آسیب‌شناسی فرآیند دادرسی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات

دو فصلنامه حقوق اداری (علمی‌– پژوهشی)

سال سوم، شماره ۹، پاییز و زمستان ۱۳۹۴

آسیب‌شناسی فرآیند دادرسی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات

اداری: تأملی پیرامون یک الگوی مطلوب

علی اکبر گرجی ازندريانی

دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی

یونس فتحی

دانشجوی دکتری حقوق عمومی‌دانشگاه شهید بهشتی (نویسنده مسؤول)

 

چکیده

کارمندان دولت بخش عظیمی ‌از شهروندان جامعه هستند که وظیفه انجام و ارائه خدمات عمومی ‌به مردم را برعهده دارند‌. در يک نظام استخدامی ‌شايسته‌سالار و مطلوب، نظارت بر عملکرد کارمندان از اهمیت فراوانی برخوردار است‌. هر چند پیشگیری از فساد و تخلفات کارکنان دولت دارای اهمیت فراوانی است، لیکن همیشه ارتکاب تخلف از طرف برخی کارمندان قابل تصور است‌. رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت بخشی از دادرسی اداری اختصاصی است‌.در کشور جمهوری اسلامی‌ايران رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری، مطابق با قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آيین‌نامه اجرايی آن صورت می‎گیرد‌. هدف اين مقاله، آسیب‌شناسی فرآيند دادرسی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری و شناسايی نقاط ضعف اين مراجع در رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت است تا ما را به اصول مطلوب دادرسی در اين مراجع رهنمون نمايد‌.سعی خواهیم نمود با اعمال اين اصول و معیارها يک الگوی مطلوب دادرسی در اين هیأت‎ها را معرفی نمايیم.

واژگان کلیدی: دادرسی اداری، تخلفات کارکنان دولت، هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری، دادرسی منصفانه، الگوی مطلوب دادرسی.

مقدمه

رسیدگی به تخلفات اداری مستخدمان دولت، بخشی از دادرسی اداری است‌. در نظام‌های حقوقی به‌طور کلی از دو روش و سیستم برای حل‌وفصل اختلافات اداری بهره گرفته‌اند؛ در روش اول يعنی در کشورهای آنگلوساکسون به‌طور عام و نظام حقوقی انگلیس به‌طور خاص که از آن به سیستم وحدت دادگاه‌های قضايی و اداری ياد می‎شود، دستگاه‌های اداری و دعاوی اداری هم از قواعد و مقررات ساير دعاوی تبعیت کرده و مرجع رسیدگی به همه دعاوی، دادگاه‌های عمومی‌هستند؛ از اين لحاظ تفاوتی بین دولت و افراد وجود ندارد (طباطبايی مؤتمنی، ۱۳۸۵: ۴۹-۴۸)‌.در روش دوم يعنی سیستم‎های رومی‌- ژرمنی به‌طور عام و نظام حقوقی فرانسه به‌طور خاص، از نظام ثنويت دادگاه‎ها تبعیت می‎شود‌.در اين سیستم برای دعاوی اداری دادگاه‌های اداری با نظم و سلسله مراتب مستقل از دادگاه‎های عمومی ‌وجود دارد (الیوت و ورنون،۱۳۸۲: ۱۶۰-۱۴۷)‌.در اين کشور دادگاه‎های اداری بدوی، تجديدنظر و شورای دولتی وجود دارد و در کنار اين دادگاه‎های اداری با صلاحیت عام رسیدگی به دعاوی اداری، دادگاه‎های اختصاصی اداری وجود دارد که به برخی از دعاوی خاص اداری رسیدگی می‎کنند (Simon, Boyron & Whittakar; 1998: 41)‌.

با وجود تفکیک فوق‌الذکر، امروزه به دلیل گستردگی دخالت دولت و به تبع آن افزايش وظايف دولت، اختلافات و شکايات اداری افزايش پیدا کرده است‌.به لحاظ تنوع و تعدد اين دعاوی، مراجع قضايی ديگر پاسخگوی اين دعاوی نیستند، دادگاه‌های دادگستری تخصص لازم در دعاوی اداری را ندارند، به لحاظ رعايت تشريفات قضايی و آيین دادرسی مفصل پاسخگوی اصل سرعت در امور اداری نیستند؛ بنابراين چه در نظام‎های وحدت رسیدگی‌ها و چه در نظام‌های دوگانگی دادگاه‌ها، کمیسیون‌ها و ديوان‌های اداری و دادگاه‌های اختصاصی اداری برای رسیدگی به دعاوی خاص اداری در حال رشد و افزايش است‌.در نظام‌های حقوقی با ثنويت و فرانسه که به نوعی آن جا را مهد دادگاه‌های اداری می‌دانند، از همان ابتدا دادگاه‌های اداری در دل قوه مجريه شکل گرفته و متحول شده و رشد پیدا کردند‌.در اين نظام به دنبال استقلال، انسجام و اصول آيین دادرسی اداری در اين مراجع بوده و در راستای مطلوبیت رسیدگی اداری حرکت کرده و نقايص را برطرف کرده‎اند‌.

در نظام حقوقی انگلیس نیز به دنبال رشد، افزايش، تعدد و تکثر ديوان‎های اداری(ر.ک: خسروی، ۱۳۹۲)، راهکارهای مختلفی برای رسیدن به نقطه مطلوب رسیدگی در اين مراجع پیش‌بینی گرديد،[۱] کمیته‌های فرانکس[۲] دونگمور[۳] و لگیت[۴] تشکیل و در راستای ارائه راه‌حل‌هايی برای اصلاح و انسجام و مطلوبیت رسیدگی در اين مراجع پیش‌بینی و ارائه گرديد و در سال ۲۰۰۷ با تصويب قانون «محاکم اداری، دادگاه‎ها و اجرائیات»،[۵]ديوان‌های اداری به دو سطح يک و دو تقسیم‌بندی شدند.

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ايران، از يک طرف يک مرجع اداری عام به نام ديوان‌عدالت اداری وجود دارد و اين امر بیشتر نظام حقوقی فرانسه را به ذهن متبادر می‌نمايد، لیکن اين ديوان زير نظر قوه‌قضاییه است و از اين لحاظ که در دل ادارات کمیسیون‌ها، هیأت‎ها، شوراهايی برای رسیدگی به اختلافات و شکايات اداری وجود دارد، شبیه نظام حقوقی انگلیس است؛ بنابراين گفته شده است، نظام رسیدگی اداری ايران تلفیقی از نظام‌های حقوقی فرانسه و انگلیس است، بدون اين که مزايای هیچ کدام از دو نظام را داشته باشد و بدون اين که مسائل بومی‌کشور مورد توجه قرار گیرد(ر.ک: مرادخانی،۱۳۹۳: ۶۰-۳۷).

يکی از مراجع اختصاصی اداری که به تخلفات و شکايات اداری رسیدگی می‌کند، مراجع رسیدگی به تخلفات اداری است‌.اين مراجع که طیف وسیعی از کارمندان اداری را در برمی‌گیرد به تخلفات کارکنان دولت رسیدگی و اعمال مجازات می‌نمايند؛ لذا در اين مقاله ابتدا رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری بررسی و مورد آسیب‌شناسی ساختاری و هنجاری قرار می‎گیرد و سپس با استفاده از تجارب مطالعات تطبیقی و در جهت رفع اين آسیب‌ها الگويی مطلوب برای رسیدگی در اين مراجع معرفی می‌گردد‌.هر چند اين هیأت‌ها در کتب و مقالات و حتی پايان‌نامه‌هايی مورد بررسی قرار گرفته‌اند، لیکن در يک نگاه کلی مورد آسیب‌شناسی قرار نگرفته و الگويی برای رسیدگی مطلوب در اين هیأت‎ها ارائه نشده است.

۱- جایگاه حقوقی مراجع اختصاصی اداری رسیدگی به تخلفات اداری در جمهوری اسلامی‌ایران

در راستای رسیدگی به اختلافات و تخلفات اداری در حوزه‌های مختلف «مراجعی اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی، به موجب قانون، خارج از سازمان قضايی و محاکم دادگستری و نهادهايی کم و بیش مستقل اما در ارتباط با سازمان و نهادهای متبوع خود تشکیل شده و صلاحیت آنها صرفاً رسیدگی به اختلافات خاص و يا تخلفات يک گروه خاص يا موضوع خاص را در برمی‎گیرد» (هداوند و آقايی طوق،۱۳۸۹: ۶۰) به لحاظ نوع دعاوی تحت صلاحیت اين مراجع که به اختلافات رسیدگی می‌کنند و يا تخلفات، اين مراجع را به دو دسته عمده تقسیم‌بندی می‌کنند: الف‌.مراجعی که به اختلافات و نه تخلفات ناشی از اجرای قانون بین اداره مجری و افراد متأثر از اجرا رسیدگی می‌کنند؛ مانند: «هیأت‎های حل اختلاف مالیاتی» که به اختلاف بین مؤدی مالیاتی و سازمان امور مالیاتی رسیدگی می‌کنند، به اين مراجع، مراجع اختصاصی اداری شبه حقوقی می‎گويند؛ ب‌.مراجع اختصاصی اداری شبه‌کیفری؛ به تخلفات اداری و انتظامی‌يک گروه شغلی خاص در تخطی از انتظامات داخلی دستگاه‌های اجرايی، مجامع صنفی و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی رسیدگی می‌کنند، مصداق بارز آنها مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت می‎باشد (رستمی،۱۳۸۸ :۳۲)‌.مراجع رسیدگی به تخلفات اداری که دايره شمول آنها تمامی‌کارکنان و کارمندان دولت را در برمی‎گیرد و مخاطبان آن بسیار زياد هستند، بعضاً احکام بسیار مهم و تأثیرگذار در حقوق شهروندی همچون اخراج، انفصال موقت و دائم از سازمان متبوع و يا خدمات دولتی صادر می‌کنند، بنابراين شايسته توجه و بررسی بیشتری می‎باشند.

۱‌.۱- مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت

هرچند طبق نظارت‌های صورت گرفته و شناسايی زمینه‎های بروز تخلفات در ادارات و پیشگیری از آنها، سلامت نظام اداری و اهتمام نظام اداری در راستای عدم وقوع تخلفات در ادارات است، لیکن با توجه به نیروی انسانی و احتمال خطا‌های انسانی، ارتکاب درصدی از تخلفات گريزناپذير است؛ بنابراين نبايد از نظر دور داشت که برای ارتقای نظام اداری، ابتدا بايد به امور اداری نظم بخشید و دولت مجبور است که برای برقراری اين نظم، اهرم‎های آماده‎ای داشته باشد که يکی از اين اهرم‎ها، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و رسیدگی به تخلفات کارکنان است (کريم‌زاده،۱۳۸۹: ۱۶-۷).

درخصوص تعريف مراجع رسیدگی به تخلفات اداری، با توجه به اختلاف نظر در مورد مراجع اختصاصی اداری و حتی اختلاف‌نظر درخصوص عنوان اين مراجع در نظام حقوقی ايران تعريف واحدی وجود ندارد.[۶] در قانون بازسازی نیروهای انسانی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت در ماده ۶۲ از عنوان دادگاه‌های اداری استفاده شده بود، لیکن پس از اين قانون در قوانین بعدی و فعلی از عنوان هیأت استفاده شده است(صادقی‌مقدم و میرزاده‌کوهشاهی،۱۳۹۲: ۲۳).

هیأت‎های رسیدگی به تخلفات ادرای نوعی مرجع اختصاصی اداری هستند، صلاحیت ترافعی دارند، به موجب قانون مصوب مجلس خارج از چارچوب دادگاه‌های عمومی ‌و نسبتاً مستقل اما زير مجموعه سازمان و نهاد متبوع خود تشکیل شده و صلاحیت آنها انحصاراً رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان سازمان متبوع خود می‎باشد (هداوند،۱۳۷۸: صص ۲۵-۲۰)‌.اين هیأت‎ها هر چند مانند دادگاه‌های عمومی‌صلاحیت ترافعی دارند و درخصوص موضوع تحت رسیدگی حکم صادر می‌کنند، لیکن دارای ويژگی‌های متمايز از دادگاه‌های عمومی‌از جمله: رسیدگی ساده، سريع و بدون تشريفات قضايی، غیرعلنی و غیرحضوری بودن رسیدگی‌ها، مجانی بودن رسیدگی‌ها، تعدد اعضای رسیدگی‌کننده و قاضی نبودن اعضاء و مهم تر اينکه در اين هیأت‎ها از شیوه اثبات باز استفاده می‎شود و هیأت‎ها ملتزم به رعايت و بررسی دلايل ارائه شده از سوی طرفین نبوده و به هر طريق ممکن و با استفاده از کلیه ابزارها درصدد کشف حقیقت هستند (ابراهیمی،۱۳۹۳: ۹۲).

در اين هیأت‎ها و در اکثر مراجع اختصاصی اداری يک طرف دعوی و اختلاف، دولت با مقامات عمومی ‌و امکانات دولتی و طرف ديگر کارمندان و شهروندان هستند که در سطح نابرابری قرار دارند و هر آن احتمال سوء‌استفاده از قدرت می‌رود؛ بنابراين مطلوبیت دادرسی در اين مراجع تضمین‌های لازم از حقوق کارکنان و برقراری تعادل بین اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری است (ر.ک: فتحی، ۱۳۹۵).

هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری شامل هیأت‌های بدوی و تجديدنظر می‎باشند.[۷] هیأت‎های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری[۸] کارمندان در هر يک از دستگاه ی‌های موضوع ماده۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری با رعايت قانون و آيین‌نامه تشکیل می‌شوند‌.هیأت‎های تجديدنظر در مرکز وزارتخانه يا سازمان مستقل دولتی و تعدادی از دستگاه‎ها که نام آنها به تأيید هیأت وزيران خواهد رسید و در صورت لزوم در مراکز تعدادی از استان‌ها تشکیل می‌گردد.[۹] هر يک از هیأت‎های بدوی و تجديدنظر دارای سه عضو اصلی و يک يا دو عضو علی‌البدل هستند که با حکم وزير با بالاترين مقام مستقل دولتی مربوط و ساير دستگاه‌های مشمول قانون برای مدت سه سال انتخاب می‎شوند‌.انتخاب مجدد اعضاء بلامانع بوده و عزل آنها با پیشنهاد مقام منصوب کننده و تأيید هیأت‌عالی نظارت خواهد بود‌.هیچ يک از اعضاء نمی‌توانند هم در مرحله بدوی و هم تجديدنظر در مورد يک موضوع اظهارنظر کنند.[۱۰] دو نفر از اعضای هیأت‎ها بايد از کارکنان سازمان بوده و يک نفر به مسائل حقوقی آشنا باشد[۱۱] و شرايط عضويت نیز در ماده ۶ قانون تصريح شده است.[۱۲]

به منظور هماهنگی در کار هیأت‎ها و نظارت بر احسن اجرای قانون در هیأت‎ها، هیأت‌عالی نظارت به رياست دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی‌کشور و عضويت يک نفر نماينده رئیس قوه‌قضاییه و سه نفر از بین نمايندگان وزرا و يا بالاترين مقام سازمان‌های مستقل دولتی به پیشنهاد دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی‌کشور و تصويب هیأت وزيران تشکیل می‎شود(نکوئی، ۱۳۹۱: ۴۲۵)

۲-۱- سازمان، ساختار و صلاحیت‌های مراجع رسیدگی به تخلفات اداری

برابر با ماده۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، «به منظور رسیدگی به تخلفات اداری در هـر يـک از دستگاه‌های مشمول اين قانون هیأت‎هايی تحت عنوان «هیأت‎های رسیدگی بـه تخلفـات اداری کارمندان تشکیل خواهد شد» و براساس ماده ۱۸ قـانون مـذکور «کلیـه وزارتخانـه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، شرکت‌های ملی نفت و گاز و پتروشیمی ‌و شهرداری‌ها و بانک‌ها و مؤسسات وشرکت‌های دولتی[۱۳] که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و مؤسساتی که تمام يا قسمتی از بودجه آنها از بودجه عمومی ‌تأمین می‎شود و نیز کارکنان مجلس شـورای اسـلامی ‌و نهادهای انقلاب اسلامی» مشمول مقررات قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند‌.[۱۴]

به موجب ماده۱ آيین‌نامه اجرايی قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۱۵]، هیأت‎ها در تمام دستگاه‌های احصا شده در ماده۱۸ قانون تشکیل و به موجب ماده۵ آيین‌نامه مذکور، محدوديتی در تشکیل هیأت‎های بدوی در واحدهای استانی مشمول قانون وجود نداشته و در صورت عدم تشکیل هیأت بدوی در استان مربوطه، پس از کسب نظر وزير يا بالاترين مقام اجرايی دستگاه متبوع در استان ديگر صورت می‌گیرد‌. به موجب قانون و بند۹ ماده۳۵ آيین‌نامه، افزايش و کاهش تعداد هیأت‎های بدوی در مرکز و استان‌ها، از اختیارات وزير يا بالاترين مقام دستگاه اجرايی مربوط است.

اعضا با حکم وزير و يا بالاترين مقام اجرايی برای مدت سه سال انتخاب می‌شوند و حقوق و مزايای اعضاء و بودجه هیأت‌ها از محل بودجه سازمان متبوع تأمین می‎شود‌.به لحاظ سازمانی هیأت‎ها مشمول اصل سلسله مراتب نیستند، لیکن به لحاظ ساختاری و سازمانی در اداره و دستگاه متبوع خود تشکیل می‌گردند‌. برکناری اعضاء علاوه بر پیشنهاد مقام منصوب کننده نیاز به تصويب هیأت‌عالی نظارت نیز دارد؛[۱۶] چرا که اين مراجع، مراجعی ترافعی بوده و در رسیدگی‎ها بايد استقلال داشته باشند و هر لحظه بیم برکناری آنها از سوی مقام منصوب‌کننده نبايد وجود داشته باشد‌.هیأت‎های تجديدنظر در مرکز و وزارتخانه و سازمان مستقل تشکیل و در صورت لزوم دارای شعبه‌هايی خواهند بود.[۱۷] تشکیل هیأت‎های تجديدنظر در تمامی‌استان‌ها امکان‌پذير نیست.[۱۸]

شوراي و شايستگی‌های اعضاء در جهت عضويت در هیأت‎های بدوی و تجديدنظر يکسان است،[۱۹] حال آنکه اغلب برای مراجع عالی و تجديدنظر شوراي‌عالی‌تری را در نظر می‌گیرند.

صلاحیت مراجع رسیدگی به تخلفات اداری، صلاحیتی خاص و اختصاصی است، به عبارت ديگر اين مرجع فقط و فقط حق رسیدگی به تخلفات مندرج در قانون[۲۰] را دارند و در چارچوب آن قانون رسیدگی می‌کنند‌.علاه بر هیأت‌های بدوی که صلاحیت اختصاصی در رسیدگی به تخلفات کارکنان اداری را دارند، برابر ماده ۱۷ قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۲۱] بعضی از مقامات اداری نیز حق اعمال برخی مجازات‌ها را دارند و طبق تبصره اين ماده، هیأت‎ها در صورت ارجاع اين مقامات حق رسیدگی خواهند داشت که اين امر احتمال هرگونه سوء‌استفاده از قدرت مقامات را بالا برده و منافی حقوق دفاعی و قضايی کارمند است(خسروی و همکاران ۱۳۸۸: ۴۱-۴۰)‌.

بنابراين مراجع رسیدگی به تخلفات اداری به لحاظ ساختار و سازمان وابسته به دستگاه‌های متبوع خود می‌باشند، هر چند در راستای استقلال آنها اقداماتی صورت گرفته، لیکن در بودجه و محل تشکیل و انتصاب اعضاء تابع اراده بالاترين مقام اجرايی دستگاه متبوع خود بوده و به لحاظ صلاحیتی نیز دارای صلاحیت اختصاصی در مقابل صلاحیت عام هستند.

۲‌.آسیب‌شناسی مراجع رسیدگی به تخلفات اداری

برای رسیدن به نقطه مطلوب رسیدگی در اين مراجع، ناچاريم ابتدا، مشکلات و معضلات اين مراجع را بررسی و تحلیل نمايیم، تا با شناسايی اين آسیب‌ها درصدد ارائه راهکار و مطلوبیت رسیدگی در اين مراجع گام برداشته و راهکارهای مناسب برای حل اين مشکلات را ارائه داد‌. لذا در اين قسمت مقاله در چند جنبه، آسیب‌شناسی اين مراجع را انجام می‌دهیم.

۱-۲‌- عدم استقلال و بی‎طرفی مراجع رسیدگی به تخلفات اداری

مراجعی که رسیدگی ترافعی انجام می‌دهند و رأی صادر می‌کنند، مراجعی هستند يا در آنها تخلفی احراز و يا فصل خصومتی صورت می‎گیرد، اين مراجع برای قضاوت صحیح بايد مستقل و بی‌طرف باشند‌. اين استقلال و بی‎طرفی هم شامل استقلال و بی‎طرفی مرجع و هم اعضای رسیدگی‌کننده در مرجع می‎شود‌. هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری به لحاظ سازمان، تشکیلات و بودجه، محل تشکیل جلسه و نیروی انسانی وابسته به سازمان متبوع خود هستند و اين امر می‌تواند ناقض استقلال و بی‎طرفی اين مراجع باشد‌. مقامات اداری در شکل‎گیری هیأت‎ها و تأمین بودجه، می‌توانند بر استقلال و بی‎طرفی مراجع تأثیرگذار باشند‌.انتخاب اعضای هیأت‎ها صرفاً در اختیار وزير و يا بالاترين مقام سازمان متبوع هیأت‎ها می‎باشد، در حالی که بهتر بود انتخاب اعضاء با نهادی مستقل و بی‌طرف باشد‌.اعضای رسیدگی‌کننده، نبايد در کشف، اعلام و مراحل کشف تخلف مشارکت داشته باشند، حال آنکه عضو هیأت مدعی تخلف از شرکت در جلسه رسیدگی منع نشده است‌.البته در راستای حفظ استقلال و بی‎طرفی هیأت‎ها قانون‌گذار راهکارهايی را پیش‌بینی نموده است؛ از جمله: عزل اعضاء صرفاً به اختیار مقام منصوب‌کننده نیست و نظر هیأت‌عالی نظارت هم لازم است، در ماده۷ موارد منع اعضای رسیدگی‌کننده ذکر شده است، می‎تواند متضمن حفظ بی‎طرفی و استقلال اعضای رسیدگی‌کننده باشد؛ چرا که داشتن قرابت، دعوای حقوقی يا کیفری بین متهم و عضو رسیدگی‌کننده می‎تواند ناقض بی‎طرفی و استقلال عضو و يا حداقل شائبه نقض استقلال و بی‎طرفی را موجب گردد.

نکته مهم ديگر درخصوص نظارت هیأت‌عالی نظارت و اختیار اين هیأت در انحلال، برکناری و حتی منحل کردن هیأت‎های رسیدگی است، با توجه به ترکیب اين هیأت می‌تواند استقلال و بی‎طرفی آنها نقض شود و نکته مهم ديگر با توجه به نظريه اداره کل امور حقوقی قوه‌قضاییه، صلاحیت و توان هیأت‌عالی نظارت در اتخاذ تصمیم پس از انحلال تصمیمات هیأت‎ها می‎باشد، که اين امر استقلال و بی‎طرفی اين مراجع را خدشه‌دار می‎کند (گرجی ازندريانی،۱۳۸۸: ۱۵۳)‌.

۲-۲- نبود اصول و تضمینات مطلوب قبل از جلسه رسیدگی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری

در هر مرجع رسیدگی، قبل از تضمین اصول دادرسی مطلوب و عادلانه و قبل از شروع فرآيند رسیدگی، يکسری اصول و تضمینات نهادی، از جمله دسترسی و حق دادخواهی در مراجع، اصل حاکمیت قانون به مراجع، آيین دادرسی روشن و مطلوب در راستای رسیدن به يک راه‌حل عادلانه در آن مرجع لازم است(نکويی،۱۳۹۱: ۴۰۸-۴۰۷)‌. درخصوص دسترسی به مراجع و حق دادخواهی، در اين مراجع شاکی دولت و اداره متبوع بوده و کارمند مجبور به مراجعه به محل تشکیل اين هیأت‎ها برای دفاع از خود می‎باشد، دسترسی به معنای در دسترس بودن فیزيکی خیلی اهمیت ندارد.

البته بايد برای کارمند امکان حضور، دفاع از خود و آگاهی و اطلاعات لازم برای دفاع قانونی و حقوقی و دسترسی به اين موارد فراهم باشد‌. نبود شعب در شهرستان‌ها، شعب تجديدنظر در استان‌ها خود می‌تواند ناقض اصل دسترسی به اين مراجع باشد‌.آسیب ديگر نبود قواعد و قوانین آيین دادرسی روشن و مشخص در اين مراجع می‎باشد‌. قانون‌گذار در قانون و آيین‌نامه صرفاً به بیان کلیات و صلاحیت‌های هیأت‎ها پرداخته و قواعد آيین دادرسی، حق انتخاب وکیل و حضوری بودن دادرسی و..‌.را بیان نکرده است؛ در حالی که اقتضای اصل حاکمیت قانون بیان اين اصول و قواعد در قانون اين مراجع می‎باشد.

۳-۲- غیرحضوری و غیرعلنی بودن رسیدگی‌ها در مراجع رسیدگی به تخلفات اداری

رسیدگی حضوری يکی از اصول دادرسی منصفانه است و يکی ديگر از اصول دادرسی منصفانه که خود مستلزم حضوری بودن دادرسی‌هاست، اصل علنی بودن رسیدگی می‎باشد‌.علنی بودن رسیدگی به معنای گشودن مرجع رسیدگی و فرآيند قضايی به روی مردم است (Sara, 2005: p‌.۴۲۳) و موجب نظارت و اعتماد مخاطبان و مردم به فرآيند رسیدگی در مراجع می‎باشد‌.رعايت مطلوب اين اصل منجر به رعايت اصل ديگری يعنی امکان شرکت در جلسات و فرصت دفاع که خود يکی از اصول دادرسی منصفانه هست خواهد شد(فضائلی،:۱۳۹۳-۳۱۵-۳۱۴)‌.در قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آيین‌نامه آن اصل حضوری بودن رسیدگی‌ها به رسمیت شناخته نشده است و هرچند بايد موارد اتهامی ‌به اطلاع کارمند برسد و کارمند می‌تواند تقاضای شرکت در جلسه را داشته و هیأت نیز در موارد ضروری می‌تواند کارمند را دعوت نمايد، لیکن اين امر آسیب اصل حضوری نبودن را برطرف نمی‌کند، به تبع اين امر هر چند کارمند می‌تواند پاسخ خود را ارسال و حتی تقاضای مهلت کند، لیکن دادرسی در اين مراجع حضوری و علنی نیست و اين امر امکان شرکت و دفاع کارمند را به حداقل ممکن می‌رساند و ناقض حقوق دفاعی متهم است.[۲۲] امر ديگری که آسیبی در اين مراجع محسوب می‎شود، به تبع علنی و حضوری نبودن رسیدگی، عدم تعیین مهلت و زمان معقول اطلاع از اتهام، تعیین جلسه رسیدگی، ختم رسیدگی و صدور رأی است‌.هرچند ممکن است اين امور موجب تشريفاتی شدن شود؛ اما تعیین اين مهلت‌ها و چارچوب‌های منطقی منجر به تسريع در دادرسی و رسیدگی در مهلت معقول و منطقی می‎شود(خسروی،۱۳۹۲ :۲۴۵)

۴-۲- ضعف در مستدل و مستند بودن احکام هیأت‎ها

هرچند حضور عضو آشنا به مسائل حقوقی در هیأت‎ها طبق تبصره۲ ماده۶ قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۲۳] و صدور آرای مستند و مستدل در ماده۲۱ آيین‌نامه قانون مذکور[۲۴]مورد تصريح قرار گرفته است؛ اما اين امر نقايص عدم حضور عضو حقوق دان در اين مراجع را برطرف نمی‌کند‌.قانون‌گذار بايد عضويت يک نفر حقوقدان و فارغ‌التحصیل رشته حقوق را در اين هیأت‎ها الزامی‌می‌نمود، عبارت «آشنا به مسائل حقوقی» يک عبارت مبهم است، که افراد غیر حقوق دان را هم در برمی‎گیرد‌.نکته ديگر اين است که صرفاً عضويت يک نفر آشنا به مسائل حقوقی در هیأت‎ها پیش‌بینی شده و نه حضور و شرکت الزامی‌عضو در تمام جلسات رسیدگی و صدور رأی، در نتیجه پیش‌بینی عضويت چنین شخصی خیلی در رسیدگی‎ها تأثیرگذار نیست (صادقی مقدم و میرزاده کوهشاهی،۱۳۹۲ :۴۰)‌.يکی از الزامات دادرسی منصفانه، مستند و مستدل بودن آرای هیأت‎ها است؛ چرا که مستند و مستدل بودن آرای هیأت‎ها هم دلايل و مستندات حکم محکومیت را برای کارمند روشن می‌کند و هم امکان بهتر نظارت بر آرای هیأت‎ها را فراهم می‌نمايد؛ بنابراين عدم تصريح اين امر در قانون هم خود نقصی در رسیدگی اين هیأت‎ها است و علاوه بر تصريح در آيین‌نامه نیاز بود اعضاء آموزش‌های لازم را ديده و عضو حقوق دان در صدور آرای مستند و مستدل نقش داشته باشد (همان، ص ۲۳۵)‌.هیأت عمومی‌ديوان‌عدالت اداری هم در راستای تقويت مستند و مستدل بودن آرای هیأت‎ها در آرايی از جمله رأی مورخ ۲۷/۵/۶۹ و ۱۶/۶۸ و ۲۰/۸/۷۸ به شماره ۷۷/۲۹۸ بر اين موضوع تأکید کرده است(قربانی‌، ۱۳۷۱: ۱۰۹).

۵-۲- نبود نظارت جامع، عام، فراگیر و منسجم بر این مراجع

درخصوص نظارت بر هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری، دو مرجع وجود دارد‌. مرجع اول که نظارت غیرقضايی اعمال می‌کند، هیأت‌عالی نظارت است که در راستای حسن اجرای قانون و هماهنگی در کار هیأت‎ها تشکیل شده است‌. هیأت مزبور می‌تواند تمام يا بخشی از تصمیمات هیأت‎ها را ابطال و در صورت تشخیص سهل‌انگاری در کار هیأت‌ها، هیأت مزبور را منحل نمايد.[۲۵] هیأت مزبور می‌تواند در اين راستا ناظران و بازرسانی را نیز اعزام نمايد.[۲۶] درخصوص ترکیب اعضاء، هرچند حضور يک نفر از قوه‌قضاییه می‌تواند منجر به استقلال و بی‎طرفی در تصمیم‌گیری‎ها شود، بهتر بود ساير اعضاء نیز توسط نهادی بی‌طرف انتخاب و از وزارتخانه و مؤسسات دولتی نباشند و آسیب مهم ديگر که قبلا نیز اشاره گرديد، عدم توانايی تصمیم‎گیری درخصوص پرونده‌هايی است که آرای آنها ابطال می‎شود، اين امر استقلال و بی‎طرفی اين مراجع را نقض و هر آن امکان نقض تصمیمات اين مراجع توسط هیأت‌عالی نظارت وجود دارد (نکويی‌، ۱۳۹۱ : ۴۰۷-۴۴۹؛ کردنائیج‌، ۱۳۸۴: ۱۶۴).

نظارت قضايی بر آرای هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری به موجب بند۲ ماده۱۰ قانون ديوان‌عدالت اداری[۲۷] و ماده۲۷ آيین‌نامه اجرايی قانون[۲۸] در صلاحیت شعب ديوان‌عدالت اداری است‌. محکوم‌علیه يک ماه فرصت اعتراض به ديوان‌عدالت اداری را دارد‌.ايرادات، ابهامات و آسیب‌هايی بر نظارت قضايی ديوان بر اين مراجع وجود دارد؛ اول اينکه نظارت ديوان‌عدالت اداری بر آرای اين مراجع شکلی و فرجامی‌است، در حالی که با نبود آيین دادرسی دقیق، شفاف و منصفانه نظارت شکلی بی فايده خواهد بود‌.دوم اينکه اگر ديوان مرجع فرجامی‌ بر آرای هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری است، رسیدگی فرجامی‌يک مرحله ای است؛ اما در ديوان‌عدالت اداری اين رسیدگی دومرحله‌ای بوده و معمولاً دو سال طول می‌کشد، اين امر علاوه بر طولانی کردن فرآيند دادرسی و اطاله دادرسی، بر خلاف يکی از علل شکل‌گیری اين مراجع يعنی اصل سرعت در رسیدگی است و کارمند را در بلاتکلیفی قرار می‌دهد‌.سوم آنکه ديوان‌عدالت اداری گاهی به آرای هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری نظارت ماهوی دارد و برخی قضات معتقدند ديوان از نظارت ماهوی منع نشده است‌.شعبه ديوان رأی صادره را با مقررات و قوانین شکلی تطبیق می‌دهد و اگر عدم رعايت شراي قانونی اعم از شکلی يا ماهوی احراز کرد رأی را نقض می‌کند (مولابیگی، ۱۳۹۳: ۶۵).

۳‌.نظام مطلوب دادرسی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری

با توجه به تعريف، مبانی و جايگاه قانونی هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ايران و آسیب‌شناسی اين مراجع، معیارها و اصولی را استخراج می‌نمايیم که در صورت اعمال اين اصول و معیارها و انجام اصلاحات می‌توان به مطلوبیت رسیدگی در اين مراجع امیدوار بود.

۱-۳‌- مبانی، دیدگاه و پشتوانه نظری تشکیل هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری

برای رسیدگی به تخلفات کارمندان دولت راه‌حل‌های متفاوتی وجود دارد‌. راه‌حل اول سپردن رسیدگی به تخلفات کارکنان هر بخشی به همان اداره و به عبارتی نظام وزير- قاضی می‎باشد، سپردن اين امر به وزارتخانه و اداره مربوطه به معنای ناديده گرفتن اصل بی‎طرفی و اين قاعده که هیچ کس نمی‌تواند قاضی دعوی و ادعای خود باشد (هداوند و همکاران،۱۳۸۹: ۶۵۸)‌.راه‌حل دوم سپردن اين امر به دادگاه‌های عمومی‌و قوه‌قضاییه است که به دلايلی هم چون: عدم تخصص‌، طولانی بودن رسیدگی، تشريفات دادرسی و..‌. راه‌حل مناسبی نیست؛ بنابراين در نظام‌های مختلف مراجعی خاص برای رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت تأسیس شده است‌.چنان که قبلاً نیز اشاره داشتیم، ايجاد دادگاه‌های اداری در هر دو سیستم فرانسوی و انگلیسی محصول تفکرات و تاريخ متفاوت هر کدام از آنها بوده است‌.اما آنچه در ايران قابل توجه است، اين نکته است که اين دادگاه‌ها و مراجع و هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری نه پشتوانه نظری به عنوان فلسفه وجودی دارند و نه حوادث تاريخی منجر به شکل‌گیری آنها شده است؛ لذا اولین قدم در راستای مطلوبیت رسیدگی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری به‌طور خاص و مراجع اختصاصی اداری به‌طور عام، مبانی، ديدگاه و پشتوانه نظری روشن و شفاف از سوی قانون‌گذار نسبت به اين مراجع می‎باشد‌.نظام حقوقی با توجه به داشته‌های خود، بايد بدين امر توجه کند که علل و فلسفه وجودی اين مراجع چیست؟ و اساساً به چه علت‌هايی قضاوت کردن درخصوص تخلفات کارکنان دولت را از حیطه صلاحیت‌های قوه‌قضاییه خارج نموده است، سپس با توجه به اين علل و فلسفه وجودی، راهکارهای تحقق اين اهداف را پیش‌بینی نمايد‌. مبانی‎ای که در عین در نظر داشتن اصول سرعت در رسیدگی‌، حذف تشريفات و حفظ سیاست‌های قضازدايی، اصول حداقلی دادرسی منصفانه و استقلال و بی‎طرفی هیأت‎ها و اعضای آنها را در نظر گرفته و به نحو مطلوبی بین منفعت عمومی‌و منافع و حقوق شهروندی کارمندان تعادل برقرار نمايد.

نکته مهم بعدی در قسمت پشتوانه نظری هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری، انسجام و تقسیم‌بندی و دسترسی آسان به اين مراجع با توجه به علل شکل‌گیری اين هیأت‎ها می‎باشد‌.رسیدگی در اين هیأت‎ها بايد دومرحله‌ای باشد، يعنی مرحله بدوی و تجديدنظر، مقامات اگر حق اعمال مجازات دارند، قابل اعتراض در اين هیأت‎ها باشد و هیأت‌عالی نظارت خود حق صدور رأی نداشته باشد‌.در اين صورت می‌توان به مطلوبیت شکل‌گیری و رسیدگی اين هیأت‎ها امیدوار بود.

۲-۳- استقلال و بی‎طرفی

حق رسیدگی توسط يک مرجع مستقل و بی‎طرف، امروزه به يکی از حقوق اساسی شهروندان و مردم تبديل شده و در اسناد داخلی و بین‌المللی درج گرديده است (Antonio Casses, 200: p‌.۲۱۳)..

اين حق بی‌ترديد يکی از اصول کلی حقوق را تشکیل داده، يک اصل اساسی حکومت قانون تلقی و از پیش‌شرط‌های مهم و اساسی حق بر دادرسی منصفانه محسوب می‎شود(ايزدپناهی‌، ۱۳۸۵: ۳۰-۲۹).

منظور از مرجع يا دادگاه مستقل نیز اين است که دادگاه و قاضی در صدور رأی تنها قانون و وجدان را حاکم بر اعمال خود قرار دهند و توجهی به دستورها، نظرها و خواسته‌های ديگران نداشته باشند، از هیچ مانعی نهراسند و بیم انفصال، تنزل رتبه و مقام، تغییر محل شغل نداشته باشند‌.تحت فشار قوای بیرونی و درونی نباشند (آخوندی‌، ۱۳۸۱: ۳۰۰-۲۹۹)‌. مراد از بی‎طرفی نیز نبود پیش داوری و جانبداری مرجع و اعضای رسیدگی‌کننده نسبت به طرفین دعوی، يک عقیده يا رويکرد می‎باشد‌، مرجع و مقام رسیدگی‌کننده بايد در معرض و شايسته جانبداری نباشد؛ بنابراين دومین قدم پس از تأسیس و تشکیل هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری منسجم و با پشتوانه نظری روشن، تأمین استقلال و بی‎طرفی اين هیأت‎ها می‎باشد‌. برای مستقل و بی‌طرف بودن هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری نکاتی چند قابل طرح و اصلاحاتی در اين راستا لازم است، اول به لحاظ اينکه هیأت‎های بدوی و تجديدنظر، نماينده دولت در هر يک از دستگاه‌های مشمول قانون هستند‌، اعضای آنها از کارمندان همان دستگاه‌ها هستند، بودجه و امکانات آنها از همان دستگاه تأمین می‎شود، يک مرجع مستقل و بی‌طرف نمی‌تواند باشد‌.دوم اينکه اعضای اين مراجع توسط حکم بالاترين مقام دستگاه اجرايی انتخاب و به پیشنهاد همان مقام و تأيید هیأت‌عالی نظارت قابل عزل هستند و هیچ معیاری هم برای پیشنهاد و علل عزل پیش‌بینی نشده است که اين امر قطعاً استقلال و بی‎طرفی اعضای اين هیأت‎ها را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد‌.سوم اينکه اعضای هیأت‎های رسیدگی به راحتی می‌توانند تحت‌الشعاع برنامه‌ها و دستورات مقامات مافوق و برنامه‌های دستگاه‌ها قرار گیرند، بنابراين برای حفظ استقلال و بی‎طرفی هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری بايد رديف بودجه مستقل و شخصیت حقوقی مستقل از دستگاه‌های متبوع برای هیأت‎ها در نظر گرفت، اعضای هیأت‎ها با توجه به اصل شايسته‌سالاری توسط نهاد و يا مقامی ‌مستقل و بی‌طرف انتخاب شده و شرايط و ضوابط و دلايل عزل و برکناری اين اعضاء کاملاً شفاف، روشن و مشخص باشد؛ البته پیش‌بینی شراي منع عضو رسیدگی‌کننده می‌تواند در راستای تقويت رعايت اصل بی‎طرفی باشد، لیکن کافی نیست.

۳-۳- اصل حاکمیت قانون

اصل حاکمیت قانون از نظر دايسی با سه تعريف و معنی کلاسیک ارائه شده است: اول اينکه حکومت نبايستی دل بخواهانه باشد، بلکه بايد مطابق قواعد عام، عمل کند‌.دوم اينکه همه شهروندان در مقابل قانون برابرند‌. سوم اينکه با اصول قانون اساسی انگلستان، نتیجه تصمیمات قضايی مربوط به حقوق فردی بر مبنای قانون عرفی است؛

– قانون اساسی محصول قواعد سرزمینی است (مرکز مالمیری‌، ۱۳۸۵: ۲۸-۹).[۲۹] اين اصل سرچشمه تمام اصول مورد بررسی، اعم از اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری است، اصلی که هم در حیطه حقوق اداری اعمال می‎شود و هم در حیطه قضا و در ابعاد مختلفی نیز قابل بحث است و رابطه تنگاتنگی بین اين اصل و اصول دادرسی منصفانه برقرار است (خسروی‌، ۱۳۹۲: ۱۹۸-۱۹۷).

داشتن مبانی و ديدگاه نظری قوی، دسترسی به مرجعی مستقل و بی‌طرف در کنار اعمال اصل حاکمیت قانون معنا و مفهوم پیدا خواهد کرد‌.با توجه به اين امر، رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت، توسط مراجعی صلاحیت دار هم چون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری(اعم از بدوی و تجديدنظر) و مراحل بعدی يعنی نظارت هیأت‌عالی و ديوان‌عدالت اداری که همگی به موجب قانون تأسیس شده‌اند، صورت می‎گیرد و از طرفی بايستی مطابق با قانون عمل کنند‌.يعنی در قوانین و مقررات رسیدگی به تخلفات اداری در صورتی که با بررسی‌های به عمل آمده تخلف کارمندی اثبات گردد، طبیعتاً مجازات وی مطابق با قانون ضروری است و فرآيند اعمال مجازات نیز مطابق با قانون صورت می‎گیرد (ابراهیمی‌،۱۳۹۳: ۱۲۷)‌.بنابراين در راستای مطلوبیت رسیدگی‌ها در هیأت‎ها و تحقق حاکمیت قانون در اين راستا اقداماتی لازم است، اصل قانونی بودن جرايم و مجازات‎ها، اصل برائت، تناسب بین جرايم و مجازات‎ها، منع اعمال دو بار رسیدگی و مجازات همگی اقداماتی است که برای تحقق اصل حاکمیت قانون در اين هیأت‎ها، بايستی اعمال گردد‌.تأسیس،تشکیل، انتخاب و عزل اعضا، مراحل رسیدگی، اعمال مجازات و احراز تخلف همگی بايد در چارچوب اصول قانونی روشن و شفاف باشد‌.در قانون رسیدگی به تخلفات اداری در ماده ۸ و ۹ ابتدا تخلفات و سپس مجازات‌ها به تفصیل بیان شده، لیکن هیچ طبقه‌بندی بین مجازات‌ها و تخلفات و اينکه چه مجازاتی برای کدام تخلف اعمال شود، روشن نشده است و به عبارتی اصل تناسب بین مجازات و تخلف در نظر گرفته نشده است‌.تخلف در قانون تعريف نشده و صرفاً در ماده۸ مصاديق آن آورده شده است، حتی بندهای اين ماده حصری نبوده و برخی تخلفات بسیار قابل تفسیر و توسیع هستند و ذکر رئوس تخلفات اداری بدون احصا کلیه موارد آن، برخلاف موازين و قواعد مسلم حقوقی و اصل حاکمیت قانون است (ابوالحمد ۱۳۷۹: ۴۵۰).

نکته پايانی در رعايت اصل حاکمیت قانون در رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت در راستای مطلوبیت رسیدگی در اين مراجع، اين است، علی‌رغم اينکه ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۳۰] در راستای تحقق اصل منع مجازات مجدد در مورد پرونده‌های اتهامی‌کارمندان می‌باشد‌، متأسفانه برخی تنبیهات و مجازات‌های اداری ماده ۹ قانون مذکور مغاير با تبصره۴ ماده مذکور می‎باشد (فتاحی‌، ۱۳۹۳: ۱۶۳)‌.بنابراين اصل منع مجازات مضاعف، علاوه بر محاکم قضايی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری نیز حاکمیت دارد، لیکن بايد نسبت بین تخلفات و جرايم هم روشن باشد‌.در محاکم قضايی به جرايم رسیدگی می‎شود، حال آنکه در هیأت‎ها صرفاً به تخلفات رسیدگی می‎گردد (امامی‌و استوار سنگری،۱۳۹۱: ۳۱۰).

۴-۳- آیین دادرسی روشن و شفاف

آيین دادرسی که به‌طور سنتی دارای تقسیم‌بندی‌های مدنی و کیفری بوده است، در دهه‌های اخیر با برخی تحولات بنیادين و شناسايی آيین دادرسی اداری، حرکت به سوی ايجاد اصول و قواعد واحد و کلی آيین دادرسی در کلیه دعاوی اعم از مدنی، کیفری و اداری آغاز شده است (ياوری‌، ۱۳۸۶: ۲۵۴)‌. امروزه با توجه به ويژگی‌ها و خصوصیات خاص دعاوی اداری به‌طور عام و تخلفات کارکنان دولت به‌طور خاص، اصول و قواعدی شکلی خاص اين دعاوی تحت عنوان آيین دادرسی اداری‎شناسايی شده است‌.فرآيند رسیدگی به تخلفات اداری با اعلام تخلف به هیأت‎ها شروع می‎شود،[۳۱] هیأت‎ها با استفاده از ساز و کارهای مقرر، اقدام به جمع‌آوری دلايل و تکمیل پرونده می‌کنند و پس از آن اقدام به رسیدگی و صدور رأی می‌نمايند (صادقی‌مقدم و میرزاده‌کوهشاهی،۱۳۹۲: ۱۵۸)‌.به نظر می‌رسد درخصوص قواعد آيین دادرسی در هیأت‎ها ابهاماتی وجود دارد و در اين زمینه نیاز به اصلاحاتی داريم، اولین نکته درخصوص تقسیم‌بندی مواد قانون و آيین‌نامه رسیدگی به تخلفات اداری است که در ماده۵ قانون از گروه تحقیق نام برده است و می‌دانیم که گروه تحقیق در مورد پرونده‌هايی می‌توانند تحقیق کنند که از سوی هیأت‌های بدوی و تجديدنظر، بررسی وضع آنان به اين گروه‌ها ارجاع شده است‌.به نظر میرسد، بهتر بود قانون‌گذار با فصل‌بندی دقیق از ابهامات فوق اجتناب می‌کرد (کردنائیج‌، ۱۳۸۴: ۱۰۸-۱۰۹)‌.در قانون رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت بايد فصلی از قانون به بیان قواعد شکلی و آيین دادرسی پرداخته می‌شد‌.از طرح شکايت و روش‌های طرح شکايت، تحقیق و تعقیب و بررسی تخلفات، تکمیل پرونده اتهامی ‌و دعوت از کارمند متهم‌، تشکیل جلسه و چگونگی تشکیل و روند رسیدگی، صدور حکم و به‌طور کلی فرآيند دادرسی تشريح می‎شد و از اين تشتت و پراکندگی جلوگیری می‎شد.

۵-۳- اصول دادرسی منصفانه

پس از طراحی ساختار، تشکیلات، سازمان و صلاحیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری به صورت منسجم و معقول و تضمین استقلال و بی‎طرفی اين مراجع، طراحی آيین دادرسی روشن و شفاف، وارد مهم‌ترين و اثربخش‌ترين مرحله در هیأت‎ها که ارتباط تنگاتنگی با کارمندان دارد، يعنی مرحله تشکیل جلسات و رعايت آيین دادرسی منصفانه می‎شويم.

يکی از مهم‎ترين آسیب‌های وارد بر هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری در ايران، نبود آيین دادرسی روشن، منسجم و شفاف می‎باشد؛ بنابراين در اين هیأت‎ها جهت مطلوبیت رسیدگی بايد يکسری اصول حداقلی دادرسی منصفانه را اعمال نمود، و در عین اعمال اين اصول به طولانی وتشريفاتی نشدن رسیدگی‌ها نیز توجه داشت، به عبارت ديگر بايد تلفیقی از اصول دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری را در اين هیأت‎ها اعمال نمود (خسروی، ۱۳۹۲: ۲۸۶)‌.يکسری اصول و قواعد در نظام دادرسی اعم از حقوقی، کیفری و اداری وجود دارند که تضمین گر يک دادرسی منصفانه هستند و بدون توجه و ارتباط به اين امر که کدام نوع مراجع و دعاوی جهت رسیدگی‌ها مطرح هستند، اعمال می‎شوند‌.اصولی که رعايت آنها در راستای نیل به مقصود يعنی رسیدگی منصفانه و عادلانه بر هر مرجع قضاوتی و ترافعی از جمله هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری لازم‌الرعايه است و در صورت نبود آنها نمی‎توان امیدی به رسیدن به مقصود داشت‌.وقتی مرجع رسیدگی قصد دارد‌، دعوی يا اختلاف دو طرف يا تخلف شخصی را مورد ارزيابی و قضاوت قرار دهد، طرفین بايد بتوانند با رعايت اصل تساوی در برابر آن مرجع حاضر شوند، ادلة خود را مطرح کنند، رسیدگی به پرونده آنها در مهلت معقول و اسرع وقت صورت گیرد، طرفین حق اعتراض به تصمیم آن مرجع را داشته باشند و مرجع رسیدگی در تصمیم خود دلايل و مستندات خود را ارئه دهد، ذکر دلايل و مستندات تصمیم موجب نظارت پذيری تصمیمات می‎شود (گرجی و فتحی‌، ۱۳۹۴: ۲۸).

در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری بايد اصل بر حضوری بودن رسیدگی‎ها بوده و حتماً جلسه رسیدگی تشکیل شود، حضوری بودن رسیدگی در اين هیأت‎ها و علنی بودن آنها موجبات بهتر قضاوت کردن اين هیأت‎ها خواهد شد‌.برای تشکیل جلسات و رسیدگی حضوری و علنی در اين هیأت‎ها، در راستای رسیدگی در مهلت معقول و اسرع وقت، برای تشکیل جلسات، ختم رسیدگی و صدور رأی، مهلت و مدت زمان منطقی در نظر گرفته شود (هداوند و آقايی طوقی‌، ۱۳۸۹ : ۳۸۷-۳۸۶)‌.اصل تسريع در رسیدگی در اين هیأت‌ها، همراه با تمهیداتی باشد که رسیدگی‎ها را ساده، قابل فهم و بدون تشريفات کردن، امکان حضور کارمند، طرح دلايل و فرصت کافی برای دفاع از خود وجود داشته باشد‌.در کنار اين اصول در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری اصولی همچون تفکیک مرحله تعقیب از رسیدگی و داشتن مرحله تعقیب منسجم و جدايی مقامات تحقیق و تعقیب از اعضای رسیدگی‌کننده، اعمال اصل برائت در رسیدگی به تخلفات کارمندان (ياوری‌، ۱۳۸۷: ۳۴۲) و انسجام و تناسب آيین تخلف و مجازات‌ها و..‌.اصولی هستند که در اين هیأت‎ها لازم هستند‌.در اعمال تمام اصول دادرسی منصفانه در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری بايد توجه داشت، آنها را به‌گونه‌ای اعمال کرد که موجبات تشريفاتی شدن رسیدگی‌ها و اطاله دادرسی در اين هیأت‎ها نشوند.

۶-۳- نظارت منسجم، عام و فراگیر

تمام اصول و معیارهايی که تاکنون در راستای مطلوبیت رسیدگی در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت معرفی کرديم، زمانی کارگشا خواهد بود و اطمینان به تحقق آنها وجود خواهد داشت که نظارت لازم بر اعمال آنها صورت گیرد‌.نظارت بر مراجع رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت موجب تضمین عملکرد مطلوب آنها شده و حاکمیت قانون، استقلال، بی‌طرفی، اصول دادرسی منصفانه را در اين مراجع تضمین می‌نمايد‌. نظارت مؤثر و فراگیر بر اين مراجع يکی ديگر از اصول و معیارهای رسیدن به نظام مطلوب رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت می‎باشد.

در راستای رسیدن به نقطه مطلوب نظارت بر هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری هم بايد به نظارت درونی و هم نظارت بیرونی يعنی نظارت اداری و قضايی بر اين هیأت‎ها توجه نمود‌. هیأت‌عالی نظارت بايد ترکیبی غیر دولتی داشته و توسط نهادی مستقل و بی‌طرف انتخاب گردند و مسئول حسن اجرای قوانین در هیأت‎ها باشد‌. هیأت‌عالی نظارت بر عملکرد هیأت‎ها و اعضاء نظارت داشته باشد، لیکن حق رسیدگی و صدور رأی نداشته باشد.[۳۲] نظارت بر امور اداری، بودجه، عملکرد اعضاء بر عهده هیأت‌عالی نظارت مستقل و بی‌طرف باشد و جرايم و تخلفات اعضای رسیدگی‌کننده به موجب قانون مشخص باشد‌.

نظارت قضايی هم توسط ديوان‌عدالت اداری صورت می‎گیرد،[۳۳] اعمال نظارت مؤثر ديوان‌عدالت اداری به عنوان يک مرجع قضايی مستقل هم موجب می‎شود که هیأت‎ها و اعضای آنها بهتر عمل کنند؛ چرا که می‌دانند رأی آنها در معرض نظارت مرجعی قضايی قرار خواهد گرفت و هم افراد را مطمئن به رسیدگی‌های معقول و منطقی می‌کند‌.البته در اين زمینه آسیب‌هايی وجود دارد که در راستای مطلوبیت بايد اصلاح گردد، رسیدگی فرجامی‌در ديوان‌عدالت اداری تک مرحله ای شود و اطاله دادرسی کم شود، شعباتی از ديوان‌عدالت اداری در راستای نظارت بر هیأت‎ها در مراکز استان‌ها جهت سهولت دسترسی تأسیس گردد.

نتیجه‌گیری

در نظام حقوقی ايران که به نوعی هم از نظام انگلیسی (وحدت رسیدگی) و هم فرانسوی (نظام ثنويت رسیدگی) تأسی و الهام گرفته شده است، از همان دوران پس از مشروطه محاکمی ‌انضباطی برای رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت شکل گرفت‌. پس از آن و حتی پس از انقلاب قانون‌گذار همیشه مراجع خاصی را برای رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت شکل داده است که آخرين آن‌، اکنون نیز لازم‌الاجراست، قانونی به نام قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که در تاريخ ۷/۹/۷۲ تصويب شده است‌.هیأت‎های بدوی و تجديدنظر مقرر در اين قانون، نوعی مراجع اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی و قضاوتی هستند که به موجب قانون خاص رسیدگی به تخلفات اداری، خارج از چارچوب دادگاه‌های عمومی ‌و زيرنظر دستگاه‌های دولتی شکل گرفته و صلاحیت اختصاصی و انحصاری رسیدگی به تخلفات کارکنان دستگاه‌های تحت شمول خود را دارند‌.اين هیأت‎ها در عین اين که کار ترافعی انجام داده و تخلفات کارکنان را مورد ارزيابی و قضاوت قرار می‌دهند و از اين جهت شبیه دادگاه‌های عمومی‌هستند، از جنبه‌هايی هم چون: رسیدگی سريع، ساده و بدون تشريفات دادرسی قضايی، غیرعلنی و غیرحضوری بودن در اغلب موارد، مجانی بودن رسیدگی‌ها، تعدد مقامات رسیدگی‌کننده، نبود عضو قاضی در رسیدگی‌ها و مهم تر اينکه در رسیدگی‌ها از شیوه اثبات باز استفاده می‌کنند، متمايز از دادگاه‌های عمومی‌هستند‌.اين مراجع حتی قدرت اخراج و منفصل کردن کارمند از خدمات دولتی را داشته و احکام آنها گاهی بسیار با اهمیت تر و شديدتر از دادگاه‎های عمومی‌است‌. هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری در نظام حقوقی ايران که مراجعی اختصاصی اداری با استقلال نسبی هستند و علی رغم اهمیت رسیدگی‌های آنها و تأثیر آرای آنها بر طیف گسترده کارکنان دولت مورد غفلت واقع شده و دچار آسیب‌هايی بوده و با رسیدگی مطلوب و منصفانه فاصله دارند‌.آسیب‌هايی که در مقاله حاضر مورد واکاوی و بررسی واقع شدند از جمله: عدم استقلال و بی‎طرفی هیأت‎ها و اعضای رسیدگی‌کننده، عدم انتخاب اعضاء توسط نهادی بی‌طرف و روشن نبودن عوامل و شوراي عزل و برکناری اعضا، نداشتن شخصیت حقوقی مستقل و بودجه و امکانات مالی کافی مستقل از دستگاه‌های تحت شمول خود، اصل غیرحضوری و غیرعلنی بودن رسیدگی‌ها در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری که در اکثر موارد می‌تواند فرصت دفاع و شرکت در جلسات را از کارمند متهم بگیرد‌.آسیب ديگر، امکان عدم حضور عضو حقوق دان و مستند و مستدل نبودن احکام صادره است که می‌تواند عدم نظارت صحیح و منطقی بر اين مراجع باشد‌.در حوزه نظارت عام و فراگیر و منسجم بر اين مراجع نیز آسیب‌هايی وجود دارد و اقدامات هیأت‌عالی نظارت در نقض آرای اين هیأت‎ها و رسیدگی توسط خود مرجع نظارتی می‌تواند منجر به نقض استقلال و بی‎طرفی اين هیأت‎ها شود.

با توجه به تعیین جايگاه حقوقی هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی‌ايران و آسیب‌شناسی اين مراجع و ذکر نقاط ضعف آنها، برای رسیدگی مطلوب در اين مراجع و حفظ و لحاظ کردن حقوق کارکنان دولت و منفعت عمومی‌دستگاه‌های ذی رب عوامل و معیارهايی را بايد اعمال نموده و اصلاحاتی در اين هیأت‎ها انجام داد‌.اولین راهکار تعیین ديدگاه و مبانی نظری روشن درخصوص هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری توسط مقنن و پیش‌بینی راهکارهايی برای حفظ شخصیت حقوقی مستقل هیأت‎ها و خارج کردن اين هیأت‎ها از اصل سلسله مراتب اداری می‎باشد‌.گام بعدی انتخاب اعضای هیأت‎ها توسط نهادی بی‌طرف و مستقل و انتخاب‎ و عزل آنها با توجه به اصل شايسته سالاری و معیارهای روشن و شفاف می‎باشد‌.پس از تأسیس مراجعی مستقل و بی‌طرف و منسجم با مبانی نظری قوی، حاکمیت اصل قانون‌مداری در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری می‎باشد‌. در راستای حاکمیت اصل قانون، تعیین آيین دادرسی و اصول و قواعد روشن رسیدگی و تلفیق متعادلانه از اصول حداقلی دادرسی منصفانه و اصول حقوق اداری می‌تواند منجر به رسیدگی مطلوب در اين مراجع گردد‌.در راستای نظارت منسجم، عام و فراگیر بر هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری بايد اصلاحاتی را در هیأت‌عالی نظارت و چگونگی نظارت ديوان‌عدالت اداری به عمل آورد.

فهرست

منابع الف‌.منابع فارسی

۱-آخوندی، محمد(۱۳۸۱)؛ آيین دادرسی کیفری (انديشه‌ها)، جلد چهارم، چاپ دوم، قم: انتشارات اشراق (دانشگاه قم).

۲- ابراهیمی، فتاح (۱۳۹۳)؛ اصول دادرسی عادلانه در رسیدگی به تخلفات اداری، چاپ اول، تهران: شهر دانش.

۳- ابوالحمد، عبدالحمید ؛ (۱۳۷۹)؛ حقوق اداری ايران، چاپ ششم، تهران: انتشارات توس.

۴- الیوت، کاترين و ورنون، کاترين (۱۳۸۲)؛ نظام حقوقی فرانسه، ترجمه صفر بیگ‎زاده، چاپ اول، تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی‌.

۵- امامی، محمد و استوار سنگری، کورش (۱۳۹۱)؛ حقوق اداری ۱ و ۲، چاپ اول، تهران: انتشارات میزان.

۶-ايزدپناهی، جهانگیر(۱۳۸۵) ؛ «بررسی تحلیل قانون آيین دادرسی و رويه قضائی ديوان‌عدالت اداری در پرتو اصول عدالت طبیعی»، پايان‌نامه دوره کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشـکده حقـوق و علـوم سیاسی،دانشگاه تهران.

۷-خسروی، احمد(۱۳۹۲)؛ «آسیب‌شناسی حقوقی مراجع اختصاصی اداری در ايران و ارائه آيین دادرسـی اداره واحد (مطالعه تطبیقی با حقوق انگلیس)»، پايان‌نامه دوره دکتری حقوق عمـومی، دانشـگاه تهـران،پرديس فارابی.

۸- خسروی، احمد، کاظمی، سید سجاد و مجتبی نقدی نژاد(۱۳۸۸)؛ «حقوق دفاعی مـتهم در هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری»، مجله پژوهش‌های حقوقی، تهران، شماره ۱۸٫

۹. رستمی، ولی، آقايی طوق، مسلم و حسن لطفی(۱۳۸۸)؛ دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصـی اداری‌، چاپ اول، تهران: نشر گرايش.

۱۰- رضايی‌زاده، محمدجواد (۱۳۸۶-۱۳۸۷)؛ تقريـرات درس حقـوق اداری ايـران، دوره کارشناسـی ارشـد حقوق عمومی، دانشکده حقوق دانشگاه تهران‌.

۱۱-صادقی‌مقدم، محمدحسن و نادر میـرزاده کوهسـتاهی(۱۳۹۲)؛ آيـین رسـیدگی بـه تخلفـات اداری کارکنان دولت، چاپ اول، تهران: انتشارات دانشگاه تهران‌.

۱۲-طباطبائی مؤتمنی، منوچهر(۱۳۸۵)؛ حقوق اداری تطبیقی: حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقـی در چند کشور بزرگ، چاپ اول، تهران: انتشارات سمت.

۱۳- فتحی،يونس(۱۳۹۵)؛ «نظام مطلوب دادرسی در مراجع اختصاصـی ادرای»، رسـاله دکتـری حقـوق عمومی، دانشگاه شهید بهشتی.

۱۴- فضائلی، مصطفی(۱۳۹۳)؛ دادرسی عادلانه در محاکمات بین‌المللی کیفری، چاپ سوم، تهران: شهر دانش‌.

۱۵- قربانی، فرج اله(۱۳۷۱)؛ آرای وحدت رويه ديوان‌عدالت اداری، چاپ اول، تهران: انتشارات فردوسی‌.

۱۶‌.کاوه، الهه (۱۳۸۵)؛ مراجع قضايی «شبه قضايی» اداری و نظارت قضايی بـر آنها، پايان‌نامه دوره کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه تهران‌.

۱۷-کردنائیج، کورش (۱۳۸۴)؛ تخلفات اداری کارکنان دولت و نحوه رسیدگی به آن، چـاپ دوم، تهـران: انتشارت آرون‌.

۱۸-کريم‌زاده، سیف‌اله(۱۳۸۹)؛ شرح قانون رسیدگی به تخلفات اداری، چاپ اول، قم: انتشارات دارالفکر‌.

۱۹- گرجی ازندريانی، علی اکبر(۱۳۸۷)؛ «حاکمیت قـانون و حـق دادخـواهی در ديوان‌عدالت اداری»، نشريه حقوق اساسی، سال هفتم، شماره نهم‌.

۲۰-ـــــــــــــــــــ  (۱۳۸۸)؛ در تکاپوی حقوق اساسی، چاپ اول، تهران: انتشارات جنگل‌.

۲۱-مرادخانی، فردين(۱۳۹۳)؛ دادگاه‎های اداری در ايران: ابهام در مبـانی، سـردرگمی‌در عمـل، نشـريه حقوق اساسی، شماره ۲۲، سال يازدهم‌.

۲۲‌.مرکز مالمیر، احمد(۱۳۸۵)؛ حاکمیت قانون: مفاهیم، مبانی و برداشـت‎ها، چـاپ اول، تهـران: مرکـز پژوهش‎های مجلس شورای اسلامی‌.

۲۳‌.مولابیگی، غلامرضـا(۱۳۹۳)؛ صـلاحیت و آيین دادرسـی ديوان‌عدالت اداری، چـاپ اول، تهـران: انتشارات جنگل‌.

۲۴‌.نکوئی، محمد(۱۳۹۱)؛ «ملاحظاتی در نظريه مشورتی اداره کل امور حقوقی قوه‌قضاییه در زمینـه اختیار صدور حکم توسط هیأت‌عالی نظارت در رسیدگی به تخلفـات اداری»، مجلـه تحقیقـات حقـوقی‌، دانشگاه شهید بهشتی، شماره ۵۷‌.

۲۵‌.هداوند‌، مهدی(۱۳۷۸)؛ «دادگاه‎های اختصاصی اداری»، پايان‎نامه کارشناسی ارشد حقـوق عمـومی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی‌.

۲۶‌.هداوند، مهدی و آقايی طوق، مسلم(۱۳۸۹)؛ دادگاه‎های اختصاصی اداری در پرتو اصـول دادرسـی منصفانه، چاپ اول، تهران: انتشارت خرسندی‌.

۲۷. ياوری، اسداله(۱۳۸۶)؛ «حق برخورداری از دادرسی منصفانه و آيین دادرسی نوين»، نشـريه حقـوق اساسی، سال دوم، شماره دوم‌.

۲۸. ــــــــ(۱۳۸۷)؛ «رعايت اصل برائت در رسیدگی‎های شبه قضايی فرانسه در پرتو کنوانسیون اروپايی حقوق بشر»، مجله تحقیقات حقوقی، شماره ۴۹.

ب‌.منابع لاتین:    

۱-Antonio Casses (2003); International Criminal Law, Oxford University Press‌.             

۲-John Simon, Sophie Boyron, and Simon Whittakay (1998): Principles of French Law, New York, Oxford University Press‌.

۳-Sara, Joseph, Jonney, Schultz, Melissa, Castan (2005): the international convenient of civil and Political Rights, cases materials and commentary, Oxford University Press, Second edition.