چیستی دادرسی اداری در ایران؛ دادرسی در اداره یا دادرسی بر اداره

فصلنامه علمی ‌پژوهش‌های نوین حقوق اداری سال دوم – شماره چهارم – پاییز ۱۳۹۹

چیستی دادرسی اداری در ایران؛ دادرسی در اداره یا دادرسی بر اداره

کوروش استوار سنگری

استادیار دانشکده حقوق و علوم انسانی دانشگاه آزاد اسلامی ‌واحد شیراز

 

چکیده

در حقوق ایران، دادرسی اداری در میان انواع دادرسی‌ها چندان مدون و شناخته شده نیست. این امر اهمیت تولید ادبیات در این خصوص را می‌رساند. اولین مطلب در مورد دادرسی اداری تبیین مفهوم آن یعنی محور اصلی مقاله است. منظور از دادرسی اداری چیست و ناظر بر چیست؟ در ادبیات موجود برخی بدون تعریف آن را به‌عنوان یک مفهوم شناخته شده و دقیق پیش‌فرض گرفته‌اند و برخی نویسندگان نیز آن را تعریف کرده‌اند. نویسنده در این مقاله به شیوه کتابخانه‌ای به تحقیق در این خصوص پرداخته و علاوه بر بررسی و نقد تعاریف و مفاهیمی‌که از دادرسی اداری مطرح شده، تعریف و مفهوم مورد نظر خورد را نیز ارائه کرده است. دادرسی اداری اصولاً دادرسی بر اداره و ناظر بر رسیدگی توسط مراجع شبه‌قضایی و دیوان‌عدالت اداری است.

کلیدواژه‌ها: دادرسی اداری، دادرسی بر اداره، دادرسی در اداره، دیوان‌عدالت اداری، مراجع شبه‌قضایی.

 

مقدمه

یکی از لوازم استقرار عدالت قضایی، وجود نظام دادرسی است که حداقل در سه حوزه کیفری، مدنی و اداری باید وجود داشته باشد[۱] نظام یا سیستم دادرسی به مفهوم فرآیند حقوقی رسیدگی به یک اختلاف یا دعوی یا مسأله حقوقی است. مفهوم دو نوع کلاسیک دادرسی یعنی دادرسی مدنی و دادرسی کیفری شناخته شده‌اند، ولی مفهوم دادرسی اداری هنوز به‌خوبی تبیین نشده و به نوعی ناشناخته است. فقدان مقررات مدون و یکپارچه درخصوص دادرسی اداری در کنار کمبود ادبیات حقوقی آن از جمله عوامل عدم شناخت صحیح این نوع دادرسی در ایران است. در حقوق ایران کتاب‌ها و مقاله‌ها درخصوص دادرسی در دیوان‌عدالت اداری یا مراجع شبه‌قضایی نگارش شده است که در مقاله به آنها استناد می‌شود و بعضاً نیز عنوان دادرسی اداری را نیز در بردارند ولی مفهوم دادرسی اداری را به‌عنوان یک پیش‌فرض پذیرفتنی برای همه منظور داشته‌اند و به تبیین آن نپرداخته‌اند؛ لذا در این نوشته‌ها این نقیصه وجود دارد که چگونه بدون تبیین یک مفهوم، می‌توان درخصوص ویژگی یا آثار و یا مسائل مربوط به آن به تفصیل سخن گفت. از نظر نویسنده برای درک دادرسی اداری بایستی نخست مفهوم آن تبیین شود و از سایر دادرسی‌ها تفکیک تا مشخص گردد. این مقاله در پی پاسخ به این مسائل است که منظور از دادرسی اداری چیست و این نوع دادرسی ناظر بر چیست. آیا منظور از دادرسی اداری همان‌گونه که برخی نویسندگان معتقدند صرفاً دادرسی در دیوان‌عدالت اداری است یا دادرسی مراجع شبه‌قضایی را نیز در برمی‌گیرد از طرف دیگر آیا این نوع از دادرسی همیشه در مقابل اداره است یعنی آیین رسیدگی به دعاوی علیه اداره است یا اینکه شیوه دادرسی است که در ادارات برای رسیدگی به اختلافات به کار برده می‌شود. برای بررسی دادرسی اداری نخست باید سایر دادرسی‌ها یادآوری و مختصر بررسی گردد. علاوه بر آن، پیشینه تاریخی مقرراتی که در این حوزه وضع شده است بررسی می‌شود تا مشخص گردد این‌گونه مقررات برای رسیدگی به چه امری و توسط چه نهادهایی پیش‌بینی شده بودند تا به درک مفهوم دادرسی اداری کمک کند.

 

گفتار اول انواع دادرسی

بند اول- دادرسی مدنی

دادرسی مدنی همچنان که در ماده قانون آیین دادرسی مدنی[۲] سال ۱۳۷۹ نیز به‌نوعی بیان شده فرآیندی حقوقی است که در مراجع قضایی نسبت به دعوایی که موضوع آن یک امر مدنی )حقوقی) است طی می‌شود. در این فرآیند یکی از حق‌های حقوق خصوصی )مدنی) افراد اعم از مالی یا غیرمالی محل مناقشه اصحاب دعوی است؛ لذا موضوع رسیدگی در این نوع از دادرسی یک امر مدنی )به مفهوم حقوق خصوصی آن ) است، اعم از اینکه این نوع دعاوی درخصوص امور حسبی، مدنی و یا بازرگانی باشد؛[۳] بنابراین موضوع این نوع دادرسی، پدیده ای مدنی است.

بند دوم- دادرسی کیفری

این نوع دادرسی ناظر بر رسیدگی به تحقق یا عدم تحقق یک جرم است و ماده یک[۴] قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۴/۱۲/۱۳۹۲ نیز مبنای این دادرسی را جرم دانسته است. البته در این ماده به حواشی و لوازم و دستگاه‌هایی که برای رسیدگی به پدیده جرم ضرورت پیدا کرده‌اند از جمله نیز کشف جرم، تحقیقات مقدماتی، اجرای احکام کیفری و وظایف و اختیارات مقامات قضایی و ضابطین دادگستری نیز پرداخته است، ولی اساس پیدایش آیین دادرسی کیفری ناظر بر پدیده جرم بوده است یا امری که تحقق آن مرتکب را مستوجب کیفر می‌سازد؟ هر چند در دادرسی کیفری رسیدگی به دعاوی مدنی نیز پیش‌بینی شده است، ولی آن هم پیامد پدیده جرم است[۵].

بند سوم دادرسی در حوزه خاص حقوق عمومی‌)اساسی و اداری(

اصولا آیین دادرسی اعم از کیفری و مدنی جزء حقوق عمومی ‌هستند اما به صورت خاص در ادبیات حقوقی ایران و تحت‌تأثیر ادبیات جهانی در این حوزه دو دادرسی دیگر یعنی دادرسی اساسی و اداری نیز مطرح شده است[۶].

الف) دادرسی اساسی

دادرسی اساسی را برخی نویسندگان مجموع نهادها و سازوکارهایی دانسته‌اند که غایت آن تضمین احترام و برتری قانون اساسی است[۷]. یا دادرسی اساسی فرآیندی است که در آن تجاوز از حدود اختیارات مندرج در قانون اساسی یا نقض آن توسط نهادها و قوای حکومتی بررسی می‌شود[۸].

لذا هدف در دادرسی اساسی، تضمین اصول قانون اساسی است؛ یعنی موضوع دادرسی، مغایرت )یا عدم مغایرت) امری با قانون اساسی است. هر چند که برخی دادرسی اساسی را به تمام شیوه‌های تضمین اصول قانون اساسی تسری داده‌اند و این مفهوم را به نهادهای سیاسی کنترل‌کننده قانون اساسی )شورای‌نگهبان) به‌کار برده‌اند، ولی اگر دادرسی را به مفهوم اولیه آن )فرآیند حقوقی رسیدگی به یک اختلاف یا دعوی یا مسأله حقوقی( بپذیریم، اعضای شورای‌نگهبان دادرس اساسی نیستنتد. مضافاً اینکه در عمد کشورها، نهادی که اصول قانون اساسی را تضمین می‌کنند و مانع از وضع مقررات و یا انجام اقداماتی علیه آن می‌شود، عنوان دادگاه دارند[۹]. لذا دادرسی اساسی در اینجا موضوعیت دارد اما موضوع این مقاله نیست. در مجموع، موضوع دادرسی اساسی، قانون اساسی یا به تعبیر وسیع‌تر حقوق اساسی است و شاکی یا خواهان در این‌گونه مراجع مدعی هستند امری خلاف قانون اساسی رخ داده و تقاضای رسیدگی دارند.

ب) دادرسی اداری

در نظام حقوقی فرانسه که دوگانگی نظام قضایی پذیرفته شده و ساختار دادگاه‌ها به دو دسته دادگاه‌های عمومی ‌زیرمجموعه قوه‌قضاییه و دادگاه‌های اداری که زیرمجموعه قوه‌مجریه است تقسیم می‌شود، حل‌وفصل اختلافات میان دستگاه‌های اداری و شهروندان را دادگاه‌های اداری انجام می‌دهند تبیین مفهوم دادرسی اداری به راحتی صورت می‌گیرد و منظور از آن آیین رسیدگی در دادگاه‌های اداری )در رأس آنها شورای دولتی) زیرمجموعه قوه‌مجریه است[۱۰]. اما در این اصطلاح در ادبیات حقوق ایران )و به صورت خاص حقوق اداری) جدید است و سابقه‌ای در قوانین و مقررات ندارد، هر چند عنوان دادگاه‌های اداری از سال ۱۳۰۱در قانون استخدام کشوری به کار برده شده است؛ اما با تأسیس و استقرار دیوان‌عدالت اداری در ایران برخی نویسندگان آیین دادرسی به این نوع دادرسی نیز پرداخته‌اند و آیین دادرسی اداری را «مجموعه اصول و قواعدی دانسته‌اند که شاکی (به تعبیر قانون دیوان‌عدالت اداری) در مقام طرح شکایت در مراجع اداری و طرف شکایت در مقام پاسخ به شکایت و مراجع اداری در مقام رسیدگی و صدور رأی و اجرای آن باید رعایت نمایند.» [۱۱] برخی رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری و دادگاه‌های اختصاصی اداری را دادرسی اداری محسوب کرده‌اند[۱۲]. عده‌ای دیگر دادرسی اداری را حق دادخواهی افراد در برابر تصمیمات اداری محسوب نموده[۱۳] و آن را ناظر بر رسیدگی در دادگاه‌های اداری و مراجع شبه‌قضایی دانسته‌اند[۱۴] در برخی کتب نیز درخصوص دادرسی اداری بدون تعریفی از این مفهوم، مطالب کتاب را به نظارت قضات دادگاه‌ها و دیوان‌عدالت اداری اختصاص داده‌اند[۱۵]. تعداد دیگری از نویسندگان حوزه حقوق اداری، مفهوم دادرسی اداری را به‌عنوان یک امر قطعی و پذیرفته شده محسوب نموده و مطالب خود را ذیل این عنوان درخصوص دیوان‌عدالت مطرح کرده‌اند. البته برخی با طرح این مطلب که دیوان‌عدالت اداری نقش اصلی در فرآیند دادرسی اداری دارد به نوعی پذیرفته‌اند که مفهوم دادرسی اداری فراتر از رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری است[۱۶]. ولی برخی دیگر متعرض این مطلب نشده‌اند و ظاهراً منظورشان از دادرسی اداری، دادرسی در دیوان‌عدالت اداری است[۱۷]. برخی دیگر با تقسیم انواع دادرسی‌ها به سه نوع دادرسی قضایی، اداری و محاسباتی، دادرسی اداری را ناظر بر رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری محسوب کرده‌اند.[۱۸]

در تعاریف مذکور یک گروه دادرسی اداری را همان دادرسی دیوان‌عدالت اداری می‌دانند و دیگری آن را ناظر هر دعوایی علیه تصمیمات اداری تلقی می‌کند، اعم از اینکه این دعوی در مراجع شبه‌قضایی و یا دیوان‌عدالت اداری رسیدگی شود. یعنی دادرسی اداری ناظر بر رسیدگی به دعاوی علیه اداره در مراجع شبه‌قضایی و دیوان‌عدالت اداری است؛ بنابراین اگر دادرسی اداری را صرفاً به مفهوم دادرسی در دیوان‌عدالت اداری بدانیم، مشخص نیست دادرسی‌های صورت گرفته توسط مراجع شبه‌قضایی (دادگاه‌های اداری) در زمره کدامیک از دادرسی‌ها قرار می‌گیرد. اگر دادرسی اداری را به مفهوم دادرسی در دیوان و مراجع شبه‌قضایی بدانیم، لزوماً بایستی یک قانون آیین دادرسی هم بر آن حاکم باشد تا امکان بررسی ابعاد حقوقی آن به‌صورت مستقیم وجود داشته باشد و با توجه به این واقعیت که چنین امری )قانون آیین دادرسی واحد بر دیوان ومراجع شبه‌قضایی( وجود ندارد، لذا این مفهوم از دادرسی اداری نیز محل تمل است. برای اینکه بتوانیم به مفهوم مشخصی برسیم بایستی ابعاد مناقشه برانگیز آن را رفع کنیم.

 

گفتار دوم- تاریخچه دادرسی اداری

بند اول تولد و رشد در کشورهای اروپایی و سایر کشورها

واقعیت این است که ظهور دادرسی اداری از نظر تاریخی همزمان با رشد فعالیت‌های اداری در جهان شکل گرفته و توسعه یافته است. بدین لحاظ دادگاه‌های اداری را بخشی از ساختار عدالت اداری می‌دانند[۱۹]. انقلاب فرانسه یک اداره قدرتمند را در اروپا )قاره‌ای یا بری). ایجاد کرد که بر سایر حوزه‌ها تأثیر گذاشت؛ اما با وجود پیشگامی ‌فرانسه در حقوق اداری، این کشور به سمت مدون‌سازی آیین دادرسی اداری تاکنون حرکت نکرده و صرفاً قوانینی ناظر بر ساختار و صلاحیت دادگاه‌های اداری و در رأس آنها شورای دولتی وضع نموده و آیین دادرسی بیشتر محصول رویه قضایی است. انگلستان نیز به مانند فرانسه به سمت مدون‌سازی آیین دادرسی اداری حرکت نکرد. اساساً در نظام حقوقی انگلستان وجود حقوق عمومی ‌و حقوق اداری در ابتدا محل تردید بود و پذیرش دیرهنگام حقوق اداری و دادرسی اداری در این کشور موجب شده است که در اینجا با نظام حقوقی فربه‌ای روبه‌رو نباشیم. البته پیوستن انگلستان به اتحادیه اروپا باعث گردید که این کشور اصلاحاتی را در مقررات مربوط به دادرسی اداری انجام دهد[۲۰].

در جهان معاصر دادرسی اداری طی سه مرحله توسعه یافته است.

مرحله اول تعدادی از کشورها قوانین ناظر بر دادرسی اداری را تصویب کردند که در نیمه دوم قرن بیستم به بعد شاهد رشد قوانین حوزه عمومی ‌و اهمیت دادن به هنجارهای حقوق اداری در قوانین ملی هستیم. اما از نظر روند تاریخی اسپانیا در سال ۱۸۸۸ قانون آیین دادرسی اداری را تصویب کرد که حاوی یکسری مقررات عمومی ‌حاکم بر دادرسی اداری بود؛ علاوه بر آن در این قانون اجزای اصلی دادرسی اداری و وزارتخانه‌ها و مقررات وزارتی‌ها وضع شد[۲۱]. در سال ۱۹۲۵ در اتریش دسته‌ای مقررات مربوط به دادرسی اداری تصویب شد که اولین دسته از مقررات نظام‌مند ناظر بر تشریفات دادرسی اداری محسوب می‌شوند. در این قوانین حوزه اعمال دادرسی اداری و یک‌سری راه‌حل‌ها و مسؤولیت‌های اداره بر طبق نیازها و شرایط خاص معین شد و به‌طورکلی قواعد عمومی‌دادرسی اداری در این مقررات وضع کرد. در آمریکا پس از اجرای طرح‌های دولت روزولت و شکل‌گیری رفاه و گستردگی اداره در سال ۱۹۴۶ قانون دادرسی اداری تصویب شد. این قانون آیین کار وضع مقررات و مقررات‌گذاری را برای اولین بار مشخص نمود و در این قانون حوزه وسیعی از مشارکت و تبادل اطلاعات بین شهروندان و اداره برای چگونگی اتخاذ تصمیم در اداره، پیش‌بینی شد. قانون سال ۱۹۴۶ بر نهادهای فدرال و نهادهایی که از طرف دولت فدرال اداره می‌شوند، یا از طرف آن نمایندگی می‌نمایند، اعمال می‌شود. در سال ۱۹۷۶ در آلمان دو قانون مهم در این خصوص یعنی قانون آیین دادرسی اداری و قانون آیین دادرسی دادگاه‌های اداری تصویب شد که در آنها مفاهیمی ‌اساسی از قبیل تعریف عمل اداری، نظام حقوقی و الزامات حاکم بر آنها را ساماندهی شد. این قوانین نه تنها بر اداره فدرال، بلکه بر اداره ایالتی مجری مقررات فدرال حاکم است.

قانون دادرسی اداری ژاپن در سال ۱۹۹۳ تصویب شده است. این قانون بر ادارات مرکزی و در محدوده‌های خاص بر ادارات محلی حاکم است. براساس این روند جهانی کشورهای کره‌جنوبی در سال ۱۹۹۶و دومینیکن در سال ۲۰۱ ۳ و السالوادور در سال ۲۰۱ ۷ قانون دادرسی اداری خود را تصویب کرده‌اند.

در مرحله دوم بتدریج حوزه اعمال قوانین دادرسی اداری توسعه یافت و تعداد بیشتری از مقامات و نهادهای عمومی ‌را در برگرفت و بر انواع اعمال و اقدامات حقوقی اعمال شد.

در مرحله سوم محتوای دادرسی اداری توسعه یافت. از یک طرف یکسری هنجارهای عمومی‌بر ساختار بنیادین شاخه‌های حقوق اداری ایجاد شد اینکه عمل اداری و رژیم حقوقی آن چیست، قواعد حاکم بر مقررا ت‌گذاری چیست، محصول دادرسی اداری است. از طرف دیگر دادرسی اداری در مواقعی امور که با دادرسی مرتبط هستند مانند امور مربوط به سازمان‌های اداری را تنظیم می‌کند، روابط داخلی بین واحدهای اداری، مسؤولیت دولت، اعمال قدرت از این قبیل هستند و در اینجا بر اصول عمومی‌حاکم بر عمل اداری و حق دادرسی شهروندان در مقابل اداره تأکید می‌شود[۲۲].

بند دوم تاریخچه مقررات دادرسی اداری در ایران

نخستین مقررات مربوط به دادرسی در ایران را دستورالعمل دیوان‌خانه‌های عدلیه در زمان ناصرالدین شاه می‌دانند[۲۳] که در سال ۱۲۷۵ قمری )۱۲۳۸ شمسی) مشتمل بر ۳۰ ماده منتشر شد، که درباره ح و فصل مسائل حقوقی و کیفری بوده است. پس از مشروطیت در حوزه کیفری نخستین قانون، اصول محاکمات جزایی (مصوب ۱۳۳۰ قمری ۱۲۹۱ شمسی( بوده[۲۴] است، پس از آن تاکنون چندین قانون آیین دادرسی کیفری تصویب شده که آخرین آن مصوب ۱۳۹۲ )با اصلاحات ۱۳۹۴ (است. در حوزه مدنی قانون اصول تشکیلات عدالیه و محاضر شرعیه و احکام صلحیه مصوب ۱۳۲۹ قمری (۱۲۹۰شمسی) مجلس شورای ملی و اصول محاکمات حقوقی مصوب همان سال، نخستین مقررات مدون راجع به دادرسی مدنی بودند[۲۵] که پس از آن تاکنون قوانینی به‌نام آیین دادرسی مدنی وضع شده که آخرین آن مصوب ۱۳۷۹است.

در حوزه دادرسی اداری مقررات وضع شده از دو جنبه یکی مقررات ناظر بر مراجع شبه‌قضایی و دیگری مرجع عالی ناظر بر آنها باید مورد نظر قرار گیرد. از جنبه مقررات حاکم بر مراجع شبه‌قضایی نخستین‌بار قانون استخدام کشوری سال ۱۳۰۱ احکامی‌در این خصوص دارد، از یک طرف ماده ۳۲ آن مقرر کرده بود برای رسیدگی به تقصیرات اداری و تعیین مجازات مستخدمین، مجلس تحقیق و محاکم اداری تحت نظر وزیر یا معاون او تشکیل می‌شود. مواد ۳۲ تا ۴۲ این قانون درخصوص ترکیب و ساختار محاکم اداری از جمله وجود محاکم اداری بدوی و تجدیدنظر و برخی احکام جزیی دادرسی بود؛ بنابراین طبق این قانون محاکم (دادگاه‌ها) اداری برای رسیدگی به تخلفات اداری مستخدمین پیش‌بینی شد. در ماده ۴۲ قانون طرز محاکمه در این محاکم به وضع نظام‌نامه (آیین‌نامه) محول شده است. نظام‌نامه اجرایی ماده ۴۲ تحت عنوان نظام‌نامه محاکمات اداری و وظایف آن در امور جزائی در ۱۰/۴/۱۳۱۵ در دوب بخش، قسمت اول در ۷۳ ماده، و قسمت دوم در ۱۶ماده به تصویب هیأت وزیران رسید که در آن به تفصیل درخصوص تخلفات و مجازات‌های اداری و سلسله مراتب محاکم اداری و نحوه رسیدگی آن احکامی ‌وضع شده بود؛ اصطلاح محکمه اداری در حقوق ایران که در قانون سال ۱۳۰۱و آیین‌نامه سال ۱۳۱۵ استفاده شد بعدا در قانون استخدام کشوری ۱۳۴۵به دادگاه اداری تغییر یافت اصولا برای مرجع رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان پیش‌بینی شده بود.

از طرف دیگر به‌موجب ماده ۶۴ قانون استخدام کشوری سال ۱۳۰۱ شورایی به‌نام شورای دولتی پیش‌بینی شد که مرجع رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران در موارد نقض قانون بود و در غیاب آن دیوان تمیز )عالی کشور) صالح به رسیدگی بود.

به‌غیر از نظام‌نامه محاکم اداری، سال ۱۳۲۴ قانون دیوان محاسبات و سال ۱۳۳۴ قانون محاکمه انتظامی‌قضات و آیین‌نامه محاکمات اداری مشمولین قانون استخدام پزشکان تصویب شد و سا ۱۳۳۹ نیز آیین‌نامه متممی ‌به‌نام محاکمات اداری مربوط به تقصیرات آموزشی وضع و به آیین‌نامه (نظام‌نامه) محاکمات اداری اولیه اضافه گردید اما در هر حال همه این مقررات ناظر بر رسیدگی به تخلفات مستخدمین دولت بود.

در سال ۱۳۳۱ قانون شورای دولتی با الهام از شورای دولتی فرانسه تصویب گردید که در قانون صلاحیت و ترکیب شورا برخی از احکام دادرسی بیان شده بود اما ترتیب رسیدگی و اجرای احکام شورا طبق ماده ۳۰ قانون به آیین‌نامه اجرایی محول شده بود که این قانون هیچگاه اجرایی نشد.

مورخ ۳۱/۳/۱۳۴۵ قانون استخدام کشوری جدید تصویب شد که در ماده ۵۸ آن دادگاه اداری برای رسیدگی به تخلفات اداری و تقصیر مستخدمین پیشین نمی‌شد و چگونگی تشکیلات دادگاه اداری و رسیدگی آن به آیین‌نامه ارجاع شد. آیین‌نامه با عنوان آیین دادرسی اداری در ۱۱/۵/۱۳۴۶ در ۶۶ ماده به تصویب هیأت وزیران رسید که در آن تقصیر و یا تخلف مستخدمین و وظایف اداری تعریف و خطاهای اداری و مجازات‌های اداری تعیین گردید و آیین کار دادستانی در تخلفات اداری و دادگاه‌های بدوی و تجدیدنظر اداری مشخص گردید. آیین دادرسی اداری در ۲۵/۳/۱۳۵۳ با تصویب هیأت وزیران اصلاح گردید.

از نظر دعاوی استخدامی‌ماده ۶۰ قانون سال ۱۳۴۵ مقرر کرد که مستخدمین رسمی ‌می‌توانند در مورد تضییع حقوق استخدامی‌خود به سازمان امور استخدامی‌ کشور شکایت کنند. در مواد ۶۱ و ۶۲ نیز شورای دولتی و در غیاب آن دیوان‌عالی کشور به‌عنوان مرجع رسیدگی به شکایات استخدامی ‌پس از طرح در سازمان امور استخدامی‌ پیش‌بینی شد. بعد از پیروزی انقلاب اسامی ‌نخست طی لایحه قانونی مصوب ۸/۳/۱۳۵۸ شورای انقلاب، ماده۶ اصلاح و دادگاه استان تهران جایگزین دیوان‌عالی کشور در دعاوی استخدامی‌شد، البته دعاوی استخدامی‌قضات برعهده دیوان‌عالی کشور قرار گرفت.

در ۷/۶/۱۳۵۸ شورای انقاب لایحه قانونی مربوط به پاک‌سازی و ایجاد محیط مساعد برای رشد نهادهای انقلاب در وزارتخانه‌ها و دانشگاه‌ها و بانک‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی را تصویب کرد که به‌موجب آن هیأتی پنج نفره با مراجعه به پرونده و سوابق کارکنان مؤسسه آن عده که با ساواک منحله همکاری داشته‌اند و عدم صلاحیت آنها به اثبات رسیده و یا اشتهار به فساد اخلاق و نادرستی دارند و یا زاید تشخیص داده شوند را به وزیر مربوطه پیشنهاد و وزیر اختیار داشت ظرف شش ماه این عده از کارکنان را از خدمت منفصل و یا با ارفاق بازنشسته کنند. در این لایحه قانون هیچ‌گونه آیین دادرسی برای رسیدگی به امور مذکور پیش‌بینی نشده بود، در ۳۰/۱۱/۱۳۵۸ این لایحه اصلاح گردید و مقرر گردید دفاع متهمان پذیرفته شود و هیأت تجدیدنظر نیز در نظر گرفته شد. در ۳۱/۱/۱۳۵۸ نیز لایحه قانون پاکسازی کارمندان سازمان ثبت و اسناد کشور تصویب شد.

بعد از استقرار مجلس شورای‌اسلامی ‌قانون بازسازی نیروی انسانی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت در ۵/۷/۱۳۶۰ در ۶۳ ماده تصویب شد که در آن هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر و هیأت عالی نظارت برای رسیدگی به جرائم سیاسی و نظامی ‌و مالی و اداری و تخلف‌های انضباطی کارمندان پیش‌بینی شد و به موجب آن ماده ۵۹ آن کلیه قوانین پاکسازی و قوانین دادگاه‌های اداری و مقررات مغایر لغو گردید. قانون آزمایشی دو ساله بود و دولت موظف شد ظرف یک سال لایحه دادگاه‌های اداری متناسب با نظام جمهوری اسلامی ‌تدوین و به مجلس تقدیم کنند. اما تا سال ۱۳۷۲ در این خصوص سه قانون به‌صورت آزمایشی تصویب شد و بالاخره قانون دائمی ‌رسیدگی به تخلفات اداری در ۷/۹/۱۳۷۲ به تصویب مجلس شورای‌اسلامی ‌رسید و آیین‌نامه آن نیز در ۲۰/۱۲/۱۳۷۰ به تصویب هیأت وزیران رسید که تاکنون چندین بار اصلاح شده است. آنچه بیان شد مقررات ناظر بر دادگاه‌های اداری به مفهوم مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت بود، هر چند این عنوان در فرآیند نهایی حذف شد. البته مقررات ناظر بر رسیدگی به تخلفات برخی دیگر از کارکنان دولت یعنی نیروهای مسلح در قوانین ذی‌ربط خود و به شکل مختصر نیز وجود دارد.

درخصوص مرجع شبه‌قضایی مربوط نهادهای حرف‌های (کانون وکلا، کانون سردفتران، نظام پزشکی، نظام مهندسی…) نیز مقررات تفصلی دادرسی مشاده نمی‌شود. به‌عنوان نمونه در مورد وکلای دادگستری در ماده ۴۶ قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ پارکه (دادسرا) و محکمه انتظامی ‌وکلا پیش‌بینی شده بود. در لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری سال ۱۳۳۳ در مواد ۱۳ الی ۱۸ دادسرا و دادگاه انتظامی‌ وکلا در نظر گرفته شده است مواد ۵۳ تا ۸۹ آیین‌نامه قانون مصوب آذر ۱۳۳۴ ناظر بر تخلفات و مجازات‌های انتظامی‌ وکلا و نحوه رسیدگی در دادسرا و دادگاه‌های انتظامی‌است. به بیان دیگر این مواد هم ناظر بر مقررات شکلی (۵۳ تا ۷۵) و مقررات ماهوی (تخلفات و مجازات‌ها مواد ۷۶ تا ۸۴ (مربوط به تخلفات وکلا و نحوه رسیدگی به آنها است. ولی این مقررات نیز در قالب و کفایتی که بتوان بر آن آیین دادرسی نام نهاد نیستند، هرچند مواردی مانند ابلاغ و مقامات و اشخاص ذی‌صلاح در طرح شکایت و تعقیب آن و تشکیل و حد نصاب دادگاه انتظامی‌ در این آیین‌نامه تعیین‌تکلیف شده‌اند.

درخصوص سایر مراجع شبه‌قضایی با توجه به اینکه حدود ۵۵ مرجع تخصصی شبه‌قضایی در ایران وجود دارد که به اعتراض به آراء آنها در دیوان‌عدالت اداری صورت می‌گیرد به‌علاوه تعداد در خور توجه دیگر (مربوط نهادهای حرفه ای و غیره …) که در دیوان‌عدالت رسیدگی نمی‌شود. تفصیل مقررات مربوط به دادرسی آنها در این مقال نمی‌گنجد و برای بررسی دقیق باید مقررات هرکدام از این مراجع جداگانه مورد بحث قرار گیرد، اما نکته مهم در اینجا این است که درخصوص عموم مراجع شبه‌قضایی در ایران متن حقوقی محدود به چند ماده در هریک از قوانین ذی‌ربط است که در حد ترکیب و صلاحیت آن مرجع احکامی‌پیش‌بینی شده است و اعضای این مراجع چون اگر قاضی باشند به استناد تجربیات و مقررات دادرسی مدنی و یا کیفری ممکن است عمل کنند ولی ضوابط مفصل و دقیقی درخصوص آیین دادرسی آنها وجود ندارد و تعداد محدودی از آنها دارای آیین‌نامه تفصیلی درخصوص آیین رسیدگی خود هستند که در اینجا این موارد آورده می‌شود.

در حوزه دادرسی اختلافات مربوط به روابط کار نخستین بار در تصویب نامه ۲۸/۲/۱۳۲۵ هیأت وزیران که به‌عنوان اولین قانون کار ایران مشهور شده است مقرراتی وضع شد. مواد ۲۷ تا ۳۱ آن درخصوص حل‌اختلاف بود که در آن برای رسیدگی به اختلافات، نخست مرجعی به‌عنوان شورای کارگاه و سپس هیأت داوری سه نفر پیش‌بینی شده بود ولی ترتیب رسیدگی هیأت طبق ماده ۳۱ آن به تصویب آیین‌نامه ارجاع شده بود که ظاهراً این آیین وضع نشد.

قانون کار ۱۳۲۸ نیز به‌عنوان قانون اجازه اجرای گزارش کمیسیون پیشه و هنر و بازرگانی مربوط به کارگران و کارفرمایان در ۱۷/۳/۱۳۲۸ به‌صورت آزمایشی یکساله به تصویب کمیسیون مذکور در مجلس رسید. ماده ۱۳ آن درخصوص حل‌اختلاف بین کارگر و کارفرما بود که در آن بدواً کمیسیون سازش رسیدگی می‌کرد و در صورت عدم حل‌اختلاف هیأتی به نام «شورای توافق» مرکب از نمایندگان کارگر و کارفرما و نماینده وزارت کار رسیدگی و رأی قطعی صادر می‌نمود.

در قانون کار سال ۱۳۳۷ نیز مواد ۳۷ با ۴۶ مربوط به حل‌اختلاف بود که در آنها رسیدگی به اختلاف بین کارگر و کارفرما به شورای کارگاه (به‌عنوان مرجع بدوی مرکب از سه نفر) و هیأت حل‌اختلاف (مرکب از ۹ نفر) واگذار شده بود.

در جمهوری اسلامی‌نیز مواد ۱۵۷ تا ۱۶۶ قانون کار مصوب ۱۳۶۹ اختصاص به مراجع حل‌اختلاف دارد که در آن هیأت‌های تشخیص به‌عنوان مرجع بدوی و هیأت حل‌اختلاف به‌عنوان مرجع تجدیدنظر پیش‌بینی شده است، اما درخصوص آیین رسیدگی نخست در ۱۲/۱۲/۱۳۶۹ دو آیین‌نامه مربوط به چگونگی تشکیل جلسات و نحوه رسیدگی هیأت تشخیص (در ۱۱ ماده) و هیأت حل‌اختلاف (در ۱۰ ماده) به تصویب وزیر کار رسید. در کنار آنها آیین‌نامه‌های مربوط به انتخاب اعضای هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف وجود دارند، اما آیین‌نامه رسیدگی و چگونگی تشکیل جلسات هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف موضوع ماده ۱۶۴ قانون کار (در واقع آیین دادرسی) مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۸۰ وزیر کار در ۴۳ ماده جایگزین آیین‌نامه‌های نحوه رسیدگی سال ۶۹ گردید. آیین دادرسی کار در ۱۱۶ ماده مورخ ۷/۸/۱۳۹۱به تصویب وزیر کار رسید که جایگزین آیین‌نامه‌های قبلی گردید و از آغاز سال ۹۲ لازم الاجرا گردید (در ۲۷/۱۲/۱۳۹۷ نیز با تصویب الحاقیه‌ای تعداد مواد آن به ۱۳۵ رسید.(

بدین ترتیب مقرراتی به‌عنوان آیین دادرسی کار در ایران شکل گرفت و این مراجع جزء محدود مراجعی هستند که آیین دادرسی به‌صورت نسبتاً تفصیلی و با عنوان آیین دادرسی دارند.

در حوزه قوانین مالیاتی نیز تا سال ۱۳۴۵نظام حقوقی ایران فاقد قانون مالیات‌ها به‌صورت نسبی جامع بود. ظاهرا نخستین قانون در این حوزه قانون مالیات املاک اربابی و دواب مصوب ۲۰/۱/۱۳۰۴ بود که طبق ماده دهم آن اختلافات مالیاتی به کمیسیون سه نفره مرکب از نماینده مودی و نماینده دارایی و یک نفر خبره محلی ارجاع می‌شد. این کمیسیون مرجع رسیدگی به اختلافات مالیاتی موضوع قانون مالیات بر شرکت‌ها و تجارت و غیره مصوبه ۱۲/۱/۱۳۰۹ نیز بود که مقررات ناظر بر آن در حد همان یک ماده وجود داشت، اما در قانون راجع به دعاوی بین اشخاص و دولت تصویب شد این قانون ناظر بر

همه دعاوی بین اشخاص و دولت نبود بلکه دعاوی مربوط به اموال غیرمنقول و منقول و حقوق متعلق به آن بود. ماده ۸ این قانون اصول تشکیلات محاکمات مالیه و طرز رسیدگی به دعاوی و اجرای احکام را به نظام‌نامه مصوب هیأت وزیران ارجاع داده بود که بر این اساس هیأت وزیران در ۱۹/۰۱/۱۳۷۰ نظام‌نامه‌ای در ۷۸ ماده با عنوان اصول تشکیلات دیوان محاکمات مالیه در ۷۸ ماده تصویب کرد، که طبق آن بر رسیدگی و قطع و فصل دعاوی بین دولت و افراد دیوان محاکمات مالیه در مرکز تشکیل می‌شد. دیوان محاکمات مالیه مرکب از دو شعبه بدوی و یک شعبه تجدیدنظر بود که با عضویت قضات تشکیل می‌شد، در این نظام‌نامه حکمیت نیز پیش‌بینی شده بود، تا اینکه نهایتاً قانون به نسبت جامعی بنام قانون مالیات‌های مستقیم در ۱۸/۲/۴۵ در ۳۱۹ ماده وضع شد. مواد ۲۴۴ تا ۳۲۵ قانون درخصوص کمیسیون‌های مالیاتی بدوی و تجدیدنظر بودند و در این مواد محدود احکامی‌راجع به آیین دادرسی مالیاتی وجود داشت و آیین رسیدگی به‌صورت آیین‌نامه نیز وجود نداشت و مواد ۲۵۴ تا ۲۶۱ درخصوص شورای‌عالی مالیاتی و صلاحیت‌های متعدد آن به ویژه درخصوص رسیدگی شکلی به اختلافات مالیاتی پس از کمیسیون‌ها بود و در مواد ۲۶۲ تا ۲۷۴ راجع به هیأت عالی انتظامی‌مالیاتی و دادستان مالیاتی بود.

این قانون در سال‌های ۵۲ و ۵۳ اصلاح گردید اما در جمهوری اسلامی‌جای خود را به قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۳/۱۲/۱۳۶۶داد. ظاهراً بسیاری از مواد و ساختار قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۶۶ از قانون سال ۱۳۵۵ گرفته شده است. از اینرو در این قانون مواد ۲۴۴ تا ۲۵۱ مربوط به مراجع حل‌اختلاف مالیاتی و مواد ۲۵۲ تا ۲۶۰ نیز درخصوص شورای‌عالی مالیاتی است. این قانون تاکنون چندین بار اصلاح شده است، از جمله اینکه هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی در متن اولیه، دو مرحله‌ای یعنی به‌صورت بدوی و تجدیدنظر بودند. در مقطعی (اصلاحات سال ۸۰) یک مرحله ای شدند اما بار دیگر به همان ساختار قبلی بازگشت و در رسیدگی به اختلافات مالیاتی، هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی بدوی و تجدیدنظر وجود دارند که رسیدگی ماهوی می‌کنند و شورای‌عالی مالیاتی در رأس آنها قرار دارد که به‌صورت شکلی به اعتراضات علیه آرای قطعی هیأت‌ها رسیدگی می‌کند.

آیین‌نامه اجرایی مواد ۲۴۴ تا ۲۶۰ درباره آیین رسیدگی هیأت‌ها و شورای‌عالی وجود ندارد، ولی درخصوص مواد ۲۱۸ (قسمت وصول مالیات) ۲۱۹ (شناسایی و تشخیص و مطالبه و وصول مالیات) آیین‌نامه تفصیلی وجود دارد. آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۱۹ مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۸۲ وزیر امور اقتصادی و دارایی است که تشریفات تشخیص مالیات و صدور برگ تشخیص و نهایتاً مطالبه آن و رسیدگی اداری به اعتراض مودی نسبت به برگ تشخیص پیش‌بینی شده است. ماده ۵۴ آیین‌نامه مقرر می‌دارد که به استناد ماده ۲۱۹ قانون تمامی‌بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و رویه‌های اجرایی که توسط سازمان جهت اجرای قانون مقرر می‌شود برای تمام واحدهای تابعه سازمان، مامورین مالیاتی و مودیان لازم‌الاتباع است.

به استناد ماده ۵۴ مذکور، دبیرکل سازمان امور مالیاتی کشور طی بخشنامه‌ای (۱۳/۱۱/۱۳۸۷) دستورالعملی در ۴۴ بند را به‌عنوان «دستورالعمل دادرسی مالیاتی» برای اجرا ابلاغ کرده است. در این دستورالعمل احکام ناظر بر نحوه رسیدگی در هیأت‌ها اعم از مشخصات برگ اعتراض و ثبت آنها، وکالت در هیأت‌های حل‌اختلاف، ابلاغ و تشکیل جلسات هیأت‌ها، صدور قرار و ارجاع به کارشناس، مشخصات آراء صادره توسط هیأت‌ها و مانند آن با ذکر جزییات بیان شده است و به نوعی هیأت‌های حل‌اختلاف مالیاتی دارای مقرراتی با عنوان آیین دادرسی مالیاتی شده‌اند. اساساً اینکه مقامات امور مالیاتی جهت تدوین مقررات مربوط به دادرسی مالیاتی اقدام کرده‌اند، امری مطلوب و در راستای حاکمیت قانون است اما اینکه مقررات دادرسی توسط مقاماتی به غیر از وزیر و به شکل دستورالعمل وضع شود محل تامل است، چون مقررات آیین دادرسی جزء قواعد ارگانیک محسوب می‌شود و باید توسط قانون‌گذار با مقامات مجاز از طرف قانون‌گذار وضع شوند.

بنابراین براساس مطالعات انجام شده درخصوص مراجع شبه‌قضایی در ایران تاکنون دو مرجع هستند که دارای متن مدونی با عنوان آیین دادرسی هستند و مابقی مراجع یا در حد چند ماده در قوانین ذی‌ربط و یا آیین‌نامه، احکامی‌دارند یا صرفاً ترکیب و ساختار و صلاحیت آن در قانون پیش‌بینی شده است و این مراجع فاقد مقررات آیین دادرسی هستند.

درحوزه دادرسی اداری درخصوص مراجع بالاتر از مراجع شبه‌قضایی، گفته شد که در ماده ۶۴ قانون استخدامی‌کشوری سال ۱۳۰۱ شورایی به نام شورای دولتی جهت رسیدگی به شکایات استخدامی ‌پیش‌بینی شد که تشکیل نشد و در غیاب آن نیز دیوان‌عالی کشور به این نوع شکایت رسیدگی می‌کرد.

در سال ۱۳۰۹ قانون راجع به دعاوی بین اشخاص و دولت تصویب شد که مربوط به دعاوی اموال بین دولت و اشخاص بود. در سال ۱۳۳۹ نیز قانون شورای دولتی وضع گردید که عملی نشد. در قانون استخدام کشوری نیز شورای دولتی به‌عنوان مرجع عالی رسیدگی به دعاوی استخدامی‌پیش‌بینی شد که این مورد نیز عملی نگردید و کماکان دیوان‌عالی کشور در این موارد صالح به رسیدگی بود.

به‌موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسامی‌ایران، دیوان‌عدالت اداری برای رسیدگی تظلمات و شکایات مردم علیه دولت تأسیس شد. اولین قانون عادی دیوان در بهمن ۱۳۶۰ به تصویب مجلس شورای‌اسلامی ‌رسید ولی قانون حاوی احکام بر ساختار و صلاحیت دیوان‌عدالت اداری و برخی احکام دادرسی بود و احکام تفصیلی دادرسی در آن وجود نداشت؛ لذا آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری به‌صورت آیین‌نامه در شهریور ۱۳۶۱ توسط شورای‌عالی قضایی تصویب و به موقع اجرا گذاشته شد و در سال ۷۹ نیز اصلاح شد.

دومین قانون دیوان‌عدالت نیز در خرداد ۱۳۸۵ مجلس و آذر ۱۳۸۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب گردید ولی این قانون نیز مقررات تفصیلی ناظر بر دادرسی دیوان نداشت و به آیین‌نامه آیین دادرسی مصوب ۱۳۷۹ عمل می‌شد. هرچندکه ماده ۴۸ قانون سال ۱۳۸۵مقرر شده بود قوه‌قضاییه ظرف شش ماه قانون لایحه آیین دادرسی دیوان را تهیه و از طریق دولت تقدیم مجلس نماید. اما در نهایت متن نهایی به‌عنوان قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری در ۲۲/۹/۱۳۹۰ به تصویب مجلس شورای‌اسلامی ‌و در ۲۵/۳/۹۲ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید؛ بنابراین در بخش دیگری از دادرسی اداری نظام حقوقی ایران دارای قانون آیین دادرسی گردید.

در مجموع اگر براساس عنوان قانون بررسی کنیم حقوق اداری ایران در حوزه دادرسی اداری، قانون آیین دادرسی جهت دیوان‌عدالت اداری و یک آیین‌نامه جهت دادرسی کار و یک دستورالعمل جهت دادرسی مالیاتی وجود دارد و در سایر حوزه‌ها مقرراتی با این عنوان یا حداقل بدون عنوان ولی به‌صورت مفصل وجود ندارد.

گفتار سوم مبانی (دلائل) ایجاد دادرسی اداری

گفته شد که دادرسی اداری بنا به شکل‌گیری و نهادینه شدن اداری در دولت مدرن شکل گرفته است. از آنجا که نظام حقوقی فرانسه در حقوق اداری پیشگام بوده است، لذا دلایل پیدایش دادرسی اداری را نخست می‌توان از منظر این نظام حقوقی بررسی کرد. هر چند ممکن است این دلایل در سایر کشورها نیز موضوعیت داشته باشند یا دلایل دیگری مختص هر کشور نیز وجود داشته باشند. برای پیدایش دادرسی اداری در قرن نوزدهم چند دلیل برشمرده‌اند که نخستین آن کنترل قدرت اداره بوده است[۲۶].

بند اول- کنترل قدرت اداره

در نظام حقوقی فرانسه انقلابیون برای رهایی از دخالت قضات تفسیری، به لحاظ جدال و رقابتی که بین انقلابیون و قضات محاکم عمومی‌وجود داشت، از تفکیک قوا دفاع کردند که به‌موجب آن صدور حکم علیه مقامات اجرایی و دستورات قضایی خطاب به دستگاه‌های اجرایی نوعی دخالت قوه‌قضاییه در قوه‌مجریه محسوب می‌گردد و این امر با تفکیک قوا مغایرت دارد. لذا بدین‌وسیله قضات محاکم را از صدور حکم علیه مقامات و نهادهای اجرایی منع کردند[۲۷] ولی بعدا با این مشکل روبه‌رو شدند که با خروج مقامات اداری از نظارت قضایی با تظلمات و سوءاستفاده آنان از قدرت روبه‌رو می‌شویم که کنترلی بر آنها وجود ندارد؛ لذا برای رسیدگی به تخلفات اداره و مقامات آن و احقاق حقوق مردم دادگاه‌های اداری را ایجاد کردند تا این نوع از دادگاه‌ها بتوانند به شکایت مردم علیه اداره رسیدگی کنند، در آغاز شورای دولتی جهت این امر ایجاد ولی بتدریج توسعه یافت و شورای دولتی مرجع عالی ناظر بر این نوع دادگاه‌ها شد. بنابراین ایجاد نهاد خارج از قوه‌قضاییه، ولی با عنوان و ساختار و تشریفات خاص برای رسیدگی به شکایت مردم علیه اداره و به نوعی کنترل قدرت ادره، نخستین دلیل پیدایش اداره تلقی می‌شود.

بند دوم- تفکیک امر اداری از امر قضایی

در سیر تاریخی نظام حقوقی فرانسه خروج اداره از نظارت قضایی محاکم عمومی، گام اول در پیدایش دادگاه‌های اداری بود اما هنوز چند مشکل وجود داشت؛ یکی نداشتن آیین دادرسی خاص متناسب با دادگاه‌های اداری و دیگری عدم تمیز امر اداری با امر قضایی. درخصوص شکل اول چون در آغاز دادگاه‌های اداری آیین دادرسی خاص نداشتند به ناچار در دادگاه‌های اداری از مقررات محاکم و مراجع قضایی استفاده می‌کردند. از طرف دیگر تفکیک دادگاه‌ها به اداری و قضایی به تنهایی مشکل را حل نمی‌کرد. این مسأله مطرح شد که آیا رسیدگی هر نوع شکایتی علیه اداره از صلاحیت محاکم عمومی‌خارج شده است؟ اینجا بود که تفکیک امر اداری یعنی اموری که باید به دادگاه‌های اداری ارجاع گردد و دیگر امور حقوقی که ماهیت قضایی داشتند و باید به مرجع قضایی ارجاع گردد مورد بحث قرار گرفت و به نوعی در تفکیک دادگاه‌های اداری، دادگاه‌های عمومی ‌به‌تدریج مشخص شد. اموری علیه دولت که اداری محسوب می‌شوند به اداره دادگاه‌های اداری و اموری که قضایی محسوب می‌شوند به دادگاه‌های عمومی ‌ارجاع گردید. این تفکیک موجب ایجاد دو ساختار دادگاه‌ها در حقوق فرانسه شد ولی در حقوق ایران چنین تفکیکی بین دادگاه‌ها وجود ندارد. هر چند تفکیک ماهوی امر اداری با امر قضایی می‌تواند در تفکیک صلاحیت دیوان‌عدالت اداری و دادگاه‌های عمومی‌قابل استفاده باشد ولی درمجموع هردو مرجع زیرمجموعه قوه‌قضاییه هستند.

بند سوم- مکانیسمی ‌بر عقلانی کردن کار مقامات عمومی

به‌تدریج دادرسی اداری، یک ابزار کلیدی برای تأسیس یکسری رویه شد که اشخاص حقوق عمومی‌ و اداره در ساختار خود بایستی به آنها عمل می‌کردند. دادرسی اداری یک توجیه عقلانی برای کارکرد داخلی اداره و تأسیس اصول سازمانی و قواعد بنیادی از قبیل سلسله مراتب اداری با تفویض اختیار شد و برخی روابط درون سازمانی مانند تبادل اطلاعات، همکاری نهاد و سازمان‌ها را شکل دادند[۲۸].

گفتار چهارم- مفهوم‌شناسی دادرسی اداری

واقعیت این است که درخصوص مفهوم دادرسی اداری با نوعی سرگردانی بزرگ روبه‌رو هستیم و نظام‌های متفاوت دادرسی اداری وجود دارد[۲۹]. برخی مفهوم دادرسی اداری را دارای دو بعد محدود )مضیق) و وسیع دانسته‌اند[۳۰]. دادرسی اداری محدود، همان مفهوم سنتی دادرسی اداری است. در این مفهوم دادرسی اداری، نظام حقوقی ناظر بر یک دستور یا اقدام اداری و یا روند اتخاذ یک تصمیم اداری است و بر آنها نظارت می‌کنند. این نوع دادرسی را شبیه یک بستر رودخانه می‌دانند که تمام مراحل اداری باید از آن مسیر بگذرد. در مفهوم وسیع، دادرسی اداری مقرراتی است که اقدامات اداری را هدایت می‌کند و تابع تشریفات و شکل خاصی نیست، در این مفهوم دادرسی مشابه اصول حقوق عمومی‌و راهنما است. این نوع دادرسی را مشابه ابزار ناوبری می‌دانند که هدایت اداره را از طرق مختلف یاری می‌کنند.

در اینجا است که لازم می‌شود مفهوم دادرسی اداری از ابعاد مختلف بررسی شود. از یک طرف اصطلاح «اداری» در دادرسی اداری ضرورت پیدا می‌کند و باید دید به چه مفهوم است. مفهوم اداره در کتاب‌های حقوق اداری بیان می‌شود و اداری در دادرسی اداری نیز منسوب به اداره است. اعم از اینکه «ی» در اداره را به‌عنوان صفت در نظر داشته باشیم (مثلاً کارهای اداری یعنی کارهای منسوب به اداره) یا به‌عنوان عضویت در اداره (کارمند اداری یعنی کسی که عضو یک اداره است)[۳۱] صفت در نظر داشته باشیم (مثلاً کارهای اداری یعنی کارهای منسوب به اداره) یا به‌عنوان کسیی که منسوب به اداره ( یا به عنوان عضویت در اداره )کارمند اداری یعنی کسی که عضو یک اداره است.

بند اول- اداره در دادرسی اداری

الف) اداره به مفهوم تشکیلات و سازمان

 اگر اداره در دادرسی اداری به مفهوم تشکیلات و سازمان باشد بدین معنی است که در این نوع دادرسی جهت رسیدگی به دعاوی علیه سازمان‌ها و ادارات (دولتی) اعمال می‌شود و هر نوع دعاوی که به طرفیت دستگاه‌های دولتی موضوعیت می‌یابد از این طریق طرح و پیگیری می‌شود و نوع دعوی و یا نوع عملی که موضوع دعوی است مورد توجه قرار نمی‌گیرد؛ بنابراین ملاک برای شمول دادرسی اداری، وجود یک اداره و یا سازمان دولتی (عمومی) است و اساس این نوع دادرسی برای رسیدگی به دعاوی منسوب به یک اداره است.

ب) اداره به مفهوم فعل

اگر اداره به مفهوم تشکیلات و سازمان مورد نظر باشد و آن را شمول دادرسی اداری تلقی کنند، باید مجموع دعاوی علیه ادارات از این فرآیند پیگیری شوند، اما مشکلی که ایجاد می‌شود این است که این تفسیر هر نوع دعوی اعم از اداری، کیفری و مدنی و غیره را در بر می‌گیرند، لذا برای تمیز نوع دعاوی که مشمول فرآیند دادرسی اداری قرار می‌گیرد، به نوع فعل و عملی که محل نزاع است توجه می‌شود. اینجا، بررسی انواع اعمال در اداره و نوع عملی که مشمول فرآیند دادرسی اداری قرار می‌گیرد، موضوعیت پیدا می‌کند. آیا عمل یک جانبه اداره مشمول این فرآیند است و یا اعمال دو یا چند جانبه؟ در اعمال یک جانبه نیز انواع آن یعنی اعمال اداری، شبه‌قضایی و شبه تقنینی باید تفکیک شود. در حقوق ایران می‌توان گفت اعمال یک جانبه اداری (اعمال اداری، شبه تقنینی و شبه‌قضایی) موضوع دادرسی اداری در دیوان‌عدالت اداری است[۳۲] و قراردادها (مگر موارد استثنایی) مشمول آن نیست در حالی که در نظام حقوقی فرانسه رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادهای اداری در صلاحیت دادگاه‌های اداری است.

بند دوم دادرسی اداری؛ دادرسی در اداره یا دادرسی بر اداره

دادرسی اداری را باید بر این اساس نیز بررسی کرد که منظور از آن چیست؟ آیا دادرسی اداری به معنای فرآیند اخذ تصمیم یا اعتراض به آن در اداره است؛ یا ناظر بر فرآیند رسیدگی در دادگاه‌های اداری است؛ یا به مفهوم عام آن که شامل مراجع شبه‌قضایی و نهاد برتر و ناظر بر آن (در ایران دیوان‌عدالت و در فرانسه شورای دولتی) می‌شود یا اینکه منظور از آن دو بخش جداگانه یکی دادرسی در مراجع شبه‌قضایی و دیگری را دادرسی صرفاً در نهاد عالی را در بر می‌گیرد؟

الف) دادرسی به شیوه اداری )دادرسی در اداره(

از برداشت‌های اولیه درخصوص دادرسی اداری این است که آن را نوعی دادرسی بدانیم که به‌صورت اداری یا به شیوه اداری انجام می‌شود. این برداشت می‌تواند محل چالش و تردید باشد، چون اصولاً کار اداره دادرسی نیست، لذا دادرسی به‌صورت اداری نمی‌تواند انجام شود. ولی از طرف دیگر در نظام حقوقی آلمان قانون آیین دادرسی اداری[۳۳] وجود دارد که از آیین دادرسی دادگاه‌های اداری[۳۴] متفاوت است. این نوع دادرسی درخصوص اصول حاکم بر عمل اداری و تصمیم گیری اداره و نحوه رسیدگی به ادعای اشخاص نسبت به تصمیمات اداره در اداره است. رسیدگی به شکایت اشخاص در خارج از اداره و در دادگاه‌های اداری، تابع قانون آیین دادرسی دادگاه‌های اداری است؛ بنابراین در قانون مذکور مفهومی ‌از دادرسی مطرح است که در اداره و توسط آن و به شیوه اداری انجام می‌شود.

در نظام حقوقی ایران نیز نوعی دادرسی اداری با تفسیر مذکور ملاحظه می‌شود، برای مثال در قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ طبق ماده ۳۸ در مواردی که برگ تشخیص مالیاتی صادر و به مودی ابلاغ می‌شود و وی نسبت به آن معترض باشد، می‌تواند ظرف سی روز از تاریخ ابلاغ با مراجعه به اداره امور مالیاتی کتباً تقاضای رسیدگی کند. در این صورت مسؤول مربوطه (که در متن اولیه قانون ممیز کل بود) به موضوع رسیدگی و در صورتی که دلایل مودی را برای رد به مندرجات برگ تشخیص کافی دانست و نظر او مورد پذیرش مودی قرار گیرد، مراتب در ظهر برگ تشخیص منعکس و به امضای مسؤول و مؤدی می‌رسد. در این حالت به نوعی دادرسی اداری انجام و موضوع با قبول یا سازش بین طرفین خاتمه می‌یابد. البته در صورتی که دلایل مؤدی پذیرفته نشود و با وی توافق حاصل نشود پرونده برای رسیدگی به هیأت اختلاف مالیاتی ارجاع می‌شود؛ بنابراین در اینجا نخست نوعی رسیدگی اداری صورت می‌گیرد و بعد از آن رسیدگی شبه‌قضایی صورت مطرح می‌شود.

ب) دادرسی در اداره

یکی دیگر از مفاهیمی ‌که از دادرسی اداری به ذهن متبادر می‌شود دادرسی در اداره است؛ یعنی نوعی دادرسی که در اداره انجام می‌شود. به بیان دیگر، در اینجا با دو نوع دادرسی مواجه هستیم یکی دادرسی که در مراجع قضایی انجام می‌شود، اعم از اینکه به‌صورت دادرسی کیفری یا مدنی باشد و دیگری دادرسی است که در ادارات انجام می‌شود و خارج از نظام قضایی است.

دادرسی در اداره به دو صورت متصور است، یکی دادرسی که توسط مقامات اداری صورت می‌گیرد، همانطور که درخصوص ماده ۲۳۸ قانون مالیات‌های مستقیم اشاره شد و دیگری دادرسی که در اداره‌ها توسط نهادهای خاصی که در این خصوص پیش‌بینی شده است، صورت می‌گیرد که منظور از این نهادها مراجع شبه‌قضایی مستقر در اداره‌ها هستند. صرفنظر از اینکه این مراجع به چه میزان مستقل یا وابسته به اداره هستند، نوعی دادرسی است که در داخل و زیرمجموعه اداره (غالباً در قوه‌مجریه) انجام می‌گیرد.[۳۵]

ج) دادرسی بر اداره

در این مفهوم منظور از دادرسی اداری، نوعی دادرسی است که به طرفیت اداره انجام می‌شود. یعنی اصولاً در اینجا همیشه یک طرف )غالباً خوانده و طرف دعوی) اداره است و فلسفه وجودی این نوع دادرسی، رسیدگی به ادعاها شکایاتی است که علیه ادارات و مأمورین آن مطرح می‌شود؛ بنابراین هر نوع دادرسی که به طرفیت اداره انجام شود، نوعی دادرسی اداری است. به بیان دیگر منظور از دادرسی اداری، دادرسی بر اداره است. اگر دادرسی را به این مفهوم در نظر داشته باشیم، مراجع شبه‌قضایی مانند هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف اداره کار که به اختلافات اشخاص با یکدیگر (کارگر و کارفرما) رسیدگی می‌کنند (نه اختلاف با دولت) در ذیل دارسی اداری قرار نمی‌گیرند.

د) مفهوم دادرسی اداری در حقوق ایران

با توجه به آنچه در تبیین مفهوم دادرسی اداری گفته شد، در حقوق ایران باید به این نکات توجه داشت:

۱٫ از آنجا که حقوق ایران برخلاف حوزه‌های دادرسی مدنی و کیفری فاقد قانونی با عنوان خاص دادرسی اداری است، لذا منظور از دادرسی اداری، بررسی روند دادرسی براساس یک قانون خاص نیست؛ بنابراین این مفهوم نوعی دادرسی متفاوت از دادرسی‌های مدنی و کیفری را به ذهن متبادر می‌کند که براساس قوانین پراکنده است ولی به نوعی اداره در آن دخیل است، لذا دادرسی اداری بیشتر یک مفهوم حقوقی است تا اینکه قانون خاصی را به ذهن متبادر سازد.

۲٫ دادرسی اداری صرفاً ناظر بر رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری نیست، چون رسیدگی در حوزه‌های ذی‌ربط از جمله در مراجع شبه‌قضایی را در بر می‌گیرد.

۳٫ دادرسی اداری به مفهوم دادرسی در اداره نیست و انواع دادرسی اداری در اداره صورت نمی‌گیرد؛ چون دیوان‌عدالت اداری به‌عنوان بخشی از نظام دادرسی ایران، خارج از اداره است.

۴٫ برخی از مراجع شبه‌قضایی به اختلافات شهروندان با اداره رسیدگی نمی‌کنند؛ مانند هیأت‌های تشخیص و حل‌اختلاف موضوع قانون کار که به اختلافات شهروندان با یکدیگر رسیدگی می‌کنند. همچنین رسیدگی به اعتراضات نسبت به آراء همه مراجع شبه‌قضایی نیز در دیوان‌عدالت اداری صورت نمی‌گیرد و دو دسته از این مراجع از شمول صلاحیت دیوان‌عدالت اداری خارج هستند؛ یکی مراجع شبه‌قضایی مربوط به نهادهای حرفه ای و دیگری مراجع شبه‌قضایی که در آن قاضی رأی می‌دهد و دادگاه‌های عمومی‌نسبت به شکایات علیه آراء آنها رسیدگی می‌کنند؛ لذا از این نظر دادرسی اداری دچار نوعی بهم ریختگی است.

۵٫ به یک معنی دادرسی اداری، دادرسی بر اداره است. ما با نوعی دادرسی سر و کار داریم که به شکایات و اعتراضات علیه اعمال یکجانبه اداره (یعنی عمل اداری، عمل شبه تقنینی و عمل شبه‌قضایی) رسیدگی می‌کند. در مواردی دادرسی نسبت به عمل اداری صورت می‌گیرد، مانند اعتراض به تشخیص مالیات در مراجع شبه‌قضایی، ولی در اینجا نیز مرجع عالی دیوان‌عدالت اداری است. مرجع عالی ناظر بر دادرسی توسط مراجع شبه‌قضایی که نوعی دادرسی در اداره است نیز دیوان‌عدالت اداری است.

 

نتیجه

۱٫ دادرسی در حقوق ایرانی مفهومی‌است که برای تفکیک نوعی دادرسی از دادرسی‌های مدنی و کیفری استفاده می‌شود که هم مراجع رسیدگی‌کننده و هم نوع دعوی را مشخص می‌کند. دادرسی اداری به مفهوم عام آن شامل دادرسی در دیوان‌عدالت اداری و مراجع شبه‌قضایی و مقامات اداری می‌شود، لذا محدود به آیین رسیدگی در دیوان‌عدالت اداری نیست.

۲٫ دادرسی اداری در حقوق ایران به مفهوم پروسۀ رسیدگی به نوعی از دعاوی طبق یک قانون خاص نیست، بلکه مفهومی ‌اعتباری است که برای رسیدگی در مراجع شبه‌قضایی و دیوان‌عدالت اداری به‌کار برده می‌شود؛ لذا نباید این مفهوم را به منزلۀ وجود قانون خاصی با این عنوان تلقی کرد بلکه مجموع‌های از مقررات مربوط به مراجع مذکور را در بر می‌گیرد؛ لذا به‌صورت کاربردی قابل تدریس در یک عنوان مشخص نیست. بدین معنی که باید آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری و آیین دادرسی هریک از مراجع شبه‌قضایی را با عنوان مربوط به خود مورد بحث قرارداد و ذیل هر عنوان مقررات مربوط به هریک از این مراجع را بررسی نمود.

۳٫ موضوع دادرسی اداری لزوماً و صرفاً عمل اداری نیست، بلکه اعمال یک جانبه اداره اعم از عمل اداری، شبه تقنینی و شبه‌قضایی است؛ لذا لفظ اداری نسبت به بخش از انواع دعاوی این حوزه واقعی است، ولی نسبت به سایر اعمال اداره، اصطلاح اداری به عاریه گرفته شده است.

۴٫ دادرسی اداری اصولاً دادرسی بر اداره است اعم از اینکه تصمیم اداره به‌صورت عمل اداری قابل رسیدگی در مراجع شبه‌قضایی باشد یا اینکه اعمال اداره حتی به‌صورت تصمیم بخشی از آن در قالب عمل شبه‌قضایی به علاوه تصمیمات موردی اداری و تصمیمات عام‌الشمول در دیوان‌عدالت اداری رسیدگی شود.

****

 

فهرست منابع

فارسی

کتاب‌ها

۱- آشوری، محمد، آیین دادرسی کیفری، جلد اول، انتشارات سمت، چاپ دوم، بهار ۱۳۷۶٫

 ۲- امامـی، محمـد، استوارسـنگری، کـورش، حقـوق اداری، جلـد دوم، چـاپ دوم، انتشـارات میـزان، تهران،۱۳۹۳.

۳- اوروســکو انریگــه، خســوس و همــکاران، دادرســی انتخاباتــی، مترجمــان، اســدا… یــاوری و همــکاران، نشــر میــزان، تهــران، ۱۳۹۷.

۴- دهخدا، علی‌اکبر، لغتنامه، جلد اول، چاپ دوم، انتشارات دانشگاه تهران، ۱۳۷۷تهران.

۵- شمس، عبدا…، آیین دادرسی مدنی، جلد اول، نشر میزان، ۱۳۸۲

۶- غمامـی، سـیدمحمد، منصوریـان، مصطفـی، دادرسـی اساسـی تطبیقـی (جمعـی از نویسـندگان) پژوهشـگاه شورای‌نگهبان، چـاپ دوم، ۱۳۹۵تهـران.

۷- فــاورو، لویــی، دادگاه‌هــای قانــون اساســی، ترجمــه علی‌اکبــر گرجــی، نشــر میــزان ،۱۳۸۸ تهــران.

۸- محمودی، جواد، بررسی تحلیلی دادرسی اداری در حقوق ایران، نشر جنگل، ۱۳۹۰

۹- محسن‌زاده، آزیتا، دلیل و آیین اثبات در دادرسی اداری، مجد ۱۳۹۸، تهران.

۱۰- موسـی‌زاده، ابراهیـم، دادرسـی اساسـی در جمهـوری اسـامی ایـران، مرکـز تحقیقـات شورای‌نگهبان، ۱۳۹۰

۱۱- هداونــد، مهــدی، آقایی‌طــوق، مســلم، دادگاه‌هــای اختصاصــی اداری در پرتــو اصــول و آیین‌هــای دادرســی منصفانــه، انتشــارات خرســندی، ۱۳۸۹تهــران.

 

مقاله‌ها

۱۲- ســوادکوهی‌فر، ســام، آییــن دادرســی اداری و تشــکیات قضایــی جمهــوری اســلامی ایــران، پژوهشـنامه حقـوق خصوصـی، سـال اول، شـماره اول، زمسـتان ۱۳۹۱صـص.۹-۲۶

۱۳- فــلاح‌زاده، علی‌محمــد، تأملــی بــر پیرامــون مفهــوم ذی‌نفــع در دادرســی اداری، در تکاپــوی حقـوق عمومـی (مجموعـه مقـالات) جلد نخسـت، انتشـارت جنـگل، ،۱۳۹۳تهـران، صـص.۶۰۳ -۶۱۰

۱۴- نجابت‌خـواه، مرتضـی، تحـولات دادرسـی اداری در پرتـو قانـون تشـکیات و آییـن دادرسـی دیـوان عدالـت اداری، در تکاپـوی حقـوق عمومـی (مجموعـه مقـالات) جلـد نخسـت، انتشـارت جنگل.

 

انگلیسی

۱۵- Javier Barnes, The Administrative Procedure in Comparative View, Oxford Handbook of Comparative Administrative Law (edited by P. Cane) 2019, P7

۱۶- PETER CANE, ADMINISTRATIVE LAW, FIFTH EDITION, OXFORD UNIVERSITY PRESS, 2011, P316

۱۷- Peter Cane Adminstrative Trribunals and Adjudication Hart Publishing 2009 p87