آسیب‌شناسی اجرای قوانین بانکی با تأکید بر قانون صدور چک

 

آسیب‌شناسی اجرای قوانین بانکی

با تأکید بر قانون صدور چک

سیداحسان حسینی

کارشناس حقوق بانکی

چکیده:

اصلاح نظام بانکی مستلزم تصویب قوانین مناسب و کارآمد است. وضع قانون توسط قانون‌گذار نیز برای رفع نیازهای جامعه است. با گذشت زمان یا تغییر شرایط جامعه، ممکن است قوانین گذشته با شرایط جدید منطبق نباشند و اصلاح آن‌‌ها ضرورت پیدا کند. اصلاح قوانین در همه کشورهای دنیا تقریباً امری متداول است. زیرا در طول سالیان اجرای قانون، تجربیاتی که کسب می‌شود، راه‌حل‌های جدیدی را پیشنهاد می‌دهند. نگاه به تجربیات گذشته، توجه به تحولات بانکداری در جهان و ورود به دنیای فناوری، اصلاح قوانین بانکی را اجتناب‌ناپذیر کرده است. اما این قوانین جدید هم باید با توجه به وضعیت و شرایط حاکم بر جامعه باشد. در سال‌های اخیر قوانین متعددی برای اصلاح نظام بانکی به تصویب رسیده که بانک‌مرکزی با تکالیف مهمی مواجه شده است، اما به دلیل وجود برخی چالش‌‌ها اجرای آن‌‌ها با اشکالاتی عملی توأم بوده است. یکی از این قوانین، قانون صدور چک است که تا به حال چندین بار اصلاح شده است. در این نوشتار ضمن بررسی موضوع، خواهیم دید عدم نگاه جامع مقنن، فراهم نبودن زیرساخت لازم، ضمانت ‌اجراهای ناکافی و نامناسب، عدم توجه به نیاز همه اشخاص و آموزش مجریان و تغییرات مکرر قوانین از نمونه‌های بارز چالش اجرای قوانین است. استفاده مؤثر از نظرات صاحب‌نظران بانکی، بیان شفاف و جامع و نظارت مناسب از جمله راهکارهایی است که می‌تواند در اجرای صحیح قوانین توسط بانک‌مرکزی مطرح و مورد توجه قرار گیرد.

واژه‌های کلیدی: قانون، قوانین بانکی، اجرا، چک، نظام بانکی، بانک‌مرکزی

 

۱- مقدمه

برای این که تجارت و کسب‌وکار رونق داشته باشد باید قوانینی وضع شود که در عین حال که منافع همه اقشار را تأمین می‌کند نیازهای جامعه را نیز برطرف سازد. زیرا اگر قانونی تصویب شود که صرفاً با الگوی گرفتن صرف از قوانین سایر کشور‌ها باشد بدون این که بازخورد اجرایی آن در کشور در نظر گرفته شود، اجرای این قانون راه به جایی نخواهد برد و نتیجه چندانی هم عاید نمی‌شود. به همین دلیل است که امر قانون‌گذاری بسیار خطیر بوده و مستلزم رعایت سازوکارهای متعددی است. امروزه در همه کشور‌ها پارلمان‌های آن کشور‌ها وظیفه تدوین قانون را برعهده دارند و در عین حال هر کدام نیز سازوکار مخصوصی برای وضع قانون دارند. در کشور ما نیز به موجب اصل هفتاد و یکم قانون اساسی «مجلس‏ شورای‌اسلامی‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسی‏ می‌تواند قانون‏ وضع کند.» به علاوه به موجب قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای‌اسلامی مصوب ۱۳۷۹ تکالیف اصلی قوه‌مقننه به تفصیل بیان شده است.

قانون دستورالعملی است کلی که از طرف افراد یا گروه‌های دارای صلاحیت برای انتظام امور جامعه وضع می‌شود]۱[. هدف اصلی قانون‌گذاران از وضع هر قانونی، اداره جامعه و استقرار نظم و رفع مشکلات و نیازهای اشخاص است. در بسیاری از جوامع، قانون مقدس پنداشته می‌شود زیرا ناشی از اراده نمایندگان و نخبگان آن جامعه است. قانون‌گذار نیز زمانی تصمیم به وضع قانون می‌گیرد که مقررات کنونی را کافی برای رفع نیاز‌ها نداند و یا ممکن است مسائل جدیدی مطرح شود که قوانین موجود پاسخگوی آن‌‌ها نباشد. در نتیجه باید گفت؛ وجود مجلس قانون‌گذار در هر جامعه‌ای نه تنها نیاز، بلکه ضروری است. اما باید در نظر داشت که وضع قانون، بسیار امر خطیر و مهمی است زیرا آن متن سال‌‌ها باید در جامعه به‌عنوان قاعده پیاده و اجراء شود و دادگاه‌ها و نیز نهادهای عمومی و دولتی به آن استناد می‌کنند و منشأ پیدایش حق و تکلیف برای آحاد جامعه است، در نتیجه برای تدوین آن، واضعان باید نهایت دقت، مشورت، و دوراندیشی را به‌کار ببرند.

در نظام‌های حقوقی دنیا مجموعه‌های قوانین مفصلی یافت می‌شوند که با توجه به شرایط جدید، دستخوش اصلاح یا تغییر می‌شوند. اما وضع یا تصویب و اصلاح قانون یک مقوله است و اجرای آن نیز مقوله‌ای دیگر. قانونی که وضع یا اصلاح می‌شود باید قابلیت پیاده‌سازی در درون نظام حقوقی را داشته باشد در غیراین‌صورت، تلاش‌‌ها و اهداف مقنن بی‌ثمر خواهد شد.

در کشور ما نیز سالانه قوانین زیادی تصویب می‌شود که حاوی احکام و تکالیف زیادی برای دستگاه‌های عمومی است. این قوانین را در حوزه بانکداری هم می‌توان ملاحظه نمود. زیرا بانک‌ها نقش مهمی در وضعیت اقتصادی جامعه دارند. ارتباط آن‌‌ها با مردم به‌خصوص بنگاه‌های اقتصادی از یک‌سو و کارکرد حمایتی و اعطای تسهیلات در مواقع خاص از سوی دیگر باعث شده قوانین حوزه بانکی از اهمیت زیادی برخودار باشند. اما یکی از مشکلاتی که این قوانین با آن دست‌وپنجه نرم می‌کند، اجرای آن‌هاست. در سالیان اخیر قوانین مناسبی به تصویب مجلس رسیده است اما برخی از آن‌‌ها اجراء نشده یا اجرای آن، آن‌طور که مدنظر بوده محقق نگردیده است.

یکی از این قوانین، قانون صدور چک است. چک[۱] به‌عنوان یک سند تجاری، در حال‌حاضر بسیار محبوبیت داشته و رواج گسترده‌ای در بین مردم دارد. این سند از دوران باستان مورد استفاده بوده و حواله‌هایی که بازرگانان صادر می‌کردند تا حدی به چک شباهت داشت]۲[. در حقوق مدنی بین معامله و اسناد آن ملازمه وجود دارد یعنی اگر معامله بی‌اعتبار شد اسناد آن هم بی‌اعتبار می‌شود برای مثال اگر کشف شود عقد بیع بین طرفین به هر باطل بوده یا به موجب یکی از خیارات، توسط ذوالخیار فسخ یا عقد قهراً منفسخ گردد، اسناد تنظیمی هم باید به حالت قبل برگردند لیکن در اسناد تجاری (چک و سفته و برات) این ملازمه وجود ندارد و حتی اگر معامله اصلی باطل شد، سند تجاری ممکن است همچنان معتبر بوده و امضاکنندگان آن مجبور به پرداخت وجه آن به دارنده شوند. به عبارت دیگر در حقوق مدنی، اسناد طریقیت دارند و خود اصالت ندارند ولی اسناد تجاری خود موضوعیت دارند]۳[. همچنان که پیش‌تر اشاره شد، چک در جامعه ما محبوبیت زیادی پیدا کرده است، زیرا صادرکننده به راحتی می‌تواند از حساب خود برداشت نماید یا به دیگری امکان برداشت دهد؛ بدون استفاده از پول می‌تواند پرداخت را انجام داد و معاملات تهاتری را نیز آسان کرده است. یعنی دریافت‌کننده چک می‌تواند با این چک خود معاملات دیگری انجام دهد و بدین ترتیب این سند همیشه در گردش باشد]۴[. به علاوه چک به‌عنوان یک سند تجاری دارای مزایای خاصی است. مهم‌‌ترین این مزایا عبارتنداز: مسؤولیت تضامنی امضاکنندگان، اصل عدم توجه ایرادات در برابر دارنده و تأمین خواسته بدون تودیع خسارت احتمالی. افزون بر آن هم سندی در حکم اسناد لازم‌الاجراست و دارای ضمانت اجرای کیفری است]۵[.

تحولات قانون‌گذاری چک در کشور ما سابقه طولانی دارد. مقررات چک، ابتدا در قانون تجارت سال ۱۳۰۴ در هشت ماده مورد اشاره قرار گرفت و در قانون تجارت ۱۳۱۱، که کماکان نیز معتبر است، این مقررات تقریباً تکرار شد. ولی به دلیل رواج گسترده چک، درست یکسال بعد یعنی در سال ۱۳۱۲ قانونی تحت عنوان قانون مجازات صادرکنندگان چک بدون محل به تصویب مجلس وقت رسید که به موجب آن ماده ۲۳۸ مکرر را به قانون مجازات عمومی افزود و بدین ترتیب برای نخستین‌بار صدور چک بلامحل را جرم تلقی و برای آن (در صورتی که سوءنیت احراز شود) حبس تأدیبی از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی به‌عنوان مجازات تعیین شد. لایحه قانونی چک‌های تضمین شده مصوب ۱۳۳۱ نیز بخشی از تحولات این سند بوده است. این موضوع، قانون‌گذار وقت را قانع نکرد و درصدد برآمد اعتبار بیشتری برای این سند قائل شود و در سال ۱۳۳۷ ‌قانون راجع به چک بی‌محل در ۱۴ماده به تصویب رسید که باز هم امتیاز دیگری برای چک قایل شد. مطابق با این قانون، چک‌های صادره به عهده بانک‌ها در حکم اسناد لازم‌الاجراء تلقی گردید و بر همین اساس صدور اجرائیه ثبتی امکان‌پذیر شد. به علاوه در ماده۱۰ این قانون رسیدگی فوری و خارج از نوبت را برای کلیه دعاوی جزایی و حقوقی مربوط به چک در دادسرا و دادگاه تجویز گردید. قانون‌گذار به دلیل پراکندگی مقررات مربوط به چک، در سال ۱۳۴۴ بر آن شد که مقررات پراکنده قبلی را در قانونی واحد تجمیع نماید و در نتیجه قانونی تحت عنوان ‌قانون صدور چک را وضع کرد و به موجب آن، ضمن بیان احکام این سند در یک قانون جامع، ماده ۲۳۸ مکرر قانون مجازات عمومی و قانون چک بی‌محل مصوب سال ۱۳۳۷ را صراحتاً نسخ نمود. اما این پایان کار نبود بلکه با توجه به تجربیاتی که به دست آورده بود در سال ۱۳۵۵ قانون جدید صدور چک را وضع و قانون سلف خود را صراحتاً نسخ نمود.

مقنن در سال‌های ۱۳۷۲، ۱۳۸۲ مجدداً قانون صدور چک را اصلاح نمود، اما کماکان دعاوی حقوقی یا کیفری ناشی از صدور چک‌های بلامحل و یا جعل آن، حجم بسیار زیادی از پرونده‌های ورودی به دادگستری را به خود اختصاص داده بود. این دغدغه باعث شد قانون‌گذار برای رفع این مشکلات و اعتبار بخشیدن به چک، در سال ۱۳۹۷ دوباره قانون صدور چک را با اصلاحات اساسی مواجه کرد و در نهایت در سال ۱۴۰۰ بازهم کالبد این قانون را از هم شکافت و تغییراتی اعمال نمود. در حال‌حاضر قانون صدور چک مصوب سال ۱۳۵۵ با اصلاحات آن، در کنار قانون تجارت مصوب ۱۳۱۱، احکام چک را در نظام حقوقی ایران تبیین نموده است.

در شرایط کنونی و به‌رغم سپری شدن مدت طولانی از تاریخ تصویب این قانون، اجرای آن توأم با چالش‌هایی بوده است که نظام بانکی کشور ما از آن رنج می‌برد. این چالش‌‌ها محدود به اجرای قانون چک نمی‌باشد بلکه در برخی دیگر از قوانین اقتصادی دیگر هم این مشکلات وجود دارد.

بر این اساس، پژوهش حاضر به دنبال بررسی و پاسخ به پرسش‌های مطروحه در این حوزه است. مهم‌‌ترین این پرسش‌‌ها بدین ترتیب هستند: دلیل عدم اجرای این قوانین مخصوصاً قوانین بانکی و به‌طور خاص قانون صدور چک چیست؟ اجرای این قوانین با چه چالش‌هایی مواجه بوده است؟ چه راهکارهایی برای مقابله با این مشکلات وجود دارد؟

از آن جا که اجرای قانون صدور چک، که بانک‌مرکزی به‌عنوان متولی اصلی اجرای آن قلمداد شده است، در عمل با دشواری‌هایی روبه‌رو بوده است، در این نوشتار، ضمن این که به چالش‌های اجرایی قوانین بانکی به‌طور کلی اشاره خواهیم کرد، به صورت موردی به این قانون می‌پردازیم.

 

۲- چالش‌های اجرایی قانون

اقتصاد قوی نیز معلول قوانین اقتصادی مناسب است. قوانین مناسب در این جا یعنی سازگار با اصول حقوقی و شرایط و نیازهای جامعه و فعالان اقتصادی آن. بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران که می‌توان آن را مهم‌‌ترین نهاد اقتصادی کشور دانست، نقش بارزی در اجرای قوانین اقتصادی کشور و سیاست‌های پولی دولت دارد. در حقیقت این بانک به‌عنوان بازوی اجرایی اقتصادی دولت، وظیفه اجرای قوانین مصوب مجلس را برعهده دارد. بدیهی است در صورتی که قوانین مصوب مجلس یا سایر مراجع ذی‌صلاح بدون توجه به موزاین حقوقی و وضعیت جاری حاکم بر کشور باشد، اجرای دقیق، کامل و به موقع این قوانین دور از انتظار خواهد بود.

چک، به‌عنوان یکی از رایج‌‌ترین و متداول‌‌ترین ابزارهای پرداخت معاملات در کشور ما، نقش مهمی در زندگی اقتصادی اشخاص ایفاء می‌کند و بسیاری از فعالان اقتصادی، بازرگانان، عمده‌فروشان، کسبه خرد در معاملات خود از این ابزار به وفور استفاده می‌کنند. محبوبیت این ابزار پرداخت باعث شده، تنظیم قوانین آن با هدف اعتبار بخشیدن به این سند نیز همواره مورد توجه قانون‌گذار باشد. مبانی نظری این سند، به دلیل ویژگی‌های خاص آن، چه در کشور ما و چه سایر کشورهای دیگر، همواره محل بحث و گفت‌وگوی فراوان علمای حقوق بوده و نظرات زیادی پیرامون آن ارائه شده است]۶[. قانون صدور چک که چندبار با اصلاحات بحث‌برانگیزی روبرو شده بود، در سال ۱۳۹۷ نیز مجدداً دستخوش اصلاحات مهمی شد که وضعیت کنونی آن را با تغییرات مهمی مواجه کرده است.

در این قانون بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان متولی اصلی اجرای این قانون واجد تکالیف متعددی شناخته شده است. اما در عمل اشکالاتی در اجرای این قانون وجود داشت که ناشی از عدم توجه کافی مقنن به برخی ملاحظات در زمان وضع آن بوده است. هر چند بانک‌مرکزی گام‌های مثبتی برای اجرای این قانون برداشته و برخی از این احکام نیز اجراء شده است، اما اجراء نشدن همه این تکالیف آن هم در موعد مقرر در قانون نشان می‌دهد در نگارش قانون، به اوضاع و احوال کنونی آن گونه که باید توجه نشده است و آشفتگی‌های زیادی در متن قانون به چشم می‌خورد و هنوز ابهامات متعددی مطرح است. به علاوه با این که موعد اجرای قانون فرارسیده، اما بخش‌هایی از آن بلااجرا مانده است. در جدول شماره۱ وضعیت اجرایی اهم احکام این قانون ملاحظه می‌شود.

جدول 1– اهم نوآوری‌های اصلاحان قانون صدور چک و وضعیت اجرایی آن‌ها

 

۲-۱ – فقدان جامعیت قانون

قانون‌نویسی اصول خاص خود را دارد. قانون باید روشن و صریح بوده و جامع و کامل باشد و با وضع فرهنگ اشخاص متبوع خود سازگار بوده و نیز وضع آن به دلیل نیاز اجتماعی باشد. به علاوه تأمین منافع همگانی و رعایت موازین اسلامی، عدم مغایرت با قانون اساسی، موجز بودن و داشتن ضمانت ‌اجراء از دیگر اصولی است که برای نگارش قانون برشمرده شده است. جامع بودن حاصل توجه و تحقیق کامل قانون‌گذار و بررسی دقیق گزارش‌های توجیهی اولیه خواهد بود. فقدان جامعیت موجب می‌شود که قانون اندکی پس از تصویب، با اشکال مواجه شود به‌گونه‌ای که مقنن را مجبور کند بعد بازهم در پی اصلاح آن برآید]۷[. هر چند منکر تغییر در قوانین نمی‌توان بود زیرا انسان عقل کل و قادر مطلق نیست و قوانینی هم که تدوین می‌کند در زمان و مکان معینی قابلیت اجرایی دارد. اما از قانون‌گذار انتظار می‌رود قبل از وضع قانون، مطالعات طولانی و کاملی در همه ابعاد به عمل آورد و شتاب‌زدگی در تصویب قانون، مقنن را از رسیدن به اهداف خود دور خواهد کرد.

با مطالعه متن قانون صدور چک می‌توان به این آشفتگی و فقدان جامعیت پی برد. در این قانون با مواردی مواجه می‌شویم که ضرورت داشت قانون‌گذار خود احکام آن را بیان کند و به عبارت دیگر واجد شأن تقنینی است. برای مثال در تبصره ماده(۱) قانون صدور چک، ضمن پیش‌بینی چک الکترونیکی[۲]، بانک‌مرکزی را مکلف کرده «ظرف مدت یک‌سال پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون، اقدامات لازم درخصوص چک‌های الکترونیکی (داده پیام) را انجام داده و دستورالعمل‌های لازم را صادر نماید.» چک الکترونیکی روشی پرسرعت برای پرداخت است که باعث صرفه‌جویی در وقت و هزینه می‌شود که صدور آن نیز مستلزم انجام فرآیند خاصی است.]۸[. مسلم است که صرف پیش‌بینی این نوع چک بدون بیان احکام و شرایط آن و واگذاری آن به دستورالعمل، مغایر اصل جامع بودن قانون است. قانون‌گذار ابتدا باید ماهیت این چک را تعریف کند و بدون تعریف قانونی از آن چگونه می‌توان انتظار داشت که دستورالعمل آن تدوین گردد؟ اگر مقنن تأسیسی نوین را ایجاد می‌کند باید شرایط و احکام آن را هم به نحو کامل بیان کند. صرف نام بردن و عبور کردن از کنار آن نشان می‌دهد واضع قانون توجه کافی به این اصل نداشته و صرفاً خواسته خود را با تحولات جدید آن در دنیا هماهنگ نشان دهد. مثال دیگر ماده(۶) قانون مزبور است. به موجب قسمت اخیر این ماده «ضوابط این ماده از جمله شرایط دریافت دسته‌چک، نحوه محاسبه سقف اعتبار و موارد مندرج در برگه چک مانند هویت صاحب حساب مطابق دستورالعملی است که ظرف مدت یک‌سال پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون توسط بانک‌مرکزی تهیه می‌شود و به تصویب شورای‌پول و اعتبار می‌رسد.» مسلم است یکی از دغدغه‌های قابل توجه و ارزشمند قانون‌گذار ضابطه‌مند کردن دسته‌چک است اما بهتر این بود که شرایط دریافت آن را هم خود قانون بیان می‌داشت. همچون سفته و برات که شرایط ظاهری آن در مواد ۲۲۳ و ۳۰۸ قانون تجارت ذکر شده است. اگرچه بانک‌مرکزی در راستای اجرای این تکیلف قانونی، ماده دستورالعمل اجرایی آن را تصویب کرده است اما به نظر می‌رسد، این امر به دلایل متعددی در حیطه صلاحیت انحصاری قانون‌گذار باشد.

۲- ۲- عدم تناسب با زیرساخت‌ها

قانونی که وضع می‌شود باید شرایط موجود را درنظر بگیرد. چنان‌چه توجه کافی به زیرساخت‌های موجود نداشته باشد، انتظار اجرای مناسب قانون دور از ذهن خواهد بود. به اعتقاد برخی پیاده‌سازی بانکداری الکترونیک در کشورما مستلزم وجود زمینه‌های فرهنگی و اقتصادی، سیاسی، تکنولوژیک و حتی آموزش به‌عنوان پیش‌نیاز می‌باشد]۹[. اگر در قوانین کشورهای صنعتی پیشرو، سازوکارهای خاصی پیش‌بینی شده، بدون تردید بستر اجرایی آن نیز از قبل فراهم شده است. اما در کشوری که این بستر مهیا نیست و آماده‌سازی آن نیز زمان‌بر خواهد بود، چنان‌چه مقنن بدون توجه به این شرایط، حکمی وضع نماید که متناسب با این شرایط نباشد، قطعاً با چالش اجرایی مواجه خواهیم بود. زیرا سامانه‌های مدنظر قانون ابتدا باید ایجاد شده و اشکالات عملی آن‌‌ها نیز مرتفع گردد. بسیاری از قوانینی که در چند سال اخیر به تصویب رسیده و بانک‌مرکزی به‌عنوان مجری آن قلمداد شده، مستلزم بستری‌سازی مناسب بوده که برخی از آنان مهیا نشده است. در حقیقت پیش‌بینی سامانه‌های مختلفی که بانک‌مرکزی مکلف به راه‌اندازی آن شده، مستلزم صرف و وقت و هزینه زیادی است.

به علاوه بازه‌زمانی که برای تهیه و تدارک زیرساخت‌های اجرایی قانون پیش‌بینی می‌شود، کافی نبوده و باعث می‌شود که به‌رغم تصریح قانون‌گذار، در موعد مقرر احکام تصویب شده بلااثر بماند. بدون تردید این امر نامطلوب است و سبب تنزل و اعتبار جایگاه قوانین خواهد بود. برای مثال وفق ماده۳ قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان مصوب ۲۱/۷/۱۳۹۸ سازمان امور مالیاتی کشور مکلف گردیده حداکثر ظرف مدت پانزده‌ماه از تاریخ لازم‌الاجراء شدن آن، سامانه مؤدیان را راه‌اندازی و امکان ثبت‌نام مؤدیان در سامانه و صدور صورتحساب الکترونیکی را از طریق سامانه مزبور فراهم کند. همچنین حسب ماده۱۱ قانون موصوف بانک‌مرکزی موظف شده ظرف مدت یک‌سال پس از ابلاغ قانون، نسبت به ساماندهی دستگاه‌های کارتخوان بانکی و یا درگاه‌های پرداخت الکترونیکی اقدام نموده و با ایجاد تناظر بین آن‌ها با مجوز فعالیت و شماره اقتصادی بنگاه‌های اقتصادی به هر یک از پایانه‌های فروش، شناسه یکتا اختصاص دهد. اما هنوز به‌رغم مضی این مدت بسیاری از احکام این قانون اجرایی نشده است. در واقع باید گفت بانک‌مرکزی به‌عنوان مجری بسیار از قوانین بانکی کشور، با معضلاتی مواجه می‌شود که عمده این معضلات مهیا نبودن شرایط مناسب زیرساختی و فنی لازم است.

درخصوص قانون صدور چک هم می‌توان این پدیده را مشاهده کرد. در این قانون تکالیف متعددی برای بانک‌مرکزی ایجاد شده که برخی از مهم‌‌ترین آن‌‌ها عبارتنداز: ابلاغ دستورالعمل چک الکترونیک، فراهم کردن امکان صدور چک موردی، مکان استعلام آخرین وضعیت صادرکننده چک شامل سقف اعتبار مجاز، سابقه چک برگشتی در سه سال اخیر و میزان تعهدات چک‌های تسویه نشده، محدودیت صدور برگه چک جدید به میزان اختلاف سقف اعتبار مجاز و تعهدات چک‌های تسویه نشده. یکی از سامانه‌های مهمی که مقرر شده بود توسط بانک‌مرکزی ایجاد شود، سامانه صدور یکپارچه چک (صیاد) بوده است. به‌رغم تصریح قانون، ایجاد این سامانه با چالش‌های فنی و حقوقی متعددی مواجه بوده است. این چالش‌‌ها معلول عدم توجه کافی مقنن به مسائل پیرامون آن بوده و به همین علت بانک‌مرکزی برای پیاده‌سازی این سامانه با انبوه ابهامات از طرف شبکه بانکی کشور مواجه شده است. برای مثال به موجب اصلاحات سال ۹۷، الزام به ثبت و صدور در برگه چک و سامانه صیاد الزامی شده است اما در صورتی که صادرکننده پس از امضای برگه چک، آن را در سامانه ثبت نکند، اساساً چک به نحو صحیحی صادر نشده و از طرف بانک‌ها نیز قابل ترتیب اثر نیست که می‌تواند حقوق دارنده را در معرض تضییع قرار داده و موجبات سوءاستفاده از آن را فراهم نماید. در این خصوص نیز مراجع قضایی با این ابهام مواجه هستند که آیا این سند چک تلقی می‌شود یا خیر. به نظر می‌رسد این موضوع به دلیل اهمیتی که در روابط مالی اشخاص دارد باید در قانون به‌طور واضح و با ضمانت‌اجرای مناسب تعیین‌تکلیف می‌شد.

چالش مهم دیگر عدم دسترسی استفاده‌کنندگان از چک به سامانه صیاد است. زیرا سامانه باید از طریق بستر اینترنت یا شبکه‌های مشابه آن در سرتاسر کشور به سهولت در دسترس باشد. بدیهی است؛ ممکن برخی از اشخاص به دلایلی به این سامانه یا وسایل ثبت آن دسترسی نداشته باشند. برای ثبت در سامانه مهیا بودن امکانات کافی زیرساختی و فنی برای همه ضروری است.

۲-۳- موکول نمودن اجرای قانون به وضع آیین‌نامه

مسلم است که قانون نباید وارد جزییات شود و باید احکام کلی را بیان کند. اما این کلی‌گویی نباید افراطی باشد و ذکر جزییات آن تا آنجایی که از مانع تفسیرهای شخصی شود ضروری است. اگر قانون‌گذار به تبعیت از قوانین سایر کشور‌ها سعی در وضع و معرفی تأسیس حقوقی جدیدی نماید اما از بیان جزییات آن خودداری نموده و اجرایی شدن آن را منوط به وضع دستورالعمل یا آیین‌نامه نماید، نشان می‌دهد که مقنن اراده جدی برای اجرای آن حکم ندارد.

در بسیاری از قوانین حوزه بانکی ملاحظه می‌شود که قانون‌گذار، اجرای حکم را موکول به تصویب آیین‌نامه یا دستورالعمل می‌نماید. شاید در وهله نخست بر این نحوه نگارش قانون نتوان خرده گرفت و عمل قانون‌گذار را منطقی دانست اما اگر ضمانت اجرای مناسبی هم پیش‌بینی نشود، ممکن است اجرای قانون مدت‌‌ها زمان ببرد. در عمل مخصوصاً در حوزه قوانین بانکی مشاهده می‌شود که آیین‌نامه‌ها یا دستورالعمل‌های تعیین شده در موعد مقرر تدوین و ابلاغ نمی‌گردند که این خود معلول عوامل متعددی است.

این آسیب را می‌توانیم در برخی مواد قانون صدور چک ملاحظه نماییم. به موجب تبصره (۲) ماده (۶) این قانون، مقنن با هدف کاهش تقاضا برای دسته‌چک و رفع نیاز اشخاص به ابزار پرداخت وعده‌دار، بانک‌مرکزی را مکلف کرده ظرف مدت یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، ضوابط و زیرساخت خدمات برداشت مستقیم را به صورت چک موردی برای اشخاصی که دسته‌چک ندارند، فراهم نماید. دستورالعمل موضوع این تبصره اخیراً به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده اما همچنان امکان صدور این نوع چک منتفی است زیرا به موجب ماده(۷) دستورالعمل مزبور سقف کلی مجاز سالیانه برای صدور این نوع چک، به موجب شیوه‌نامه‌ای بوده که تاکنون این شیوه‌نامه (به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌های مناسب) تدوین نگردیده است. به هر حال این مسأله یکی از آسیب‌های مهمی است که اجرای قوانین را با دشواری مواجه می‌کند. ضمناً اشکال دیگری که ذکر آن در اینجا ضروری است این است که پیش‌بینی امکان صدور چک موردی، ممکن است امکان سوءاستفاده از این سند را فراهم نماید. این نوع چک نیز در قوانین دیگر کشور‌ها مسبوق به سابقه نبوده است.

۲-۴- توجه ناکافی به نیازهای آحاد جامعه

قانون باید مقبولیت عمومی داشته باشد و اِلا از اعتبار آن دچار تنزل می‌شود. بر همگان مبرهن است که قانون‌گذاری برای اصلاح و بهبود روابط اجتماعی و استقرار نظم در جامعه است. ولی نباید از این نکته غافل شد که اگر قرار است مشکلات کنونی اصلاح شود و با استفاده از تجربیات قبلی، درصدد رفع چالش‌های گذشته بود و به‌طور خاص روابط اقتصادی اشخاص را بهبود بخشید، این امر باید به تدریج باشد تا اذهان عمومی نیز به آن خو بگیرد.

از آنجا که تقریباً تمام فعالان اقتصادی جامعه از اعم تولیدکنندگان، تجار، کسبه، با بانک سروکار دارند و دادوستدهای خود را از این طریق انجام می‌دهند، طی سالیان متمادی با قوانینی که حاکم بر این فعالیت‌‌ها بوده اُنس گرفته‌اند. چنان‌چه قوانین تصویب شده، به یکباره در پی تغییر قوانینی قبلی باشند و به شرایط کنونی آحاد جامعه توجه نشود، می‌تواند چالش اجرایی مهمی برای نظام بانکی مخصوصاً بانک‌مرکزی ایجاد کند.

در زمینه قانون صدور چک نیز این چالش پُررنگ‌تر است. زیرا چک به‌عنوان یکی از ابزارهای بسیار متداول در روابط اقتصادی اشخاص استفاده فراوانی دارد. شاید به دلیل سوءاستفاده‌هایی که از چک می‌شده، یکی از اهداف مهم مقنن در اصلاح قانون چک، جلوگیری از جعل یا سوءاستفاده از این سند بوده است. حال این پرسش مطرح می‌شود که ترتیبات ذکر شده در قانون برای صدور چک، که ثبت متعاقب آن را الزامی دانسته، چه پیامدهایی به دنبال دارد؟

به نظر ما یکی از این پیامد‌ها این است که تمایل اشخاص به صدور چک کاهش یابد. زیرا صادرکننده تمایل دارد که چک به راحتی و سهولت صادر شود تا بتواند از این طریق معامله خود را انجام دهد و دریافت‌کننده یا ذی‌نفع نیز می‌خواهد این چک را در بازار به گردش دربیاورد. ولی در قانون کنونی چک، مقررات دست‌وپاگیری برای صدور چک وضع شده که حتی برخی مشاهدات میدانی نشان‌دهنده این است که اشخاص تمایل چندانی به استفاده از این سند ندارند. شاید در وهله اول گفته شود که اجرای این تکلیف قانونی به امنیت و اعتماد به چک کمک می‌کند. اما این گفته هر چند ظاهراً صحیح به نظر می‌رسد، لیکن منطبق با شرایط کنونی جامعه نبوده است. صادرکنندگان چک از همه اقشار جامعه هستند و اگر در صدور این ابزار پرداخت سختگیری بیشتری شود، ممکن است نارضایتی آنان را فراهم نماید و با اقبال چندانی مواجه نشود. به نظر می‌رسد مقنن در زمان وضع قانون باید به نیازهای همه اقشار جامعه توجه می‌کرد مخصوصاً چک که کاربرد زیادی در جامعه دارد و تغییر دادن قوانینی که دهه‌های متمادی حاکم بر صدور چک بوده، به یکباره بازرخورد مناسبی از سوی استفاده‌کنندگان از آن ندارد.

۲-۵ آموزش ناکافی

به دلیل اینکه قوانین جدید حاوی تکالیف و مسؤولیت‌های مهمی برای صادرکنندگان دسته‌چک می‌باشد و صدور آن نیز مستلزم انجام تشریفات خاصی می‌باشد، آموزش همگانی در سطح جامعه برای این قانونی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. صرف انتشار قانون در روزنامه رسمی، آن هم قانونی که بسیار با روابط اقتصادی اشخاص ارتباط تنگاتنگ دارد کافی نبوده و آموزش مناسب آن یک ضرورت است. در حالی که این آموزش باید مکرر و به صورت تدریجی برای همه اشخاصی که دسته‌چک داشته یا متقاضی دریافت آن بودند فراهم می‌گردید. این آموزش صرفاً مختص عموم جامعه نمی‌باشد بلکه کارکنان شبکه بانکی نیز نیازمند فراگرفتن الزامات خاص این قانون هستند. زیرا وفق ماده۲۵ این قانون «در صورت تخلف از هر یک از تکالیف مقرر در این قانون برای بانک‌ها یا مؤسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی، کارمند خاطی و مسؤول شعبه مربوط حسب مورد با توجه به شرایط، امکانات، دفعات و مراتب به مجازات‌های مقرر در ماده(۹) «قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۷/۹/۱۳۷۲» محکوم می‌شوند. در قانون صدور چک، با این موضوع به نحو ملموس مواجه هستیم. متأسفانه به دلیل عدم آشنایی اشخاص و حتی کارکنان شبکه بانکی کشور به سامانه جدید و احکام قانونی آن، قانون صدور چک در موعد مقرر اجراء نشد و پس از موعد اجراء آموزش مردم در دستور کار قرار گرفت. این عدم آشنایی و همچنین مهیا نبودن زیرساخت‌های لازم باعث شد تا وفق بند(۴) مصوبات چهل‌ونهمین جلسه ستاد ملی مدیریت بیماری کرونا، مهلت اجرای تبصره(۱) ماده (۲۱) مکرر قانون صدور چک تا پایان سال ۱۳۹۹ به تعویق بیافتد.

۲-۶- عدم پیش‌بینی ضمانت اجراهای مؤثر

هر قانونی که وضع می‌شود، قانون‌گذار جهت تضمین اجرای مناسب آن ضمانت اجراء تعیین می‌کند. یعنی اگر آن قاعده رعایت نشد ممکن است اشخاص در مقابل قانون پاسخگو باشند. به اعتقاد برخی استادان حقوق قاعده‌ای که اجرای آن از طرف دولت تضمین نشده باشد را نباید در شمار قواعد حقوقی تلقی کرد]۱۰[. علاوه بر این برخی موضوعات در این قانون هستند که در عمل نشان داده‌اند می‌توانند چالش مهمی ایجاد کنند. در قانون صدور چک هم از دیرباز ضمانت‌ اجراهای متنوعی درنظر گرفته شده بود. مهم‌‌ترین ضمانت‌اجرا، مجازات کیفری صادرکننده چک بلامحل است. البته این امر منوط به تحقق شرایطی بود ولی باعث طرح دعاوی متعددی در دادگستری می‌گردید. در حال‌حاضر با توجه به سیاست‌های حبس‌زدایی دستگاه قضایی، این ضمانت‌اجرا چندان مؤثر نیست و نمی‌تواند اثر بازدارندگی مؤثری داشته باشد. اما یکی از ضمانت‌اجراهایی که به نظر ما تا حد زیادی مفید بوده و از نقاط قوت این قانون تلقی می‌شود در ماده(۵) مکرر قانون موصوف ذکر شده است.[۳] ضمانت اجرای مقرره یادشده باعث می‌شود تعاملات مالی اشخاص در شبکه بانکی کشور با اخلال مواجه شود و صدور چک بلامحل را تا حد ممکن کاهش دهد. اما این قانون همچنان از ضمانت‌اجراهای نامناسب رنج می‌برد. برای مثال به چند مورد از این اشکالات اشاره می‌شود:

۲-۶-۱- فقدان ضمانت اجرای برای عدم ثبت چک در سامانه

یکی از نوآوری‌های قانون صدور چک، الزام صادرکننده به ثبت چک در سامانه و این تکلیف هم برعهده صادرکننده و هم ذی‌نفع خواهد بود. اما مشکلی که معمولاً مطرح می‌شود و ممکن است باعث سوءاستفاده گردد عدم ثبت چک در این سامانه است زیرا به موجب تبصره (۱) ماده (۲۱) مکرر «و در صورتی‌که مالکیت آن‌ها در سامانه صیاد ثبت نشده باشد، مشمول این قانون نبوده و بانک‌ها مکلفند از پرداخت وجه آن‌ها خودداری نمایند.» بر همین اساس اگر چکی به بانک ارائه شد اما مالکیت آن ثبت نشده باشد بانک تکلیفی به صدور گواهی عدم پرداخت ندارد. زیرا این چک حائزشرایط قانونی نیست. حال این پرسش مهم مطرح می‌شود که تکلیف دارنده چه خواهد بود؟ متأسفانه قانون صدور چک ضمانت‌اجرایی برای کاهلی صادرکننده یا انتقال‌دهنده تعیین نکرده که از چالش‌های بسیار جدی بوده و ضروری داشت در این صراحتاً تعیین‌تکلیف می‌کرد. در چنین صورتی که چکی به صورت فیزیکی صادر اما در سامانه ثبت نمی‌شود، دارنده یا ذی‌نفع لاجرم مجبور خواهد شد برای طرح دعوا به مراجع قضایی مراجعه نماید که این امر با هدف و فلسفه وضع قانون صدور چک در تضاد خواهد بود. زیرا یکی از اهداف مهم این قانون عدم مراجعه به دادگستری و کاهش حجم ورودی پرونده‌های قضایی بوده است. اما این فقدان پیش‌بینی ضمانت‌اجرا، به این موضوع دامن خواهد زد و به نفع نظام بانکی و قضایی نخواهد بود.

۲-۶-۲- مشکلات اشخاص حقوقی برای ثبت چک

چالش مهم دیگر صدور دسته‌چک برای مشتریان حقوقی بانک‌هاست. چرا که شرکت‌های تجاری بزرگ، به دلیل گستردگی عملیات خود، مجبورند روزانه چک‌های زیادی صادر نمایند. این در حالی است که طبق قسمت اخیر ماده(۲۱) مکرر قانون صدور چک، «مبلغ چک نباید از اختلاف سقف اعتبار مجاز و تعهدات چک‌های تسویه نشده بیشتر باشد.» به عبارت دیگر تا چکی تسویه نشود، امکان صدور چک دیگر وجود ندارد. چون اشخاص حقوقی بزرگ، روابط مالی گسترده‌ای دارند در صورتی که دارندگان چک این اشخاص برای وصول آن به بانک مراجعه ننمایند، امکان صدور دسته‌چک جدید برای این اشخاص می‌تواند با دشواری روبه‌رو شود.

۲-۶-۳- ابهام در نحوه انتقال و حدود مسؤولیت مسؤولان چک

یکی از جذابیت‌های چک انتقال آسان وکم تشریفات آن از طریق ظهرنویسی است. قابلیت نقل‌وانتقال اسناد تجاری از چنان اهمیتی برخودار است که گاه این اسناد تجاری به این صفت شناخته می‌شوند و آن را اسناد مقابل معامله[۴] می‌نامند]۱۱[ اسناد تجاری معمولاً از طریق امضاء منتقل می‌شوند. امضاء بارز‌ترین چیزی است که شخص قصد باطنی خود را به اراده ظاهری تبدیل کرده و کاشف از قصد اوست]۱۲[. حتی ظهرنویسی بر اعتبار این اسناد می‌افزاید]۱۳[. اما در قانون صدور چک این موضوع با چالش‌های متعددی مواجه شده است. ظهرنویسی روشی برای واگذاری و انتقال اسناد تجاری است که با نوشتن عبارات به علاوه امضاء یا با صرف امضاء انجام می‌شود. ظهرنویسی بر سه نوع است: ظهرنویسی به منظور انتقال، ظهرنویسی به منظور وکالت، ظهرنویسی به منظور تضمین]۱۴[. به موجب بخشی از تبصره(۱) ماده(۲۱) مکرر قانون ضمن آن که تسویه چک‌‌ها را صرفاً در سامانه تصویه چک مجاز شمرده است در ادامه مقرر داشته «در این موارد، صدور و پشت‌نویسی چک در وجه حامل ممنوع است و ثبت انتقال چک در سامانه صیاد جایگزین پشت‌نویسی چک خواهد بود.» این ایراد جدی به قانون وارد است که برخلاف رویه متداول اشخاص، امکان صدور چک در وجه حامل را ممنوع کرده است. به علاوه فقط صادرکننده یا ظهرنویس مسؤول پرداخت چک نیستند. گاه ممکن است شخصی قصد داشته باشد پرداخت چک را از طرف صادرکننده یا ظهرنویس تضمین نماید ولی سازوکاری برای این عمل پیش‌بینی نشده است و این ابهام وجود داد که آیا باید از همان راهکار سنتی بهره گرفت یا خیر. امروزه بسیاری از بانک‌ها برای تضمین پرداخت تسهیلات دریافتی توسط مشتریان خود از آن‌‌ها چک به‌عنوان تضمین دریافت می‌کنند که این امر از طریق ظهرنویسی خواهد بود.

اشکال دیگر ناشی از ظهرنویسی درخصوص عقد خرید دین است. به موجب ماده۲ قرارداد نمونه خرید دین که توسط بانک‌مرکزی ابلاغ شده است، بانک به‌عنوان خریدار، اسناد تجاری (از جمله چک) را از مشتری یا فروشنده خریداری می‌کند. در این حالت فروشنده باید اسناد تجاری را ظهرنویسی کرده و آن را به بانک واگذار نماید. در این جا این موضوع مطرح می‌شود که آیا فروشنده باید مراتب را در سامانه درج و بانک تأیید نماید؟ آیا اساساً درخصوص این قرارداد خاص در نظام بانکی، اجرای این سازوکار برای بانک‌ها مشکلاتی ایجاد نمی‌کند؟ به نظر می‌رسد در چنین صورتی اگر چک‌های دریافتی در سررسید وصول نشود، بانک خود باید اقدامات لازم را برای وصول مطالبات خویش انجام دهد و به دلیل آن که بانک به‌عنوان دارنده قانونی آن شناخته می‌شود، انجام اقداماتی که در حال‌حاضر رایج است، دشوار گردد.

۲-۶-۴- عدم تعیین‌تکلیف در مورد فوت صادرکننده چک

فوت صادرکننده یا صادرکنندگان چک همیشه یکی از ابهامات مهم در قوانین مربوط به چک بوده است. این ابهام به ماهیت حقوقی آن و نیز تاریخ سررسید چک برمی‌گردد. با فوت شخص، وضعیت حقوقی او و تعهداتی که برعهده گرفته دگرگون می‌شود. انسان با فوت شخصیت حقوقی خود را از دست می‌دهد و دیگر نمی‌تواند صاحب حق و تکلیف باشد]۱۵[. به علاوه به موجب ماده ۲۳۱ قانون امور حسبی، دیون متوفی با فوت تبدیل به دین حال می‌شود و باید از محل ترکه متوفی تسویه شود. حال فرض کنید شخصی چکی وعده‌دار را صادر می‌کند و پیش از تاریخ سررسید آن، فوت می‌کند. در این جا از نظر حقوقی با ابهام مواجه هستیم. از یک‌سو به اعتقاد برخی بانک می‌تواند وجه چک‌هایی که صاحب حساب آن را در زمان حیات خود صادر نموده سپس فوت کرده است پرداخت نماید]۱۶[ و برخی نیز عقیده دیگری دارند. بدون این که وارد این مباحث شویم، بسیار ضروری بود که مقنن در اصلاحات اخیر خود تکلیف این موضوع را مشخص می‌کرد. زیرا در حال‌حاضر نیز بسیاری از چک‌هایی که صادر می‌شوند وعده‌دار هستند و در صورت فوت صادرکننده در صورتی که موعد چک هنوز فرانرسیده است، از منظر حقوقی با ابهام مواجه هستیم.

۲-۶-۵- اشکالات ناشی از صدور اجراییه

در ماده۲۳ مقنن برای دارنده این امتیاز را قائل شده که بدون طرح شکایت در مراجع قضایی، برای چک درخواست صدور اجراییه نماید و این اجراییه مانند سایر طرق اجراییه‌های دادگاه، از طریق واحد اجرای احکام دادگستری قابلیت اجراء دارد. پیش‌بینی این سازوکار شاید در وهله اول جذاب به نظر بیایید ولی اشکالات متعددی دارد. اولاً با توجه به آن که در ماده(۲) به دلیل لازم‌الاجرا بودن چک امکان صدور اجراییه از طریق اداره ثبت فراهم شده، پس دیگر چه نیازی بوده مجدداً این امکان از طریق دادگستری فراهم شود. شاید مزیت اساسی آن درخواست اعمال ماده(۳) قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی یعنی حبس مدیون باشد. صدور این نوع اجراییه‌ها را فقط در آراء داوری شاهد هستیم که آن‌‌ها هم سازوکار نظارتی خاصی دارد. اما در ماده (۲۳) دادگاه نظارتی ندارد و صرفاً مکلف است شرایط شکلی چک را ملاحظه نماید تا اگر آن چک، مشروط، تضمینی نبوده یا عدم پرداخت آن به دستور صادرکننده طبق ماده (۱۴) نباشد، اجراییه را صادر کند و این دستور هم قابلیت اعتراض نخواهد داشت. به علاوه معترض هم برای توقف این عملیات با صعوبت مواجه شده است زیرا قامه دعوی مانع از جریان عملیات اجرایی نبوده مگر این که مرجع قضایی ظن قوی پیدا کند یا از اجرای سند مذکور ضرر جبران‌ناپذیر وارد گردد که در این صورت با صرفاً اخذ تأمین مناسب، قرار توقف عملیات اجرایی صادر می‌نماید. این عدم نظارت کافی برای صدور اجراییه امکان سوءاستفاده از این سند را فراهم کرده و نتیجه عکسی دارد و ممکن است دعاوی متعددی در این راستا در دادگاه اقامه شود. به علاوه در ماده (۲۳) صرفاً علیه صادرکننده و ضامن اجراییه صادر خواهد شد و مشخص نیست تکلیف بقیه مسؤولان چه می‌شود؟ حتی این اجراییه برای خسارت تأخیر تأدیه هم پذیرفته نشده که محل تأمل است و باز دارنده برای مطالبه آن باید در دادگاه اقامه دعوا نماید. این ماده با اشکالات دیگری هم مواجه است که در این مقال به آن نخواهیم پرداخت.

۲-۷- نگارش مبهم و تغییر مکرر

وقتی قانونی وضع می‌شود، متن آن باید گویا و بدون ابهام باشد. زیرا قانون‌گذار در پی بیان احکام برای تمامی اشخاص است و ذکر عبارات فنی، پیچیده و حتی مبهم اجرای قانون را با چالش مواجه می‌کند. قانون باید به گونه‌ای تنظیم شود که هم جامعیت داشته و هم تفسیر از آن به حداقل برسد. حتی به اعتقاد برخی استادان حقوم «قانون باید به زبانی گفته شود که برای عموم قابل فهم باشد و چنان صریح که دادرس را در اجرای آن دچار تردید نسازد»]۱۷[

در زمینه اسناد تجاری این ابهام مضاعف است. زیرا صراحت، روشنی و جامع بودن به‌عنوان ویژگی‌های لازم قانون در مقررات اسناد تجاری وجود ندارد. قانون تجارت ۱۳۱۱ که اکنون نیز معتبر است ابهامات زیادی دارد و در سالیان طولانی اجرای این قانون آراء قضایی گاه متفاوتی صادر شده است که این ایراد به قانون‌گذار وارد شده است ]۱۸[

در برخی از قوانین بانکی که به تصویب مجلس می‌رسد ابهاماتی وجود دارد که سبب می‌شود اجرای آن با کندی مواجه شود. زیرا مسؤولین اجرایی در عمل احتیاط به خرج می‌دهند و حتی اجرای آن را با دشواری روبه‌رو می‌سازد. به علاوه برای رفع ابهام ممکن است استعلام‌های متعددی از بانک‌مرکزی به عمل آید که این امر سبب بوروکراسی اداری شده و نیل به رویه واحد را هم دشوار می‌سازد. افزون بر آن تغییر مکرر قوانین هم از جمله چالش‌های اجرایی مهمی است که مقامات اجرایی را سردرگم خواهد کرد.

در قانون صدور چک نیز با این نگارش مبهم و تغییر مکرر قانون مواجه هستیم. این امر به دلیل آن است که تا کنون این قانون چندبار اصلاح شده و هربار که اصلاح می‌شود موادی به آن الحاق شده که مطالعه آن حتی برای حقوقدانان نیز مبهم است واین ابهام برای اشخاص عادی به مراتب بیشتر خواهد بود. حتی از نظر شکل ظاهری مواد نیز می‌توان این را مشاهده کرد. به این که در بازنگری سال ۱۳۹۷، علی‌القاعده باید قانون‌گذار به همه جوانب آن توجه می‌کرد، ولی شاهد آن هستیم که در اواخر فروردین سال ۱۴۰۰ به قانون اصلاح قانون صدور چک، به تصویب مجلس شورای‌اسلامی رسید که هم موعد اجراء قانون قبلی و هم برخی احکام آن را تغییر دارد. بدون شک این آشفتگی به صرفه و صلاح نظام بانکی نخواهد بود و چیزی جز ابهام بیشتر برای مجریان و مردم ایجاد نخواهد کرد.

۳- راهکارهای قابل پیشنهاد برای اجرای بهتر قوانین

هر چند دغدغه قانون‌گذار برای اصلاح قوانین بسیار ارزشمند و قابل تقدیر است و درخصوص چک نیز این دغدغه وجود داشته و مقنن در پی به حداقل رساندن صدور چک‌های بلامحل و اعتبار بخشیدن به چک بوده است، اما به نظر می‌رسد اگر در تنظیم یا اصلاح قوانین مخصوصاً قوانین بانکی که بانک‌مرکزی مجری اصلی آن است راهکاری پیشنهادی مدنظر قرار گیرد، شاهد کاهش موارد عدم اجرای قانون باشیم.

۳-۱- استفاده مؤثر از نظر کارشناسان بانکی هنگام تدوین

مجریان قانون همیشه تجربه عملی داشته و اشراف دقیق‌‌ترین نسبت به ضعف و کاستی‌های قانون دارند زیرا آنان هستند که در خط مقدم اجرای قانون هستند و می‌دانند که چالش‌های پیشرو دقیقاً چیست و راه مقابله با آن نیز به چه نحو خواهد بود. با توجه به این که از یک‌سو برای تحقق بیانیه گام دوم انقلاب نیازمند قوانین اقتصادی مناسبی هستیم و این قوانین جز با مشورت و همفکری نخبگان، کارشناسان بانکی و مجریان قانون و صدالبته نمایندگان منتخب ملت میسر نمی‌شود.

چنان‌چه در هنگام تدوین قوانین بانکی از نظرات متخصصان علوم بانکی استفاده شده و در عین حال مواضع بانک‌مرکزی نیز مورد توجه قرار بگیرد، می‌توانیم شاهد تصویب قانونی باشیم که منطبق با نیازهای جامعه بوده و اجرای آن نیز با چالش یا دشواری چندانی مواجه نباشد.

در حال‌حاضر در برخی قوانین مهمی که به تصویب می‌رسدکه مجری اصلی آن بانک‌مرکزی است یا به هر نحو در اجرای قانون نقش کلیدی دارد، بهره‌گیری از نظرات این بانک آنچنان که باید باشد نیست و اگر هم نظرات کارشناسی خود را اعلام نماید، بدان گونه که باید مورد توجه کافی قرار نمی‌گیرد. به هر حال مقنن باید به نظرات دستگاه‌های مجری قانون و درخصوص قوانین نظام بانکی، به بانک‌مرکزی توجه بیشتر داشته باشد در غیراین صورت ممکن است شاهد تصویب قوانین باشیم که تا مدت‌‌ها عملاً خاک بخورند و شاید هم هیچگاه اجراء نشوند یا اگر اجراء شوند، به صورت کامل و واقعی نباشد و مقصود مقنن حاصل نگردد.

۳-۲- فراهم ساختن زیرساخت مناسب

بدون تردید اگر قانون بدون وجود زیرساخت‌های لازم به تصویب برسد و اجرای آن موکول به تهیه آن زیرساخت‌ها گردد، نباید انتظار تغییر شرایط موجود را داشت. قانون هر چقدر هم پیشرو باشد بازهم باید به وضعیت جامعه بنگرد. در سال‌های اخیر قانون‌گذار در مقررات متعددی، سامانه‌های رایانه‌ای را پیش‌بینی کرده اما برخی از این سامانه‌های راه‌اندازی نشده یا به‌طور ناقص راه‌اندازی شده است.

برای حل این معضل پیشنهاد می‌شود که ابتدا مقنن در راه‌اندازی سامانه و حتی بازخورد آن مطلع شود و سپس اقدام به وضع قانون نماید. تقلید از متن قوانین کشورهایی که وضعیت زیرساختی مناسبی دارند، نتیجه خوبی به دنبال ندارد.

درخصوص قانون صدور چک نیز این مشکل وجود داشته است. پیش‌بینی سامانه صدور یکپارچه چک (صیاد)، سامانه نظام هویت‌سنجی الکترونیکی بانکی، سامانه ملی اعتبارسنجی، سامانه سجل محکومیت‌های مالی بدون بیان جزییات آن و بدون درنظر گرفتن این که این سامانه‌ها قابلیت راه‌اندازی در موعد مقرر را دارند یا خیر، باعث شده اجرای قانون با تأخیر مواجه شود. حتی با ایجاد این سامانه‌ها همچنان ابهامات متعددی درخصوص چک مطرح می‌شود که شایسته بود قانون‌گذار در متن قانون اصول کلی را بیان می‌کرد تا در عمل با مشکلات کمتری مواجه باشیم.

با این که در حال‌حاضر موعد اجرای قانون فرارسیده است، اما همچنان شاهد اجرای کامل آن نیستیم برای مثال به رغم تصریح قانون، همچنان امکان محاسبه و اعلام سقف اعتبار مجاز متقاضیان دسته‌چک فراهم نشده است و دلیل آن هم ناهماهنگی و ناکافی بودن زیرساخت‌های مناسب است.

۳-۳- توجه به نیازهای واقعی همه اقشار جامعه

اگر در جامعه ابزار یا روشی مقبول یا مورد پسند واقع شود، نشان‌دهنده این است که آحاد جامعه به آن روش خو گرفته و امور جاری خود را با آن انجام می‌دهند و قانون‌گذار باید اعتبار آن را تقویت کند نه این که رواج آن را با تعذر روبرو کند. این مسأله درخصوص چک کاملاً صادق است. با توجه به استفاده گسترده همه اقشار جامعه از چک، تشریفاتی کردن صدور چک بدون این که عموم جامعه از آن استقبال کنند نتیجه مطلوبی به همراه ندارد. در بندهای قبل اشاره داشتیم که هدف قانون‌گذار به‌طور کلی ارجمند است اما این هدف باید نیازهای کلیه اشخاص جامعه را مدنظر قرار دهد و اگر این گونه نباشد، اشخاص تمایلی به استفاده از آن نخواهند داشت و حتی ممکن است امور معاملاتی آنان دچار اختلال گردد.

۳-۴- نظارت مناسب

 نظارت همواره سبب می‌شود که اجرای قانون به صورت یکنواخت و منظم باشد. نظارت طرق مختلف دارد. بانک‌مرکزی نیز به‌عنوان نهاد سیاست‌گذار و ناظر، بر عملکرد سایر بانک‌ها نظارت دارد. اما این نظارت مربوط به مؤسسات اعتباری است نه کارکنان آن. در بانکداری مرکزی، وظیفه اصلی بانک‌های مرکزی، انتشار اسکناس، اعمال سیاست‌های پولی، فراهم آوردن نظام پرداخت، نظارت کلی بر بانکداری و امثال آن است ]۱۹[. قانون‌گذار در ماده (۲۵) نوعی از نظارت بانک‌مرکزی را پیش‌بینی کرده که محل انتقاد است و به نظر می‌رسد نتیجه مثبتی هم به دنبال نداشته باشد. به موجب این ماده «در صورت تخلف از هر یک از تکالیف مقرر در این قانون برای بانک‌ها یا مؤسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی، کارمند خاطی و مسؤول شعبه مربوط حسب مورد با توجه به شرایط، امکانات، دفعات و مراتب به مجازات‌های مقرر در ماده (۹) «قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲/۹/۷» محکوم می‌شوند که رسیدگی به این تخلفات در صلاحیت بانک‌مرکزی است.» صرف‌نظر ازاین که مؤسسات اعتباری مجاز به اعطای دسته‌چک به مشتریان خود نیستند، از نظر اصولی بانک‌مرکزی نباید به تخلفات کارکنان بانک‌ها رسیدگی کنند. به علاوه، این امر مسأله تداخل صلاحیت‌‌ها را هم پدید می‌آورد. برای مثال رسیدگی به تخلفات کارکنان بانک‌های دولتی در صلاحیت هیأت رسیدگی به تخلفات اداری است و در مورد بانک‌های غیردولتی نیز حسب مورد کمیته‌های انضباطی یا مراجع مشابه آن به این موارد رسیدگی می‌کنند. بر همین اساس چنان‌چه تکالیف مقرر در قانون صدور چک رعایت نشود این هیأت‌ها یا کمیته‌ها صلاحیت رسیدگی را به موضوع و صدور رأی را خواهند داشت. اما عبارت ماده(۲۵) نه تنها غیراصولی بلکه مبهم نیز می‌باشد زیرا مقنن تخلف از هر یک از تکالیف مقرر در این قانون توسط کارمند خاطی و مسؤول شعبه را قابل رسیدگی دانسته است. این عبارت کلی‌گویی بوده و برای این که تخلف واقع شود باید شرایط اجرای قانون مهیا شود.

از سوی دیگر انتقادی که به این ماده وارد است این است که اگر قرار باشد بانک‌مرکزی به این تخلفات رسیگی کند، باید سوابق، ادله لازم برای این بانک ارسال شود و از آن جا که تعداد شعب بانک‌ها در سرتاسر کشور نیز بسیار زیاد است و ممکن است هر شخصی به هر دلیلی احساس کند که این قانون رعایت نشده و شکایت خود را به بانک‌مرکزی اعلام کند، احتمالاً شاهد ورود حجم زیادی از شکایات به این بانک باشیم که بی‌شک با توجه به جایگاه و صلاحیت بانک‌مرکزی، این موضوع هزینه‌های اداری زیادی به بانک‌مرکزی تحمیل خواهد کرد و در بلند مدت به نفع نظام بانکی کشور نخواهد بود. افزون بر آن به موجب بند(ب) ماده (۱۱) قانون پولی بانکی کشور، یکی از وظایف بسیار مهم بانک‌مرکزی، نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری طبق مقررات آن قانون است. ملاحظه می‌شود که مقنن در قانونی که حدود صلاحیت بانک‌مرکزی را تشریح کرده، آن را به نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری قلمداد کرده و به نظر می‌رسد نظارت بر کارکنان بانک‌ها فاقد هرگونه ارتباطی با بانک‌مرکزی باشد. در حقیقت اگر بانک‌مرکزی، عدم رعایت قوانین و مقررات و دستورالعمل‌‌ها یا بخشنامه‌ها را از سوی شبکه بانکی کشور ملاحظه کرد، می‌تواند در حدود ماده (۴۴) قانون پولی و بانکی کشور آیین‌نامه اجرایی تبصره(۲) ماده (۴۴)‌ قانون پولی بانکی کشور موضوع هیأت انتظامی بانک‌ها، که سازوکار نظارت بانک‌مرکزی بر شبکه بانکی کشور را تشریح کرده، به موضوع رسیدگی و در صورت احراز تخلف، مجازات‌های انتظامی مقرر شده را اعمال نماید.

مضافاً این که نظارت بانک‌مرکزی از نوع نظارت راهبری است یعنی مدیریت عالی بر بانکداری. این راهبری نباید به معنای مداخله در امور داخلی بانک‌ها باشد و باید عمدتاً در جهت نظارت بر جریان پول و روابط بین بانکی صورت پذیرد. این نظارت نیز به دلیل وظایف خاص بانک‌مرکزی یعنی سیاست‌گذاری پولی و بانکی است. اما نظارت بر کارکنان بانک‌ها نوعی نظارت درون سازمانی است که باید توسط هیأت مدیره و پیش‌بینی سازوکارهای داخلی بانک عامل انجام شود.]۲۰[.

به نظر ما نظارت زمانی مؤثر خواهد بود که بستر اجرای قانون کاملاً فراهم شود و رویه‌های اجرایی پیرامون آن شکل بگیرد. در جایی که هنوز بستر اجرایی قانون به‌طور کامل فراهم نشده و ابهامات شبکه بانکی نسبت به این قانون همچنان وجود دارد، بهتر این بود که مقنن نظارت کلی را به بانک‌مرکزی می‌سپرد و نظارت نسبت به کارکنان را به بانک مربوطه محول می‌نمود.

۴- نتیجه‌گیری

بانک‌مرکزی به‌عنوان سیاست‌گذار نظام بانکی کشور، وظیفه اصلی اجراء و ابلاغ قوانین بانکی را به شبکه بانکی بر عهده دارد. صرف ابلاغ قانون یا تدوین دستورالعمل‌های مربوطه، هرچند ضروری است اما کافی به نظر نمی‌رسد. زیرا این بانک که وظایف خطیری برای انسجام نظام پولی و مالی کشور بر عهده دارد، خود متولی اصلی تنظیم مقررات بانکی و نظارت بر شبکه بانکی است. امام کماکان یک دستگاه اجرایی محسوب می‌گردد و نمی‌تواند نسبت به مقرراتی که توسط مراجع ذی‌صلاح مانند مجلس شورای‌اسلامی وضع می‌شود بی‌اعتنا باشد و برعکس باید مقررات خود را بر آن اساس تنظیم نماید. این بانک در اجرای برخی قوانین بانکی که توسط مجلس به تصویب می‌رسد با چالش‌هایی مواجه بوده است. این چالش‌های اجرایی را در قانون صدور چک به نحو ملموسی می‌توان ملاحظه کرد. این سند رایج همواره مورد توجه بوده و در سالیان گذشته، مقنن سعی در تقویت آن داشته است. شناسایی مسؤولیت کیفری صادرکننده، قابلیت اجرای فوری بدون رسیدگی از طریق ادارات ثبت، دو خصیصه بارز این سند بوده است. دغدغه قانون‌گذار در اصلاحات اخیر قانون صدور چک، هر چند برای رفع مشکلات و معضلات فعلی، ارزشمند و در خور ستایش بوده اما به دلایلی اجرای آن با موانعی روبرو شده است. زیرا که این اصلاحات سبب پیچیده‌تر شدن فهم قانون گردیده و ابهامات شبکه بانکی نسبت به این قانون همچنان وجود دارد و با مطالعه متن آن می‌توان به برخی آشفتگی‌‌ها پی برد. موانع اجرایی این قانون عبارتنداز: عدم تناسب با زیرساخت‌ها، موکول نمودن اجرای قانون به وضع آیین‌نامه، توجه ناکافی به نیازهای آحاد جامعه، عدم آموزش و پیش‌بینی ضمانت اجراهای نامناسب، نگارش مبهم و تغییر مکرر قوانین. بسیار به‌جا بود که قانون‌گذار ابهاماتی که سالیان زیادی در مورد این سند وجود داشت را مورد توجه قرار می‌داد. برای این که مشکلات اجرایی قانون و معضلات به حداقل برسد و اجرای بهتر قوانین اقتصادی را شاهد باشیم راهکارهایی هم پیشنهاد می‌شود که عبارتند از: استفاده از نظر کارشناسان بانکی هنگام تدوین، فراهم ساختن زیرساخت مناسب، توجه به نیازهای واقعی همه اقشار جامعه و ضمانت‌اجرا و نظارت مناسب. به هر حال امید قانون‌گذار در اصلاحات احتمالی این قانون یا تدوین سایر قوانین، موارد مذکور را مدنظر قرار دهد تا شاهد اجرای قوانین مناسبی اقتصادی باشیم که نتیجه آن ایجاد انتظام در روابط اقتصادی اشخاص گردد و در کل به نفع نظام بانکی کشور باشد.

مراجع

]۱[-گرجی، ابوالقاسم، مقالات حقوقی، جلد دوم، تهران، انتشارات دانشگاه تهران، ۱۳۷۵٫

[۲]-Durant, Will (1944). Caesar and Christ: a history of Roman civilization and of Christianity from their beginnings to A.D.325. The story of civilization.3. New York: Simon & Schuster. p.749.

]۳[– سکوتی نسیمی، رضا، مباحثی تحلیلی از حقوق اسناد تجاری، تهران، انتشارات مجد، ۱۳۹۵٫

]۴[-اسکینی، ربیعا، «حقوق تجارت (برات، سفته، قبض انبار، اسناد در وجه حامل و چک)»، ویراست دوم، تهران، سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه‌ها (سمت)، ۱۳۹۸٫

]۵[– عبدی‌پورفرد، ابراهیم، «حقوق تجارت» جلد سوم اسناد تجاری، تهران، انتشارات مجد، ۱۳۹۸٫

]۶[-شیوا رضوی، کاظم، مطالعه تطبیقی گردش چک در حقوق ایران و گامی در راه تکامل آن، تهران، انتشارات بوعلی، ۱۳۴۹٫

]۷[– بیگ‌زاده، صفر، شیوه‌نامه نگارش قانون، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای‌اسلامی، ۱۳۸۲٫

[۸]- Allison Eilhardt, what is an Electronic Check? The Ultimate Guide to eCheck Payments, para.2, July.19, 2021. [Online]. Available: https://paymentcloudinc.com/blog/electronic-check-payment-processing/. [Accessed: Aug.2, 2021].

]۹[– بصیری، مهدی و ربیع، نرگس، بانکداری الکترونیکی در ایران مفاهیم، زیرساخت‌ها، چالش‌ها، مجموعه مقالات چهارمین همایش ملی تجارت الکترونیک، تهران، آذرماه ۱۳۸۶٫

]۱۰[– کاتوزیان، ناصر، مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، تهران، شرکت سهامی انتشار، ۱۳۸۱٫

]۱۱[– کاویانی، کوروش، «حقوق اسناد تجاری» ویرایش دوم، تهران، انتشارات میزان، ۱۳۹۴٫

]۱۲[– مهمان نوازان، روح‌اله، حقوق تجارت۳ (برات، سفته، چک)، تهران، انتشارات مجد، ۱۳۹۰٫

]۱۳[– صقری، محمد، حقوق بازرگانی اسناد تجاری، تهران، شرکت سهامی انتشار، ۱۳۸۰٫

]۱۴[– ایران‌نژاد، محمدرضا، مباحث کاربردی چک و سفته، تهران، انتشارات جاودانه، جنگل، ۱۳۹۷٫

]۱۵[– صفایی، سید حسین و حسینی، سید احسان، دوره مقدماتی حقوق مدنی، جلد اول، اشخاص و اموال، ویرایش دوم، تهران، انتشارات میزان، ۱۳۹۹٫

]۱۶[– کامیار، غلامرضا، مجموعه محشای قانون صدور چک، تهران، انتشارات مجد، ۱۳۸۵٫

]۱۷[– کاتوزیان، ناصر، «فلسفه حقوق» جلد دوم، تهران، انتشارات شرکت سهامی انتشار، ۱۳۸۱٫

]۱۸[– درویشی هویدا، یوسف، عدالتی متفاوت بر مبنای قانون نارسا، تفسیر‌ها و آرای متناقض قضایی درخصوص اسناد تجاری، نشریه دانش حقوق مدنی، سال چهارم، شماره دوم، ص ۶۵-۴۳، بیرجند، ۱۳۹۴٫

[۱۹]- M. Agarwal, 8 Major Functions of Central Bank – Discussed! para.1, June.14, 2020, [Online]. Available: https://www.economicsdiscussion.net/banks/central-banking/8-major-functions-of-central-bank-discussed/8375 [Accessed: Aug.2, 2021].

]۲۰[– السان، مصطفی، حقوق بانک‌مرکزی، تهران، پژوهشکده پولی و بانکی بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۹۲٫