نظام مطلوب دادرسی اداری در ایران

فصلنامه علمی‌پژوهش‌های نوین حقوق اداری – سال اول- شماره اول- زمستان ۱۳۹۸

نظام مطلوب دادرسی اداری در ایران

یونس فتحی

استادیار گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، دانشگاه بوعلی‌سینا، همدان، ایران (نویسنده مسؤول مقاله)

جعفر شفیعی سردشت

استادیار گروه حقوق، دانشکده اقتصادی و حقوق، دانشگاه فردوس، مشهد، ایران

مریم وهیبی فخر

دانشجوی کارشناسی ارشد گروه حقوق، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه بوعلی‌سینا، همدان، ایران

 

چکیده

گسترش حوزه‎های فعالیت دولت و در نتیجه افزایش تماس اداره و شهروند در چندین دهه اخیر زمینه ایجاد، توسعه و تحول مراجعی با عنوان دیوان‎های اداری را فراهم ساخت که کار ویژه آنها رسیدگی به اعتراض شهروندان به عملکرد اداره و حل‌وفصل اختلافات میان آنان بود. در این تحقیق با روش تحلیلی- توصیفی مهم‌ترین آسیب‎های این دیوان‎ها نظیر فقدان قانون عام اداری و مبانی نظری روشن و به تبع آن تشتت در نظام کنترلی این مراجع، نداشتن آیین دادرسی اختصاصی، بی‎توجهی به اصول حقوق اداری و عدم استقلال و بی‎طرفی را مورد بررسی قرار می‌دهیم و نشان می‎دهیم نقایص پیش گفته به عملکرد نامطلوب این دیوان‎ها دامن زده و در عمل آنها را با مشکلات فراوانی رو به رو ساخته است. پس از شناسایی آسیب‎ها، مهم‌ترین معیارها و اصول ضروری ایجاد یک نظام مطلوب دادرسی اداری را معرفی کرده و به این نتیجه می‎رسیم که دیوان‎های همسان ادغام شده، و در قانون عام مربوط صرف‌نظر از ویژگی‎های اختصاصی هر یک از دیوان‎های پیش گفته، اصول و قواعد عام حاکم بر آنها تبیین شود و آن‎گاه قواعد اختصاصی دادرسی در هر یک تدوین و به مرحله اجراء گذارده شود.

کلید واژه‌ها:

اصول حقوق اداری، دادرسی منصفانه، دعاوی اداری، دیوان‎های اداری، نظارت قضایی.

مقدمه

همزمان با افزایش دخالت‎های دولت و گسترش حوزه فعالیت‎های دولت در ساخت‎های مختلف جامعه، اهمیت وجود مراجعی برای رسیدگی به اختلافات بین دولت و افراد –در کنار دادگاه‎های عمومی‌– بیشتر نمایان شد. در ابتدا این‎گونه دعاوی در دادگاه‎های عمومی‌ رسیدگی می‎شد، لیکن ویژگی‎های خاص این اختلافات یعنی تخصصی بودن آنها، ضرورت حل‌وفصل سریع، ارزان، بدون تشریفات و دخیل بودن بحث منفعت عمومی‌ باعث شد این نوع دعاوی از صلاحیت دادگاه‎های عمومی‌خارج شود و در صلاحیت مراجعی خاص با عنوان دیوان‎های اداری قرار گیرد(خسروی، ۱۳۹۲: ۸۲).

در نظام حقوقی ایران‌، ابهامات فراوانی در ارتباط با این دیوان‎ها وجود دارد؛ زیرا، تأسیس آنها پشتوانه نظری قوی ندارد. ماهیت متنوع اختلافات میان مردم و دولت، مقتضیات اداره امور عمومی‌و ضروریات اجتماعی، به مروز قانون‌گذار را به سمت تأسیس انواع مختلفی از دیوان‎های اداری مستقل سوق داده که از یک‌سو، به تورم و پراکندگی قانون‌گذاری دامن زده و از طرفی نظام مطلوب دادرسی اداری در این دیوان‎ها را دچار آسیب ساخته و تضمین حقوق شهروندان در مقابل اداره را تضعیف نموده است. فقدان مبانی نظری، نبود سیستم دادرسی روشن، تنوع در ماهیت شبه‌‌حقوقی یا شبه‌کیفری این دیوان‎ها و اختلاف‌نظر حقوقدانان در ارائه تعریفی جامع و مانع به تشتت در نظام قانون‌گذاری دامن زده تا آن جا که از آنها با عناوین متعددی از جمله «مراجع اداری»، «دادگاه انتظامی»، «هیأت»، «کمیسیون»، «شورا»، «محکمه» و… یاد می‎شود.

استفاده از اصطلاح «دیوان‎های اداری»[۱] به‌عنوان سازمان‎هایی که متولی دادرسی اداری اختصاصی هستند به این دلیل است که اولاً، لفظ دیوان، عام‎تر از دادگاه بوده و تمامی ‌نهادهای دادرسی را شامل می‌شود، ثانیاً، این واژه متمایز از دادگاه‎های عمومی ‌بوده و مانع اشتباه مفهومی‌ می‎شود و ثالثاً، به کار بردن یک عنوان مشخص به ایجاد انسجام در نظام دادرسی اداری کمک می‎کند. در این مقاله برآنیم با روش توصیفی – تحلیلی به این پرسش پاسخ دهیم که لوازم تبدیل به یک نظام دادرسی مطلوب در دیوان‎های اداری که با هدف احقاق حقوق شهروندان و ارائه خدمات مطلوب و کنترل اداره شکل گرفته‎اند، چیست؟ به این منظور، ابتدا باید ماهیت و مفهوم این دیوان‎ها تبیین‌شده، آن‎گاه آسیب‎های حقوقی آنها مورد شناسایی قرار گیرد و در پایان اصول و معیارهای دادرسی مطلوب و استخراج خواهد شد.

۱- ماهیت دیوان‌های اداری و تأثیر آن در آیین دادرسی

با امعان نظر در ماهیت دیوان‎های اداری مشخص می‎شود که اعمال آنها هم واجد وصف قضایی و هم برخی اوصاف عمل اداری است؛ نه عمل قضایی صرف محسوب می‎شود و نه عمل اداری صرف، بلکه نوعی عمل با ماهیت شبه‎قضایی[۲] است (امامی‌و موسوی ۱۳۸۳ : ۹۶). از یک‌سو، برخی از ویژگی‎های دادگاه‎ها را با خود به همراه دارند و از سوی دیگر در برخی از جنبه‎ها متفاوت از دادگاه‎ها هستند. از این لحاظ که کار ترافعی انجام می‎دهند و به اختلافات یا تخلفات رسیدگی کرده و رأی صادر می‎کنند، کاملاً شبیه دادگاه‎های عمومی‌عمل می‎کنند، اما به لحاظ اینکه درون دستگاه‌های اجرایی و مجامع صنفی بوده، همه اعضای آنها قاضی و حقوق‎دادن نبوده، بلکه در اکثر موارد از کارکنان دستگاه‎های متبوع هستند. به لحاظ مالی و ساختاری وابسته به سازمان متنوع خود هستند و در غالب موارد، رسیدگی در این مراجع به دنبال اعتراض به تصمیم مقام اداری شروع می‎شود، متفاوت از دادگاه‎های عمومی‌هستند. سؤالی که مطرح می‎شود این است که اساساً عملکرد این مراجع اداری محسوب می‎شود یا قضایی. پاسخ به این سؤال بسیار تعیین‌کننده است، چرا که اصول حاکم بر اعمال اداری و قضایی متفاوت است. در این پاسخ، برخی آنها را دادگاه می‎دانند و به کار بردن واژه‎ای به جز «دادگاه» را درست نمی‎دانند. به باور ایشان دیوان‎های اداری، دادگاه‎های اختصاصی هستند که به  موجب قانون خاص در خارج از سازمان قضایی و در رابطه با وظایف اداری تشکیل می‎شوند و وظیفه آنها رسیدگی به اختلافاتی است که در اجرای قانون پیش می‎آید(طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۷: ۴۲۵). بر این اساس، دیوان‎ها اولاً دادگاه هستند؛ زیرا، واژه دادگاه بارها در متون مختلف قانونی استعمال شده است؛ ثانیاً فقط به موجب قانون خاص تأسیس می‌شوند؛ ثالثاً ترافعی هستند، یعنی به دعاوی رسیدگی می‌کنند. لذا عنوان «دادگاه» برای مراجعی که رسیدگی ترافعی هستند، یعنی به دعاوی رسیدگی می‎کنند. لذا عنوان برای مراجعی که رسیدگی ترافعی انجام می‎دهند، مناسب‎تر است؛ رابعاً عناوینی همچون هیأت، شورا، کمیسیون و… با مراجع غیر ترافعی دیگر که در دستگاه‎های دولتی وجود دارند، اشتراک لفظی داشته و موجب اشتباه در نوع عملکرد آنها می‎گردد، خامساً عناوینی از جمله «دادگاه انتظامی» یا «مراجع انتظامی» صرفاً بخشی از این دیوان‎ها را پوشش می‎دهند و شامل تمام انواع دیوان‎های مورد نظر نمی‎باشند (هداوند و آقایی‌طوق، ۱۳۸۹: ۳۸) در مقایسه، عده‎ای دیگر از حقوقدانان، استعمال لفظ «دادگاه» را برای آنها مناسب ندانسته و معتقدند: اولاً، لفظ «دادگاه» برای مراجع قوه‌قضاییه استعمال می‎شود، در حالی که اکثریت قریب به اتفاق این دیوان‎ها درون قوه‌مجریه هستند، ثانیاً، به کار بردن لفظ «دادگاه» وجود خصوصیاتی هم‎چون مصونیت قضایی و استقلال کامل از قوه‌مجریه را به ذهن متبادر می‎کند. در حالی که در این نهادها استقلال وجود ندارد و یا بسیار ناقص است، ثالثاً، در برخی موارد از دیوان‎های اداری با لفظ «دادگاه» یاد شده است که باید نحوه عملکرد و نوع رسیدگی آنها را جهت تمایز از دادگاه‎های عمومی‌در تعریف آنها به کار ببریم (رستمی، آقایی‌طوق و لطفی، ۱۳۸۸: ۴۴). با این حال در کشورهای انگلوساکسون و حتی در کشورهای رومی- ژرمنی، از اصطلاح «دیوان‎های اداری» در مقابل  «دادگاه»[۳] استفاده می‎شود (Report on Speedy Trial Tribunal in Administrative of Justice‌،۲۰۱۳). با توجه به موارد ذکر شده به‌طور مختصر می‎توان گفت «دیوان‎های اداری نهادهای ترافعی هستند که به موجب قوانین و مقررات در خارج از سلسله مراتب دادگاه‎ها و با ماهیت کار شبه‎قضایی درون دستگاه‎های اجرایی و مجامع صنفی به دعاوی با ماهیت خاص اداری به صورت اختصاصی رسیدگی و تصمیم‌گیری می‎کنند.»

از جمله دلایل توجیهی برای طراحی هر یک از مدل‎های دادرسی، نوع نگرش به اعمال مراجع اداری و اصل  تفکیک قواست. در نظام حقوقی انگلیس، اعمال دیوان‎های اداری، قضایی محسوب می‎شد و آنها را جزء وظایف قوه‌قضاییه می‎دانستند، بنابراین واگذاری این وظایف به سازمان‎های اداری خارج از دادگاه‎های دادگستری مداخله در حیطه اختیارات قوه‌قضاییه قلمداد می‌شد (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۷: ۴۰۲). حقوقدانان انگلیسی تأسیس مراجعی خارج از قوه‌قضاییه را برای رسیدگی به اختلافات اداره و مردم را مخالف با اصل برابری در مقابل قانون و خلاف اصل تفکیک قوا می‎پنداشتند و معتقد بودند باید قوه‎ای برای رفع اختلافات وجود داشته باشد و وحدت دادگاه را سدی در برابر تبعیض می‎دانستند. به همین دلیل نظام یگانگی در این کشور شکل گرفت. با این حال، دیدگاه مزبور پس از پایان جنگ جهانی و با ظهور دولت رفاه و افزایش نقش دولت در عرصه‎های مختلف، تغییر پیدا کرد و ضرورت وجود مراجعی جهت حل‌اختلافات دولت و مردم بیش از پیش ملموس شد. از این‌رو نخستین‌بار در نظام حقوقی انگلستان، مراجع غیرقضایی تأسیس شد که به اختلافات رسیدگی نموده و حکم لازم‎الاجراء صادر می‎نمودند و عمل شبه‌قضایی انجام می‎دادند، به آنها عنوان دیوان داده شد تا از دادگاه‎ها متمایز شوند (امامی ‌و استوارسنگری، ۱۳۹۱: ۱۰۰). توسعه دیوان‎های اداری به‌ویژه بعد از «گزارش فرانکس»[۴] شروع شد و از سال ۱۹۹۲ به‌بعد بسط یافت. طبق گزارش فرانکس در سال ۱۹۵۷ تعداد ۲۰۰۰ دادگاه (دیوان) اداری در انگلیس وجود داشت که سالی ۱۹۰ هزار رأی صادر می‎کردند (هداوند، ۱۳۸۹: ۶۱۰). با توجه به پراکندگی دیوان‎ها، کمیته‎های دورنگمور[۵] و لیگات[۶] با هدف بررسی اقدامات لازم برای بهبود رسیدگی‎ها در این دیوان‎های اداری تشکیل شد و سرانجام در سال ۲۰۰۷ به موجب «قانون دیوان‎ها، دادگاه‎ها و اجرا»[۷] شکل منسجمی‌به این مراجع داده شد. بر این اساس، همه دیوان‎ها به سطح یک‌ودو تقسیم شدند. در سطح یک به همه شکایات رسیدگی می‎شود و در سطح دو، اعتراض به آراء دیوان‎های سطح یک انجام می‎شود (هداوند و آقایی‌طوق، ۱۳۸۹: ۱۹۴-۱۸۸). طرفین دعوا در دیوان‎ها منحصربه دولت نیستند، به‌گونه‎ای که برخی از آنها مانند هیأت‎های حل‌اختلاف کارگر و کارفرما اختلافات بین مردم را حل‌وفصل می‎کنند (هداوند، ۱۳۸۹: ۶۱۲). مراجعی از این قبیل تحت‌عنوان دیوان‎های اداری شناخته می‎شوند و همواره بر دادگاه نبودن و استقلال آنها تأکید می‎شود و با قوه‌مجریه رابطه سلسله مراتبی ندارند. البته وزیر در قبال عملکرد آنها در برابر پارلمان مسؤول است (هداوند و آقایی‌طوق، ۱۳۸۹: ۱۵۷).

در مقایسه، حقوقدانان فرانسوی معتقد بودند که اختلافات اداری و حل‌وفصل آنها جزء وظایف دستگاه‎های اجرایی است. بنابراین دخالت دادگاه‎ها در رسیدگی به این امور را دخالت در کار قوه‌مجریه و ناقض اصل تفکیک قوا می‎دانستند (لالومی‌یر و دپی‌یر، ۱۳۷۶: ۳۶۷). به همین علت از همان ابتدا دادگاه‎های اداری جداگانه شکل گرفت و فرانسه به مهد دادگاه‎های اداری تبدیل شد. پیدایش دادگاه‎های اداری در این کشور ریشه در برداشت انقلابیون از اصل تفکیک قوا و حوادث تاریخی و سیاسی این کشور داشت که متعاقباً باعث شکل‎گیری نظام دوگانگی رسیدگی شد. انقلابیون فرانسه معتقد بودند نظریه تفکیک قوای منتسکیو به دنبال آن است که هیچ یک از قوا در کار قوه دیگر دخالت نکنند و از این‌رو نباید به قضاوت قوه‌قضاییه اجازه داد که در مورد اعمال قوه‌مجریه تصمیم‎گیری کنند و این کار دخالت در امور قوه‌مجریه محسوب می‎شد. از همین‌رو‌، نهادها و سازمان‎های اداری، اختلاف گروه‎های مختلف اجتماعی را از طریق مراجع پیش گفته در حوزه‎های مختلف کار، مالیات، شهرسازی و… حل‌وفصل می‎کردند. شورای دولتی و دادگاه‎های اداری از سیستم قضایی جدا بوده و تابع قواعد مجزا هستند. دادگاه‎های اداری با صلاحیت عام در دو سطح بدوی و تجدید نظر تأسیس شده و در کنار این‎ها، دادگاه‎های اختصاصی اداری نیز با صلاحیت خاص فعالیت می‎کنند. حوزه فعالیت این دادگاه‎های اختصاصی اداری مسائل خاصی همچون تأمین‌اجتماعی، مالیات، حسابرسی و… است (هداوند و همکاران، ۱۳۹۵: ۳۰ و ۷۲۷). این نوع از دادگاه‎ها نیز جزء دادگاه‎های اداری بوده و تعداد آنها نزدیک ۵۰ عدد می‎باشد (خسروی و رستمی، ۱۳۹۲: ۱۰۸). دادگاه‎های اداری در فرانسه صلاحیت رسیدگی به تمامی ‌تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی ‌را داشته و واجد صلاحیت ترافعی و مشورتی هستند (رضایی‌زاده، ۱۳۸۴: ۵۴). منظور از اداری بودن این نیست که این دادگاه‎ها لزوماً جزء مجریه هستند و صرفاً به دعاوی مطرح شده علیه این قوه رسیدگی کنند، بلکه اداره مفهومی‌عام است که شامل هر سه قوه می‎شود (انصاری، ۱۳۸۵: ۴۰).

شناسایی ماهیت متفاوت اعمال دیوان‎ها در مقایسه با اعمال قضایی و اداری محض باعث شد اهمیت تدوین آیین دادرسی متفاوت از آیین دادرسی قضایی و آیین تصمیم‎گیری اداری بیش از پیش آشکار شود. برای نمونه هرچند در آیین دادرسی قضایی از ادله اثبات دعوی استفاده می‎شود اما محدود به رعایت تمام تشریفات دادرسی نیست و اعضاء رسیدگی‌کننده اساساً مقید و محدود به‌ادله اثبات دعوی به‌نحوی که قواعد آیین دادرسی قضایی احصاء نموده‎اند نیستند؛ دادرسان می‎توانند از روش تفتیشی استفاده کرده و به ابزارهایی متوسل شوند که به کشف حقیقت کمک کند و برخلاف قضات عادی از تحصیل دلیل ممنوع نیستند. رسیدگی به اختلافات مطرح شده در این مراجع در ارتباط با اعمال اداری است و می‎توان گفت عموماً ادامه اتخاذ برخی از اعمال اداری است. بر این اساس، برخی بر این باورند که آیین دادرسی این مراجع اداری است؛ زیرا اولاً، تصمیمات آنها با هدف پیشبرد فرآیندهای حکومت اتخاذ می‌شود. ثانیاً، صلاح دید مقامات تصمیم‎گیر در دیوان‎های اداری فارغ از قیود حاکم بر آیین دادرسی قضایی است. ثالثاً، وزیر در مقابل عملکرد این مراجع همچون سایر اعمال اداری مسؤول است و در نهایت ماهیت مسأله مورد رسیدگی نمی‎تواند به شکل‎گیری قواعدی بینجامد که بر تصمیمات بعدی حاکم باشد. در مقایسه و براساس دیدگاه دیگر، آیین رسیدگی مراجع شبه‌قضایی دارای عناصر متعدد فرآیند قضایی است؛ زیرا اولاً، جلسات رسیدگی برای بیان ادله طرفین تشکیل می‎شود. ثانیاً، مقام رسیدگی‌کننده در تصمیم‌گیری و رسیدگی نقش تعیین‎کننده دارد و ثالثاً، قواعد و مقررات رسیدگی برای هر دیوان مشخص شده است (Franks، ۱۹۷۵: ۲۶۰-۲۷۳). اصول و قواعد ماهوی و شکلی حاکم بر رسیدگی‎های قضایی که نشأت گرفته از حقوق بنیادین شهروندان و اصول عدالت طبیعی و دادرسی منصفانه است، تا اندازه‎ای مهم است که نمی‎توان در دیوان‎های اداری از آنها چشم‌پوشی نمود و لازم است ضمن رعایت اصول و قواعد اساسی مزبور و با الهام از آنها قواعد اختصاصی هر یک از دیوان‎ها را در مراحل سه‌گانه پیش از رسیدگی، حین رسیدگی و تصمیم‎گیری استخراج نمود و به‌کار گرفت.

۲- دیوان‎های اداری در ایران

حقوق اداری همزاد دولت مدرن است. هرجا سخن از حقوق اداری می‌رود، پای دولت مدرن نیز در میان است و هر نظریه‎ای در باب دولت ارائه شود، ناگزیر بر حقوق اداری تأثیر می‎گذارد (سابینو، ۱۳۹۱: ۱۵). در نظام حقوقی ایران به باور برخی، نظریه‎ای در باب دولت تدوین نشده و بالتبع حقوق اداری و مسائل مرتبط از جمله دادگاه‎های اداری و دادرسی اداری از فقر نظریه‎پردازی رنج می‎برد(واعظی، ۱۳۹۳: ۶۳). که ریشه در تاریخ و سنن حقوق اداری ایران دارد (سابینو،۱۳۹۱: ۱۴). فقدان مبانی نظری و پراکندگی عناوین موجب شده ارائه تعریفی واحد از دیوان‎های اداری دشوار شود. مداقه در ماهیت مراجع مزبور نشان می‎دهد که این نهادها از یک طرف، واجد برخی از ویژگی‎های دادگاه هستند و از طرف دیگر، در برخی از جنبه‎ها خصوصیات متفاوتی از آنها دارند.

سه الگوی دادرسی در نظام‎های حقوقی مطرح است. نخست، الگوی انگلیسی که از آن به الگوی وحدت رسیدگی یاد می‎شود. بر این اساس تمامی‌اختلافات از جمله اختلافات اداری باید در دادگاه‎های عمومی ‌رسیدگی شوند و قضاوت در دادگاه‎های اداری مختلف اصل برابری در مقابل قانون و دخالت در کار قوه‌قضاییه است. دوم، نظام حقوقی دوگانگی رسیدگی که مصداق بارز آن کشور فرانسه است. در این کشور، با توجه به دلایل تاریخی و سیاسی از همان ابتدا نظام دادرسی اداری منسجم و جدا از دادگاه‎های عمومی‌ تشکیل شد و مجموعه‎ای از دادگاه‎های اداری عام و اختصاص زیر نظر شورای دولتی تأسیس گردید. در این مدل، نظارت بر اعمال دولت توسط ارگان درون قوه‎ای انجام می‎شود و قوای مقننه و قضاییه ملاحیت ابطال اعمال قوه‌مجریه را ندارند، سوم، نظام حقوقی آلمان یا مدل تلفیقی – که از آن به نظام تعدد رسیدگی تعبیر می‌شود. سعی در جمع محاسن دو نظام قبلی داشته است. از جمله محاسن آن عبارت است از رسیدگی به دعاوی اداری توسط متخصصین اداری آشنا با مقتضیات اداره و رعایت اصول عدالت طبیعی و عدالت رویه‎ای که بر طبق آن هیچ‎کس نمی‎تواند قاضی مدعای خویش باشد (آقایی‌طوق، ۱۳۸۶: ۱۳۳-۱۳۱).

به زعم برخی، دادرسی در نظام حقوقی ایران از یک‌سو شبیه نظام حقوقی انگلیس و از سوی دیگر با وجود دیوان‌عدالت اداری شبیه نظام حقوقی فرانسه است اما هیچ یک از محاسن دو نظام را در خود جمع نکرده است. دیوان‎های اداری در ایران، آمیزه‎ای از سیستم فرانسوی و انگلیسی هستند که مزایای هیچ یک از دین دو سیستم را ندارند زیرا هر کدام از این سیستم‎ها با توجه به رویکرد خود در باب نظریه دولت، تفکیک قوا و مبانی حقوق اداری و همچنین تاریخ خود مسیری متفاوت در باب دادرسی اختصاصی اداری پیش گرفته‎اند (مرادخانی، ۱۳۹۳: ۵۴-۴۲). در مقایسه، تأسیس و شکل‎گیری دیوان‎های اداری در ایران، نه مبتنی بر دیدگاه خاص و مبانی دولت و نظریه حقوق اداری و تفکیک قوا است و نه ناشی از تاریخ تحولات کشور، بلکه به فراخور مقتضیات و شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی تأسیس شده بدون آنکه در تأسیس هر یک به اندوخته‎ها توجه شود و از تجربیات پیشین و ارتباط منطقی الگوهای پیش گفته بهره گرفته شود. از این‌رو، حتی در به کار بردن تعریف و عنوان واحد برای آنها نیز با مشکل مواجه هستیم. تنوع و گستردگی فعالیت‎های اداری در سطح مختلف دولتی، غیردولتی، مجامع صنفی و اختلافاتی که افراد در این سطوح دارند به تشتت در نظام دیوان‎های اداری دامن زده است. ویژگی‎های خاص دعاوی ناشی از فعالیت‎های اداری و به‌خصوص اصل تخصص و نیاز به تصمیم‎گیری سریع موجب شده قانون‌گذار حل‌وفصل هر کدام از این اختلافات را به یک دیوان اداری معین واگذار کند (خسروی، ۱۳۹۲: ۶۱).

با توجه به فراوانی دیوان‎های اداری، می‎توان براساس معیارهای متفاوتی از جمله طرفین اختلاف، ماهیت موضوع تحت رسیدگی و… تقسیم‌بندی‎هایی را ارائه نمود. برای نمونه، در استرالیا دادگاه‎های اداری به دو دسته تقسیم می‌شود: دسته نخست، مراجع یا دادگاه‎هایی که تصمیمات سازمان‎های اداری را مورد نظارت و بازبینی قرار می‎دهند. دسته دوم، دادگاه‎هایی که ادعاها یا دعانوی را حل‌وفصل می‎کنند. البته این تقسیم‎بندی از این لحاظ که برخی از دادگاه‎های اداری هر دو عملکرد را انجام می‎دهند مورد انتقاد نویسندگان حقوقی استرالیا قرار گرفته است؛ لیکن تفاوت آشکار آنها در این است که دادگاه‎های نظارتی همیشه تصمیمات وزرا و مقامات حکومتی را نظارت نموده، ولی در سایر مراجع به دعاوی افراد و سازمان‎ها رسیدگی می‌شود[۸]. در نظام حقوقی انگلیس تقسیم‌بندی منسجمی‌ از دیوان‎ها وجود نداشته، لیکن براساس معیار طرفین اختلاف آنها را به دو نوع تقسیم می‌کنند: دسته اول به اختلافات بین افراد درخصوص موضوع خاص رسیدگی می‎کنند، مانند «دیوان اجاره»[۹]، «دیوان اراضی»[۱۰]، «دیوان تثبیت مقام»[۱۱] و… که به اختلافات راجع به میزان اجاره، اخراج غیر قانونی و اختلافات کارگر و کارفرما و… رسیدگی می‎کنند. دسته دوم به مسائل بین مردم و دپارتمان‌های حکومتی رسیدگی می‎کنند. این دسته نیز به دو گروه تقسیم می‎شوند، گروهی به تصمیمات اداری رسیدگی می‌کنند از جمله «دیوان رسیدگی به شکایات تأمین‌اجتماعی»[۱۲] که به اعتراض به تصمیمات مقامات تأمین‎اجتماعی رسیدگی می‌کند و برخی هم اختلافات بین شهروند و دپارتمان در موضوعی خاص را بررسی می‎کند مانند امور ملکی و امور مالیاتی[۱۳].

در نظام حقوقی ایران، دیوان‎های اداری را می‎توان براساس معیارهایی از جمله طرفین اختلاف، ماهیت موضوع تحت رسیدگی و… تقسیم نمود. براساس طرفین اختلاف، به دو دسته تقسیم می‎شوند: دسته اول، عمدتاً به اختلافات بین اشخاص حقوق خصوصی رسیدگی می‎کنند؛ مانند هیأت تشخیص و هیأت حل‎اختلاف کار که اختلاف بین کارگر و کارفرما را رسیدگی می‎کنند. دسته دوم که تعداد آنها بیشتر است، عمدتاً به اختلاف بین شهروند و دستگاه دولتی رسیدگی می‎کند؛ همچون هیأت‎های حل‎اختلاف مالیاتی، کمیسیون‎های شهرداری، کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان موضوع ماده۱۶ قانون تسهیلات استخدامی‌و اجتماعی جانبازان[۱۴] و… براساس ماهیت موضوع مورد رسیدگی به دو دسته تقسیم می‎شوند: دسته اول، آنها که به دعاوی و اختلافات رسیدگی می‎کنند که به مراجع شبه‌حقوقی مشهور هستند. این مراجع اختلافات بین شهروند و دولت و یا شهروندان را درخصوص اجرای قانونی که ناظر بر یک موضوع خاص است، حل‌وفصل می‎کنند، مانند هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی، هیأت‎های امور گمرکی، کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری و… . دسته دوم، آنها که تخلفات را مورد رسیدگی قرار داده و حکم بر تخلف یا برائت صادر می‎کنند. دسته اخیر نیز به دو گروه تقسیم می‎شود. گروه نخست در زمره سازمان‎های دولتی هستند همچون هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت. گروه دوم در جرگه مجامع صنفی هستند؛ مانند هیأت‎های رسیدگی به تخلفات وکلا، کارشناسان رسمی، پزشکان و… .

۳- آسیب‌شناسی دیوان‌های اداری در نظام حقوقی ایران

پس از انقلاب به مرور زمان دیوان‎های اداری متعددی ایجاد شدند، بدون اینکه قانون‌گذار و نظام حقوقی توجهی به مبانی شکل‎گیری، انسجام و آیین دادرسی آنها داشته باشد (امامی‌ و موسوی، ۱۳۸۳: ۱۰۰-۹۹). با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ ایران، دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان مرجع عام رسیدگی به دعاوی اداری تأسیس گردید، لیکن هیچ اصلی به دیوان‎های اداری اختصاص داده نشد. دادرس اساسی نیز بنابر ملاحظات اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و ضروریات عملی، قوانین تأسیسی آنها را تأیید می‌کرد. با توجه به مراتب پیش گفته مهم‌ترین آسیب‎های موجود در دیوان‎های اداری در نظام حقوقی ایران عبارتنداز:

۱۳- فقدان یا ضعف استقلال

استقلال قضایی یعنی «دادگاه‎ها تحت نظر قوه اجرایی نباشند، چنانچه قبلاً در دست پادشاهان، حکم و فئودال‎ها بود» (جعفری لنگرودی، ۱۳۷۵: ۳۴۸)؛ بنابراین رسیدگی مستقل و بی‌طرفانه در اختلافات، امروزه در نظام‎های دادرسی مختلف امری پذیرفته شده است و در قوانین داخلی و بین‎المللی بدان تصریح شده است.

این دیوان‎ها در دستگاه‎های اجرایی، وزارتخانه‎ها، مؤسسات عمومی‌دولتی و غیردولتی، اتحادیه‎ها و اصناف تشکیل می‎گردند و وابستگی مالی، اداری، ساختاری و سازمانی آنها به دستگاه اجرایی و نظام صنفی خود استقلال و بی‎طرفی آنها را خدشه‎دار می‎کند. از این‌رو، بهتر است به لحاظ ساختاری و کارکردی از سازمان متبوع خود مستقل بوده و تابع سلسله مراتب اداری نباشند. بودجه آنها توسط سازمان متبوع تأمین می‎شود، اکثریت اعضاء آنها از کارمندان دستگاه متبوع هستند و حقوق و مزایای خود را از محل بودجه آن دریافت می‎کنند. ساختار دیوان‎های مزبور در بیشتر موارد ناقض این اصل است که هیچ‌کس نباید قاضی دعوای خویش باشد. برای مثال هیأت‎های رسیدگی به اختلافات مالیاتی در سازمان امور مالیاتی تشکیل و اعضای آنها از بودجه و اعتبارات سازمان استفاده کرده و ممکن است منافع سازمان بر منافع مودیان ترجیح داده شود.

۳٫ ۲٫ دسترسی مطلوب به این مراجع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ایران با ایراداتی مواجه است. محدودیت‎هایی شامل فقدان شعب استانی و مرجع تجدیدنظر، محدودیت شاکی، کمبود شعب و نیروی انسانی با علت وجودی این مراجع در تضاد است. بسیای از این مراجع در مرکز استان‎ها و برخی فقط در پایتخت مستقر هستند. شکایت در برخی از این مراجع بسیار سخت و پرهزینه است که باعث می‎شود اشخاص از مراجعه به آنها صرف‌نظر کنند. برای نمونه، مراجعی که در قانون گمرک پیش‌بینی شده‎اند، صرفاً در پایتخت بوده و شعب آن کم و حجم پرونده‎ها بسیار بالا و روند رسیدگی بسیار طولانی است. البته در قانون تشکیل کمیسیون‎های اضافی پیش‌بینی شده است، لکن این امر نمی‎تواند حق دادخواهی و دسترسی افراد به این مراجع را تأمین نماید.[۱۵] از طرفی، توسعه قلمرو اعمال نظارت‌گریز، نه‌تنها تضعیف پایه‎های دولت قانونمدار است بلکه به تحدید حق دادخواهی شهروندان نیز می‌انجامد. از آنجا که حق‎های رویه‎ای – مانند حق دادخواهی- به مثابه پیش‌زمینه و درآمدی بر تأمین حق‎های ماهوی قلمداد می‎شوند، می‎توان از آنها به‌عنوان «حق بر حق» یاد کرد. از این منظر، حق بر دادرسی اداری به مثابه ابزاری برای استیفا، حقوق شهروندان محسوب می‎شود. تعریف حداقلی یا حداکثری از استثنائات وارد شده بر قلمرو کنترل دادگاه بر دیوان‎های اداری می‎تواند با ماهیت دموکراتیک یا غیر دموکرات یک نظام سیاسی هر کشور ارتباط تنگاتنگی داشته باشد. با این حال، از این نکته نباید غفلت نمود که در اکثر  نظام‌های حقوقی، موارد و موضوعات نظارت‎ناپذیر وجود دارد (گرجی، ۱۳۸۷: ۱۵۴-۱۵۳ و ۱۷۸).

البته محدودیت دادخواهی منحصربه دسترسی به دیوان‎های اداری نیست؛ بلکه در مواردی آراء و تصمیمات آنها قابل اعتراض در دیوان‌عدالت و دادگاه‌های عمومی‌نیست. برای نمونه، به موجب دادنامه شماره ۳۲۲ مورخ ۲/۸/۱۳۹۰ هیأت عمومی‌ دیوان‌عدالت اداری، مطابق ماده۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴… در هر استان یک سازمان به نام سازمان نظام مهندسی ساختمان استان که از این پس به اختصار سازمان استان نامیده می‎شود، طبق شرایط یاد شده در این قانون و آیین‎نامه اجرایی آن تأسیس می‌شود. سازمان‎های یاد شده غیرانتفاعی بوده و تابع قوانین و مقررات عمومی‌حاکم بر مؤسسات غیرانتفاعی می‎باشند. نظر به اینکه رسیدگی به اعتراض از آراء شورای انتظامی‌سازمان نظام مهندسی ساختمان از حدود صلاحیت و اختیارات دیوان‌عدالت اداری مصرح در ماده۱۳ قانون دیوان‌عدالت اداری خارج می‎باشد، آراء شعب دیوان‌عدالت اداری به رد شکایت به شرح مندرج در گردش کار صحیح و موافق مقررات تشخیص داده می‎شود. بدیهی است؛ مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران مرجع رسمی ‌تظلمات و شکایات دادگرسی است. ضمن آنکه هیأت عمومی‌ دیوان‌عالی کشور طی رأی وحدت شماره ۷۶۸ مورخ ۲۴/۱۰/۱۳۹۸ با این استدلال که مطابق قسمت اخیر اصل۱۵۹ قانون اساسی، تشکیل دادگاه‎ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است و طبق ماده۲۴ قانون سازمان نظام مهندسی و  کنترل ساختمان مصوب۱۳۷۴، نظرات شورای انتظامی ‌نظام مهندسی با اکثریت سه رأی موافق، قطعی و لازم‎الاجراء است و قطعیت مورد نظر مقنن در ماده مذکور، اطلاق دارد؛ تصمیم شورای انتظامی ‌نظام مهندسی را قابل اعتراض در مراجع قضایی ندانست.[۱۶]

۳٫۳٫ فقدان یا نقص آیین دادرسی

یکی از آسیب‎های مهم این مراجع در نظام حقوقی ایران، فقدان آیین دادرسی شفاف می‌باشد. این مراجع دارای آیین دادرسی شفاف می‎باشد. این مراجع دارای آیین دادرسی واحد نیستند. در برخی موارد صرفاً در قانون تأسیس آنها به ترکیب و صلاحیت مرجع اشاره شده و هیچ مقرره‎ای درخصوص مسائل شکلی و آیین دادرسی آنها بیان نشده است. برای مثال، کمیسیون ماده۷۷ قانون شهرداری‎ها دارای آیین رسیدگی مشخص نیست و در ماده۷۷ قانون شهرداری به نحوه تنظیم دادخواست، ابلاغ و دعوت موذی و شهرداری و… اشاره نشده است (هداوند و یزدانی ۱۳۹۰: ۱۱۱). البته، قانون‌گذار در برخی از مراجع، ضمن اشاره مختصر به نحوه تشکیل و چگونگی رسیدگی، تصویب آیین دادرسی را به آیین‌نامه اجرایی موکول کرده است. برای مثال، به حکم ماده۱۶۴ قانون کار، قواعد شکلی و آیین دادرسی مراجع حل‌اختلاف با پیشنهاد شورای‌عالی کار برعهده وزارت تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی گذارده شده است که در این راستا، آیین دادرسی کار مصوب ۷/۱۱/۱۳۹۲ به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه‌اجتماعی رسید.

۳٫ ۴٫ نادیده گرفتن اصول دادرسی منصفانه

وجد آیین دادرسی مشخص که شامل معیارها و تضمیناتی است می‌تواند ابزاری مؤثر جهت حمایت از حقوق و آزادی‎های افراد به دست دهد (یاوری، ۱۳۸۶: ۲۵۲). در این خصوص دیوان‎های اداری در نظام حقوقی ایران با چالش‎های زیادی مواجه هستند. برای نمونه، اصل حضوری و علنی بودن رسیدگی‎ها در قوانین تأسیسی آنها نادیده انگاشته شده[۱۷] و در برخی موارد، اساساً تشکیل جلسه رسیدگی و ضرورت دعوت از طرفین به تشخیص مرجع رسیدگی‌کننده یا درخواست مدعی علیه یا متهم گذاشته شده است. رعایت اصل ترافع و حق بر داشتن وکیل در دیوان‎های اداری که اعتماد مردم نسبت به آنها به خاطر وابستگی به نهادهایی که خود یک طرف دعوی هستند در مقایسه با سایر مراجع قضایی دارای اهمیت است. ابهام، اجمال، خلأهای قانونی، نبود برنامه‎های کارآمد و منسجم همچون اطلاع‌رسانی به مردم، عدم اطلاع از قوانین و مقررات مربوط، ناسازگاری قوانین با نیازهای روز و اطاله دادرسی در این مراجع بر معایب افزوده و بیش از پیش بر نارضایتی مردم دامن زده است (تروتابا، ۱۳۸۷: ۱۸۰-۱۷۹) وقتی علنی و حضوری بودن رسیدگی‎ها در این مراجع با موانع و مشکلات فراوانی همراه باشد، امکان شرکت در جلسات، ارائه ادله و مدارک در دعاویی شبه‌حقوقی و حق دفاع در رسیدگی‎های شبه‌کیفری نیز دچار مخاطراتی خواهد شد. وانگهی، برخی از این مراجع اصلاً مرجع تجدیدنظر ندارند، مانند کمیسیون ماده۷۷ قانون شهرداری‎ها و یا در برخی نیز مرجع تجدید نظر همان مرجع بدوی دیگر است، مانند کمیسیون‎های ماده صد قانون شهرداری که مرجع تجدید نظر هر یک کمیسیون متناظر دیگر می‎باشد. البته شاید چنین استدلال شود که مهم تفاوت ترکیب هیأت رسیدگی‌کننده است که در عمل حاصل می‎شود. اما باید گفت از آنجا که فلسفه پیش‎بینی مرجع تجدیدنظر معطوف به بررسی ماهیت و درستی یا نادرستی رأی بدوی است، چگونه می‎توان از هیأت‎های هم عرض که علی‎الاصول اعضای آنها از سطح تخصص و دانش علمی‌یکسان برخوردار هستند، انتظار بررسی کارشناسانه آراء یکدیگر را داشت. تعداد ناکافی شعب و عدم دسترسی کامل به این مراجع موجب نقض اصل سرعت می‎شود. به‌ویژه اینکه فرآیند رسیدگی دیوان‌عدالت به اعتراضات آراء این مراجع طولانی و زمان‎بر است (گرجی،۱۳۸۷: ۱۵۶). در قانون مؤسس برخی از این دیوان‎ها به لزوم صدور آراء مستند و مستدل تصریح نگردیده است و در برخی از مراجع نیز فقدان عضو حقوق دان یا آشنا به مسائل حقوقی به صدور آراء غیر مستند و مستدل می‎انجامد. از این گذشته، نظام واحدی در این مراجع به منظور منظور شناسایی حق داشتن وکیل و حق بهره‎مندی از مشاوره و معاضدت قضایی پیش‎بینی نشده است. برای نمونه، در قوانین مربوط حق بر داشتن وکیل در برخی موارد تصریح و در بیشتر موارد ساکت است.[۱۸] با این همه شورای‌نگهبان قانون اساسی طی نامه شماره ۶۶۱۷ مورخ ۲۹/۴/۷۲ در پاسخ به درخواست تفسیر رئیس کمیسیون اصول نظارتی مجلس شورای‌اسلامی ‌(اصول ۸۸ و ۹۰ قانون اساسی) چنین اظهار می‎دارد «به لحاظ اینکه اصل۳۵ قانون اساسی حق انتقال وکیل را در غیر این دادگاه‎ها نفی نمی‎کند، از این‌رو اصل مذکور نیاز به تفسیر ندارد..» علی‎رغم نظر شورای‌نگهبان راجع به اصل مزبور، در دیوان محاسبات کشور وکالت وکیل پذیرفته نمی‎شود. به موجب ماده ۲۸ قانون دیوان محاسبات کشورف رأی صادره از تاریخ ابلاغ از طرف محکوم‎علیه و دادستان قابل تجدیدنظر است. ماده ۴۹ آیین رسیدگی دیوان محاسبات نیز صرفاً محکوم‎علیه و دادستان را به‌عنوان تجدید نظرخواه به رسمیت می‎شناسد (پروین و دیگران، ۱۳۹۸: ۲۸-۲۶). که به صراحت با اصل ۳۵ قانون اساسی، نظریه شورای‌نگهبان و حقوق دفاعی متهم در تعارض است.

۳٫ ۵٫ نبود نظارت منسجم، عام و فراگیر بر دیوان‎های اداری

کنترل قضایی دیوان‎های اداری در ایران توسط یک نهاد اعمال نمی‎شود، اما اکثریت این مراجع تحت نظارت دیوان‌عدالت اداری هستند.[۱۹] به باور برخی، به دلیل فقدان آیین دادرسی مشخص در این مراجع، نظارت شکلی و فرجامی‌دیوان‌عدالت اداری بر آنها با مشکل مواجه است و در نتیجه، اعمال نظارت شکلی در این شرایط اثر چندانی نخواهد داشت. از طرفی، نظارت شکلی فرجامی‌ یک‌مرحله‎ای است، در حالی که رسیدگی دیوان‌عدالت اداری دومرحله‎ای است که باعث اطاله دادرسی می‎گردد و در پایان هم در صورت نقض، رسیدگی در شعبه هم عرض شروع می‎شود (مرادخانی، ۱۳۹۳: ۵۴). با وجود این، ایرادهای پیش گفته را نمی‎توان چندان صائب پنداشت؛ زیرا اولاً، با عنایت به ماده۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت، نظارت ماهوی نیز پیش‎بینی شده است و در صورت نقض، پرونده به مرجع هم عرض دیگر ارجاع داده نمی‎شود، بلکه به مرجع مربوطه اعاده می‎شود،  ثانیاً، نباید اصل دقت و عدالت را فدای اصل سرعت در رسیدگی نمود. به بیان بهتر، در هنگام تزاحم میان اصول ذکر شده، بنا بر قاعده «الأهم فالمهم» اصل دقت و عدالت مرجح خواهد بود.

در قانون اخیر دیوان آمده است که رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری شکلی است، اما برخی از قضات دیوان معتقدند که دیوان از رسیدگی ماهوی منع نشده است، لذا رسیدگی ماهوی است. بر این اساس، شعبه دیوان رأی صادره را با مقررات و قوانین شکلی تطبیق می‎دهد و اگر عدم مطابقت شکلی با ماهوی را احراز کرد، رأی را نقض می‎کند (مولابیگی، ۱۳۹۳: ۶۵). اگر رسیدگی دیوان را قانونی و فرجامی ‌بدانیم و نه شکلی؛ که ماده ۶۳ و همچنین ذیل بند۲ ماده۱۰ مؤید این برداشت است. می‎توان با نظر ایشان همدل بود. نکته مهم دیگر اینکه دیوان‌عدالت فاقد صلاحیت نظارت بر تمام دیوان‎های اداری است. برخی همچون کمیسیون ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‎برداری از جنگل‎ها، نظام پزشکی و… تحت نظارت دادگاه‎های عمومی‌هستند. به علاوه، تصمیمات مراجع انتظامی‌کانون وکلا قانون شکایت در دادگاه انتظامی ‌قضات است. در مقایسه، آراء مراجع سردفتران قابل شکایت در دیوان است. این معضل و به‌ویژه تفسیر ارائه شده از واژه «مردم» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی نشان می‎دهد، نظام حقوقی ایران فاقد یک نظام منسجم کنترل قضایی دیوان‎های اداری است.

۴٫ معیارهای مطلوب دادرسی در دیوان‌های اداری

با توجه به مبانی نظری حاکم بر دادرسی اداری و آسیب‌های مبتلا به دیوان‎های اداری در نظام حقوقی ایران، معیارهای دادرسی مطلوب در این مراجع را تبیین خواهیم نمود.

۴٫ ۱٫ وجود ساختار، سازمان و تشکیل منسجم و منطقی

معمولاً بخشی از دادرسی اداری توسط قوه‌مجریه و در قالب اعمال شبه‌قضایی صورت می‎گیرد که نشانی از همکاری و تفکیک کارکردی قوای سه‎گانه است. تاریخ تحولات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و حقوقی هر کشور نقش به سزایی در شکل‎گیری نظام دادرسی دارد. نظام کلان دادرسی یک کشور اصولاً ریشه در قانون اساسی آن کشور داشته و تفکیک دادرسی‎ها اعم از حقوقی، کیفری، اداری و تمیز صلاحیت‎ها براساس اصل حاکمیت قانون و سایر اصول مشخص سازمان می‎یابد (سوادکوهی فر، ۱۳۸۴: ۱۱۸). نظام‎های دادرسی یک پارچه، دوگانه و چندگانه در کشورهای انگلیس، فرانسه و آلمان نیز براساس همین اصول و تاریخ تحولات و مبانی نظری شکل گرفته و توسعه یافته‎اند. در نظام حقوقی ایران از یک طرف با توجه به اصل ۱۵۹ قانون اساسی و مرجعیت عام دادگستری در رسیدگی به تظلمات اصل یگانگی پذیرفته شده و از طرف دیگر با وجود دیوان‌عدالت اداری نظر به دوگانگی بوده، لکن هیچ‎کدام از این دو سیستم پذیرفته نشده است. با این حال، به نظر نظام دادرسی در ایران با الگوی آلمانی تشابه بیشتری دارد. صرف‌نظر از وجود نظام وحدت قضایی، دوگانگی یا چندگانگی قضایی در ایران، برای نیل به یک نظام مطلوب دادرسی در دیوان‎های اداری ضمن پذیرش اصل تخصصی بودن رسیدگی به دعاوی و فلسفه وجودی این‎گونه مراجع، در گام نخست باید جایگاه حقوقی آنها مشخص شود و سپس ساختار و تشکیلات منطقی و منسجمی‌برای آنها طراحی گردد. در گام بعدی، انواع دیوان‎ها، درجه‎بندی آنها، ادغام دیوان‎های موازی و نحوه نظارت مؤثر، فراگیر و عام بر آنها مشخص شود. آنها که به موضوعات مشابه و یکسان رسیدگی می‎کنند در هم ادغام شده تا از تشتت و پراکندگی در این زمینه جلوگیری شود. در مرحله تجدیدنظر نیز با توجه به شباهت‎ها، چند دسته از  آنها را زیر مجموعه یک مرجع تجدید نظر قرار دهیم. اگرچه تعدد دیوان‎ها به خودی خود آسیب نیست، اما بی‎توجهی به انسجام، ادغام و  انحلال آنها می‎تواند موجبات عدم مطلوبیت در این مراجع را فراهم نماید.

۴٫ ۲٫ استقلال و بی‎طرفی

استقلال هر مرجعی برای رسیدگی در کامل‎ترین شکل خود شامل استقلال در ساختار، تشکیلات، ترکیب مرجع و شعب آن، مناسبات اداری و مالی آن با دولت و همچنین استقلال در اعمال صلاحیت می‎باشد (خسروی، ۱۳۹۲: ۳۲۷). شخص یا نهادی که می‎خواهد بین دو طرف قضاوت کند، هیچ گاه مورد اعتماد قرار نمی‎گیرد، مگر اینکه طرفین به این باور رسیده باشند که به یک چشم به آنها نگریسته می‎شود(شفیعی سردشت، ۱۳۹۴: ۱۹۶). استقلال دیوان‎های اداری و هر مرجعی که قضاوت می‎کند، باید معنادار بوده و صوری نباشد. انجام قضاوت و دادرسی تنها بر عهده نهادی باشد که صلاحیت رسیدگی به قضیه را دارد. در راستای تأمین استقلال این مراجع، باید به استقلال نهادی این دیوان‎ها در کنار استقلال شخصی اعضای رسیدگی‎کننده توجه شود. استقلال دیوان‎ها در صورتی تأمین می‎شود که اولاً با سازمان اداری متبوع خود رابطه سلسله مراتبی نداشته باشند و ثانیاً اعضای آنها نیز توسط نهادی بی‎طرف منصوب و عزل شوند. ثالثاً باید دارای شخصیت حقوقی مستقل از نهاد متبوع خود بوده و ردیف بودجه مستقل برای آنها پیش‎بینی گردد. رابعاً اعضا و مقامات رسیدگی‎کننده نباید در معرض فشار نهادها، دستگاه‎ها و سازمان‎های دولتی و صنفی باشند و در روند رسیدگی از مقامات اداری  و عمومی ‌دستور گیرند.

۴٫ ۳٫ دسترسی مطلوب و تضمین حق دادخواهی

هرچند حق دادخواهی شهروندان در دیوان‎ها به رسمیت شناخته شده است اما دسترسی به این مراجع با محدودیت‎هایی مواجه است. روشن نبودن فرآیند دادرسی در این مراجع برای عموم مردم، عدم اطلاع از تشکیل محل جلسات، قابل فهم نبودن زبان مورد استفاده در این مراجع از محدودیت‎های حق دادخواهی در این مراجع محسوب می‎شود. از آنجا که تأسیس این مراجع به منظور رسیدگی سریع و بدون تشریفات بوده است، بنابر قیاس اولویت، دسترسی و حق دادخواهی در آنها به مراتب از دادگاه‎های عمومی ‌مهم‌تر است، چرا که اگر افراد در دسترسی به این مراجع با مانع مواجه باشند نه‌تنها نقض حق دادخواهی و دسترسی محسوب می‎شود، بلکه یکی از اصول شکل‎گیری این مراجع نیز زیرسؤال خواهد رفت؛ بنابارین ضروری است سازوکاری طراحی شود تا دسترسی به مراجع مزبور به بهترین نحو ممکن صورت گیرد و برای شهروندان در مقایسه با مراجع عمومی‌سهل‎الوصول‎تر باشند. به این منظور، در شهرستان‎ها، بخش‎ها و سایر نقاط دیوان‎های عام اداری در مرحله بدوی در شهرستان و در مرحله تجدیدنظر در مرکز استان تأسیس شود و شعبی از دیوان‌عدالت اداری برای نظارت بر این مراجع در مراکز استان‎ها تشکیل شود. همچنین باید سطح آگاهی مردم را افزایش داده و راهکارهایی برای معاضدت قضایی در این مراجع پیش‎بینی کرد. شهروندان باید از وجود این دیوان‎ها، صلاحیت، محل تشکیل جلسات و نحوه مراجعه و دادخواهی اطلاعات کافی داشته باشند و بستر این آگاهی فراهم گردد. تهیه دفترچه راهنما به زبان ساده، در اختیار قرار دادن فرم‎های شکایت و دادخواست، تأسیس مراکز مشاوره و استفاده از رسانه‎ها می‌تواند در انجام این مهم راهگشا باشد (,Canadian Administrative Tribunals Council of 2007: 22-23) به علاوه، آیین دادرسی دیوان‎ها باید روشن و شفاف و در دسترس باشد.

۴٫ ۴٫ اصول دادرسی منصفانه

مجموعه‎ای از اصول و قواعد در نظام دادرسی وجود دارند که تضمین‎گر یک دادرسی منصفانه هستند و بدون توجه به نوع دیوان‎ها و دعاوی مرطح شده، اعمال می‎شوند. اصولی که رعایت آنها در راستای نیل به رسیدگی منصفانه و عادلانه بر هر مرجع ترافعی و قضاوتی لازم‎الرعایه است و در صورت فقدان آنها نمی‎توان امیدی به برقراری عدالت داشت. وقتی که مرجع رسیدگی قصد دارد دعوای دو طرف را مورد قضاوت قرار دهد. طرفین باید بتوانند با رعایت اصل تساوی در برابر آن مرجع حاضر شوند، ادله خود را مطرح کنند، رسیدگی به پرونده آنها در مهلت معقول و اسرع وقت صورت گیرد. حق اعتراض به تصمیم آن مرجع داشته باشند و مرجع مزبور در تصمیم خود دلایل و مستندات تصمیم را ارائه دهد تا زمینه نظارت‌پذیری فراهم شود. در دیوان‎های اداری اصل بر غیرحضوری بودن رسیدگی‎هاست، در حالی که حداقل یک جلسه برای حضور و ارائه و ارزیابی ادله و استدلالات طرفین ضروری است. از این گذشته، حضوری بودن جلسات موجب قضاوت بهتر مقامات رسیدگی‌کننده می‎شود و هم اطمینان خاطر در مراجعه‎کنندگان را به دنبال خواهد داشت؛ بنابراین، سپس از طرفی ساختار، تشکیلات، سازمان و صلاحیت دیوان‎ها به صورت منسجم و معقول و تضمین استقلال و بی‎طرفی و در دسترس بودن آنها، مرحله تشکیل جلسه و آیین دادرسی یکی از مهم‌ترین مراحلی است که ارتباط تنگاتنگی با طرفیت دعوی دارد. مقتضای مطلوبیت رسیدگی در این مراجع رعایت یک سری اصول حداقلی دادرسی منصفانه است. البته باید توجه داشت اعمال این اصول نباید به اطاله بیش از اندازه در رسیدگی و انجام تشریفات دست و پاگیر بینجامد. در نتیجه، لازم است با رعایت اصول توازن، تلفیقی مناسب از اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری به عمل آید(خسروی، ۱۳۹۲: ۲۸۶).

۴٫ ۵٫ نظارت مطلوب

نظارت مؤثر و فراگیر بر دیوان‎ها یکی دیگر از اصول و معیارهای نیل به نظام مطلوب دادرسی اداری می‎باشد. در نظام حقوقی ایران بر کنترل قضایی دیوان‌های اداری تأکید شده که البته توسط یک مرجع قضایی واحد اعمال نمی‎شود. به نظر می‎رسد که بهترین راهکار، پیش‎بینی یک مرجع، یعنی دیوان‌عدالت اداری برای کنترل قضایی باشد. البته باید توجه داشت که اولاً برای نظارت بر این مراجع باید شعبی از دیوان‌عدالت اداری در مراکز استان‎ها تأسیس شود، ثانیاً کنترل قضایی دیوان‌عدالت اداری بر دیوان‎ها فرجامی‌و ماهوی باشد و ثالثاً آیین دادرسی روشن و منسجمی‌بر عملکرد آنها حاکم باشد تا شعب دیوان قادر به اعمال نظارت مؤثر باشند. از طرفی، اعمال نظارت مؤثر دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان یک مرجع قضایی مستقل موجب می‎شود که دیوان‎های اداری و اعضای آنها بهتر عمل کنند چرا که می‌دانند آراء آنها در معرض بازبینی یک مرجع قضایی قرار خواهد گرفت. نکته دیگر، پیش‎بینی سازوکارهای نظارت اداری و غیرقضایی بر عملکرد دیوان‎ها است. اعضای آنها باید تحت نظارت مرجعی مستقل باشند تا زمینه ارتکاب تخلف به حداقل برسد. انجام بازرسی‎های مستمر می‎تواند نواقص و تخلفات مراجع و اعضای آنها را آشکار کند و ضمن رفع نواقص، راه‎های سوءاستفاده اعضاء را مسدود نماید.

نتیجه

نظام حقوقی ایران با حجم انوهی از دیوان‎های اداری دست به گریبان شده که مشکلاتی از جمله فقدان مبانی نظری، نبود انسجام و وحدت، عدم استقلال و بی‎طرفی، فقدان آیین دادرسی روشن و  عدم اعمال اصول دادرسی منصفانه را به دنبال داشته است.

در راستای نیل به نظام مطلوب، به نظر باید در اولین گام قانون‌گذار رویکردی منسجم به این مراجع اتخاذ کند و مراجع همسان را در یکدیگر ادغام نماید. در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران هیچ اشاره‎ای به دیوان‎های اداری نشده و دادرس اساسی یعنی شورای‌نگهبان نیز بازبینی قوانین تأسیسی این مراجع صرفاً به این امر اکتفا نموده است که آراء آنها قطعی نبوده و توسط قوه‌قضاییه قابل بازبینی باشد. در گام بعدی، نظام رسیدگی دو درجه‎ای (بدوی و تجدیدنظر) پیش‎بینی شود. بودجه و سازمان جداگانه برای آنها پیش‎بینی گردیده و بدان‌ها شخصیت حقوقی مستقل اعطاء شود تا استقلال آنها در رسیدگی حفظ شود. اعضای رسیدگی‌کننده توسط مرجعی مستقل انتخاب شوند، امنیت شغلی لازم برای آنها تأمین شود و نهادی مستقل بر عملکرد دیوان‌ها و اعضا نظارت داشته باشد تا استقلال و بی‌طرفی اعضای رسیدگی‌کننده حفظ شود. در ترکیب آنها به حضور عضو حقوقدان متخصص در هر حوزه توجه شود. آیین دادرسی روشن و صریحی توسط قانون‌گذار پیش‎بینی و لااقل در صورت عدم امکان تصویب آیین دادرسی واحد، الگویی یکسان برای آیین دادرسی دیوان‎ها مشابه پیش‎بینی گردد. از یک‌سو، اصول حداقلی دادرسی منصفانه همچون حضوری و علنی بودن جلسات، امکان طرح ادله و دفاعیات، حق تجدیدنظرخواهی و … در آیین دادرسی اختصاصی آنها پیش‎بینی گردد و از سوی دیگر، به تشریفاتی نبودن و طولانی نشدن رسیدگی‎ها و اصول حقوق اداری مانند اصل سرعت در رسیدگی، اقتصاد آیین دادرسی و …. تأکید گردد. مرجع نظارت یکسان یعنی دیوان‌عدالت اداری تعیین شود و در راستای تسهیل دسترسی شعبی از دیوان‌عدالت اداری در مراکز استان‎ها تأسیس گردد و بر آنها نظارت فرجامی ‌و در جای خود، ماهوی داشته باشد. تمهیداتی در راستای اطلاع‎رسانی به شهروندان درخصوص صلاحیت و سازمان دیوان‎ها پیش‎بینی گردیده و علاوه بر دسترسی فیزیکی، از طریق ارائه مشاوره و معاضدت قضایی، اطلاعات حقوقی لازم در اختیار شهروندان قرار گیرد. سرانجام، به نظر می‎رسد در طراحی یک نظام مطلوب دادرسی، در کنار نظارت شکلی مراجع قضایی، لازم آید شورای مستقل و بی‎طرف برای نظارت اداری بر عملکرد دیوان‎ها و اعضاء آنها تأسیس شود.

فهرست منابع

۱٫ فارسی

الف. کتاب‎ها

۱٫ آقائی، محب‎اله (۱۳۸۹)، بررسی تطبیقی آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری ایران و شورای دولتی  فرانسه، تهران: انتشارات جنگل.

۲٫ امامی، محمد و استوارسنگری، کوروش (۱۳۹۱)، حقوق اداری ۱و۲، تهران: میزان.

۳٫ امامی، محمد و استوارسنگری، کوروش (۱۳۹۰)، حقوق اداری، جلد دوم، تهران: میزان

۴٫ انصاری، ولی‎ا… (۱۳۸۵)، کلیات حقوق اداری، تهران: میزان

۵٫ تروتابا، اوئی، ژان‎ماری کوتره (۱۳۸۷)، حقوق مالیاتی، ترحمه محمدعلی یزدان‎بخش، تهران: خاتون

۶٫ جعفری لنگرودی، محمدجعفر (۱۳۷۵)، دانشنامه حقوق، جلد سوم، چاپ پنجم، تهران: امیرکبیر.

۷٫ دامغانی، محمدتقی (۱۳۵۷)، صد سال پیش از این، تهران: شبگیر.

۸٫ میشل، آندره و لالومی‎یر، دپی‎یر (۱۳۷۶)، حقوق عمومی، ترجمه ابوالفضل قاضی شریعت‎پناهی، تهران: دادگستر.

۹٫ رستمی، ولی (۱۳۸۸)، دیوان‎های اداری در پرتو اصول دادرسی عادلانه، با همکاری مسلم آقایی‌طوق و حسن لطفی، تهران: گرایش

۱۰٫ رضایی‎زاده‌، محمدجواد (۱۳۸۴)، محاکم اداری در فرانسه، تهران: معین اداره.

۱۱٫ بابینو، سابز (۱۳۹۱)، شکل‎گیری حقوق اداری، ترجمه مجتبی واعظی، شیراز: شهرداد.

۱۲٫ طباطبایی موتمنی، منوچهر (۱۳۸۷)، حقوق اداری، تهران: سمت.

۱۳٫ مولابیگی، غلامرضا(۱۳۹۳)، صلاحیت آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، تهران: جنگل.

۱۴٫ میرحسینی، سید حسن و عباسی، محمود (۱۳۹۰)، حقوق و تخلفات اداری، چاپ سوم، تهران: حقوقی

۱۵٫ واعظی، مجتبی (۱۳۹۳)، مبانی حقوق اداری؛ فقر نظریه‎پردازی در ایران، اندیشه‎های حقوق اداری، تهران: مجد.

۱۶٫ هداوند، مهدی و آقایی‌طوق، مسلم (۱۳۸۹)، دادگاه‎های اختصاصی اداری در پرتو اصول دادرسی منصفانه، تهران: خرسندی.

۱۷٫ هداوند، مهدی (۱۳۹۵)، آیین‎های تصمیم‎گیری در حقوق اداری، با همکاری مرتضی نجابت خواه، مسلم آقایی‌طوق، علی مشهدی، عرفان جم، فرهاد یزدانی و مجتبی همتی، چاپ سوم، تهران: خرسندی.

۱۸٫ هداوند، مهدی و یزدانی‎زنور، هرمز (۱۳۹۰)، نظام حقوقی رسیدگی به اختلافات عواض شهردار، تهران: جنگل.

۱۹٫ هداوند، مهدی (۱۳۸۹)، حقوق اداری تطبیقی، تهران: سمت.

ب. مقاله‌ها

۲۰- آقایی‌طوق‌، مسلم(۱۳۸۶)، «مبانی و ماهیت نظارت قضایی بر اعمال دولت: مطالعه تطبیقی کشورهای فرانسه، انگلستان و آمریکا». پژوهشنامه معاونت حقوقی و بررسی‎های فقهی مرکز تحقیقات استراتژیک، شماره اول، صص ۱۹۱-۱۲۵٫

۲۱٫ امامی، محمد و موسوی، سید فضل‎ا… (۱۳۸۳)، «مبانی نظری مراجع شبه‌قضایی و جایگاه آنها در حقوق ایران» مجله علوم اجتماعی و انسانی دانشگاه شیراز، دوره ۲۱، شماره ۲، ص ۱۱-۹۳٫

۲۲٫ پروینف خیرا… و رحیمی، فتح‎ا… و حقیقی، مهری (۱۳۹۸)، «مقایسه تطبیقی آیین تجدید نظرخواهی از آراء صادره دیوان محاسبات کشور و محاکم عمومی‌دادگستری». دانش حقوقی مالیه، سال دوم، شماره۷، صص ۴۲-۲۱٫

۲۳- خسروی، احمد و رستمی، ولی (۱۳۹۲)، «الگوی مناسب برای تدوین قانون آیین دادرسی اداری در ایران و ضرورت آن؛ نظام فرانسوی با انگلیسی». پژوهش‌های حقوق تطبیقی، دوره ۱۷، شماره ۲، صص ۱۱۷-۹۵٫

۲۴٫ خسروی‌، احمد و رستمی، ولی (۱۳۹۲)، «امکان تدوین قانون آیین دادرسی اداری»، فصلنامه دیدگاه‎های حقوق قضایی، دوره ۱۸، شماره ۶۴، صص۱۰۲-۸۸٫

۲۵٫ رجبی، عبدا… و کریمیان، اسماعیل (۱۳۸۹)، «مسند قضا و استقلال قضایی»، پژوهش نامه حقوق کیفری، دوره۱، شماره۱، صص۹۳-۷۳٫

۲۶٫ سوادکوهی‎فر، سام (۱۳۸۴)، «بررسی تطبیقی اصل وحدت یا تفکیک قوا در دادرسی ایران»، نشریه حقوق اساسی، شماره ۵، صص ۱۲۸-۱۱۷٫

۲۷٫ شنائی، خلیل (۱۳۸۶)، «جایگاه دیوان‌عدالت اداری در تأمین عدالت اداری و اجتماعی»، پژوهش‎نامه حقوقی، شماره۱، صص ۶۰-۴۱٫

۲۸٫ گرجی، علی اکبر (۱۳۸۷)، «حاکمیت قانون و محدودیت‎های حق دادخواهی در دیوان‌عدالت اداری»، نشریه حقوق اساسی، شماره ۹، صص ۱۹۰-۱۴۹٫

۲۹-  مرادخانی، فردین (۱۳۹۳)، «دادگاه‎های اداری در ایران؛ ابهام در مبانی، سردرگمی‌در عمل»، نشریه حقوق اساسی، شماره ۲۲، صص ۶۰-۳۷٫

۳۰٫ یاوری، اسدا… (۱۳۸۳)، «حق برخورداری از دادرسی منصفانه و آیین دادرسی نوین»، نشریه حقوق اساسی، شماره۲، صص ۲۵۳-۲۹۰٫

ج. رسانه و پایان‎نامه

۳۱٫ خسروی، احمد (۱۳۹۲)، «آسیب‌شناسی حقوقی دیوان‎های اداری در ایران و ارائه الگوی آیین دادرسی اداری واحد، مطالعه تطبیقی با انگلستان»، رساله دکتری، پردیس فارابی دانشگاه تهران.

۳۲٫ شفیعی سردشت، جعفر(۱۳۹۴)، «الگوی مطلوب نظام بازرسی کشوری؛ مطالعه تطبیقی با تأکید بر مورد ایران»، رساله دکتری حقوق عمومی، دانشگاه شهید بهشتی.

۳۲٫ فتحی، یونس (۱۳۹۵)، «نظام مطلوب دادرسی در دیوان‎های اداری»، رساله دکتری، دانشگاه شهید بهشتی.

۲٫ انگلیسی

۳۴٫ Barak, Aharon (2006), the Fudge in a Democracy, Printechion, iprintection university press.

۳۵٫ Council of Canadian Administrative Tribunals (2007), »Administrative Tribunals in Canada«, Plain-

Language Guide for people with Low literacy skills, 2007.

۳۶٫ Franks, sir Oliver, Report of the committee on administrative and Enquiries, (GCMG KCB CBE).

Cmmd 218