بررسی مشکلات و چالش‎های نظام دادرسی مالیاتی ایران

پژوهشنامه مالیات/شماره سی‌وهفتم (مسلسل۸۵)، بهار ۱۳۹۷

 

بررسی مشکلات و چالش‎های نظام دادرسی مالیاتی ایران

 

سیدیحیی موسوی

کارشناس ارشد علوم اقتصادی دانشگاه شهید بهشتی تهران (نویسنده مسؤول)

احمد ابراهیمی‎کرهرودی

کارشناس ارشد حقوق عمومی

 

چکیده

دادرسی مالیاتی به‌عنوان یکی از جنبه‎های حقوق مالی در اکثر کشورهای جهان از جایگاه ویژه‎ای برخوردار بوده و در ایران نیز دارای سابقه نسبتاً طولانی می‎باشد و به سبب اهمیت آن در رابطه دوسویه مودیان مالیاتی و سازمان امور مالیاتی و تأثیرپذیری میزان رضایت‎مندی مودیان مالیاتی از آن، همواره یکی از موضوعات مهم در نظام مالیاتی ایران بوده است. از این‌رو در این مقاله با هدف ارتقای نظام دادرسی ایران مشکلات و چالش‎های این بخش مورد بررسی قرار گرفته است. برای این منظور وضعیت موجود نظام دادرسی و فرآیند آن تشریح گردیده، همچنین برای مقایسه و استفاده از تجارب و سایر کشورها، نظام دادرسی در برخی کشورهای منتخب مورد بررسی واقع شده است. برای این منظور از مطالعات اسنادی، کتابخانه‎ای، پرسشنامه و مراجعات حضوری به هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی استفاده شده است. نتایج بررسی‎ها درخصوص مشکلات و چالش‎های نظام دادرسی مالیاتی در ایران حاکی از آن است که طولانی بودن فرآیند دادرسی مالیاتی در ایران (تعدد مراجع مختلف)، حجم بالای پرونده‎های مالیاتی مطرح در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی، عدم استقلال هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و به تبع آن عدم رعایت بی‎طرفی در آرای صادره، استفاده نکردن از ظرفیت‎های قانونی ماده ۲۳۸ ق.م.م، عدم اجرای مفاد ماده ۲۴۸ ق.م.م از لحاظ کیفیت آراء صادره از مهم‌ترین مشکلات نظام دادرسی مالیاتی ایران است. در نهایت نیز راهکارهایی جهت بهبود عملکرد نظام دادرسی مالیاتی بیان گردیده است.

واژه‌های کلیدی، مالیات، نظام دادرسی مالیاتی، چالش‎ها و مشکلات

۱- مقدمه

نظام مالیاتی کشور متشکل از اجزای مختلفی است که بررسی و تجزیه و تحلیل هر یک از آنها به اعتلا و افزایش کارایی نظام مالیاتی منتج خواهد شد. فرآیند وصول مالیات در کشور به‌طور کلی از واحدیابی و مراحل رسیدگی و تشخیص و تعیین مالیات آغاز شده که این امر نیز در پایان به وصول مالیات حقه دولت منتهی می‎شود. در این مسیر مشکلات و چالش‎های متعددی پیش‌روی نظام مالیاتی از ابتدای فرآیند تا انتهای آن وجود دارد که احصاء این مشکلات و رفع آن موجب ارتقای نظام مالیاتی خواهد شد. از عمده مسائل و مشکلات موجود در این راه، فرآیند دادرسی و دادخواهی مالیاتی بوده که به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عناصر هر نظام مالیاتی و جزء حقوق شناخته شده مودیان و در عین حال لازمه حفظ حقوق مرجع مالیاتی است. رابطه بین ادارات و مراجع مالیاتی یا مودیان مبتنی بر موازین و مقررات قانونی می‌باشد. همان‌گونه که افراد جامعه در روابط میان خود دچار اختلاف می‎شوند به جهت پایان دادن دعاوی فیمابین به مراجع دادخواهی متوسل می‎شوند. وقوع اختلاف بین مودیان و مقامات مالیاتی نیز محتمل و امری کاملاً طبیعی است. این واقعیت ساده و طبیعی در سراسر جهان پذیرفته شده است و دستگاه‎های دادرسی و دادخواهی پیش روی مودیان و همچنین مقامات مالیاتی گسترده شده و در اختیار هر دوسوی رابطه مالیاتی است.

دادرسی مالیاتی به احقاق حقوق هر یک از طرفین می‎انجامد اما در این بین از یک‌سو موجبات نارضایتی مودیان مالیاتی و از سوی دیگر اطاله وصول مالیات و نیز تحمیل هزینه‎های دادرسی به سازمان امور مالیاتی را در پی داشته است. نگاهی اجمالی به پرونده‎های مالیاتی از لحاظ کمیت و کیفیت صحه‎ای بر این مدعاست. به‌طور متوسط سالانه بالغ بر ۴۵۰۰۰۰ پرونده مالیاتی در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی مطرح می‎شود که در مجموع و در اکثر موارد علی‌رغم آنکه بسیاری از پرونده‎های مالیاتی از طریق قطعیت در این هیأت‎ها به مرحله وصول می‎رسد با برآورد هزینه- فایده طی نمودن فرآیند دادرسی مالیاتی برای سازمان امور مالیاتی صرفه اقتصادی نداشته است.

از این‌رو و با توجه به اهمیت موضوع، اراده و خواست و نیز دغدغه مسؤولان نظام مالیاتی در تعامل با مودیان و افزایش رضایت‎مندی و پاسخگویی به مودیان مالیاتی، در این مقاله با هدف ارتقای نظام دادرسی مالیاتی کشور به بررسی وضعیت هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و فرآیند دادرسی و احصاء مشکلات موجود در این بخش پرداخته می‎شود. برای این منظور در بخش اول مقاله وضعیت موجود هیأت‎ها از لحاظ عملکرد و نوع آرای صادره مورد بحث قرار خواهد گرفت. پیشینه تحقیق در بخش دوم و بررسی تجارب کشورهای دیگر در امر دادرسی مالیاتی در بخش سوم مقاله آورده می‎شود. احصاء مشکلات و چالش‎های نظام دادرسی بخش دیگر مقاله را تشکیل داده است. در نهایت نیز راهکارها و پیشنهادات لازم درخصوص بهبود عملکرد نظام دادرسی بیان خواهد شد.

۲- وضعیت موجود نظام دادرسی مالیاتی

تبیین وضع موجود نظام دادرسی مالیاتی شامل بررسی و تشریح؛ الف)فرآیند رسیدگی به اختلافات مالیاتی؛ و ب)بیان آماری تعداد و نوع آرای صادره در هیأت‎ها و تجزیه و تحلیل آرای صادره در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی است که در ادامه بدان پرداخته شده است.

۲-۱- فرآیند رسیدگی به اختلافات مالیاتی

فرآیند رسیدگی به اختلافات مالیاتی در ایران طی دو مرحله مجزا و کاملاً متفاوت از یکدیگر انجام می‎گیرد که اصطلاحا از آنها به روش اداری و رسیدگی به شیوه شبه‌قضایی یاد می‎شود.

روش اداری رسیدگی

طبق مقررات ماده (۲۳۸) ق.م.م [۱] در مواردی که مودی نسبت به برگ تشخیص ابلاغ شده معترض باشد، به شرط رعایت نکات قانونی در اولین گام می‎تواند جهت رفع اختلاف به اداره امور مالیاتی مراجعه و کتباً تقاضای رسیدگی مجدد نماید. رئیس امور مالیاتی (ممیز کل) به موضوع رسیدگی و با توجه به اسناد و مدارک ابرازی اعلام‌نظر می‎نماید. بدین ترتیب که یا مندرجات برگ تشخیص را قبول ننموده و رأی به تعدیل درآمد می‎دهد و یا اینکه اسناد و مدارک ارائه شده را برای تعدیل درآمد می‎دهد و یا اینکه اسناد و مدارک ارائه شده را برای تعدیل درآمد کافی ندانسته و برگ تشخیص را تأیید می‎کند که در هر دو حالت، موارد مذکور در ظهر برگ تشخیص منعکس می‎گردد. در صورتی که مودی نیز با نظرات اعلام شده موافق باشد، مراتب را امضاء نموده و موضوع خاتمه می‎یابد.

الف) روش‎های شبه‌قضایی رسیدگی

روش‎های شبه‌قضایی رسیدگی به اختلافات مالیاتی شامل ۱)طرح اعتراض در هیأت‎های بدوی و تجدیدنظر حل‌اختلاف ۲)شورای‌عالی مالیاتی ۳)هیأت موضوع ماده۲۵۱ ق.م.م ۴)دیوان‌عدالت اداری است که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

ب) مرحله رسیدگی از طریق‎های هیأت‎های حل‌اختلاف

در حالی که مسؤول مربوطه (رئیس امور مالیاتی یا ممیز کل) با مودی به توافق نرسند و همچنین در مواردی که برگ تشخیص براساس مقررات تبصره(یک) ماده(۲۰۳)[۲] به مودی ابلاغ گردد (ابلاغ قانونی). پرونده مالیاتی به موجب ماده(۲۴۴)[۳] قانون، جهت حل‌اختلاف موضوع به هیأت حل‌اختلاف مالیاتی بدوی ارجاع می‌گردد. متعاقب آن واحد مالیاتی پس از تشریفات قانونی کتبا زمان تشکیل جلسه هیأت را به مودی ابلاغ می‎نماید.

در مواردی که مأموران مالیات یا مودیان نسبت به آراء صادره از سوی هیأت حل‌اختلاف بدوی معترض باشند، می‎توانند براساس ماده(۲۴۷)[۴] قانون، ظرف بیست روز از ابلاغ رأی مذکور کتبا تقاضای رسیدگی در هیأت حل‌اختلاف تجدید نظر را نمایند. البته مودی مکلف است نسبت به پرداخت مالیات مورد قبول خویش در مهلت تعیین شده اقدام نماید.

مرجع حل‌اختلاف مالیاتی دیگری که به موجب قانون مالیات‎ها، مودیان می‎توانند جهت رفع اختلافات خویش به آن مراجعه نمایند، هیأت موضوع ماده (۲۱۶)[۵] می‎باشد. طبق نص صریح این ماده، هیأت مذکور فقط به شکایات ناشی از اقدامات اجرایی رسیدگی می‎کند. در صورتی که پرونده قبل از قطعیت به اجراء گذاشته شده باشد، ضمن باطل نمودن اقدامات اجرایی، حسب نیاز وارد ماهیت نیز خواهد شد.

براساس تبصره ۴- ماده ۲۴۷ ق.م.م آراء قطعی هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی به استثناء مواردی که رأی هیأت حل‌اختلاف مالیاتی بدوی با عدم اعتراض مودی یا مأمور مالیاتی مربوط قطعیت می‎یابد قابل شکایت و رسیدگی در شورای‌عالی مالیاتی خواهد بود.

ج) شورای‌عالی مالیاتی

بر حسب ماده (۲۵۱)[۶] مکرر ق.م.م مودی یا اداره امور مالیاتی می‌توانند ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ رأی قطعی هیأت حل‌اختلاف مالیاتی به استناد عدم رعایت قوانین و مقررات موضوعه یا نقص رسیدگی، با اعلام دلایل کافی به شورای‌عالی مالیاتی شکایت و نقض رأی و تجدید رسیدگی را درخواست نماید. رسیدگی در این مرجع مالیاتی بدین ترتیب است که بدون ورود به ماهیت امر، پرونده مذکور صرفاً از لحاظ رعایت تشریفات و کامل بودن رسیدگی‌های قانونی و مطابقت مورد با قوانین و مقررات موضوعه، مورد رسیدگی قرار گرفته و رأی مقتضی صادر می‌گردد.

ه) معمولاً تلاش می‌شود که قانون و مقررات توسط مجریان دقیقاً به مورد اجراء گذارده شود ولی گاهی این احتمال نیز وجود دارد که اجرای قانون با عدالت همراه نگردد. برای پرهیز از این معضل، قانون‌گذار ماده ۲۵۱[۷] را در قانون مالیات‌ها گنجانده تا اولاً بتواند به برقراری عدالت کمک نموده و ثانیاً در رفع هرگونه تبعیض مؤثر واقع گردد. بنابراین وجود چنین ماده‎ای در قانون می‌تواند به منزله عدالت‌خانه‎ای در درون نظام مالیاتی محسوب شود.

بر این اساس قانون‌گذار در مورد مالیات‎های قطعی موضوع این قانون و مالیات‌های غیرمستقیم که در مرجع رسیدگی قابل طرح نباشد و به ادعای غیرعادلانه بودن مالیات مستند به مدارک و دلایل کافی از طرف مودی شکایت و تقاضای تجدید رسیدگی شود. وزیر امور اقتصادی و دارایی می‎تواند پرونده امر را به هیأتی مرکب از سه نفر به انتخاب خود جهت رسیدگی ارجاع نماید. رأی هیأت به اکثریت آراء قطعی و لازم‌الاجراء می‌باشد.

و) دیوان‌عدالت اداری

دیوان‌عدالت اداری یکی دیگر از مراجع رسیدگی به اختلافات و از جمله مسائل مالیاتی است که متأسفانه کمتر به این مرجع توجه شده و نقش آن در رسیدگی به اختلافات مالیاتی نادیده گرفته شده است. از این‌رو این مرجع می‎تواند به‌عنوان آخرین مرحله دادخواهی برای رفع اختلافات مالیاتی محسوب شود.

دیوان‌عدالت اداری مطابق اصل یکصدوهفتادوسوم (۱۷۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران[۸]، به منظور رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین و ادارات و آیین‌نامه‎های دولتی مخالف فانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کنند، زیر نظر قوه‌قضاییه تشکیل شد. دیوان‌عدالت اداری در تهران مستقر بوده و تعیین تعداد شعب آن به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه‌قضاییه است.

شایان ذکر است که کلیه مراجع حل‌اختلاف مالیاتی که قبلاً به آنها اشاره شد، همگی در درون سازمان امور مالیاتی و وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل می‎گردد در حالی که دیوان‌عدالت اداری، تنها مرجعی است که در خارج از سازمان تشکیل می‎شود که خود این امر تا حدود زیادی می‎تواند به استقلال آن کمک نماید. مهلت تقدیم دادخواست به دیوان‌عدالت اداری نسبت به رأی یا تصمیم قطعی مراجعی از قبیل هیأت حل‌اختلاف مالیاتی، شورای‌عالی مالیاتی، هیأت موضوع ماده(۲۵۱) مکرر ق.م.م برای اشخاص داخل کشور سه ماه و برای افراد مقیم خارج از ایران شش ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی مرجع مربوط است.

 

اعتراض به ناعادلانه بودن مالیات

رسیدگی اعتراض درهیات ۲۵۱ مکرر

رسیدگی به اعتراضات در شورای عالی مالیاتی

رای پذیرفته می شود

هریک از طرفین  ظرف یک ماه می توانند به شورای عالی مالیاتی شکایت نمایند.

هیات حل اختلاف تجدید نظر به اعتراض رسیدگی می کند

رای پذیرفته می شود

مودی به  اداره کل  ظرف ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ رای اعتراض می کند

نمودار ظرف ۳۰ روز نسبت به برگ تشخیص اعتراض می نماید.

رسیدگی توسط ممیز کل براساس (ماده ۲۳۸ ق.م.م)

اعتراض مودی  به برگ تشخیص در هیات بدوی حل اختلاف مالیاتی

قبول نتیجه  رسیدگی توسط مودی

رای پذیرفته می شو د

رسیدگی به اعتراضات مودی

مالیات قطعی می شود

نمودار (۱) فرآیند دادرسی مالیاتی

 

 

 

– بیان آماری تعداد و نوع آرای مالیاتی در هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی

تشکیلات هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی

به استناد ماده ۲۴۴ ق.م.م مرجع رسیدگی به کلیه اختلاف‎های مالیاتی جز در مواردی که ضمن مقررات این قانون مرجع دیگری پیش‎بینی شده، هیأت حل‌اختلاف مالیاتی است. هر هیأت حل‌اختلاف مالیاتی از سه نفر به شرح زیر تشکیل خواهد شد:

۱- یک نفر نماینده سازمان امور مالیاتی کشور

۲- یک نفر قاضی اعم از شاغل یا بازنشسته. در صورتی که قاضی بازنشسته واجد شرایط در شهرستان‎ها یا مراکز استان‎ها وجود نداشته باشد به درخواست سازمان امور مالیاتی کشور، رئیس قوه‌قضاییه یک نفر قاضی شاغل را برای عضویت هیأت معرفی خواهد نمود.

۳- یک نفر نماینده از اتاق بازرگانی و صنایع معادن جمهوری اسلامی‌ایران یا اتاق تعاون یا جامعه حسابداران رسمی‌ایران یا مجامع حرفه‎ای یا تشکل‎های صنفی یا شورای‌اسلامی ‌شهر به انتخاب مودی در صورتی که برگ تشخیص مالیات ابلاغ قانونی شده باشد و یا همزمان با تسلیم اعتراض به برگ تشخیص در مهلت قانونی مودی انتخاب خود را اعلام ننماید سازمان امور مالیاتی کشور با توجه به نوع فعالیت مودی یا موضوع مالیات مورد رسیدگی از بین نمایندگان مزبور یک نفر را انتخاب خواهد کرد.

تبصره ۱- جلسات هیأت حل‌اختلاف مالیاتی با حضور سه نفر رسمی‌است و رأی هیأت‎های مزبور با اکثریت آراء قطعی و لازم‎الاجرا است ولی نظر اقلیت باید در متن رأی قید گردد.

تبصره ۲- اداره امور هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و مسؤولیت تشکیل جلسه هیأت‎ها به‌عهده سازمان امور مالیاتی کشور می‎باشد و حق‎الزحمه اعضای هیأت‎های حل‌اختلاف براساس آیین‌نامه‎ای که بنا به پیشنهاد سازمان امور مالیاتی کشور به تصویب وزیر امور اقتصادی و دارایی خواهد رسید از محل اعتباری که به همین منظور در بودجه سازمان مذکور پیش‎بینی می‎شود قابل پرداخت خواهد بود.

 

شکل (۱) ترکیب هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی موضوع ماده ۲۴۴ ق.م.م

نماینده از اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران یا اتاق تعاون یا جامعه حسابداران رسمی  ایران با مجامع حرفه ای یا تشکل های صنفی یا شورای اسلامی

قاضی اعم از شاغل یا بازنشسته

نماینده سازمان امور مالیاتی کشور

 

تعداد نمایندگان سازمان امور مالیاتی که از اعضای ثابت [۹] این هیأت‎ها می‌باشند در ادارات کل امور مالیاتی ۱۳۸ نماینده می‎باشند که بیشترین فراوانی متعلق به ادارات کل امور مالیاتی خراسان‌رضوی با ۳۱ نماینده و کمترین نیز مربوط به اداره کل امور مالیاتی استان‎های خراسان‌جنوبی و ایلام می‎باشد. به طور متوسط در هر اداره کل تعداد نماینده در حال فعالیت هستند.

جدول (۱) – تعداد نمایندگان بند ۱ هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی در ادارات کل امور مالیاتی

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور

عملکرد هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی (مطالعه موردی شهر تهران)

بعد از ارجاع پرونده‎های مالیاتی به هیأت‎های حل‌اختلاف، نمایندگان هیأت‎های مذکور با توجه به محتویات پرونده مالیاتی اعم از گزارش‎های مبنای صدور برگ تشخیص مالیات، اسناد و مدارک موجود در پرونده و سایر اوراق ضبط شده در پرونده مورد رسیدگی و نیز با توجه به لایحه یا لوایح اعتراضیه تسلیمی ‌و یا اظهارات شفاهی مودی یا نماینده اداره امور مالیاتی حاضر در جلسه هیأت به صدور رأی یا اظهارنظر شامل موارد زیر می‌نماید:

·     تأیید درآمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادره؛

·     تعدیل در آمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادره؛

·     رفع تعرض از مودی مالیاتی؛

·     استرداد مالیات اضافه پرداختی؛

·     عدم طرح در هیأت حل‌اختلاف مالیاتی؛

·     صدور قرار استمهال؛

·     صدور قرار تجدید دعوت مجدد از مودی؛

·     صدور قرار تجدید دعوت از مودی؛

·     صدور قرار رفع نقص در ارتباط با پرونده مالیاتی مطروحه؛

در ادامه هر یک از موارد فوق به تفکیک و به طور اجمالی توضیح داده شده است:

تأیید درآمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادره

در صورتی که برگ تشخیص مالیات و گزارش مبنای صدور آن، مبتنی بر رعایت کامل مقررات موضوعه ماده ۲۳۷ ق.م.م[۱۰] از جانب اداره امور مالیاتی مربوط بوده باشد در این صورت هیأت حل‌اختلاف مالیاتی اقدام به تأیید درآمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادر می‌نماید.

تعدیل درآمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادره

چنانچه شرایط مندرج در ماده ۲۳۷ ق.م.م در تشخیص مالیات مودی رعایت نشده باشد و مودی مالیاتی نیز مدارک و مستنداتی در این خصوص ارائه نماید، به نحوی که مورد تأیید هیأت حل‌اختلاف مالیاتی قرار گیرد، در این صورت هیأت حل‌اختلاف مالیاتی اقدام به تعدیل درآمد مشمول مالیات مندرج در برگ تشخیص مالیات صادره می‌نماید.

رد مندرجات برگ تشخیص مالیات صادره و رفع تعرض از مودی مالیاتی

صدور رأی با عنوان مذکور درست نقطه مقابل مواردی است که رأی هیأت حل‌اختلاف مالیاتی منجر به تأیید درآمد مشمول مالیات برگ تشخیص مالیات مودی شده است. به عبارت دیگر مواقعی است که برگ تشخیص مالیات و گزارش مبنای صدور آن فاقد شرایط، کیفیات و اختصاصات مندرج در ماده ۲۳۷ ق.م.م بوده باشد، در این حالت برگ تشخیص مالیات توسط هیأت حل‌اختلاف مالیاتی رد می‌شود.

استرداد مالیات اضافه پرداختی

اگرچه بنابه صراحت مفاد ماده ۲۳۹ ق.م.م چنانچه مودی مالیات مورد مطالبه را به مأخذ برگ تشخیص مالیات پرداختی یا ترتیب پرداخت آن را بدهد، پرونده امر مختومه تلقی خواهد شد اما مواردی وجود دارد که ممکن است مودی پرداخت‎هایی به صورت علی‎الحساب داشته که پس از رسیدگی توسط اداره امور مالیاتی از بدهی مالیاتی مودی به‌عنوان مالیات مکسوره کسر نشده و یا مالیات مکسوره مودی به‌عنوان پرداختی مورد قبول اداره امور مالیاتی قرار نگرفته و پس از طرح پرونده در هیأت حل‌اختلاف مالیاتی با توجه به مستندات ارائه شده و وفق قوانین و مقررات مودی استحقاق استرداد اضافه پرداختی مالیات را دارد. در این صورت هیأت حل‌اختلاف مالیاتی اقدام به صدور رأی مبنی بر استرداد اضافه پرداختی می‌نماید.

عدم طرح در هیأت حل‌اختلاف مالیاتی

در مواردی که برگ تشخیص مالیات وفق قوانین و مقررات، صادر و ابلاغ شده و مودی ظرف ۳۰ روز از تاریخ ابلاغ نسبت به برگ تشخیص مالیات اعتراض ننموده و یا در اجرای ماده ۲۳۸ ق.م.م با رئیس امور مالیاتی توافق نموده است، نظر هیأت حل‌اختلاف مالیاتی با عنوان مذکور انشاء می‌شود.

صدور قرار استمهال

کلمه استمهال به معنی مهلت خواستن می‌باشد. در مواردی که مودی بنا به دلایلی از هیأت حل‌اختلاف مالیاتی برای تهیه اسناد و مدارک و یا ارائه نامه رسمی‌از مراجع قانونی درخواست مهلت نماید در این صورت چنانچه این خواسته به نظر هیأت قابل قبول بوده و در رأی صادره نقش مؤثری داشته باشد اقدام به صدور قرار استمهال می‌نماید.

صدور قرار تجدید دعوت مجدد از مودی

در صورت عدم حضور یکی از اعضاء هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی یا در صورتی که از طرف امور هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی از نماینده صنف موضوع بند سه ماده۲۴۴ ق.م.م دعوت به عمل نیامده باشد و یا در صورتی که عضو هیأت حل‌اختلاف مالیاتی موضوع بند۳ ذیل ماده۲۴۴ ق.م.م متعاقب درخواست معرفی نماینده توسط ادارات کل از طرف مرجع و واحد مربوطه معرفی نشده و یا اینکه نماینده موصوف با اطلاع از تاریخ تشکیل جلسه غیبت نماید، هیأت حل‌اختلاف مالیاتی اقدام به صدور قرار تجدید دعوت می‎نمایند.

صدور قرار رفع نقص در ارتباط با پرونده مالیاتی مطروحه

در مواردی که اوراق مالیاتی لازم جهت صدور رأی هیأت در پرونده موجود نباشد و یا مواردی که پرونده دارای نقص مؤثر است در این گونه موارد هیأت حل‌اختلاف مالیاتی باید ضمن مشخص نمودن موارد نقص حداکثر مدت لازم برای اجراهای قرارهای صادره را در متن قرار صادره تعیین و قید نماید. با تأکید به اینکه حداکثر مدت لازم جهت اجرای قرارهای صادره از تاریخ صدور آن‌ها نباید از ۳۰ روز تجاوز نماید.

در صورتی که مودی در لایحه اعتراضی خود به مواردی اشاره نموده که این موارد بدوا مورد قبول هیأت قرار گرفته لیکن نیاز به بررسی بیشتر و نظر کارشناسی دارد و به طور کلی در هر موردی که هیأت حل‌اختلاف مالیاتی برای رسیدن به واقعیت امر را لازم بداند می‎تواند اقدام به صدور قرار کارشناسی نماید.

در جدول زیر میزان آرای صادره در اداره کل امور مالیاتی شهر تهران [۱۱] به تفکیک نوع آراء و سه سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ آورده شده است.

جدول (۲)- نوع آرای صادره هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی

همانگونه که مشاهده می‌شود بیشتری آرای صادره توسط هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی مربوط به تعدیل درآمد مالیاتی مودیان می‌شود که به طور متوسط ۳۸% از آرا را به خود اختصاص داده است. تأیید درآمد مشمول مالیات (تأیید نظر اداره کل امور مالیاتی) نیز به طور متوسط ۲۸% از آرای صادره را تشکیل می‌دهد. رأی مربوطه به استرداد مالیاتی مودیان نیز کمترین آرا را داشته است.

۳- پیشینه تحقیق

در رابطه با سابقه موضوع و تحقیقات با موضوع دادرسی مالیاتی، مطالعاتی با هدف بررسی فرآیند دادرسی صورت پذیرفته است. همچنین در این مطالعات به طور کلی عواملی تأثیرگذار در بروز مشکلات موجود در این بخش آورده شده که در ذیل به طور خلاصه به برخی از مطالعات اشاره شده است.

جدول (۳)- مطالعات صورت گرفته درخصوص نظام دادرسی مالیاتی در ایران

 

نکته قابل توجه در مطالعات ذکر شده آن است که در اکثر آنها به منظور بررسی مشکلات نظام دادرسی مالیاتی وارد فضای کاری هیأت‎های حل‌اختلاف نگردیده و تنها به استناد مواد قانونی به احصاء مشکلات این بخش پرداخته شده است لذا در این مطالعه سعی شده است که با در نظر گرفتن تمامی‌جوانب و با در نظر گرفتن جزئیات و وظایف هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی و نحوه عملکرد در آنها به بررسی مشکلات و چالش‌های موجود پرداخته تا از طریق بتوان نسبت به ارائه راهکارهای اجرایی مبادرت نمود.

۴- بررسی تجارب کشورهای دیگر در امر دادرسی مالیاتی

بررسی فرآیند دادرسی مالیاتی در سایر کشورها و نحوه رسیدگی آنها به اعتراضات مالیاتی و نیز تشکیلات هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی می‌تواند در بهبود و ارتقای نظام دادرسی مالیاتی کشور کمک شایانی نماید از این رو در ادامه به فرآیند رسیدگی به اعتراضات مودیان مالیاتی در برخی کشورهای منتخب اشاره شده است.

الف) انگلستان[۱۳]

کلیه شکایات و اعتراضات مودیان حقیقی و حقوقی از اداره گمرکات و مالیات بریتانیا در زمینه انواع مالیات‎های مستقیم و غیرمستقیم در دایره مالیاتی مستقل از اداره مذکور قابل طرح است. دایره مالیات، کار گروه‌های مختلفی دارد که اعضای آنها از تخصص‎های گوناگونی برخوردارند و اعتراض مودی با توجه به موضوع و ماهیت آن در یکی از کارگروه‎ها مطرح و مورد رسیدگی قرار می‎گیرد. هر یک از این کارگروه‎ها متشکل از قضات ذیصلاح و کارشناسان فنی است. رسیدگی به اعتراضات مودیان در ساختمان متعلق به هیأت داوری بریتانیا انجام می‌شود و ربطی به اداره گمرکات و مالیات ندارد. قضات دایره مالیات به دامنه وسیعی از اختلافات مالیاتی رسیدگی می‌کنند. دادخواست مودیان معترض اکثرا به صورت شفاهی ارائه می‎شود، ولی در برخی موارد نیز تشخیص قضات، دادخواست کتبی دریافت شده و مرحله شفاهی حذف می‎شود. استماع شکایات توسط یک قاضی و یک کارشناس فنی انجام می‌شود. البته برخی از کارشناسان، دوره‎های آموزشی حقوق و قضا را طی کرده و مجوز استماع اعتراضات مودیان به تنهایی یا به اتفاق یک کارشناس دیگر را دریافت نموده‎اند. مودیانی که نسبت به تصمیمات و آرای هیأت داوری بدوی اعتراض داشته باشند، می‎توانند به هیأت داوری عالی شکایت کنند. قضات این هیأت به همراه یک نفر متخصص امور مالیاتی رأی صادر می‌کنند. نکته مهم این است که هیأت فقط با اعتراض مودی وارد موضوعات مالیاتی نمی‎شود، بلکه بدون وجود دادخواست از طرف مودیان و بنا به درخواست هیأت داوری بدوی یا صلاحدید هیأت داوری عالی در موضوعات مالیاتی نیز می‎تواند رأی صادر کند. هر دو هیأت داوری بدوی و عالی جزء قوه‌قضاییه بریتانیا هستند.

ب) چنین[۱۴]

به موجب قانون هر شهروند موظف به پرداخت مالیات است اما در صورتی که مشخص شود هر یک از اقدامات اداری انجام شده از سوی مرجع وصول مالیات غیرصحیح یا مخالف قانون است و حق وی ضایع گردیده است از حق پژوهش خواهی نیز برخوردار است. در چین سه سطح راهکار اداری وجود دارد که عبارتند از: بررسی مجدد، پژوهش خواهی، پیگیری اداری. در مورد بررسی مجدد باید درخواستی به مرجع وصول مالیات که از همان ابتدا پرونده را رسیدگی نموده است داده شود. برای پژوهش خواهی، موضوع مذکور باید به مقام ارشد ذی‌صلاح ارجاع شود؛ جهت تعقیب اداری، پرونده باید به دادگاه اداری زیر نظر دیوان قضایی ارجاع شود. البته هیچ پژوهش خواهی را نمی‎توان بدون بررسی مجدد انجام داد و هیچ پیگیری قوانین اداری بدون پژوهش خواهی میسر نخواهد شد. علی‌رغم رویه‌های عمومی‌ وصول و دادخواهی اداری، پژوهش‎خواهی جهت رسیدگی به مالیات‎های داخلی در مورد کالاهای وارداتی که توسط گمرکات وضع می‎شوند زیر نظر قانون گمرکات و قانون بازدارنده گمرکات است در حالی که سایر پرونده‎های دادخواهی اداری مالیاتی بسته به اینکه چه مقام ارشد ذی‌صلاحی از سازمان مالیاتی ذی‌ربط باشد، تحت سایر حوزه‎های متفاوت قرار می‌گیرد.

ج) فرانسه [۱۵]

رسیدگی به اختلافات و دعاوی مالیاتی در صلاحیت دادگاه‎های اداری و تجدید نظر آن در اکثر موارد در صلاحیت شورای دولتی است؛ به این معنا که کار به یکی از سه شعبه ویژه رسیدگی به دعاوی مالیاتی ارجاع و هر یک از آن‌ها صلاحیت تحقیق و بررسی و اظهار نظر دارد. در صورت بروز اختلاف بین آنها، موضوع در جلسه عمومی ‌این شعب رسیدگی می‌شود.

د) استرالیا [۱۶]

در نظام مالیاتی کشور استرالیا، مودیان مالیاتی می‎توانند به تصمیمات اداره مالیات اعتراض کنند، منتهی به مودی مجاز نیست که در هر موردی اقدام به اعتراض کند. عمده‎ترین مواردی که مودی مجاز به اعتراض است، عبارتند از:

– عدم پذیرش ارزیابی ممیز مالیاتی (یا عدم پذیرش برگ مالیاتی متمم یا تعدیل یافته)

– اختلاف‌نظر در مورد تفسیر قانون توسط مرجع مالیاتی

– تردید در زمینه تفسیر شخص مودی [۱۷] از قانون.

در موارد فوق، شخص مودی یا شخص دیگری به نمایندگی از وی می‎تواند کتباً به تصمیمات حوزه مالیاتی اعتراض نماید. در عین حال، اداره مالیات استرالیا همواره به مودیان مالیاتی توصیه می‎کند که قبل از تسلیم اعتراض کتبی، به حوزه مالیاتی مربوطه مراجعه نموده و نسبت به گرفتن مشاوره مالیاتی از ممیزان مالیاتی یا مشاوران مالیاتی اقدام نمایند. مشاوره قبل از اعتراض صرفاً یک فرآیند توصیه‎ای است و در توالی امر دادرسی قرار نداشته و به تعدیل درآمد و مالیات مودی منتهی نمی‎شود و بیشتر برای رفع سوءتفاهمات احتمالی است. مسأله مهمی‌که در اینجا مورد نظر است، آن است که اعتراض به مبانی تشخیص مالیات لزوما می‌باید توأم با ارائه مستندات مربوطه در لحظه تسلیم اعتراض باشد. ضمن آنکه جزئیات اعتراض از قبیل جزییات مربوط به کارکرد اقتصادی (مبادلات و…)، دوره یا سال عملکرد، شماره و تاریخ صدور برگ مالیاتی و نیز مورد مشخصی که مودی نسبت به آن معترض است، صراحتا باید در برگه شکایت قید شده باشند.

مسأله مهم دیگر آن است که برای موارد اعتراض متفاوت، ضرب‌الأجل‌های قانونی متفاوتی مدنظر قرار می‎گیرد. اولاً با توجه به اصل تمایز برخورد با مودیان مختلف (مودیان بزرگ، متوسط یا کوچک) مهلت قانونی اعتراض متفاوت است. مثلاً مودیان کوچک در اعتراض به برگ مالیات اولیه تنها دو سال فرصت اعتراض‎ دارند در حالی که سایر مودیان سه‌سال برای این کار فرصت خواهند داشت. ثانیاً بسته به نوع اعتراض، مهلت زمانی متفاوتی مد نظر قرار می‎گیرد. مثلاً زمان اعتراض به برگ مالیات اولیه بسیار بیشتر از مهلت اعتراض به مالیات تعدیل شده (مثلاً اعتراض به درآمد تعدیل شده توسط هیأت حل‌اختلاف مالیاتی) است به گونه‎ای که مودیان مالیاتی (اعم ازمودیان کوچک، متوسط و بزرگ) برای اعتراض به این نوع برگ مالیاتی تنها ۲۳روز فرصت دارند. در عین حال، ترتیبی اتخاذ شده است که حتی پس از مهلت مقرر قانونی نیز فرصت اعتراض وجود خواهد داشت. منوط به اینکه مودی کتبا درخواست نماید و توجیه قابل قبولی برای تأخیر در اعتراض ارائه دهد. دستگاه مالیاتی مجاز خواهد بود با قبول درخواست تمدید مهلت اعتراض مودی، پرونده امر را جهت رسیدگی به هیأت حل‌اختلاف مالیاتی ارجاع دهد اما حتی در صورت رد درخواست تمدید مهلت اعتراض مودی، وی می‌تواند تقاضا کند که پرونده مورد اختلاف رأساً جهت رسیدگی به دیوان شکایات اداری [۱۸] (قابل مقایسه با دیوان‌عدالت اداری در ایران) ارجاع گردد.

مورد قابل ذکر دیگر آن است که جهت تسلیم اعتراض، مودی لازم نیست الزاماً مراجعه حضوری داشته باشد بلکه می‎تواند درخواست کتبی خود را از طریق پست یا دورنگار نیز ارسال نماید. کمیسیون رسیدگی به شکایات برای رسیدگی به انواع مختلف اعتراض، مهلت‌های رسیدگی متفاوتی دارد. مثلاً اگر مودی مالیاتی به اظهارنظرهای مورد اعتراض نموده باشد کمیسیون ۲۱روز فرصت رسیدگی دارد در حالی که برای رسیدگی به سایر انواع اعتراض، ۱۲ روز فرصت رسیدگی وجود خواهد داشت. مسأله بسیار مهم آن است که بعد از ابلاغ رأی صادر شده از سوی کمیسیون رسیدگی به شکایات، مرحله دیگری (تجدید نظر یا فرجام‎خواهی و استیناف) در بدنه دستگاه مالیاتی پیش‌بینی نشده است و مودی می‎تواند در صورت اعتراض به رأی کمسیون، به دیوان شکایات اداری که یک مرجع رسیدگی خارجی است برای تجدید نظر خواهی مراجعه نماید. بدین ترتیب، نظام دادرسی مالیاتی در کشور استرالیا مشتمل بر دو مرحله رسیدگی است:

۱- کمیسیون رسیدگی به شکایات (کمیسیون بدوی که مرجع حل‌اختلاف درون‌سازمانی است)

۲- دیوان شکایات اداری (کمیسیون تجدیدنظرخواهی که مرجع حل‌اختلاف برون‌سازمانی است)

ترکیب اعضای مراجع دادرسی مالیاتی در استرالیا با مبحث استقلال یا عدم استقلال آنها ارتباط پیدا می‌کند. طبیعتا کمیسیونرهای کمیسیون رسیدگی به شکایات، شخصیت‌های مستقل به معنای حقوقی کلمه، به شمار نمی‎آید و در زمره کارکنان سازمان قرار دارند اما کمیسیونرهای دیوان شکایات اداری مستقل بوده و ارتباط سازمانی با دستگاه مالیاتی ندارند.

نکته آخر آنکه پرداخت مالیات مطالبه شده فرآیندی است که ارتباطی به اعتراض مودی ندارد. در هر مرحله‌ای، مودی ملزم به پرداخت است و در صورت قبول اعتراض وی یا تعدیل مالیات متعلقه، مبالغ پرداختی مازاد متعاقباً استرداد خواهد شد.

۵- مشکلات نظام دادرسی مالیاتی در ایران

با توجه به موارد مطروحه در بخش‎های قبلی و بررسی ساختار و نحوه عملکرد هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و نیز تشریح فرآیند دادرسی در سایر کشورها، در ادامه مشکلات موجود در نظام دادرسی مالیاتی ایران، براساس مطالعات اسنادی، کتابخانه‎های، تکمیل پرسشنامه و مراجعات حضوری به هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و بررسی فرآیند کاری آنها، مصاحبه با مودیانی که پرونده‌های آنها در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی مطرح شده، اهم مشکلات موجود در این بخش به شرح زیر احصاء شده است:

– تعدد مراجع و مراحل دادرسی مالیاتی در ایران

وجود شش مرجع ۱)رئیس امور مالیاتی ۲)هیأت بدوی حل‌اختلاف مالیاتی ۳)هیأت تجدیدنظر اختلاف مالیاتی ۴)شورای‌عالی مالیاتی ۵)هیأت موضوع ماده۲۵۱ مکرر وزارت امور اقتصادی و دارایی ۶)دیوان‌عدالت اداری در کنار حجم انبوه پرونده‎های مالیاتی[۱۹] علی‌رغم تأیید و تأکید بر رعایت عدالت مالیاتی موجب تعویق در اختتام پرونده‎های مالیاتی و به وجود آمدن وقفه‌های مالیاتی بالا و کاهش درآمد واقعی دولت به دلیل اثرات تورم در کاهش ارزش واقعی پول را به همراه داشته و از چالش‌های اجرایی در نظام مالیاتی کشور محسوب می‌گردد.

– تعدد پرونده‎های مالیاتی مطرح در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی از عمده مشکلات موجود در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی تعداد زیاد پرونده‎های مطرح در هیأت‎ها می‎باشد که در نهایت منجر به صدور آرای بسیاری توسط نمایندگان هیأت‎ها می‎شود که مستلزم وقت و هزینه بالایی است. براساس آمار جدول(۲) به‌طور متوسط سالانه [۲۰] در بیش از ۷۰۰۰۰۰ رأی توسط نمایندگان هیأت‎ها صادر شده است.

در زیر دلایل طرح پرونده‎های مالیاتی در هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی بیان گردیده است. برخی دلایل مربوط به مودیان مالیاتی و برخی نیز از جانب سازمان امور مالیاتی(مأموران مالیاتی- قوانین و مقررات) بوده است.

۵-۱- دلایل طرح پرونده‎های مالیاتی در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی از جانب مودیان مالیاتی

الف) عدم اعتماد مودیان به مأموران مالیاتی در تشخیص و تعیین مالیات

بسیرای از مودیان نسبت به مالیات تشخیصی توسط مأموران مالیاتی فی‌نفسه اعتراض داشته و مبنا و مأخذ درآمد مشمول مالیات را قبول نداشته و اذعان دارند که مأموران مالیاتی بدون قرینه و دلیل مبادرت به تشخیص مالیات می‎نمایند و این امر موجب طرح پرونده در هیأت می‎شود.

ب) آگهی مودی از عدم دسترسی مأموران از میزان درآمد و دارایی آن‎ها

با توجه به نبود بانک اطلاعاتی در مورد میزان فروش و درآمد مودیان، آنها مبادرت به اعتراض در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی می‎کنند با این فرض که مستندات ارائه شده توسط مأموران مالیاتی نیز کافی نمی‎باشد.

ج)امید مودیان به کاهش مالیات در هیأت‎ها

عده‎ای از مودیان نیز به امید چانه‌زنی و کاهش پرداخت مالیات اعتراض خود را در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی مطرح می‎نمایند.

ه) به تعویق افتادن پرداخت مالیات از سوی مودیان مالیاتی

با توجه به پروسه زمان بر رسیدگی به اعتراض مودیان و وجود مراجع متعدد و نیز عدم جرایم بازدارنده در این امر، برخی از مودیان به سبب تأخیر در پرداخت مالیات در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی اعتراض می‎نمایند.

۵-۲- دلایل طرح پرونده‎های مالیاتی در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی از جانب سازمان امور مالیاتی

الف) تشخیص علی‌الرأس

تشخیص مالیات براساس قراین و نبود بانک اطلاعات جامع از وضعیت مالی مودیان از عمده دلایل طرح پرونده مودیان در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی است.

ب) عدم توافق با اصناف

توافق با اتحادیه‎ها و اصناف مختلف و قطعی نمودن مالیاتی آنها مانع از ارسال پرونده‎ها به هیأت‎های حل‌اختلاف خواهد شد.

ج) ابلاغ قانونی

براساس تبصره۱ ماده۲۳۹ ق.م.م[۲۱] قانون ابلاغ برگ تشخیص به صورت قانونی موجب ارسال پرونده به هیأت حل‌اختلاف مالیاتی خواهد رسید.

د) عدم استفاده از ظرفیت‌های قانونی ماده ۲۳۸ ق.م.م

اولین مرجع حل‌اختلاف مالیاتی براساس ماده۲۳۸ ق.م.م رؤسای امور مالیاتی می‎باشند که در صورت دارا بودن اختیارات قانونی کافی و حل مشکلات در این مرحله بسیاری از پرونده‎ها مختومه شده و وارد هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی نمی‎شوند.

ه)عدم وجود جرایم بازدارنده نسبت به طرح بدون دلیل پرونده در هیأت

از دیگر دلایلی که موجب ارسال پرونده به هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی خواهد شد می‎توان به عدم بازدارندگان جرایم مندرج در قانون مالیات‎های مستقیم نسبت به طرح پرونده در هیأت و رد شکایت مودی اشاره نمود. وفق تبصره۶ ماده۲۴۷ ق.م.م در مواردی که شکایت مودیان مالیاتی از آراء هیأت‎های بدوی از طرف هیأت حل‌اختلاف مالیاتی تجدید نظر رد شود و همچنین شکایت از آراء هیأت‎های تجدیدنظر از طرف شعب شورای‌عالی مالیاتی مردود اعلام شود، برای هر مرحله معادل یک درصد تفاوت مالیات موضوع رأی مورد شکایت و مالیات ابرازی مودی در اظهارنامه تسلیمی، هزینه رسیدگی تعلق می‎گیرد که مودی مکلف به پرداخت آن خواهد بود.

از دیگر موارد نقص در سیستم دادرسی ایران می‎توان به موارد زیر اشاره نمود:

– کمبود نیروی انسانی مجرب و متخصص و فضای اداری مطلوب

با وجود تعداد پرونده‎های مطرح شده در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی بررسی و صدور آرای صادره متقن و باکیفیت نیازمند نیروهای متخصص و مجرب و نیز فضای اداری مناسب می‎باشد. لذا کمبود نیرو در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی در بررسی و کیفیت آرای صادره تأثیر منفی خواهد داشت.

– عدم اجرای به موقع قرارهای رفع نقص از سوی واحدهای مالیاتی

در متن آرای صادره تاریخی برای اجرای قرار رفع نقص در نظر گرفته نمی‎شود، این موضوع موجب اطلاله فرآیند دادرسی در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی خواهد شد.

– عدم اجرای به موقع قرارهای کارشناسی از سوی مجریان قرار

اگرچه در دستورالعمل دادرسی مالیاتی برای اجرای قرارهای کارشناسی مدت تعیین شده است با این وجود قرارها در مهلت مقرر انجام نمی‎پذیرد. دلایل این امر را می‎توان در کمبود نیروی انسانی، حجم بالای قرارهای صادره جست‌وجو نمود.

– عدم ارسال به موقع پرونده‎های مطروحه به هیأت حل‌اختلاف مالیاتی

ارسال به موقع پرونده‎های مطروحه به هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی نیازمند برنامه‎ریزی و مدیریت صحیح از سوی ادارات امور مالیاتی است که در برخی موارد مکلاتی در فرآیند دادرسی مالیاتی به وجود می‌آورد.

– عدم حضور نماینده هیأت حل‌اختلاف مالیاتی در جلسات

با توجه به اینکه رسمیت جلسات هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی با حضور هر سه نماینده موضوع ماده۲۴۴ تحقق می‎یابد لذا عدم حضور هر یک از نمایندگان بنا به دلایل مختلف موجب عدم صدور رأی خواهد شد و موضوع به جلسه دیگری موکول خواهد شد.

– عدم اجرای مفاد ماده۲۴۸ ق.م.م از لحاظ کیفیت آراء صادره

در اکثر موارد هیأت حل‌اختلاف مالیاتی از کلماتی در صدور رأی استفاده می‎نماید که بار عام داشته و مستند قانونی ندارد. در صورتی که در متن ماده۲۴۸ ق.م.م تصریح شده است: رأی هیأت حل‌اختلاف مالیاتی بایستی متضمن اظهارنظر موجه و مدلل نسبت به اعتراض مودی بوده و در صورت اتخاذ تصمیم به تعدیل درآمد مشمول مالیات، جهات و دلایل آن توسط هیأت در متن رأی قید شود. به طور کلی نباید بر حسب عادت و رویه موسوم بدون دلایل موجه و قانونی و با کاربرد الفاظ و عبارات کلی و مبهم مبادرت به صدور رأی نمود.

– عدم استقلال هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی

از عمده مشکلات موجود در هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی عدم استقلال این هیأت‎ها و حضور نماینده سازمان امور مالیاتی در کلیه مراجع دادرسی به استثنای دیوان‌عدالت اداری[۲۲] می‎باشد که بی‎طرفی در فرآیند صدور رأی هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی را با خدشه مواجه نموده است. این نکته از مهم‌ترین مشکلات صدور رأی هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی را با خدشه مواجه نموده است. این نکته از مهم‌ترین مشکلات و چالش‎های نظام دادرسی مالیاتی در ایران است که بررسی و مطالعات صورت گرفته در سایر کشورها نیز مؤید آن می‎باشد. دادرسی مالیاتی در اکثر کشورها کاملاً برون سازمانی و زیر نظر قوه‌قضاییه می‌باشد.

– عدم وجود جذابیت و انگیزه در جذب افراد خبره

با توجه به اینکه شرایط حاکم بر ساختار هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی علی‌رغم جایگاه مهم آن در رفع اختلافات مالیاتی مودیان و ادارات کل امور مالیاتی به‌درستی تعریف نشده است و پست‎های موجود در آن نیز مدیریتی نبوده و ارتقایی نیز برای آن در نظر گرفته نشده است و به نوعی برای مأموران مالیاتی بن‌بست اداری محسوب می‎شود، برای آنها جذابیت و انگیزه‌ای برای پیوستن به هیأت‎ها وجود ندارد.

– دستورالعمل دادرسی مالیاتی

دستورالعمل دادرسی مالیاتی سازمان امور مالیاتی مربوط به سال ۱۳۸۷ بوده و با توجه به روز نبودن آن و عدم اجرای برخی مفاد موجود در آن مشکلاتی در این خصوص به وجود آمده است.

۶- ارائه راهکارها و پیشنهادها

در بخش پایانی مقاله براساس مطالعات و بررسی‎های صورت گرفته به ارائه راهکارهایی پرداخته شده است که بهره گیری از هر یک از آنها و یا ترکیبی از موارد مطروحه می‎تواند بستری جهت بهبود عملکرد و فرآیند دادرسی نظام مالیاتی فراهم آورد.

۱- استفاده از ظرفیت حداکثری ماده ۲۳۸ در جهت رفع اختلافات مالیاتی مودیان در اولین مرجع حل‌اختلاف مالیاتی

هدف اصلی در اجرای ماده ۲۳۸ ق .م.م حل‌وفصل اختلافات مالیاتی و مختومه شدن پرونده‎های مورد اختلاف می‎باشد. انجام این امر مزایا و محسنات زیادی را در پی خواهد داشت. شاید بتوان گفت که این مرجع یکی از بهترین و شاید یکی از مؤثرترین نوع مراجع برای حل‌اختلاف مالیاتی می‎باشد چرا که هم مودی مالیاتی حضور دارد و هم مأموران مالیاتی که مالیات تشخیص شده را صادر نموده‎اند و از طرف دیگر رئیس امور مالیاتی هم، علاوه بر مطالعه پرونده و رویت اسناد و مدارک مودی می‎تواند اظهارات شفاهی مودی و مأموران مالیاتی را نیز بشنود و در نهایت تصمیم لازم را اتخاذ نماید.

۲- تغییر ساختار هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی با هدف استقلال هیأت‎ها

تغییر ساختار و ترکیب هیأت‎های حل‌اختلاف مالیاتی و استفاده از مراجع برون سازمانی (قوه‌قضاییه) در فرآیند دادرسی به‌عنوان مرجعی بی‎طرف در فرآیند دادرسی بسیار مؤثر و تأثیرگذار خواهد بود.

۳- تعیین سقف مالیاتی برای پرونده‎هایی که در هیأت مطرح می‎شوند

با توجه به حجم بالای پرونده‎های مطرح در هیأت می‎توان با بررسی هزینه- فایده مراحل دادرسی و مبلغ مالیات تشخیصی، نسبت به تعیین سقف مالیاتی پرونده‎های قابل طرح در هیأت اقدام نمود.

۴- بازنگری دستورالعمل دادرسی مالیاتی

بازنگری و به‌روزرسانی دستورالعمل دادرسی نیز از جمله راهکارهایی است که می‌توان جهت بهبود فرآیند دادرسی مورد توجه قرار داد.

۵- کاهش مراجع دادرسی مالیاتی

استفاده از ظرفیت‎های ماده۲۳۸ ق.م.م و نهایتاً استفاده از یک مرجع درون سازمانی در امر رسیدگی به اختلافات مالیاتی و احاله پرونده به مراجع برون‌سازمانی (زیر نظر قوه‌قضاییه) از طولانی شدن فرآیند دادرسی جلوگیری می‎نماید.

۶- استفاده از افراد خبره و توانمند در فرآیند دادرسی مالیاتی

به‌کارگیری همه امکانات و شرایط جهت انجام فرآیند دادرسی بدون استفاده از سرمایه انسانی توجیه ندارد، لذا بهره‎گیری از افراد توانمند و خبره در امر مالیات از مواردی است که نیاز به توجه بیشتری دارد.

۷- مکانیزه نمودن فرآیند دادرسی و استفاده از فناوری‎های نوین

مانند هر فعالیت دیگری فرآیند دادرسی نیز جهت تسریع و بهبود عملکرد، نیازمند استفاده از فناوری‎های نوین و مکانیزه نمودن فرآیندهای کاری می‌باشد.

فهرست منابع

۱- امامی، محمد، استوارسنگری کورش (۱۳۸۶). حقوق اداری، تهران، نشر میزان.

۲- پیرنیا، حسین (۱۳۴۸). مالیه عمومی، مالیات‎ها و بودجه، تهران، انتشارات ابن‌سینا، چاپ پنجم.

۳- پروان، عباسعلی (۱۳۹۳). جایگاه تجدید نظر ماهوی در نظام دادرسی مالیاتی ایران، فصلنامه پژوهشنامه مالیات.

۴- خسروی، احمد (۱۳۸۸). جایگاه اصل دادرسی عادلانه در حل‌اختلاف مالیاتی، پایان‎نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه علامه طباطبایی.

۵- رستمی، ولی (۱۳۹۰). مالیه عمومی، تهران، نشر میزان، چاپ اول.

۶- رستمی، ولی و همکاران (۱۳۸۸). دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران، نشر گرایش.

۷- رضایی‌زاده محمدجواد، ابوالفضل درویش‌وند (۱۳۸۸). نقش و جایگاه شورای‌عالی مالیاتی در نظام مالیاتی کشور و نظارت دیوان‌عدالت اداری بر آن. دوره ۳۹، شماره۲٫

۸- سازمان امور مالیاتی کشور (۱۳۸۸). مجموعه مقالات سومین همایش سیاست‎های مالی و مالیاتی ایران، جلد اول.

۹- سازمان امور مالیاتی کشور (۱۳۹۲). مطالعه تطبیقی نظام‎های مالیاتی در برخی کشورهای منتخب.

۱۰- شکورپور شقلان، حسین (۱۳۸۳). تحولات آیین دادرسی مالیاتی ایران، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه شهید بهشتی.

۱۱- عباسی، عبادا…، مالکی مقدم، هوشنگ (۱۳۸۲) حقوق مالیاتی و آیین دادرسی آن، قم، انتشارات خانه خرد.

۱۲- قانون مالیات‌های مستقیم مصوب (۱۳۶۶) و اصلاحات بعدی آن ۳۱/۴/۱۳۹۴٫

۱۳- قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، مصوب (۱۳۸۷).

۱۴- قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، مصوب ۱۳۹۰٫

۱۵- قانون الحاق یک ماده به‌عنوان ماده ۲۳۷ به قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن.

۱۶- طاهری تاری، میرمحسن (۱۳۹۰). اصل برابری و عدالت مالیاتی و آیینه حقوق بشر و حقوق مالیاتی نوین، تهران، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های حقوقی.

۱۷- طیبی توکل، حسن (۱۳۸۹). مجموعه آرای هیأت عمومی ‌شورای‌عالی مالیاتی، تهران، انتشارات دادرسی.

۱۸- کاترین الیوت و کاترین ورزنون (۱۳۸۲). نظام حقوق فرانسه، ترجمه صفر بیگزاده، مرکز پژوهش‎های مجلس.

۱۹- کریمی‌، حسین علی (۱۳۹۱). موازین حقوق مالیاتی در آراء دیوان‌عدالت اداری، تهران، انتشارات جاودانه.

۲۰- طاهری تاری، میرمحسن (۱۳۹۴). آیین دادرسی مالیاتی، دوره۳ جلدی، تهران، شهر دانش.

۲۱- منصور، جهانگیر (۱۳۸۳). قوانین و مقررات آیین دادرسی مدنی، تهران، نشر دوران.

۲۲- موسی‌زاده، رضا (۱۳۸۶). حقوق اداری، کلیات و ایران، تهران، نشر میزان.

۲۳- نیکبخت، رسول (۱۳۹۲). رسیدگی مالیاتی در حقوق ایران و انگلیس با تکیه بر دادرسی منصفانه. دانشگاه امام صادق علیه السلام – دانشکده حقوق و علوم سیاسی. پایان نامه کارشناسی ارشد.

۲۴٫ Bertucci j.Y. (2006). La Cour des Comptes, Gallimard, Paris.

۲۵٫ Bouvier M. (2001). Introduction are droit Fiscal General et a la Theories de l’impot, 4th Edition, L.G.D.J. Paris.

۲۶٫ Cour des Comptes (2010). Resultats et gestion budgetaire de l’Etat, La Docu-mentation

Francaises, paris.

۲۷٫ Duverger M. (1982). Elements de Fiscalite, PUF,5th Edition, Paris.

۲۸٫ Taxation and Tariff committee, Ministry of Finance, the Republic of china (2004), Guide to ROC Taxes.

۲۹٫ Morse, Geoffrey and David Williams (2000). Devises: Principles of Tax Law, London: Sweet and Maxwell.

۳۰٫ STIRN (1991). Le Conseil d’ E tat, Hachette, Paris.

۳۱٫ Hawke N, Parpworth N. (1998). Introduction to Administrative law, London: Cavendish Pub.