی که در شناسایی مابه‌التفاوت مذکور، بانک مرکزی باید صرفاً دارایی‌های خارجی مطمئن و قابل استفاده را ملاک محاسبه قرار دهد. همچنین از سال ۱۳۹۲ تاکنون، در چند مقطع با افت ارزش یورو مواجه بوده‌ایم که با توجه به ترکیب دارایی‌های ارزی کشور، یقیناً در حال حاضر موجودی حساب مذکور کم‌تر از این مقدار است.

ضمناً با توجه به این‌که بخشی از دارایی‌های ارزی بانک مرکزی، مطالبات از شرکت ملی نفت یا سپرده‌های بانک مرکزی در چین (بابت ضمانت اعتبارات گشایش شده) است که امکان وصول آن در میان مدت وجود ندارد، افزایش ناشی از ارزش حسابداری این‌گونه دارایی‌ها نباید مبنای توسه بدهی دولت به بانک‌های دولت قرار گیرد. لذا رقم واقعی باز هم کم‌تر خواهد بود. بر این اساس لازم است موجودی حساب مذکور در پایان سال ۱۳۹۴ و با توجه به دارایی‌های خارجی قابل وصول و تغییر ارزش ارزهای مختلف مجدداً محاسبه شود.

از سوی دیگر چنان‌که بیان شد حدود ۳۲۰ هزار میلیارد ریال از موجودی حساب مذکور در قانون رفع موانع تولید، برای جبران تفاوت ریالی ناشی از تعهدات ارزی در نظر گرفته شده است. سقف در نظرگرفته شده در لایحه دولت نیز، برای تسویه مطالبات بانک مرکزی از بانک‌های دولتی و مطالبات بانک‌های دولتی از دولت ۴۵۰ هزار میلیارد ریال است. در این صورت تاکنون حدود ۷۷۰ هزار میلیارد ریال هزینه از محل «حساب مازاد ناشی از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» پیش‌بینی شده است در حالی که موجودی این حساب حدود ۷۴۰ هزار میلیارد ریال است.

نکته حایز اهمیت این است که به دلیل نوسانات نرخ‌های برابری ارز و همچنین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز، موجودی حساب مازاد ناشی از تسعیر باید در حدی مثبت نگه داشته شود که بتواند پوشش ریسک‌های فوق را بدهد. نخستین و تنها مورد مصرف پیش‌بینی شده در قانون نیز همین مورد است اما ارقام فوق به گونه‌ای است که موجودی حساب مذکور منفی خواهد بود.

*عدم استفاده از فرایند تسویه بدهی‌ها به عنوان ابزار نظارتی بانک مرکزی

با توجه به این‌که در تبصره پیشنهادی، بانک‌های دولتی از یک‌سو با کاهش بدهی‌ها به بانک مرکزی و از سوی دیگر با کاهش مطالبات از دولت و نیز افزایش سرمایه، شدیداً منتفع می‌شوند فرایند تسویه بدهی‌ها می‌تواند به عنوان ابزاری برای اصلاح رفتار و ساختار بانک‌های دولتی مورد استفاده قرار گیرد. متأسفانه این مهم در تبصره پیشنهادی دولت کاملاً مغفول است.

به بیان روشن‌تر، فرایند تسویه بدهی بانک‌های دولتی به بانک مرکزی و نیز تسویه بدهی دولت به بانک‌ها و افزایش سرمایه آن‌ها، می‌تواند به صورت تدریجی و مرحله‌ای و منوط به انجام اصلاحات ساختاری درون بانک‌های دولتی انجام شود. برای مثال هر مرحله از تسویه بدهی منوط به اجرای یکی از اصول حاکمیت شرکتی در بانک دولتی شود و در صورت اجرای صحیح آن، مرحله بعدی تسویه بدهی انجام شود. همچنین بانک مرکزی می‌تواند از این ابزار برای تنبیه بانک‌های دولتی متخلف که از نسبت‌های مقرر بانک مرکزی (از جمله نسبت دارایی‌های ثابت به حقوق صاحبان سهام، نسبت وام قرض‌الحسنه اعطایی به سپرده‌ها، نسبت سرمایه‌گذاری به حقوق صاحبان سهام و…) عدول کرده‌اند استفاده کند و در صورت اصلاح نسبت‌های مذکور، بدهی‌های مقرر در تبصره پیشنهادی را به صورت مرحله‌ای تسویه کند.)

مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع‌بندی خود آورده است:

 

با توجه به جمیع نکات بیان شده یعنی مغایرت تبصره پیشنهادی با قانون و عدم ارتباط با بودجه سال ۱۳۹۵ اشکالات آن از منظر حسابداری، خطرات بسیار جدی تبصره از منظر اقتصاد سیاسی، بی‌توجهی تبصره به اولویت‌های استفاده از منابع موجود در حساب مذکور، عدم شفافیت در اعداد و ارقام مربوط به اجزای تسویه بدهی و نهایتاً کم‌تر بودن موجودی حساب مذکور از مجموع مصارف پیش‌بینی شده برای آن در قوانین مختلف پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس رد این تبصره است.