راه‌های افزایش ضریب اطمینان کنترل‌های حسابداری دولتی سیدحسین حسینی‌عراقی حوزه‌های تخصصی: مدیریت – مدیریت مالی-حسابداری- حسابداری دولتی منبع : حسابدار اردیبهشت ۱۳۷۱ شماره ۸۵ و ۸۶ بودجه کل کشور به عنوان برنامه مالی دولت بازتاب سیاست‌های اقتصادی و مالی دولت است که سیستم حسابداری دولتی اجرای آن را کنترل و ارزیابی کرده و […]
راه‌های افزایش ضریب اطمینان کنترل‌های حسابداری دولتی
سیدحسین حسینی‌عراقی
حوزه‌های تخصصی:
مدیریت – مدیریت مالی-حسابداری- حسابداری دولتی
منبع : حسابدار اردیبهشت ۱۳۷۱ شماره ۸۵ و ۸۶
بودجه کل کشور به عنوان برنامه مالی دولت بازتاب سیاست‌های اقتصادی و مالی دولت است که سیستم حسابداری دولتی اجرای آن را کنترل و ارزیابی کرده و نتایج به دست آمده را گزارش می‌کند. دستیابی به هدف‌های بودجه بیش از هر چیز به نحوه اجرای آن بستگی دارد، زیرا هر اندازه که بودجه کل کشور به روش علمی، واقع‌بینانه و با اتکاء به آمار و اطلاعات دقیق تهیه شده باشد، چنانچه به خوبی اجراء نشود، نتایج مورد انتظار به دست نخواهد آمد و این خود مستلزم داشتن سیستم مناسب و کارآمد حسابداری است تا اولاً کلیه عملیات مالی اعم از نقدی و غیرنقدی در حسابها منعکس شود، ثانیاً؛ کلیه کنترل‌های لازم و مقرون به صرفه و دور از ایجاد هرگونه کُندی در جریان فعالیت‌ها انجام شود و ثالثاً؛ حسابها به نحوی طبقه‌بندی شوند که کاملاً با طبقه‌بندی بودجه منطبق باشند تا امر تجزیه و تحلیل و مقایسه عملکرد با بودجه به سادگی میسر شود. در عین حال باید در نظر داشت که سیستم حسابداری دولتی در دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، نباید از مجموعه سیستم اجرایی و عملیاتی دولت مستقل باشد تا بتوان با بهره‌گیری از جدیدترین و مناسب‌ترین روش‌های حسابداری با تعبیه کنترل‌های لازم برای کارآتر ساختن سیستم و رعایت قوانین و مقررات به همراه در نظر داشتن صرفه و صلاح در انجام هزینه‌ها، تنها به طرح و تنظیم سیستم مناسب اکتفاء کرد. به علاوه اجرای بودجه مرحله‌ای از فعالیت نظام بودجه است و از این نظر مراحل قبل از اجراء مانند تهیه و تنظیم و تصویب بودجه با مراحل بعد از آن نیز به اندازه کافی در دستیابی به هدف‌های بودجه اهمیت دارد، همچنین نمی‌توان از تأثیر قوانین و مقررات بر اجرای بودجه غافل بود.
به هرحال کارآیی نظام مالی دولت نیز در گروی نظام بودجه‌بندی و ساختار نظام اداری کشور و وجود کنترل و نظارت بر اجرای بودجه و مجموعه قوانین و مقررات حاکم و ناظر بر عملیات مالی دولت است. بنابراین تغییر بنیادی در نظام حسابداری دولتی ایران مستلزم تحول بخشیدن به مجموعه ساختار سازمان‌های دولتی و از جمله تغییر بنیادی در روش‌ها و مدل‌های پیش‌بینی بودجه است که نیاز به بررسی‌های دامنه‌دار و زمان طولانی دارد.
یادآوری می‌شود که در زمان‌های نزدیک وزارت امور اقتصادی و دارایی در زمینه تحول بخشیدن به نظام حسابداری دولتی اقدامات به نسبت مؤثری انجام داده است و الگوی پیش‌بینی بودجه و نظام اداری و مالی کشور در سازمان برنامه و بودجه در دست تحقیق و بررسی است. اما هدف از تنظیم این مقاله ارائه روش‌های مؤثرتر برای افزایش کنترل در مصرف اعتبارات مصوب در شرایط موجود است، به نحوی که وحدت رویه در سازمان‌های مختلف دولتی نیز حفظ شود. این کنترل‌ها به طور معمول کنترل بر اعتبارات مصرفی، کنترل بر دارایی‌های غیرمصرفی (اموال دولتی) و کنترل حفظ وحدت رویه در ذی‌حساب‌های مختلف را در برمی‌گیرد. که قسمت اول این مقاله به بحث درباره کنترل اعتبارات مصرفی اختصاص دارد.
لازم به توضیح است که این مقاله تنها به بخشی مصارف بودجه سالانه کل کشور نظر دارد و روش‌های کنترل و نظارت مؤثرتر منابع بودجه، به ویژه درآمدهای مالیاتی، باید جداگانه بررسی شود.
در بیشتر دستگاه‌های اجرایی در مرحله اجرایی در مرحله ا جرای بودجه، به دلایلی که از کنترل نکردن مصرف اعتبارات سرچشمه می‌گیرد، در تأمین اعتبار و مصرف اعتبارات تخصیصی اختلال‌هایی پدید می‌آید که در زیر بررسی می‌شود:
۱-۱- تخصیص اعتبار نابه‌جا و نامناسب
بررسی این مشکل به نسبت رایج، مستلزم شناخت مکانیزم تخصیص اعتبار و اهمیت آن است که ابتدا به توضیح آن می‌پردازیم.
به استناد ماده۳۰ قانون برنامه و بودجه مصوب اسفندماه سال۵۱، کمیته تخصیص اعتبار، به منظور برقراری تعادل منطقی بین دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت و همچنین آگاهی از میزان پیشرفت عملیات اجرایی دستگاه‌های، معمولاً هر سه ماه یک باره براساس گزارشی که سازمان برنامه و بودجه در این زمینه از چگونگی اجرای عملیات دستگاه‌های اجرایی و نیاز مالی دوره بعد آنها به کمیته مذکور ارائه می‌دهد و با توجه به میزان وجوهی که انتظار می‌رود خزانه برای آن دوره وصول کند، قسمتی از حجم اعتبار مصوب هریک از دستگاه‌های اجرایی را، برای دوره مربوط به آنها اختصاص می‌دهد، به نحوی که سرجمع تخصیص اعتبار سالانه هریک از آنان، از اعتبار مصوبشان تجاوز نکند.
شیوه گزارش‌گیری بدین نحو است که ذی‌حسابی هریک از دستگاه‌های اجرایی، اطلاعات مربوط به هزینه و تعهدات ایجاد شده از ابتدای سال تا تاریخ تنظیم گزارش را از دفتر معین اعتبارات، به تفکیک برنامه در قالب فصول استخراج می‌کند (دفتر معین اعتبارات، دفتر مستقل آماری است که ارقام آن از دفتر کل ذی‌حسابی نقل نمی‌شود در این مورد به موقع توضیح داده خواهد شد) و آن را به دفتر بودجه دستگاه متبوع ارائه می‌دهد، دفتر مزبور به منظور اخذ تخصیص اعتبار دوره بعد، براساس سیاهه مذکور گزارش توجیهی از پیشرفت عملیات و همچنین نیاز دوره بعد در رابطه با هریک از طرح‌ها و فعالیت‌ها تهیه می‌کند و آن را به سازمان برنامه و بودجه می‌فرستد.
سازمان مزبور بنابر قاعده، براساس گزارش‌های رسیده، گزارش نهایی از نیازهای دستگاه‌های اجرایی دوره بعد را تهیه و به کمیته مذکور تسلیم می‌کند.
این کمیته با توجه به گزارش دریافت شده و وضعیت موجودی خزانه در رابطه با دوره مورد نظر، در مورد واگذاری تخصیص اعتبار، تصمیم لازم می‌گیرد و آن را کتباً از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی به دستگاه‌های اجرایی و خزانه ابلاغ می‌کند.
باید یادآور شود که سیستم تخصیص اعتبار به شرطی می‌تواند در امر کنترل و نظارت بر اجرای بودجه مؤثر باشد که سازمان برنامه و بودجه گزارش‌های رسیده از پیشرفت عملیات هریک از دستگاه‌های اجرایی را با توجه به هدف‌ها و سیاست‌های پیش‌بینی شده دقیقاً رسیدگی و تجزیه تحلیل کند.
در واقع تخصیص اعتبار می‌باید تضمینی برای پیشرفت طرح‌ها یا فعالیت‌ها براساس برنامه‌ها و سیاست‌های از پیش تعیین شده دستگاه‌های اجرایی باشد.
حال که به مکانیزم تخصیص اعتبار و اهمیت آن آشنا شدیم، به چگونگی ثبت عملیات حسابداری اعتبارات مصوب، تخصیص اعتبار، ایجاد تعهدات و انجام هزینه ذی‌حسابی‌ها در خلال سال مالی می‌پردازیم.
نحوه ثبت عملیات مالی در دفاتر و صورتحساب‌ها:
به استناد ماده۹۳ قانون محاسبات عمومی مصوب دی‌ماه سال۱۳۴۹ و ماده ۱۲۸ قانون مزبور، مصوب شهریورماه سال۶۶ دستورالعمل اجرایی مربوط به روش نگهداری حسابها و همچنین نمونه فرم‌ها، اسناد و دفاتر مورد عمل ذی‌حساب‌های مشمول این قانون، توسط وزارت اقتصاد و دارایی تهیه و تنظیم شده و به منظور اجرا به ذی‌حسابی‌ها ابلاغ می‌شود.
در آخرین دستورالعمل حسابداری که در اجرای قانون مذکور، تهیه و تصویب و ابلاغ شده، برای حساب‌های اعتبار مصوب و تخصیص اعتبار، سرفصل لازم پیش‌بینی شده است (حساب اعتبار مصوب، بدهکار حساب دستگاه اجرایی، بستانکار-حساب تخصیص اعتبار، بدهکار-حساب اعتبار مصوب، بستانکار) ولی مراحل بعدی ثبت عملیات حسابداری براساس دریافت‌ها و پرداخت‌های نقدی در دفترها و حسابها انجام می‌شود. (حساب بانک پرداخت عمومی یا حساب بانک پرداخت طرح (حسب مورد) بدهکار حساب دریافتی از خزانه بابت بودجه برنامه‌ای، بستانکار- حساب هزینه بودجه برنامه‌ای یا علی‌الحساب یا پیش‌پرداخت (حسب مورد)، بدهکار –بانک پرداخت عمومی یا بانک پرداخت طرح (حسب مورد) بستانکار) یعنی تأمین اعتبار که یکی از مراحل مهم انجام خرج است، به علت نداشتن مجوز قانونی در رابطه با روش نگهداری حسابها، در دفترهای روزنامه و کل و صورتحساب‌های ذی‌حسابی انعکاسی ندارد. در حالی که به موجب ماده ۵۲ قانون محاسبات عمومی مصوب شهریورماه۶۶، پرداخت هزینه‌ها به ترتیب پس از طی مراحل تشخیص، تأمین اعتبار، تعهد، تسجیل و حواله، همراه با اعمال نظارت مالی به عمل می‌آید. همچنین به موجب ماده۵۳ این قانون، مسؤولیت تأمین اعتبار توأم با تطبیق پرداخت‌ها با قوانین و مقررات به عهده ذی‌حساب محول شده است. به طوری‌که ملاحظه می‌شود، در موارد مذکور نه تنها توالی مراحل انجام خرج و مرحله تأمین اعتبار تصریح شده، بلکه مسؤولیت تأمین اعتبار صراحتاً به عهده ذی‌حساب گذاشته شده است. در ضمن مهم‌ترین اطلاعات لازم برای اخذ تخصیص اعتبار هر دوره و همچنین مانده تعهدات و برگشت اعتبار تخصیص یافته جذب نشده در پایان سال مالی هریک از دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون محاسبات و اعلام آن به مراجع ذی‌ربط، از این دفتر استخراج می‌شود. لذا برداشتی که ما در اصطلاح حسابداری از دفتر معین داریم در مورد دفتر معین اعتبارات صدق نمی‌کند.
با توجه به مطالبی که در این مورد گفته شد به دلایل زیر اطلاعات برگرفته از دفتر معین اعتبارات که در واقع راهگشای فعالیت‌های مالی ذی‌حسابی است، در خور مطالعه و تأمل است.
۱-همان‌طور که گفته شد، به علت محدودیت قانونی، هر فقره از اعتبارات ذخیره شده به منظور ایجاد تعهد خاص، در دفترهای روزنامه، کل و صورتحساب‌ها منعکس نمی‌شود تا مرجع رسیدگی‌کننده بعد از خرج موظف به بررسی آن باشد.
۲- سیاهه‌هایی که به منظور اخذ تخصیص اعتبار هر دوره، همچنین مانده تعهدات و برگشت اعتبارات تخصیص‌یافته جذب نشده در پایان دوره مالی به وسیله ذی‌حسابی تهیه می‌شود، در صورتی قابل اطمینان و اعتماد خواهند بود که توسط مرجع ثالثی مورد رسیدگی و اظهارنظر قرار گرفته باشد.
۳- ذی‌حساب‌های دستگاه‌های اجرایی مشممول قانون محاسبات عمومی، در رابطه با فرم دفتر معین اعتبار، نمونه سیاهه‌های مربوط به اخذ تخصیص اعتبار، اعلام مانده تعهدات و اعتبارات برگشتی در پایان دوره مالی، از روش متحدالشکلی پیروی نمی‌کنند.
۱-۲- ایجاد تعهدات زائد بر اعتبار:
ماده۱۹- قانون محاسبات عمومی مصوب شهریورماه ۶۶ در مورد تعهد چنین مقرر می‌دارد:
ماده ۱۹- «تعهد از نظر این قانون عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از:
الف- تحویل کالا یا انجام دادن خدمت
ب- اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد.
ج- احکام صادرشده از مراجع قانونی و ذی‌صلاح.
د- پیوستن به قراردادهای بین‌المللی و عضویت در سازمان‌ها با مجامع بین‌المللی با اجازه قانون.»
همان‌طور که گفته شد، مسؤولان ذی‌صلاح هر یک از دستگاه‌های اجرایی، زمانی می‌توانند دینی بر ذمه دولت ایجاد کنند که آن دین قبلاً در ذی‌حسابی تأمین اعتبار شده باشد. به بیان دیگر پس از آنکه مقام تشخص‌دهنده خرج، با انجام هزینه‌ای کتباً موافقت کرده می‌باید سوابق امر جهت مسدود کردن اعتبار مربوط به ذی‌حسابی فرستاده شود. ذی‌حسابی ضمن تأیید کتبی دال بر وجود اعتبار در برنامه و فصول مربوط، (به شرط وجود اعتبار) آن را در دفتر معین اعتبارات ثبت می‌کند. لیکن بیشتر مسؤولان دستگاه‌های اجرایی بدون رعایت توالی مراحل انجام خرج، دست به ایجاد دین بر ذمه دستگاه اجرایی متبوع می‌زنند. گاه اتفاق می‌افتد که این نوع تعهدات فاقد اعتبار در برنامه و فصل مربوط است. با وجود اینکه در این مورد مواد ۹۲ و ۹۳ قانون مذکور مقرر می‌دارند:
ماده۹۲: «در مواردی که بر اثر تعهد زائد بر اعتبار با عدم رعایت مقررات این قانون خدمتی انجام شود با مالی به تصرف دولت درآید، دستگاه اجرایی ذی‌ربط مکلف به رد معامله مربوط می‌باشد و در صورتی که رد عین آن میسر نبوده و یا فروشنده از قبول امتناع داشته باشد و همچنین در مورد خدمات انجام شده، مکلف به قبول وجه مورد معامله در حدود اعتبارات موجود با اعتبارات سال بعد دستگاه اجرایی مربوط قابل پرداخت است و اقدامات فوق مانع تعقیب قانونی متخلف نخواهد بود.»
ماده۹۳- «در صورتی که براساس گواهی خلاف واقع ذی‌حساب نسبت به تأمین اعتبار و با اقدام با دستور وزیر با رئیس مؤسسه دولتی یا مقامات مجاز از طرف آنها، زائد بر اعتبار مصوب و یا برخلاف قانون وجهی پرداخت یا تعهدی علیه دولت امضاء شود هریک از این تخلفات در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی محسوب خواهد شد.»
به علاوه بند (ب) ماده۲۳ قانون دیوان محاسبات مصوب بهمن‌ماه ۱۳۶۱، تعهد زائد بر اعتبار و یا عدم رعایت قوانین و مقررات مالی را نیز مورد توجه قرار داده است.
با این حال به دلیل عدم توجه مسؤولان دستگاه‌های اجرایی به قوانین و مقررات، این معضل در اکثر دستگاه‌های اجرایی وجود دارد.
۱-۳- مصرف اعتبار در موارد غیرمجاز:
مسؤولان ذی‌صلاح دستگاه‌های اجرایی موظفند اعتبارات تخصیص‌یافته را در قالب قوانین و مقررات مربوط به مصرف برسانند. ولی بعضاً مشاهده می‌شود که مسؤولان به صرف آگاهی از وجود اعتبار در برنامه و فصل مربوط، اقدام به صدور مجوز خرج‌های می‌کنند که اجرای آنها منع قانون دارد.
این نوع مجوز خرج‌ها معمولاً به منظور تأمین اعتبار از کانال ذی‌حسابی نمی‌گذرد والا ذی‌حساب موظف است که کتباً با ذکر دلیل قانونی موارد تخلف را به اطلاع مقام تشخیص‌دهنده خرج برساند. به عنوان مثال تبصره۶۰ قانون بودجه سال۶۴ هر نوع استخدام را به استثنای مشاغل فنی با حداقل مدرک تحصیلی دانشگاهی همراه با سایر شرایطی که در این تبصره مقرر گردیده ممنوع کرده است. لیکن در بعضی از دستگاههایی اجرایی بدون توجه به تبصره مذکور همچنان نسبت به استخدام پرسنل اقدام می‌شود.
۱-۴- انجام هزینه‌های غیرمعقول و نابه‌جا:
مسؤولان ذی‌صلاح هریک از دستگاه‌های اجرایی مکلفند اعتبارات تخصیص یافته را دقیقاً منطبق با اهداف و برنامه‌های از پیش تعیین شده به مصرف برسانند. یعنی هزینه‌ها در جهت کارایی و بهره‌گیری هرچه بیشتر دستگاه اجرایی متبوع مصرف شود.
لیکن بعضاً مشاهده می‌شود که بعضی از مسؤولان به صرف وجود اعتبار و عدم منع قانونی دست به انجام هزینه می‌زنند. بدیهی است؛ چنانچه این نوع مجوز از کانال ذی‌حسابی نیز بگذرد در صورت وجود اعتبار، ذی‌حسابی قادر به عدم تأمین اعتبار نخواهد بود این نکته در خور توجه است که این مجوز خرج‌ها در اواخر سال مالی معمولاً در دستگاه‌های اجرایی بیشتر دیده می‌شود. به عنوان مثال مسؤولان دستگاه اجرایی به صرف وجود اعتبار در ماده۱۲ بدون آنکه نیاز به اتومبیل اضافی داشته باشند نسبت به خرید اتومبیل، مجوز صادر می‌کنند.
حال که با مهم‌ترین مشکلات و معضلات و نحوه عمل دستگاه‌های اجرایی در مراحل انجام خرج آشنا شدیم در زیر به شرح نظرها و پیشنهادها می‌پردازیم:
نظرها و پیشنهادها:
۱- به منظور اعمال کنترل لازم و ایجاد وحدت رویه، وزارت امور اقتصادی و دارایی با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه و تأیید دیوان محاسبات کشور، فرم دفتر اعتبارات و همچنین نمونه سیاهه‌ای که منعکس‌کننده چگونگی وضعیت اعتباری در مقاطع زمانی خاص باشد، تهیه و تنظیم و ابلاغ کنند.
۲- به منظور اعمال کنترل و نظارت، هر نوع سیاهه‌ای که در رابطه با مراحل انجام خرج به وسیله ذی‌حسابی تهیه و تنظیم می‌شود که در دفترهای روزنامه و کل صورتحساب‌ها منعکس نمی‌گردد، توسط مرجع رسیدگی‌کننده بعد از خرج، مورد رسیدگی و اظهارنظر قرار گیرد.یعنی سیاهه‌های مذکور پس از اظهارنظر رسیدگی‌کننده به دفتر بودجه دستگاه اجرایی متبوع ارسال شود.
پس از آنکه دفتر مذکور نیز به منظور اخذ تخصیص اعتبار، برای سازمان برنامه و بودجه گزارش توجیهی تهیه کرد، این گزارش نیز از دیدگاه عملیاتی توسط نمایندگان سازمان برنامه و بودجه در محل، مورد رسیدگی و اظهارنظر قرار گیرد.
بدیهی است، در جهت جلوگیری از هرگونه تعویق در امر تهیه و ارسال گزارش توجیهی به سازمان برنامه و بودجه می‌توان مراحل پیش‌گفته را زمان‌بندی کرد تا هریک از مراجع ذی‌ربط براساس مهلت قانونی موظف به اقدام باشند.
۳-در پایان سال مالی، ذی‌حسابی سیاهه تعهدات دستگاه اجرایی مربوط را به تفکیک هر برنامه در قالب مواد و یا فصول از دفتر معین اعتبارات استخراج کند و با استفاده از حساب انتظامی سند تنظیم و در دفترها و صورتحساب‌ها منعکس نماید (حساب انتظامی تعهدات سال… بدهکار- طرف حساب انتظامی تعهدات سال ××۱۳، بستانکار) به هنگام بستن حسابها، حساب و طرف حساب مزبور معکوس می‌شود: در زمان افتتاح حساب در سال بعد، حساب انتظامی مذکور همراه با سایر حساب‌هایی که مانده آنها می‌باید به دفترهای سال بعد نقل شود، در دفترهای سال بعد ثبت می‌گردد. این سیاهه به انضمام سایر صورتحساب‌های نهایی ارائه می‌شود.
ذی‌حسابی هریک از دستگاه‌های اجرایی، همچنین خزانه، به منظور اعمال کنترل لازم در مورد درخواست وجه از محل ردیف عمومی، می‌باید دفتر معین تعهدات سنواتی نگهداری کنند و هرگونه دریافت (ذی‌حسابی) و پرداخت (خزانه) به تفکیک سال مربوط به این دفتر ثبت شود.
معادل تعهداتی که در سال‌های بعد از محل ردیف عمومی به هزینه قطعی منظور می‌شود ثبت آن در دفترها عبارت است از، طرف حساب انتظامی سال ××۱۳، بدهکار- حساب انتظامی سال ××۱۳، بستانکار.
ط
این مطلب بدون برچسب می باشد.
دیدگاه بسته شده است.