عطف به‌ماسبق نمودن قانون در پرتو رأی هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری

عطف به‌ماسبق نمودن قانون در پرتو رأی هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری

سیداحسان حسینی

کارشناس حقوقی

یکی از اصول مسلم حقوق اصل عطف، به‌ماسبق نشدن قوانین است. معادل لاتین این اصل عبارت ex post facto law می‌باشد. به موجب این اصل، اثر قانون فقط نسبت به آینده است و قانون نسبت به گذشته اثری ندارد. یعنی اگر امروز قانون جدیدی وضع شد، این قانون نمی‌تواند در مورد اعمالی که پیش از تصویب آن انجام شده حکمی وضع نماید. به عبارت دیگر هرگاه اشخاص اعمالی را انجام داده باشند و سپس قانوني وضع شود، نمی‌تواند اعمال قبلي مردم را باطل نموده و مطابق آن مردم و افراد را مسؤول قلمداد كند. اين اصل يكي از اركان اصلي و پايه‌اي حاكميت قانون محسوب می‌گردد.

برای مثال در حال‌حاضر هر کس می‌تواند اموال خود را به دیگران منتقل کند. حالا اگر شخصی امروز اتومبیل خود را به دیگری منتقل کرد و در آینده قانونی وضع شده که نقل‌وانتقال آن اتومبیل را ممنوع کرد، این ربطی به نقل‌وانتقالاتی که در گذشته شده ندارد و قانون به اصطلاح عطف به‌ماسبق نمی‌شود.

به موجب ماده۴ قانون مدنی «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد.» این اصل با استثنائاتی هم مواجه شده است. مثلاً قوانین آیین دادرسی معمولاً عطف به‌ماسبق می‌شوند. دلیل آن نیز واضح است، زیرا مقررات آیین دادرسی مدنی اصولاً شکلی هستند و هدف از وضع آن‌ها شیوه مطالبه و اجرای حق در محاکم است و ربطی به حقوق ماهوی اشخاص ندارد. بنابراین اگر در زمینه آیین دادرسی مدنی قانونی وضع گردد، فرض بر این است که این قانون با شناسایی و تشخیص نواقص قانون قبلی به این نتیجه رسیده که قانون قبلی نیازمند اصلاح بوده و در قانون جدید آن را برطرف کرده است. البته این مطلب چندان خالی از اشکال نخواهد بود. زیرا قوانین آیین دادرسی اصولاً در مقام شیوه مطالبه یا اجرای حق هستند و ارتباطی با حقوق ماهوی اشخاص ندارند و شاید مطرح کردن موضوع عطف به‌ماسبق شدن این قوانین چندان موجه نباشد.

از جمله استثنائات دیگر این اصل در جایی است که قانون جدید به نفع متهم باشد. زیرا اگر قانون جزا تغییر کند، با توجه به اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها، این قانون باید نسبت به متهمانی که قبلاً در مورد آن‌ها حکم صادر شده اجراء شود.

اما ابهامی که مطرح می‌شود، این است که آیا تفاسیری که از مجلس در قالب قانون استفساریه مصوب می‌شود، مشمول این اصل قرار دارند یا خیر. یعنی این تفسیر به گذشته نیز تسری دارد یا نه. در همین خصوص موضوع در هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری مطرح شده و دیوان نسبت به آن اتخاذ تصمیم کرده است. در ادامه اختلاف و رأی دیوان را برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده تبیین خواهیم کرد.

درخصوص دادخواست اشخاص به طرفیت سازمان تأمین‌اجتماعی و به‌خواسته اعمال و برقراری مزایای اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور در اثر عطف به‌ماسبق نمودن قانون تفسیر جزء۱ بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی اصلاحی۱۳۷۹ مصوب۱۳۹۰، شعب دیوان‌عدالت اداری آرای متفاوتی صادر کرده‌اند و به همین جهت رفع تعارض و صدور رأی وحدت‌رویه در اجرای ماده۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ درخواست شده است.

گردش کار پرونده‌ها و مشروح آراء به قرار زیر است:

الف: شعبه۱۱ بدوی دیوان‌عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۹۶۳۴۹ با موضوع دادخواست آقای ف.‌پ به طرفیت؛ ۱ـ اداره کل تأمین‌اجتماعی استان اردبیل ۲ـ اداره کل تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی استان اردبیل و به‌خواسته اعمال به برقراری مزایای اشتغال در کار سخت و زیان‌آور به‌موجب دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۹۰۱۱۰۰۳۸۳ـ ۱۰/۳/۱۳۹۳ به شرح ذیل رأی صادر کرده است:

نظر به اینکه مطابق اظهارات طرفین، شغل شاکی در زمان اشتغال از جمله مشاغل سخت و زیان‌آور بوده و برابر مفاد استفساریه جزء بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب ۲۶/۶/۱۳۹۰ مجلس شورای‌اسلامی هر یک‌سال اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور به عنوان یک‌‌سال‌ونیم سابقه پرداخت حق‌بیمه محسوب می‌گردد. لذا دیوان شکایت مطروحه را به طرفیت مشتکی‌عنه ردیف اول وارد و موجه دانسته به استناد ماده۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری حکم به الزام اداره کل تأمین‌اجتماعی استان اردبیل به اصلاح حکم بازنشستگی شاکی و برقراری مستمری بر مبنای مفاد استفساریه مزبور صادر و اعلام می‌نماید و درخصوص شکایت شاکی به طرفیت اداره کل تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی استان اردبیل به لحاظ عدم مراجعه شکایت [شاکی] به آن اداره، به استناد بند(ب) ماده۵۳ قانون اخیرالذکر قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رأی صادره ظرف ۲۰روز پس از ابلاغ در شعب تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری قابل تجدیدنظرخواهی است.

شایان ذکر است که رأی مذکور به موجب رأی شماره ۹۵۰۹۹۷۰۹۵۶۶۰۱۶۹۷ ـ ۱۶/۱۱/۱۳۹۵ شعبه۱۶ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری تأیید شده است.

ب: شعبه۱۵ بدوی دیوان‌عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۶۸۵۶۹ با موضوع دادخواست آقای ع.ع.ق به طرفیت ۱ـ‌ ‌‌شرکت کشت و صنعت و دامپروری مغان (پارس‌آباد) ۲ـ ‌سازمان تأمین‌اجتماعی شهرستان پارس‌آباد و به‌خواسته پرداخت حقوق و مزایا برابر مشاغل سخت و زیان‌آور به‌موجب دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۹۰۱۵۰۰۵۸۲ـ ۱۴/۴/۱۳۹۳ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

نظر به محتویات پرونده و اسناد و مدارک ابرازی و اینکه طبق ماده واحده قانون اصلاح تبصره۲ الحاقی ماده۷۶ قانون اصلاح مواد ۷۲ و ۷۷ و تبصره ماده۷۹ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب سال۱۳۵۴ و دو تبصره به ماده۷۶ مصوب سال۱۳۷۱ و نیز آیین‌نامه اجرایی آن مصوب سال۱۳۸۵ هیأت‌وزیران شغل بیمه شده در کمیته استانی موضوع ۸۰آیین‌نامه اجرایی به‌عنوان سخت و زیان‌آور تأیید گردید و دارای سابقه بیمه‌پردازی در این مشاغل را بوده، لذا بنا به مراتب برخورداری از مزایای ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی را برخوردار بوده حکم به ورود شکایت و الزام اداره طرف شکایت به‌صدور حکم بازنشستگی پیش از موعد به اعتبار اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور صادر و اعلام می‌دارد. رأی ظرف ۲۰روز از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری می‌باشد.

در اثر تجدیدنظرخواهی از رأی مذکور، شعبه۶ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۹۵۵۶۰۲۷۰۹ ـ ۱۹/۱۱/۱۳۹۴ با استدلال زیر رأی مذکور را نقض می‌کند:

 نظر به اینکه تجدیدنظرخوانده در تاریخ ۲۶/۳/۱۳۸۷ بازنشسته شده است و قانون تفسیر جزء۱ بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب ۲۹/۶/۱۳۹۰ موضوع استفساریه و محاسبه اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور هر یک‌ونیم سال بعد از بازنشستگی وی تصویب گردیده است و مطابق نظریه شماره ۷۶/۲۱/۵۸۳ـ ۱۰/۳/۱۳۷۶ و ۷۹/۲۱/۱۵۴۰ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۷۹ شورای‌نگهبان، تفسیر از زمان بیان مراد مقنن لازم‌الاجراء می‌باشد و تسری به موارد مختومه که مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند ندارد، بنابراین با موجه بودن اعتراض مستنداً به ماده۷۱ قانون تشکیلات ضمن نقض رأی شعبه بدوی حکم به رد شکایت شاکی صادر می‌گردد. این رأی وفق ماده۳ قانون قطعی است.

ج: شعبه۴۷ بدوی دیوان‌عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۵۰۱۰۲۹۵ با موضوع دادخواست آقای محمدحسین جولا به طرفیت سازمان تأمین‌اجتماعی‌ـ‌اداره کل استان خوزستان و به‌خواسته الزام به اصلاح حکم بازنشستگی به لحاظ اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور به موجب دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۹۰۲۵۰۱۱۳۰ ـ ۱۹/۹/۱۳۹۳ به شرح زیر رأی صادر کرده است:

نظر به اینکه به موجب نظریه کمیته تشخیص و بررسی مشاغل سخت و زیان‌آور استان خوزستان مشاغل شاکی سخت و زیان‌آور بوده و براساس مفاد استفساریه جزء۱ بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب ۲۹/۶/۱۳۹۰ هر یک سال اشتغال در کارهای سخت و زیان‌آور به‌عنوان یک‌ونیم سال سابقه پرداخت حق‌بیمه محسوب می‌گردد، لذا به استناد مواد ۱۰ و ۱۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری و توجهاً به مجموع سوابق بیمه‌پردازی شاکی، خواسته و شکایت مطروحه مستمری وی را وارد و موجه دانسته حکم به الزام مشتکی‌عنه به اجراء و اعمال استفساریه مزبور و اصلاح حکم بازنشستگی شاکی و تعیین میزان مستمری وی تاریخ استحقاق بر این مبنا صادر و اعلام می‌نماید. رأی صادره ظرف مهلت ۲۰روز پس از ابلاغ در شعب تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری قابل تجدیدنظرخواهی است.

رأی مذکور به‌موجب رأی شماره۹۵۰۹۹۷۰۹۵۵۵۰۱۰۱۸ ـ ۱۶/۳/۱۳۹۵ شعبه۵ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری تأیید شده است.

ولیکن در اجرای اعمال ماده۷۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری از جانب ریاست کل دیوان‌عدالت اداری، شعبه۱۹ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۵۶۸۰۳۳۷۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۷ با استدلال زیر رأی شعبه۵ تجدیدنظر را نقض می‌کند: درخصوص تقاضای اعمال ماده۷۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۱۰۱۸ـ۱۶/۳/۱۳۹۵ صادره از سوی شعبه۵ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری با عنایت به محتویات پرونده از جمله مواد۴ قانون استخدام کشوری و ماده‌۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره۳ ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان، معلولین و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور و تبصره۲ ماده۱ آیین‌نامه اجرای همان قانون و استفساریه تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب ۲۹/۶/۱۳۹۰ و رأی وحدت‌رویه شماره۵۱۵ ـ ۵/۸/۱۳۸۷ هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری و رأی شماره۹۲۷ الی۹۲۹ ـ ۱۲/۴/۱۳۹۷ هیأت‌عمومی دیوان‌عدالت اداری حکم به پذیرش اعمال ماده۷۹ قانون فوق‌الذکر سپس نقض رأی شعبه۵ تجدیدنظر و رد شکایت آقای م.ج صادر و اعلام می‌گردد. این رأی به استناد ماده مرقوم قطعی است.

 ضمناً درخصوص دادخـواست‌های خانم‌ها ب.ح و گ.الف و آقایان الف.م ، پ.س و به ترتیب در شعب۱۵، ۶، ۱۹ و ۱۶ تجدیدنظر دیوان‌عدالت اداری به موجب برخی دادنامه‌ها با این استدلال که حکم قانون تفسیر جزء۱ بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی اصلاحی ۱۳۷۹ مصوب سال۱۳۹۰ به گذشته قابل تعمیم و تسری نیست رأی به رد شکایت صادر شده است.

هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۵/۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان‌عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف: تعارض در آراء محرز است.

ب: مطابق اصل هفتادوسوم قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای‌اسلامی است و مقنن در قانون تفسیر جزء۱ بند(ب) تبصره۲ ماده۷۶ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب ۱۳۷۹ که در سال۱۳۹۰ به تصویب رسیده است مقرر کرده سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان‌آور به هر میزان، قبل یا بعد از اشتغال در مشاغل عادی به‌ازای هر سال سابقه یک‌ونیم سال محاسبه خواهد شد. بر مبنای نظریه تفسیری شماره ۵۸۳/۲۱/۷۶ ـ ۱۰/۳/۱۳۷۶ شورای‌نگهبان قانون‌اساسی مقصود از تفسیر بیان مراد مقنن است و تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم‌الاجراست، بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجراء گذاشته‌اند، تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی‌یابد. با توجه به مراتب مفاد حکم قانون استفساریه قابل تسری به کسانی که به هر جهت و طریق پیش از قانون استفساریه بازنشسته شده‌اند قابل تسری نیست و آراء صادر شده به غیروارد دانستن شکایت به شرح مندرج در گردش کار که حکم به عدم عطف به‌ماسبق شدن مفاد قانون استفساریه نسبت به بازنشستگان پیش از قانون استفساریه صادر کرده‌اند صحیح و موافق مقررات است. این رأی به استناد بند۲ ماده۱۲ و ماده۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شعب دیوان‌عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.