صلاحیت دیوان محاسبات کشور در پاسداری از بیت‌المال

فصلنامه حقوق اداری (علمی-پژوهشی)

سال ششم، شماره۱۶، پاییز ۱۳۹۷

 

صلاحیت دیوان محاسبات کشور در پاسداری از بیت‌المال

 «با نگاهی به نقش نظارت دیوان بر شهرداری‌ها»

 

فردین مرادخانی

استادیار حقوق عمومی‌دانشگاه بوعلی سینا همدان: (نویسنده مسؤول)

فرشید بنده‌علی

دانشجوي کارشناسی ارشد حقوق عمومی‌دانشگاه بوعلی‌سینا همدان

 

چکیده:

مدیریت امور شهري و ارائه خدمات عمومی ‌توسط شهرداری‌ها نیازمند کسب منابع مالی است که هرچند ماهیت حقوقی این نهاد عمومی ‌لزوم تأمین بیش از پنجاه‌درصد آن را از محل منابع غیردولتی ایجاب نموده و در عمل موانعی همچون نظریه تفسیري اصل(۵۵) قانون اساسی شفافیت مالی و نظارتی کارآمد بر این منابع را با چالش مواجه ساخته است، لیکن وجود ظرفیت‌های قانونی از قبیل قانون دیوان محاسبات که صلاحیت عام نظارتی را براي این مرجع مالی نسبت به کلیه وزارتخانه‌ها مؤسسات، شرکت‌هاي دولتی و هر واحد اجرایی که برطبق اصول(۴۵) و(۴۴) قانون اساسی مالکیت عمومی ‌بر آن مترتب می‌شود در نظرگرفته است از یکسو و ترتیب مالکیت و وجوه عمومی ‌بر اموال و نقدینگی‌هایی در اختیار شهرداری‌ها از سوي دیگر، نه‌تنها اعمال قانونی نظارت مالی دیوان محاسبات بر شهرداری‌ها را با محدودیت مواجه نمی‌نماید، بلکه انجام این نظارت به منظور پاسداري از بیت‌المال امري ضروري است.

واژگان کلیدي: اعتبار مصوب، مالکیت عمومی، وجوه عمومی، نهاد شهرداري، دیوان محاسبات.

 

مقدمه

تحولات اقتصادي و اجتماعی جوامع در دهه‌هاي اخیر منجر به تغییر نقش‌پذیری دولت از اداره سنتی امور عمومی ‌به شیوه مدیریت دولتی نوین گردید که از جمله ویژگی مهم آن جلب مشارکت مردم در انجام دادن امور و سپردن کارها به دست آنان بود. (نرگسیان،۱۳۸۷؛ ۱۶۹) در بحث پیرامون مشارکت در حوزه حقوق عمومی‌جامعه اغلب منابع آن را بیشتر در قالب سیاسی مورد مطالعه و بررسی قرار می‌دهند، لیکن مشارکت در معناي وسیع کلمه در برگیرنده انواع کنش‌های فردي و گروهی به منظور دخالت در تعیین سرنوشت خود و جامعه و تأثیر نهادن بر فرآیندهاي تصمیم‌گیری درباره امور عمومی‌است. (جمشیدزاده، غفاری، ۱۳۹۰: ۳۷)

یکی از مهم‌ترین نهادهاي مشارکتی که در پی تحولات مذکور پا به عرصه وجود نهادند، شوراهاي محلی می‌باشند که نقش اجرایی خود در ارائه خدمات عمومی‌و انجام اموري که عمدتأ جنبه غیرسیاسی دارد را از طریق شهرداری‌ها به انجام می‌رساند. این امر جایگاه ممتاز شهرداري را به عنوان نهادي تأثیرگذار در مدیریت امور شهري در میان سایر دستگاه‌های اجرایی نمایان می‌سازد. در کشور ما علی‌رغم اینکه سازمان شهرداري از زمان تصویب «قانون بلدیه» مصوب سال ۱۲۸۳شمسی بیش از یک قرن است که تأسیس گردیده، لیکن بررسی روند قوانین و مقررات حاکم بر نهاد شهرداري موید این مطلب است که قانون‌گذار تاکنون تعریف جامع و شفاف از این نهاد مدیریتی در حوزه شهري جامعه به عمل نیاورده است.

فقدان چنین زیرساخت قانونی و تداوم این روند با توجه به دارا بودن وظایف و اختیارات نسبتاً وسیع شهرداري‌ها در حوزه شهري، نه‌تنها موجبات عدم توازن منطقی میان نقش‌پذیری روزافزون شهرداري‌ها در امور اجرایی و اعمال قیمومت اداري – مالی دولت بر عملکردهاي محوله را به همراه داشته است، بلکه توسعه این نقش‌پذیری و راهکارهاي تأمین مالی آن، که تحصیل منابع مالی قابل‌ملاحظه‌ای را براي شهرداری‌ها دربر داشته است، در فقدان وجود نظارتی کارآمد و اثربخش بر تمامیت این منابع، شفافیت مالی شهرداری‌ها را به یکی از بحث‌برانگیزترین مسائل در چرخه اقتصادي و حقوقی کشور تبدیل نموده است؛ لذا شناخت صحیح این موانع مستلزم بررسی ساختار مالی شهرداری‌ها و تعیین دامنه صلاحیت نظارتی مرجعی چون دیوان محاسبات کشور بر این ساختار است.

۱- شهرداری‌ها

۱-۱- ماهیت حقوقی

سازمان شهرداري در ایران پس از انقلاب مشروطه و با تصویب «قانون بلدیه» مصوب سال ۱۲۸۳ شمسی پا به عرصه وجود نهاد. بنابراین شهرداري نوعی نظام اداره شهر است و از دو واحد به نام شوراي‌شهر و اداره شهرداري تشکیل شده که اولی قوه ناظر و تصمیم‌گیرنده در شهر و دومی‌مجري آن است. (طباطبایی مؤتمنی،۱۳۹۰: ۱۴۰)

بررسی روند تغییرات در قوانین و مقررات حاکم بر این نهاد که نهایتاً منجربه تصویب قانون شهرداري در سال ۱۳۳۴گردید، موید این مطلب است که قانون‌گذار تاکنون تعریف جامع و کاملی از ماهیت حقوقی، جایگاه و درجه اهمیت این نهاد تأثیرگذار در مدیریت امور شهري جامعه به‌عمل نیاورده است. ادامه این روند در سال‌های پس از انقلاب قانون‌گذار را برآن داشت تا ضمن ارائه تعریفی از ماهیت حقوقی این قبیل نهادها در ماده(۵) قانون محاسبات عمومی‌مصوب سال ۱۳۶۶و نهایتاً با تهیه فهرستی تحت عنوان «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی‌غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳» شهرداری‌ها را نیز در زمره مؤسسات مذکور محسوب نماید.

اعطاي شخصیت حقوقی جدید به شهرداري که طی ماده(۳)قانون مدیریت خدمات کشوري سال۱۳۸۶شرط تأمین بیش از پنجاه‌درصد بودجه سالانه از محل منابع غیردولتی نیز به آن افزوده شد، در عمل به دلیل وجود برخی ابهاماتی که تعریف ارائه شده با ساختار سازمانی و نحوه فعالیت مؤسسات و نهادهاي احصاء شده در فهرست مذکور داشته و دارد، از جمله ملاك قرار دادن شرط غیرقطعی و غیرشفاف یادشده در تعریف ماهیت حقوقی این قبیل نهادها، آن هم در شرایطی که نیاز مالی آنها به منابع دولتی داراي نوسانی از استقلال تا وابستگی کامل می‌باشد، تاکنون نتوانسته است در شناخت صحیح ماهیت حقوقی شهرداری‌ها و سایر ساختارهاي اجراي مورد بحث مؤثر واقع شود. (امامی، استوارسنگري،۱۳۹۳ :۱۳۹) لذا در چنین شرایطی، لزوم شناخت این ماهیت دست‌کم درخصوص شهرداری‌ها از دو منظر کلی قابل تأمل است.۱- دارا بودن وظایف و اختیارت نسبتاً وسیع در حوزه شهري ۲- استقلال تصمیم‌‌گیری و اجرایی در امور محلی که گستره آن در عرصه جغرافیاي سرزمینی، شهرداری‌ها را به‌عنوان پیچیده‌ترین ساختارهاي اداري کشور و چالش‌انگیزترین واحدهاي اجرایی مشمول قیمومت اداري دولت مطرح نموده است.

در فقدان تعریفی قانونی و جامع از ماهیت حقوقی شهرداري، بحث پیرامون نظارت مالی بر این نهاد نیازمند بررسی ساختار مالی و سایر جنبه‌هاي سازمانی مرتبط با آن بوده که در ادامه بررسی می‌گردد.

۲-۱- ساختار مالی شهرداری‌ها

مدیریت امور شهري و ارائه خدمات عمومی‌نیازمند کسب منابع مالی است که لزوم تأمین بیش از پنجاه‌درصد آن از محل منابع غیردولتی، نظام مالی شهرداری‌ها را در میان دو طیف از نظام بودجه‌ریزی سالانه کل کشور و نیز نظام بودجه‌ای مستقل با ماهیت تقابل درآمد– هزینه قرار داده است. این امر باعث گردیده که منابع درآمدي پیش‌بینی شده این نهاد نیز در قالب دو گروه عمده طبقه‌بندی شوند. دسته اول: اعتبارات و منابع حاصل از کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی و دسته دوم: منابع درآمدي که اعتبار آن از محلی از غیر بودجه کل کشور تأمین و اصطلاحاً «منابع داخلی»[۱]شهرداری‌ها نامیده می‌‌شوند.

۱-۲-۱- منابع و اعتبارات دولتی

این دسته از منابع مالی در واقع بخشی از اعتبارات مصوب بودجه کل کشور بوده که به دو شکل کلی ۱- اعتبارات جاری و عمرانی ۲-اعتباراتی که تحت عنوان کمک در قانون بودجه پیش‌بینی شده‌اند، از سوی قانون‌گذار جهت اجرای برنامه‌های عمرانی شهری و تحقق اهداف توسعه ملی با رویکردی محلی به شهرداری‌ها اختصاص می‌یابند. درخصوص دسته اول؛ پرداخت این قبیل اعتبارات به شهرداری‌ها همانند اعتبار سایر دستگاه‌های اجرایی پس از مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا واحدهای استانی آن و تخصیص بودجه کل کشور در فواصل زمانی معین صورت پذیرفته و نحوه هزینه‌کرد آن نیز با توجه ماهیت حقوقی شهرداری، تابع ضوابط تعیین‌شده در قوانین و مقررات عمومی‌پیرامون مؤسسات و نهادهای عمومی‌غیردولتی می‌باشد.

چنانچه این اعتبارات از نوع هزینه‌ای باشند، مطابق تبصره(۳) ماده(۷۲) قانون محاسبات عمومی‌ مصوب سال۱۳۶۶، مصرف آن به‌جز در مواردي که در قانون مذکور صراحتاً براي آن تعیین‌تکلیف شده است، مطابق با مقررات مالی خاص شهرداری‌ها انجام پذیرفته و چنانچه در این راستا مقررات خاصی تدوین نشده باشد، مصرف این اعتبارات تابع آیین‌نامه مالی و معاملاتی مربوط به اعتبارات جاري مؤسسات و نهادهاي عمومی‌غیردولتی مصوب سال ۱۳۸۰هیأت‌وزیران خواهد بود.

مصرف اعتبارات عمرانی شهرداری‌ها نیز که در قانون بودجه کل کشور منظورمی‌شود، مطابق تبصره(۴) ماده(۷۲) قانون محاسبات عمومی، تابع این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی ‌دولت بوده که از جمله آنها می‌توان به قانون تنظیم‌‌بخشی از مقررات مالی دولت و اصلاحات و الحاقات بعدي آن و قوانین برنامه‌هاي توسعه اشاره نمود. لزوم تبعیت شهرداری‌ها از قوانین و مقررات عمومی ‌دولت در مصرف اعتبارات عمرانی، که در وضعیتی مشابه مطابق قسمت اخیر تبصره(۲) ماده(۷۲) فوق‌الذکر براي شرکت‌های دولتی نیز لازم‌الاتباع می‌باشد، حاکی از آن است که دستگاه‌ها مذکور حتی در صورتی که داراي قوانین و مقررات مالی و معاملاتی خاص نیز باشند، در مصرف این اعتبارات باید از قوانین عمومی‌تبعیت نمایند. (منتی‌نژاد،۱۳۸۷: ۱۹۱)

در ارتباط با نحوه نظارت بر مصرف این دسته از منابع، مطابق تبصره(۵) ماده(۷۲) و ماده(۱۰۰) قانون محاسبات عمومی، حساب و اسناد هزینه مربوطه باید قبل از تصویب مراجع قانونی ذی‌ربط به‌وسیله حسابرسان وزارت امور اقتصادي و دارایی رسیدگی و حساب سالانه آنها نیز براي حسابرسی و درج در گزارش تفریغ بودجه کل کشور به دیوان محاسبات کشور تحویل گردد.

دسته دوم منابع دولتی شهرداری‌ها اعتباراتی است که تحت عنوان کمک در قانون بودجه کل کشور یا ضمن اعتبارات دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی می‌شوند. براساس مواد (۶۷) و(۷۱) قانون محاسبات عمومی ‌عناوین کمک مندرج در بودجه کل کشور منحصراً ناظر بر اعتبارات جاري بوده و پرداخت کمک از محل اعتبارات عمرانی به دستگاه‌های اجرایی مشمول، با ایراد قانونی مواجه می‌باشد. در موارد قانونی نیز مطابق بند(الف) ماده(۳۱) و تبصره ماده(۶۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌‌بخشی از مقررات مالی دولت(۲) پرداخت این قبیل‌ها کمک، فقط براساس مفاد موافقتنامه و بعد از تخصیص اعتبار و در حدود آن مجاز و هرگونه دریافت و پرداخت وجهی در این زمینه تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرایی بدون رعایت چارچوب قوانین کشور در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی محسوب می‌گردد.

شایان ذکر است که کمک‌های اعطایی دولت پس از پرداخت از سوي خزانه‌داری کل کشور به هزینه قطعی منظور می‌گردد. کمک محسوب شدن و قطعیت هزینه این منابع پس از پرداخت، در نگاه اول شائبه منتفی بودن حسابرسی و رسیدگی برعملکرد مالی این قبیل اعتبارات ایجاد می‌نماید. لیکن پذیرش این دیدگاه با توجه به پیش‌بینی نسبتاً قابل‌ملاحظه چنین اعتباراتی براي نهادهاي عمومی ‌غیردولتی و حتی مؤسسات دولتی مانند دانشگاه‌ها، نه‌تنها فلسفه وجودي بودجه سالانه دولت را که همانا لزوم شفافیت مالی و پاسخگویی مسؤولین در مصرف اعتبارات منظور شده می‌باشد از اساس با امتناع مواجه می‌سازد، بلکه این امر با مفاد اصل(۵۵)قانون اساسی مبنی بر رسیدگی دیوان محاسبات کشور به کلیه حساب‌های دستگاه‌هایی که به نحوي از انحاء از بودجه کل کشور منتفع می‌گردند نیز مغایرت دارد. بند(خ) تبصره(۲۰) قانون بودجه سال ۱۳۸۴نیز اعتبارات مربوط به وجوه اداره شده یا هزینه قطعی مذکور در این قانون را نافی اختیارات و وظایف دیوان محاسبات در اجراي اصل(۵۵)و سایر قوانین مربوط ندانسته است.

۲-۲-۱- منابع مالی داخلی

هر چند روند قانون‌گذاري پیرامون شهرداری‌ها دست‌کم از زمان تصویب قانون بلدیه مصوب سال ۱۳۰۹و مشخص نمودن نحوه دریافت عوارض، حاکی از لزوم استقلال این نهاد از کمک‌های مالی دولت و حرکت به سمت خودکفایی در تأمین منابع درآمدي بوده است، لیکن به دلیل عدم تبیین شفاف موضوع وابستگی شهرداری‌ها به کمک مالی دولت نه‌تنها کاهش نیافت، بلکه تداوم این شیوه تا اواخر دهه۱۳۵۰نقش عمده‌اي را در تأمین مالی شهرداری‌ها ایفاء می‌نمود. (مظفري، پاپلی‌یزدی، ۱۳۹۵: ۲۵) ادامه این وضعیت تا سال ۱۳۶۲باعث شد که قانون‌گذار براساس بند(ب) تبصره(۵۲)قانون بودجه این سال، دولت را موظف نماید تا حداکثر ظرف شش ماه لایحه‌ای را به مجلس ارائه دهد که به موجب آن شهرداری‌های کشور طی یک برنامه سه ساله به خودکفایی کامل برسند. علی‌رغم اینکه پس از گذشت سه دهه از چنین تکلیفی لایحه مذکور تاکنون به تصویب مجلس نرسیده است،[۲] لیکن مطابق این طرح کمک‌هاي مالی دولت به شهرداری‌ها سیر نزولی یافته، به‌گونه‌اي که در حال‌حاضر وابستگی این نهاد به کمک‌هاي مذکور به کمتر از ۵درصد رسیده و بیش از ۹۵درصد منابع شهرداری‌ها از محل درآمدهاي محلی منظور شده در نظام بودجه‌ریزی داخلی آنان تأمین می‌گردد. (هداوند، آل‌اسحاق، ۱۳۹۲: ۲)

این منابع مطابق ماده۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها شامل؛ درآمد ناشی از عوارض عمومی‌ (درآمدهاي مستمر) و اختصاصی، بهاء خدمات و درآمدهاي مؤسسات انتفاعی شهرداري، درآمدهاي حاصله از وجوه و اموال شهرداري، اعانات و کمک‌هاي اهدایی اشخاص و سازمان‌هاي خصوصی می‌باشند. در وضعیت فعلی نقش دو دسته از این منابع تا حدودي با ثبات‌تر بوده و حائزاهمیت است.

۱- وضع و وصول عوارض ۲- اموال و دارایی‌ها که صرف‌نظر از منقول و غیرمنقول بودن آن براساس ماده۴۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۴۶و اصلاحات بعدي آن به دو نوع تقسیم ‌می‌شوند.۱- اموال اختصاصی: شامل اموالی که شهرداري حق تصرف مالکانه نسبت به آنها را دارد، از قبیل اراضی و ابنیه.۲- اموال عمومی: که متعلق به شهر بوده و براي استفاده عموم اختصاص یافته است مانند معابر عمومی، خیابان‌ها و میادین. با توجه به این تقسیم‌بندی در ادامه براي شناخت بهتري از نحوه نظارت بر این منابع و بایسته‌های آن ابتدا شرح مختصري ماهیت حقوقی این دو دسته از منابع بیان می‌شود.

۲- ماهیت حقوقی منابع داخلی شهرداری

۱-۲- وضع و وصول عوارض

واژه «عوارض»[۳] به صیغه جمع به معنی نوعی باج است. فرق عمده عوارض با مالیات در این است وصول آن جبران هزینه‌های انجام کار یا خدماتی است که یک مؤسسه عمومی ‌مانند شهرداری ارائه می‌نماید. (قدمی، سیدرضایی، آزادی‌قطار،۱۳۹۲: ۳۵) لزوم رعایت اصولی همچون عدم صلاحیت و قانونی کلیه اقدامات و تصمیمات کارگزاران و اشخاص حقوقی حقوق عمومی، ایجاب می‌کند که وضع و وصول هرگونه عوارض به حکم صریح قانون‌گذار یا اذن قبلی او صورت پذیرد. در تأیید موضوع می‌توان به دادنامه شماره۲۵۰ مورخ ۲۱/۷/۱۳۸۱هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداري اشاره نمود که تعیین مرجع و مقام وضع عوارض و تغییر میزان آن را از وظایف و اختیارات خاص قانون‌گذار دانسته است. بر این اساس عوارض شهرداری‌ها را می‌توان به دو دسته کلی تقسیم ‌نمود.۱-عوارضی که قانون‌گذار رأساً و در ضمن قوانین مختلف براي تأمین مالی شهرداري وضع نموده است. مانند عوارض آلایندگی موضوع تبصره(۱) موضوع ماده (۳۸) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده.۲- عوارضی که قانون‌گذار اجازه وضع و وصول آن را به شوراهاي محلی و شهرداری‌ها اعطاء نموده است.

۱- تصمیم‌گیری مستقل هر یک از شوراهاي محلی در وضع این عوارض.۲- وضع، وصول و مصرف این عوارض و لازم‌الاجراء بودن مصوبات ناشی از آن صرفاً در سطح همان محل.۳- وضع این عوارض در قبال ارائه خدمات و تأمین هزینه‌های عمرانی شهري.

انواع مختلف عوارض وضع شده، ناپایداري این منابع به دلیل تغییرات قوانین و نیز نادیده انگاشتن ضوابط قانونی و ویژگی‌های یادشده در بسیاري از موارد توسط شوراها، قانونی بودن منشأ درآمدهاي وصولی ناشی از عوارض شهرداری‌ها را با ابهام مواجه نموده و لزوم بازنگري اداري، مالی و قضایی در این زمینه را با توجه به نقش مستقل شوراها در وضع عوارض محلی، با چالشی قابل‌ملاحظه روبه‌رو ساخته است. بررسی نمونه‌ای موضوع حاکی از صدور بیش از ۲۰مورد رأي وحدت از سوي رویه هیأت عمومی ‌دیوان‌عدالت اداري به شرح ذیل طی سال‌های ۸۸ الی۹۵ درخصوص ابطال عوارض وصولی شهرداری‌ها پیرامون «افتتاح، استقرار و محل فعالیت و خدمات بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباري و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار» می‌باشد که علی‌رغم وحدت موضوع مورد رسیدگی و ابطال آن از سوي هیأت مذکور، لیکن مجدداً از سوي شوراي‌شهر و شهرداری‌هاي در حوزه‌هاي مختلف شهري وضع و وصول گردیده‌اند. با این وجود صرف‌نظر از چنین مشکلاتی لزوم رعایت اصل قانونی بودن عوارض وضع شده، لازم‌الاجراء بودن مصوبات تنظیمی ‌براي مشمولین و مصرف درآمدهاي حاصله جهت مصارف عمومی ‌در حوزه مدیریت شهري حاکی از آن است که اقدام به وضع عوارض از سوي قانون‌گذار و شوراهاي محلی جهت تأمین مالی شهرداری‌ها، ضمن آنکه ماهیتاً عملی حاکمیتی تلقی می‌گردد، مطابق ماده(۱۳) قانون محاسبات عمومی ‌نقدینگی حاصل از این عمل صرف‌نظر از منشأ و نحوه تأمین آن به عنوان «وجوه عمومی» شناخته می‌شود.

۲-۲- اموال و مشترکات عمومی

در حقوق اسلام به دلیل عدم رواج اصطلاح اموال عمومی ‌مترادفی جز «انفال» را نمی‌توان براي آن یافت. انفال در لغت به معناي هر شیء زائد بر اصل و زیاده بر استحقاق آمده است. (هاشمی، تقی‌زاده، ۳۹۱: ۱۱۶و۱۲۰) البته آنچه که در آیه شریفه در باب تأویل این واژه ذکرشده، صرفأ مشخص نمودن مالکیت بر انفال بوده و بیان شفافی از ماهیت و مصادیق این قبیل اموال ارائه نمی‌دهد. لذا فقها در تعریف اصطلاحی انفال، مفهوم لغوي آن را لحاظ کرده و منابع عمومی ‌چون زمین‌های موات، سواحل دریا، رودخانه‌ها ، قله‌کوه‌ها ، غنامی‌جنگی، ارث بلاوارث و… را انفال تلقی و مالکیت آن در اختیار رهبر جامعه اسلامی ‌می‌دانند. (صباحیان،۱۳۹۳: ۱۵ و ۱۸) آنچه از این تعاریف برمی‌آید این است که دایره انفال گسترده‌تر از منابع طبیعی بوده و بین انفال و ثروت‌های طبیعی نسبت عموم و خصوص من وجه برقرار است. (فراهانی‌فرد، ۱۳۸۹: ۷۶)

قانون اساسی نیز با الهام از دیدگاه‌های رایج فقهی در اصل(۴۹) مالکیت انفال را در اختیار حکومت اسلامی‌دانسته است. لذا با وجود اینکه مالکیت این اموال متعلق به رهبري جامعه اسلامی‌است، لیکن این مالکیت مجازاً به‌کار برده شده و در حقیقت قائم بر شخص امام و متعلق به منصب امامت امت بوده (و نه شخص امام) و از امامی ‌به امام دیگر منتقل می‌شود، نه به وارثان شخصی امام. (هادوی‌نیا، ۱۳۸۲: ۳) فلذا اموال مذکور به عموم مردم تعلق داشته و از قابلیت تملک شخصی برخوردار نبوده و بدین لحاظ لزوم اذن امام در انتفاع انفال نیز به‌دلیل تأمین منفعت عمومی‌جامعه است.

در کنار انفال می‌توان به دسته دیگري از اموال تحت عنوان «مشترکات و مباحات عمومی» اشاره نمود که استفاده از آنها براي عموم آزاد است. در فقه شیعه «راه‌ها، خیابان‌ها، مسجدها، مدارس، کاروانسراها، آب‌ها» جزء دسته مشترکات محسوب می‌شوند. (میرمعزي، ۱۳۹۱؛۳۰۴) و مباحات عامه نیز شامل آن دسته از منابع طبیعی مانند آبزیان و پرندگان است که در مالکیت خصوصی قرار ندارند و همه مسلمانان می‌توانند به این منابع دسترسی و نسبت به بهره‌برداري آنها اقدام نمایند. (شریف‌زاده، نادران، ۱۳۸۸: ۲۱) با توجه به ویژگی اساسی هر سه دسته اموال مذکور یعنی مالک خاص نداشتن و تعلق به عموم جامعه، به‌نظر می‌رسد تقسیم‌‌بندی‌های رایج فقهی در ارتباط با این اموال ناشی ازغلبه کارکردهاي قدیمی‌ دولت بوده، و در عصر حاضر به دلیل تحول این مفهوم چنین تمایزاتی رواج معنایی خود را از دست داده است، به‌گونه‌ای که می‌‌توان از تمامی ‌این اموال تحت عنوان «اموال عمومی»[۴] نام برد که بهره‌برداري از آن بر طبق مصالحه عامه امکان‌پذیر بوده و در مواردي نیز که این بهره‌برداري به اشخاص اعطاء می‌گردد، این امر تحت نظارت دولت انجام و مانع از استفاده دیگران نیست.

کنکاش در حقوق تطبیقی و سیر تحولات حقوق فرانسه نیز حاکی است. که در حال‌حاضر در این کشور، با تصویب قانونی مجزا با عنوان «قانون جامع اموال اشخاص عمومی» مصوب سال ۲۰۰۶ اموال عمومی‌ «آن دسته از اموال یک شخص عمومی ‌تلقی می‌شود که به استفاده مستقیم‌ ‌عمومی ‌یا به یک خدمت عمومی ‌اختصاص داده شده است». (آجری‌آیسک،۱۳۹۵: ۱۸۷) نکته مهم این تعریف آن است که مالکیت شخص عمومی ‌باید «تمام» و «کامل» یا به تعبیر حقوقی «طلق» باشد. پس اگر حقی از مالکیت جدا شود، مانند ملکی که میان شخص خصوصی و عمومی ‌مشاع است آن مال قابلیت ورود به ثروت عمومی ‌را ندارد. (جلالی، کرمی،۱۳۹۳: ۳۲۶) با این توصیف اموال عمومی‌ را می‌توان در قالب ذیل تعریف نمود.

«اموال و مشترکات عمومی‌ به کلیه منابع طبیعی و ثروت‌هاي عمومی ‌محصور در قلمرو جغرافیاي سرزمینی گفته می‌شود که مالکیت عین و منافع آن، متعلق به عموم ملت اعم از نسل‌های کنونی و آیندگان بوده و دولت به نمایندگی از آنان وظیفه و حراست از این منابع و بهره‌برداري از آن را در سطح ملی یا محلی در چارچوب موازین قانونی معین جهت ارائه خدمات و تأمین منفعت عمومی‌جامعه و دستیابی به اهداف و سیاست‌های کلان رشد و توسعه همه‌جانبه کشور برعهده دارد».

با در نظر گرفتن این تعریف آنجا که تبصره(۶) ماده(۹۶) قانون شهرداری‌ها اموالی مانند؛ اراضی کوچه‌هاي عمومی ‌و میدان‌ها، پیاده‌روها، معابر، باغ‌های عمومی ‌را که در محدوده شهر واقع و مورد استفاده عموم است، ملک عمومی ‌محسوب و در مالکیت شهرداري می‌داند، این مالکیت از نوع خصوصی آن که مالک را مجاز به هرگونه انتفاع از مایملک خود می‌نماید نبوده، بلکه صرفاً گویاي مدیریت بر حفظ و نگهداري این اموال جهت استفاده عمومی ‌است. بنابراین اموال مذکور اموال عمومی ‌جامعه محسوب می‌شود.

۳-۲- اموال اختصاصی

در ارتباط با معناي اختصاصی به‌کار رفته براي این اموال باید گفت؛ از آنجا که اموال مذکور به شخصیت حقوقی شهرداري و نه اشخاص خصوصی تشکیل‌دهنده آن تعلق دارد، بی‌شک حق بهره‌برداري خصوصی افراد از این اموال معناي متصور این واژه نمی‌باشد. در این رابطه باید افزود؛ با توجه به اینکه هدف اصلی از اختصاص اموال یادشده به شهرداری‌ها ارائه خدمات عمومی ‌توسط این نهاد اجرایی است، لذا به‌نظر می‌رسد تعبیر صحیح اختصاصی بودن اموال شهرداری‌ها منوط به شناخت مفهوم دولت است. این مفهوم که در معناي عام خود، شامل همه نهادهاي حاکمیتی و اشخاص عمومی ‌می‌باشد براي بقاء و حفظ کارکردهاي خود در عرصه‌های مختلف نیازمند بهره‌گیری از برخی اموال و امکانات مادي و معنوي جامعه به‌طور اختصاصی بوده که این اموال را اصطلاحاً «اموال دولتی»[۵]می‌نامند. بنابراین اموال اختصاصی شهرداری‌ها در واقع همان اموال دولتی است که جهت انجام وظایف و حفظ کارکردهاي مطلوب این نهاد اختصاصاً به شهرداری‌ها تعلق یافته است.

در بحث پیرامون اموال دولتی شهرداری‌ها در حقوق موضوعه دو نکته باید مورد توجه قرار گیرد. نکته اول مربوط به تعریف این اموال است. ماده(۲) آیین‌نامه اموال دولتی اموالی را که توسط وزارتخانه‌ها مؤسسات دولتی خریداري می‌شود یا به هر طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا می‌آیند را اموال دولتی معرفی می‌کند. همچنین ماده(۶۹) قانون تنظیم‌‌بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰نیز؛ کلیه اراضی، املاك و ابنیه‌ای که براي استفاده و وزارتخانه‌ها مؤسسات دولتی به یکی از طرق قانونی تملک شده یا با نام آن وزارتخانه، مؤسسه خریداري شود یا می‌شود را متعلق به دولت می‌داند.

نگاهی به تعاریف این مطلب را به ذهن متبادر می‌سازد که قانون‌گذار اموال دولتی را صرفاً معطوف به اموال وزارتخانه و مؤسسات دولتی دانسته و اموال نهادها و مؤسساتی چون شهرداری‌ها از شمول این تعاریف خروج موضوعی دارند. لیکن تدقیق نظر در پاره‌ای قوانین و مقررات دیگر، این وضعیت را به‌گونه‌ای متفاوت نمایان می‌سازد. به عنوان مثال آیین‌نامه چگونگی استفاده از خودروهاي دولتی مصوب سال ۱۳۸۶هیأت وزیران، ضمن ارائه تعریفی از خودروهاي دولتی به عنوان: وسایط‌نقلیه‌ای که براي انجام امور اداري و خدماتی در اختیار دستگاه‌ها ي اجرایی قرار می‌گیرند، مؤسسات عمومی‌ غیردولتی مثل شهرداری‌ها را نیز مشمول احکام وضع شده درخصوص نحوه استفاده از این خودروها می‌داند.

از سویی دیگر در برخی مقررات جزایی استفاده غیرمجاز هر یک از کارمندان ادارات، سازمان‌ها، شوراها، شهرداری‌ها، نهادهاي انقلابی، از اموال متعلق به این سازمان‌ها و مؤسسات و یا تضییع آن را به علت اهمال یا تفریط کارمندان تصرف غیرقانونی در اموال دولتی دانسته و براي آن ضمانت اجرایی در نظر گرفته است. بیان چنین احکامی ‌از سوي قانون‌گذار درخصوص اموال شهرداری‌ها هم‌راستا با اموال سایر دستگاه‌ها ي اجرایی، به‌جز تلقی نمودن این اموال به عنوان اموال دولتی در معنا و مفهوم عام آن، راه به جایی نمی‌برد.

نکته دیگر مرتبط با ماهیت اموال دولتی است. اموال دولتی را نباید در مقابل اموال عمومی ‌قرار داد. به عبارتی دیگر با توجه به ویژگی‌های مشترك میان این دو دسته از اموال می‌توان گفت که مالکیت عمومی‌ در معناي عام خود شامل «اموال دولتی» و «اموال عمومی» و به‌طور کلی اموال غیرخصوصی می‌شود. (هاشمی، تقی‌زاده ۱۳۹۱:۸۵) از جمله‌ ویژگی‌های مشترك میان این اموال با اموال عمومی‌منع مالکیت خصوصی و استفاده انحصاري افراد، امتیاز هیأت حاکمه کشور در نگهداري و اداره، عدم هرگونه دخل و تصرف در این اموال اعم از نقل‌وانتقال، فروش، معاوضه، اعطاي امانت و هبه توسط کارکنان دولت و سایر اشخاص بدون وجود جواز قانونی است. در تأیید این مطلب می‌توان به مواد (۴۵و۴۸) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها اشاره نمود که اموال عمومی ‌و اختصاصی شهرداري را در کنار یکدیگر بیان و وظیفه حفظ و حراست این اموال را برعهده شهرداري محول نموده است. بنابراین اموال دولتی را می‌توان چنین تعریف نمود:

« اموال دولتی بخشی از اموال و مشترکات عمومی ‌است که قواي سه‌گانه و سایر نهادهاي حکومتی و اجرایی غیر از قوه‌مجریه، جهت انجام وظایف و کارکردهایی که به نمایندگی از جامعه عهده‌دار شده‌اند، از حق دخل و تصرف مالکانه و بهره‌برداري اختصاصی آن (و نه انحصاري) برخوردار بوده، به نحوي که ضمن حفظ و حراست این اموال هرگونه استفاده از آنها توسط دستگاه‌های مذکور صرفاً در راستاي اهداف و ضوابط از پیش تعیین‌شده امکان‌پذیر می‌باشد».

این تعریف نیز همانند تعریف اموال عمومی‌که پیش‌تر بیان شد؛ موید این مطلب است که اموال دولتی در اختیار شهرداری‌ها و منافع حاصل از آن بخشی از بیت‌المال محسوب می‌شود.

۴-۲- نحوه نظارت بر منابع داخلی شهرداری‌ها

رسیدگی و نظارت بر این منابع رویکردي داخلی داشته و مطابق مواد(۲۶) و(۴۴) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها پس از انجام رسیدگی‌های لازم از سوي مسؤولین مربوطه شهرداري و ارائه تفریغ بودجه توسط شهردار، در مرحله اول عملکرد این منابع توسط حسابرسان قسم خورده یا کارشناسان رسمی ‌دادگستري رسیدگی و سپس به وسیله شوراي‌شهر از طریق بررسی گردش مالی‌ها حساب و گزارش حسابرسان مذکور انجام می‌شود. بنابراین برخلاف اعتبارات دولتی شهرداري که حسابرسی و تأیید عملکرد آن به‌وسیلۀ دیوان محاسبات انجام می‌شود، عملکرد منابع داخلی از طریق حسابرسان منتخب شوراي‌شهر حسابرسی و نتیجتاً توسط این شورا تأیید می‌شود، که به‌نظر می‌رسد این نحو رسیدگی بنابر جهات ذیل داراي اشکال و منجر به عدم شفافیت این طیف از منابع مالی شهرداری‌ها است.

۱- تأیید نهایی تفریغ بودجه شهرداري توسط مرجع تصویب‌کننده این بودجه، یعنی شوراهاي محلی، از مبناي صحیح و منطقی برخوردار نبوده و می‌تواند زمینه‌های بروز رانت‌های مالی در ساختار اجرایی شهرداری‌ها و بی‌اعتمادي شهروندان جهت مشارکت در تأمین هزینه‌های عمومی ‌شهر را فراهم نماید.

۲- مطابق اصول و استانداردهاي مسلم گزارشگري مالی، فقدان مرجع رسیدگی‌کننده مستقل به عملیات مالی دستگاه اجرایی از جمله عوامل مؤثر در عدم قابلیت اتکاء صورت‌هاي مالی واحد گزارشگر نزد تصمیم‌گیرندگان و استفاده‌کنندگان برون‌سازمانی به شمار می‌آید. (سازمان حسابرسی۱۳۹۱: ۴۸)

۳- نقش دوگانه شوراهاي محلی در وضع و رسیدگی نهایی به عوارض شهرداري به عنوان مهم‌ترین منبع درآمدي بودجه داخلی این نهاد، و ضرورت بازنگري قضایی بسیاري از این مصوبات و ابطال آنها توسط دیوان عدالت اداري به علت مغایرت با قوانین جاریه، ناپایداري منابع درآمدي شهرداری‌ها را به عنوان یکی از‌ چالش‌هاي مهم فراروي برنامه‌ریزان شهري قرار داده است.

نقاط ضعف یاد شده در گزارشگري منابع مالی داخلی شهرداری‌ها در شرایطی ایجاد گردیده، که علی‌رغم عدم تأمین این منابع از بودجه کل کشور، لیکن مطابق ماده (۱۳) قانون محاسبات عمومی‌ و براساس آنچه که پیش‌تر عنوان شد در زمره وجوه عمومی‌ و بخشی از بیت‌المال محسوب شده که بالتبع پاسداري از این بیت‌المال در قالب نظارت مالی مستمر در صلاحیت ذاتی دیوان محاسبات کشور قرار دارد. در حالی که در هیچ‌یک از مقررات قانونی نهاد شهرداري اشاره‌اي به لزوم ارائه عملکرد این منابع به دیوان محاسبات و پذیرش صلاحیت عام نظارتی آن در این زمینه نشده، فلذا گستره این صلاحیت در سال‌هاي پس از انقلاب اسلامی‌ همواره محل مناقشه میان این بازوي نظارتی مجلس و مسؤولین ذی‌ربط شهرداری‌ها بوده، که این امر در نهایت منجر به تفسیر اصل(۵۵) قانون اساسی با محوریت شفاف‌سازی دامنه صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات و صدور نظریه تفسیري شماره ۱۱۱۶/۲۱/۷۵مورخ ۱۴/۹/۷۵شوراي‌نگهبان از اصل مذکور به شرح ذیل گردید.

«اصل (۵۵) قانون اساسی ناظر بر اعتباراتی است که در بودجه کل کشور منظور شده و صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی و حسابرسی محدود به همان موارد است».

بدین‌ترتیب تفسیر یادشده با محدود نمودن اطلاق عبارت اعتبارات مصوب تصریح شده در اصل مذکور به بودجه کل کشور، محدودیتی اساسی را در ارتباط با نظارت مالی دیوان محاسبات کشور برآن بخش از منابع مالی مؤسسات و نهادهاي عمومی‌ غیردولتی مانند شهرداری‌ها که از محلی غیر از بودجه مذکور تأمین می‌شود، ایجاد نمود.[۶] این محدودیت و فروکاستن شأن صلاحیتی دیوان محاسبات کشور از پاسداري بیت‌المال به بودجه کل کشور، بنابر دلایلی که ذیلاً به برخی از آنها پرداخته می‌شود لزوم بازنگري در نظریه مذکور را ضروري می‌نماید.

۳- بررسی نظریه تفسیری اصل(۵۵) قانون اساسی

اصول کلی قانون اساسی در واقع خط‌مشی‌های عمومی ‌هستند که از ارزش‌هاي مورد قبول جامعه و نگرش‌هاي سیاسی، اجتماعی، اقتصادي موجود در آن نشأت گرفته و رئوس کلی اقدامات و برنامه‌های اجرایی جامعه را طراحی می‌کنند. (الوانی،۱۳۷۶: ۲۵-۲۴) بی‌شک براي دستیابی به اهداف یادشده میسر نمی‌گردد، مگر آنکه اصول قانون اساسی از ویژگی‌هایی چون استمرار داشتن و ثبات برخوردار باشند. وجود این ویژگی‌ها نیز به نوبه خود مستلزم آن است که در تدوین اصول قانون اساسی به معیارهایی مانند کلیت و عمومیت، انطباق‌پذیری با واقعیات موجود و ضرورت آینده‌نگری توجه شود.

این معیارها نه‌تنها در زمان تدوین قانون اساسی، بلکه چنانچه عبارات عام و موسع قانون اساسی در مرحله اجرا با مشکل ابهام مجریان روبه‌رو شود، و تفسیر این اصول به منظور حفظ و پاسداري از میثاق ملت ضرورت یابد، نقش مؤثري در بقاء و تداوم ثبات و استمرار اصول قانون اساسی ایفاء می‌نمایند. لذا به‌نظر می‌رسد بررسی تفسیر اصل (۵۵) قانون اساسی از رهگذر معیارهاي مذکور می‌تواند به درك صحیحی از موضوع و شناخت بهتر تأثیر این نظریه بر دامنه صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات کشور منجر شود.

۱-۳- عدم توجه به عمومیت واژگان مورد تفسیر

محدود نمودن عبارت «اعتبارات مصوب»[۷] به کار رفته در اصل(۵۵) به اعتبارات منظور شده در کل بودجه کشور، در حالی است که کلیت و عمومیت واژه مذکور در واقعیت امر بسیار موسع‌تر از آنچه که در تفسیر مورد بحث بیان گردیده می‌باشد. زیرا اصطلاحاتی مانند اعتبار مصوب، بودجه مصوب، تأمین اعتبار و…، نه‌تنها در سیستم بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی رواج واژگانی دارد، بلکه این اصطلاحات در واقع بخشی از تعابیر موجود به‌کار رفته در استانداردهاي حسابداري بخش عمومی‌ می‌باشد که استفاده از آن در نظام حسابداري مالی کلیه اشخاص حقوقی حقوق عمومی ‌از جمله مؤسسات و نهادهاي عمومی‌ غیردولتی و شهردار‌هاي اعم از اینکه از بودجه کل کشور استفاده نمایند یا نه الزامی ‌بوده، به‌طوري که گزارشات حسابرسی و صورت‌های مالی که در تنظیم ‌آنها اصول و ضوابط مذکور رعایت نشده باشد در هیچ‌یک از مراجع دولتی قابل استفاده نخواهد بود.[۸] لزوم چنین وحدت رویه‌ای که بی‌شک دستیابی به اهدافی همچون شفافیت مالی و مسؤولیت پاسخگویی مسؤولین در استفاده از منابع بیت‌المال را به همراه دارد، به معناي آن است که عبارت اعتبارات مصوب به‌کار رفته در اصل(۵۵) قانون اساسی صرفاً محدود به بودجه کل کشور نبوده و نظام بودجه‌ریزی داخلی بخش عمومی ‌جامعه را نیز دربرمی‌گیرد. پذیرش چنین معناي عامی ‌از این واژه منجر به حفظ کلیت و عمومیت مفاد اصل مذکور شده و جایگاه واقعی و صلاحیت عام نظارتی را که قانون اساسی براي دیوان محاسبات در نظر گرفته است نمایان می‌سازد.

بر مبناي آنچه گفته شد از مفاد اصل(۵۵) چنین برمی‌آید که دیوان محاسبات؛ کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوي از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند (صرف‌نظر از میزان آن) به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب (اعم از اعتبارات دولتی یا منابع داخلی دستگاه‌های مذکور) تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد.

 

۲-۳- عدم انطباق این تفسیر با برخی واقعیات يا بودجه

محدودیت مورد بحث با برخی واقعیت‌های بودجه کل کشور نیز تناسب چندانی ندارد. به عنوان مثال صرف‌نظر از اعتبارات مصوبی که از سوي قانون‌گذار جهت اجراي طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه سنواتی لحاظ می‌گردد، بخش دیگري از اعتبارات شرکت‌های مذکور شامل پیش‌بینی منابع مالی داخلی است که اصطلاحاً از آن به عنوان «بودجه مصوب» یاد گردد. این بودجه که مطابق بند(۲) ماده(۱) قانون محاسبات عمومی ‌می‌بایست مجزا از بودجه عمومی‌دولت لحاظ گردد، به صورت سرجمع از سوي مجلس شوراي اسلامی ‌تصویب و در جداول مندرج در پیوست شماره (۳) قانون بودجه نشان داده می‌شود. بنابراین در فرض پذیرش محدود بودن صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات به اعتبارات مصوب منظور شده در قانون بودجه کل کشور، بودجه مصوب شرکت‌های دولتی نیز که در وضعیتی مشابه با مؤسسات و نهادهاي عمومی ‌غیردولتی، منابع داخلی این شرکت‌ها محسوب می‌گردد علی‌الظاهر می‌بایست از شمول صلاحیت نظارتی دیوان خارج گردد. اما در واقع امر این چنین نبوده و گزارش نهایی عملکرد این بودجه نیز به عنوان بخشی از گزارشات تفریغ بودجه سالانه کل کشور از سوي دیوان محاسبات به مجلس شوراي اسلامی ‌ارائه و تاکنون نیز از سوي شوراي‌نگهبان و یا مرجع ذی‌ربط دیگري ایرادي بر موضوع وارد نگردیده است.

 

۳-۳- عدم انطباق با تحولات روزافزون اقتصادي و اجتماعی

نگاهی به تحولات اقتصادي و اجتماعی ادوار مختلف حاکی از پویایی مفهوم دولت و تغییر حدود وظایف و دخالت آن در امور عمومی‌ متناسب با نیازهاي جامعه است. در چنین شرایطی شفافیت از یکی مهم‌ترین پیش‌شرط‌هاي کارآیی و حفظ بهره‌وري مطلوب عملکرد این نهادها و مانع از بروز فساد اداري است.

وضع قوانین متعدد مبارزه با مفاسد اقتصادي در برهه‌های زمانی مختلف، خود دلیلی بر توجه قانون‌گذار نسبت به این ضرورت است. به عنوان نمونه می‌توان قانون نحوه اعمال نظارت بر کاهش هزینه‌های غیرضرور و جلوگیري از تجمل‌گرایی مصوب سال ۱۳۷۰، قانون ممنوعیت و وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی از چاپ و انتشار نشریات غیرضرور مصوب سال ۱۳۶۵و قانون استفساریه آن مصوب سال ۱۳۷۳، قانون مبارزه با پولشویی مصوب سال۱۳۸۶قانون ارتقاء سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب سال ۱۳۹۰را نام برد، که اجراي کارآمد این قوانین مستلزم اعمال نظارت مالی عام دیوان محاسبات کشور بر کلیت منابع و امکانات مالی در اختیار نهادها و مؤسساتی چون شهرداری‌ها فارغ از نوع و منبع تحصیل آن می‌باشد. در حالی که نظریه تفسیري مورد بحث نه‌تنها محدودیت اساسی را در راستاي ایفاء این نقش ایجاد نموده، بلکه این نگرش تحدیدکننده موجب شده که در قوانین سایر دستگاه‌های نظارتی از جمله سازمان حسابرسی و دستگاه قضایی تکلیفی درخصوص اعلام سوء‌جریانات مالی به دیوان محاسبات وجود نداشته باشد که این امر نیز به لحاظ عملی تضعیف هر چه بیشتر نقش دیوان محاسبات را دربر داشته است. (امامی، نادري، ۱۳۸۶: ۵۶)

با توجه به آنچه عنوان شد به‌نظر می‌رسد تفسیر شوراي‌نگهبان از اصل (۵۵) قانون اساسی در حد مطلوب از ویژگی یک تفسیر متکی بر اصول منطقی، قابل اتکاء و تثبیت‌کننده ارزش‌های عنوان شده برخوردار نبوده و در وضعیت کنونی نمی‌تواند به عنوان معیاري مناسب جهت تحدید دامنه صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات، به‌کار رود. حال باید دید که گستره این صلاحیت تا کجاست؟ و آیا این صلاحیت نظارتی بر شهرداری‌ها نیز مترتب می‌باشد؟

 

۴- بازشناسی صلاحیت ذاتی دیوان محاسبات کشور

اصل حاکمیت ملی به مردم و نمایندگان آنان این حق را می‌دهد که هزینه‌هاي عمومی‌ را که تأمین‌کننده اصلی آن همانا مردم هستند، تأیید یا رد کنند. (هاشمی۱۳۹۴: ۲۰۵) بدین لحاظ پارلمان ابزارهاي مختلفی براي اعمال نقش نظارتی خود در اختیار دارد از جمله نهادهاي نظارتی که تابعه البته از آن به عنوان مرجع ملی حسابرسی یا دیوان محاسبات یا هر نام دیگري یادشده و تقریباً در همه کشورها وجود دارد. مرجع ملی حسابرسی، نهادي است حرفه‌اي، مجرب و مستقل که بر مدیریت مالی نهادها و واحدهاي اجرایی و ارگان‌هاي دولتی نظارت می‌کند. (رنجبر، مرشدی‌زاد، ۱۳۸۴: ۸-۷) در کشور ما نیز پس از انقلاب مشروطه براي اولین بار دیوان محاسبات براساس اصول(۱۰۱) و (۱۰۳) قانون اساسی مشروطیت تأسیس و نخستین قانون آن در سال ۱۲۹۰خورشیدي به تصویب رسید. بعد از پیروزي انقلاب اسلامی‌نیز براساس اصل (۵۴) قانون اساسی دیوان محاسبات که اداره امور آن پیش‌تر براساس لایحه خاتمه خدمت مستشاران دیوان محاسبات به وزارت امور اقتصادي و دارایی واگذار گردیده بود، از وزارت مذکور منفک و به عنوان مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر مجلس شوراي اسلامی‌موجودیت یافت. (مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۳۷۵: ۷-۶) با توجه به اصل ۵۵ قانون اساسی قانون دیوان محاسبات مصوب سال ۱۳۶۱هدف دیوان را اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداري از بیت‌المال از طریق کنترل عملیات و فعالیت‌های مالی دستگاه‌های اجرایی برشمرده است. بدین ترتیب حسابرسی و رسیدگی به کلیه حساب‌هاي درآمد، هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها صورت‌های مالی و همچنین موجودي حساب اموال، دارایی‌ها و سایر امور مالی مرتبط دستگاه‌های اجرایی برعهده دیوان محاسبات کشور قرار داشته و در این راستا کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و به طور کلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول(۴۴) و (۴۵) قانون اساسی مالکیت عمومی ‌بر آن مرتب می‌شود، مکلفند اسناد و مدارك مربوطه را به نحوي که دیوان محاسبات کشور تعیین می‌نماید به دیوان مزبور تحویل دهند.

اعطاء چنین صلاحیت نظارتی به دیوان از سوی قانون‌گذار صرفاً محدود به رسیدگی اسناد و مستندات مالی دستگاه‌های اجرایی نبوده، بلکه دیوان محاسبات در راستای انجام وظایف قانونی خود می‌تواند در تمامی‌امور مالی کشور تحقیق و تحفص نموده و در تمامی ‌موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی‌ایران و قوای سه‌گانه و سازمان‌ها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمان‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند مکلف به پاسخگویی مستقیم ‌می‌باشند، ولو از شمول قانون محاسبات عمومی ‌مستثنی شده باشند.

گسترده اختیارات و صلاحیت ذاتی دیوان محاسبات بدان حد است که نه‌تنها مواردی همچون سوءاستفاده غفلت و تسامح در حفظ اموال، اسناد، وجوه دولتی و نیز دریافت و پرداخت‌های انجام شده مغایر قوانین توسط اشخاص یادشده را شامل می‌شود، بلکه مطابق بند(هـ) ماده(۲۳) قانون دیوان محاسبات، هر نوع خرج یا تصمیم ‌نادرستی که باعث اتلاف یا تضییع بیت‌المال شود نیز مشمول این رسیدگی و دارای ضمانت اجرایی می‌باشد. قید عبارت «تصمیم‌ نادرست»[۹] در کنار سایر تخلفات مالی احصاء شده در قانون دیوان، حاکی از آن است که تصمیم‌ نادرست مقوله‌ای متفاوت از تصمیم ‌غیرقانونی است این قبیل تصمیمات به حوزه اختیارات یا به تعبیر دیگر صلاحیت گزینشی کارگزاران دولتی باز می‌گردد. این نوع صلاحیت به مقام اداری درجه‌ای از آزادی عمل برای تصمیم‌‌گیری واگذار می‌کند و او را مجاز می‌سازد میان تصمیمات متعدد و قانونی تصمیمی ‌را که از نظر او مناسب‌تر است اتخاذ نماید. (هداوند و دیگران، ۱۳۸۹، نقل از گرجی، فتحی، ۱۳۹۱: ۱۱۳) در اعمال این صلاحیت اصل بر این است که مقام اعمال‌کننده فارغ از کنترل قضایی است، مگر آنکه این صلاحیت‌ها را به منظور یک هدف غیرقانونی به خدمت گرفته، یا آنکه اقدام وی خارج از حدود اختیارات اعطاء شده باشد. (طباطبایی موتمنی، افشاری، اسدی، ۱۳۹۴: ۲) با این وصف چنانچه دامنه تصمیمات تخییری اتخاذ شده مقامات از قیود و حدود اختیارات قانونی فراتر رود و از این رهگذر ضرری به بیت‌المال وارد آید موضوع از مصدیق تصمیم‌ نادرست و مشمول رسیدگی دیوان محاسبات کشور است. ولو اینکه این تصمیم ‌بدون سوءنیت اتخاذ شده باشد.

ضمانت اجرای رسیدگی به ضرر و زیان‌های وارده به بیت‌المال، جبران زیان و وجود مجازات‌های اداری است که برای اعمال آن تشکیلات ویژه‌ای در درون ساختار سازمانی دیوان محاسبات کشور در نظر گرفته شده که عبارتند از؛ وجود دادسراي دیوان متشکل از یک دادستان و تعداد کافی دادیار، هیأت‌های سه الی هفت نفره مستشاري و همچنین یک محکمه تجدیدنظر مرکب از یک نفر حاکم شرع به انتخاب رئیس قوه‌قضائیه و دو مستشار (به عنوان کارشناس) به انتخاب رئیس دیوان است که منحصراً به موارد اعتراض رسیدگی و مبادرت به صدور حکم قطعی می‌نماید. وجود چنین تشکیلاتی باعث گردیده برخی علاوه بر اینکه دیوان را یک مرجع اختصاصی مالی می‌دانند، ماهیت رسیدگی دیوان به تخلفات مالی را قضایی محسوب نمایند. (نک؛ امامی، (۱۸۱ :۱۳۸۴) در حالی که اولاً: همانگونه که عنوان شد دیوان محاسبات یک مؤسسه دولتی مستقل (و نه یک مرجع قضایی تمام‌عیار) زیر نظر مجلس شوراي اسلامی‌است که پیکره اصلی ساختار سازمانی آن را حسابرسان و واحدهاي تخصصی حسابرسی تا سطح ادارات کل استانی تشکیل می‌دهد. ثانیاً: علی‌رغم اینکه حاکم شرع محکمه تجدیدنظر دیوان داراي شأن قضایی است، اما این شأن قائم به شخص بوده و قابل تسري به ماهیت حقوقی دیوان نیست. چرا که در یک مرجع قضایی تمام عیار مقام تصمیم‌گیرنده نهایی در ارتباط با موضوع پرونده صرفاً خود قاضی است (مولایی،۱۳۹۳: ۴۵۰) در حالی که مطابق تبصره (۱) ماده (۲۸) قانون دیوان محاسبات محکمه تجدیدنظر آراي صادره از هیأت‌های مستشاري متشکل از یک نفر حاکم شرع و دو نفر مستشار به عنوان کارشناسانی که در پرونده مطروحه سابقه رأي ندارند. با این وجود حداقل استماع نظرات این کارشناسان در انشاء رأي توسط حاکم شرع محکمه ضروري بوده و این نظرات بر نتیجه و تصمیم‌نهایی اتخاذ شده مؤثر است. لذا ماهیت رسیدگی دیوان محاسبات به تخلفات مالی را حداکثر می‌توان به عنوان یک مرجع «شبه قضایی» دانست.

به هر جهت با توجه به آنچه که از تبیین صلاحیت نظارتی دیوان محاسبات کشور بیان گردید، دامنه این صلاحیت از رسیدگی به حساب‌ها و عمکرد مالی بخش عمومی‌جامعه تا آثار مالی تصمیمات مسؤولین مملکتی حتی در حوزه اختیارات قانونی اعطاء شده به آنان را شامل شده و این صلاحیت نهاد اجرایی شهرداري و تمامیت منابع مالی آن را نیز دربر می‌‌گیرد.[۱۰]

نتیجه‌گیری

در ارتباط نظارت مالی دیوان محاسبات کشور بر شهرداری‌ها، لزوم شناخت ماهیت حقوقی این نهاد اجرایی به دلیل دارا بودن وظایف، اختیارات، منابع و امکانات مالی متنوع جهت اداره امور شهری و ارائه خدمات عمومی ‌به شهروندان، حائزاهمیت است. هرچند سیر تاریخی قانون‌گذاری پیرامون شهرداری‌ها حاکی از عدم ارائه تعریفی شفاف و جامع از این ماهیت است، لیکن با بررسی برخی قوانین و مقررات موجود، از جمله قانون محاسبات عمومی‌مصوب سال۱۳۶۶ و قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال۱۳۸۶، مشخص می‌شود که شهرداری‌ها نیز به عنوان مؤسسات عمومی‌ غیردولتی هم‌راستا با سایر دستگاه‌های اجرایی علاوه بر تشکیلات و ساختار اداری پایدار، فراخور وظایف و اختیارات قانونی تعیین شده، ازمنابع و امکانات عمومی ‌و دولتی اختصاص یافته برخوردارند.

درخصوص نحوه تأمین منابع مالی شهرداری‌ها، با وجود شخصیت حقوقی مستقل و لزوم استقلال مالی که باعث گردیده بخش عمده‌ای از منابع مالی مورد نیاز شهرداری‌ها که تحت عنوان منابع داخلی شناخته می‌شود، در قالب نظام بودجه‌ریزی مستقل پیش‌بینی و تأمین گردد، لیکن دارا بودن وظایف نسبتاً وسیع در حوزه شهری با گسترده‌ای پراکنده در عرصه جغرافیای سرزمینی و عدم وجود طرحی جامع درخصوص تأمین منابع مالی پایدار، موجب تداوم وابستگی مالی به منابع دولتی و تأمین‌بخشی از اعتبارات مورد نیاز شهرداری‌ها را از طریق بودجه کل کشور شده است.

با این وجود و نظر به شمولیت قوانین و مقررات عمومی‌بر نحوه هزینه‌کرد اعتبارات دولتی شهرداری‌ها، نظارت مالی دیوان محاسبات بر عملکردمالی این قبیل اعتبارات مواجه با ممنوعیت یا محدودیت کلی نبوده و اسناد هزینه و عملکرد مالی این منابع می‌بایست جهت رسیدگی در اختیار دیوان محاسبات کشور قرار گیرد.اما در ارتباط با صلاحیت دیوان در نظارت مالی بر منابع داخلی شهرداری‌ها در حال‌حاضر موانعی همچون نظریه تفسیری اصل(۵۵) قانون اساسی با فروکاستن‌شان صلاحیتی مذکور به نظارت بر بودجه کل کشور منجر به توسعه غیرمنطقی اختیارات مالی برخی واحدهای اجرایی مانند شهرداری‌ها و عدم امکان نظارت دیوان بر این منابع گردیده است. این محدودیت در شایطی ایجاد می‌گردد که توجه صحیح به ظرفیت‌های قانونی اصل مذکور و نیز قانون دیوان محاسبات که به منظور پاسداری از بیت‌المال گسترده نظارتی عامی ‌را برای این مرجع مالی نسبت به کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و واحدهای اجرایی که بر طبق اصول(۴۴) و (۴۵) قانون اساسی مالکیت عمومی‌بر آنها مترتب می‌شود، در نظر گرفته است، لزوم کنترل و اِعمال نظارت مستمر مالی دیوان بر مبنای مالی داخلی شهرداری‌ها که با توجه به ماده(۱۳) قانون محاسبات عمومی ‌در زمره وجوه عمومی ‌و جزیی از بیت‌المال محسوب می‌شوند، ضرورتی محرز و بایسته است.

 

فهرست منابع

– الوانی، سیدمهدي(۱۳۷۶) تصمیم‌گیری و تعیین خط‌مشی دولتی، چاپ پنجم، تهران: انتشارات سمت

– امامی، محمد، (۱۳۸۴) کلیات حقوق مالی، چاپ اول،تهران: نشر میزان.

– امامی، محمد، استوارسنگری، کوروش، (۱۳۹۳) حقوق اداری، جلداول، چاپ هجدهم، تهران: نشر میزان

– امامی‌، محمد، نادری، مسعود، (۱۳۸۶) «تأملاتی پیرامون نظارت مالی بر دستگاه‌های دولتی در ایران»، نشریه حقوق اساسی، شماره۸، دوره تابستان، صص۴۳ تا ۵۸

– آجری‌آیسک، عاطفه، (۱۳۹۵)، «بررسی قابلیت خصوصی‌سازی اموال عمومی»، پژوهشنامه بازرگانی، شماره۷۸، دوره بهار، صص۱۷۹تا۲۰۲٫

– جلالی، محمد، کرمی، حامد(۱۳۹۳)، «تمایز میان اموال اشخاص عمومی‌در حقوق فرانسه»، مطالعات حقوق تطبیقی، شماره۲، دوره پاییز و زمستان، صص۳۱۷تا۳۳۳٫

– جمشیدزاده، ابراهیم، غفاری، غلامرضا(۱۳۹۰)، «مشارکت‌های مردمی‌و امور شهری» چاپ اول، تهران: نشر جامعه و فرهنگ.

– دفترمطالعات اقتصاد بخش عمومی‌ مجلس شورای اسلامی، (۱۳۹۶)، «طرح درآمد پایدار شهرداری‌های کشور» شماره مسلسل۱۵۴۳۵)

– رنجبر، احمد، مرشدی‌زاد، علی،(۱۳۸۴)، «حسابرسی و نظارت مالی در بخش عمومی‌ و نقش پارلمان‌ها» مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل۷۵۵۴

– سازمان حسابرسی، (۱۳۹۱) استانداردهای حسابرسی، چاپ دوازدهم، تهران: ناشر کمیته تدوین استانداردهای حسابرسی سازمان حسابرسی.

– شریف‌زاده، محمدجواد، نادران، الیاس، (۱۳۸۸) «تحلیل اقتصادی حقوق مالکیت در اسلام» فصلنامه اقتصاد اسلامی، شماره۳۶، دوره زمستان، صص۵تا۳۲٫

– طباطبایی موتمنی، منوچهر، افشاری، فاطمه، اسدی، حمید(۱۳۹۴)، «سوءاستفاده از صلاحیت اختیاری در رویه قضایی انگلستان و ایران و مقایسه آن با فقه و حقوق خصوصی» فصلنامه قضاوت، شماره۸۳، دوره پاییز، صص۱تا۳۶٫

– طباطبایی موتمنی، منوچهر(۱۳۹۰) حقوق اداری، چاپ شانزدهم، تهران: انتشارات سمت.

– فراهانی‌فرد، سعید(۱۳۸۹)، اقتصاد منابع طبیعی از منظر اسلام، چاپ اول، تهران: سازمان انتشارات فرهنگ و اندیشه اسلامی.

– قدمی، مصطفی، سیدرضایی، میریعقوب، آزادی قطار، سعید، (۱۳۹۲)، «تحلیلی بر مبانی حقوقی منابع درآمدی شهرداری‌ها با تأکید بر عوارض»، فصلنامه مطالعات و برنامه‌ریزی شهری، شماره۴، دوره زمستان، صص۲۷تا۵۲

– کیانی‌نژاد، زین‌الدین(۱۳۴۲) «دیوان محاسبات و قدرت قانونی آن»، نشریه کانون وکلا، شماره۸۸، ص۷۴ تا۷۹

– مظفری، غلامحسین، پاپلی‌یزدی، محمدحسین، وثوقی، فاطمه، حاتمی‌نژاد، حسین،(۱۳۹۵)، «ارائه الگوی پایدارسازی نظام درمدی و تأمین منابع مالی شهرداری‌ها» فصلنامه تحقیقات جغرافیایی، شماره۴، دوره زمستان، صص۲۴تا۴۴٫

– معاونت پژوهشی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، (۱۳۷۵) «تحولات و جایگاه قانونی دیوان محاسبات کشور»، شماره مسلسل۱۳۱۴، فروردین‌ماه

– منتی‌نژاد، صادق،(۱۳۸۷) محشای قانون محاسبات عمومی، تهران: مرکز آموزش و بهسازی منابع انسانی دیوان محاسبات کشور، ص۱۹۱٫

-مولایی، آیت، (۱۳۹۳)، قراردادهای اداری(مطالعه تطبیقی بسترها، مبانی، ماهیت و اصول)، چاپ اول، تهران: نشر میزان، ص۴۵۰٫

– میرمعزی، سیدحسین،(۱۳۹۱) نظام اقتصادی اسلام مبانی اهداف اصول راهبردی و اخلاق، چاپ دوم: تهران، ناشر سازمان انتشارات پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی.

– نرگسیان، عباس،(۱۳۸۷)، «نگاهی به سیر تطور مدیریت دولتی»، مجله فرهنگ مدیریت، شماره۱۷، دوره تابستان، صص۱۵۷تا۱۹۸٫

-‌هادوی‌نیا، علی‌اصغر(۱۳۸۲)، «مبانی نظری ساختار مالکیت از دیدگاه قرآن» فصلنامه اقتصاد اسلامی، شماره۱۲، دوره زمستان صص۱۱تا۳۶

-هاشمی، احمدعلی، تقی‌زاده، ابراهیم‌(۱۳۹۱)، حقوق اموال و مالکیت، چاپ هجدهم، تهران: انتشارات پیام نور.

-‌هاشمی، محمد(۱۳۹۴) حقوق اساسی، جلد دوم، چاپ بیست‌وششم، تهران: نشر میزان

– هداوند، مهدی، آل‌اسحاق، پریسا(۱۳۹۲) «بررسی منابع نوین درآمدی شهرداری‌ها» فصلنامه تحقیقات حقوقی آزاد، شماره۲۲، دوره زمستان، صص۱تا۱۶

 

پایان‌نامه‌ها:

– صباحیان، منوچهر،(۱۳۹۳) «مطالعه فقهی و حقوقی مدیریت اموال عمومی‌ در جمهوری اسلامی‌ایران» به راهنمایی: ارسلان ثابت سعیدی، دانشگاه آزاد اسلامی‌پردیس علوم و تحقیقات هرمزگان، کارشناسی ارشد حقوق عمومی‌