آسیب‌شناسی ساختار و صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری در حقوق اداری ایران

دو فصلنامه علمی‌– پژوهشی دیدگاه‌های حقوق قضایی- شماره ۷۷و ،۷۸بهار و تابستان ،۱۳۹۶

 

آسیب‌شناسی ساختار و صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری در حقوق اداری ایران

 

مرتضی نجابت‌خواه

(نویسندهی مسؤول)، استادیار گروه حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه مازندران

فاطمه افشاری

دانش آموخته دکترای حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبایی

سیدشهاب‌الدین موسی‌زاده

دانشجوی دوره دکترای حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی

 

چکیده

بررسی و نقد ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری با توجه به ارجاع دعاوی آنها به دیوان موضوعی است که در این پژوهش بدان پرداخته شده است. ایده نگارندگان این پژوهش آن است که در کنار سازوکارهایی که در مواد ۱۶و ۶۳قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری به منظور کاهش حجم دعاوی علیه آرا و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری در دیوان اندیشیده شده است، به منظور اصلاح ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری، بتوان سازوکارهایی همچون اصلاح قوانین مؤسس مراجع اختصاصی اداری با هدف تدوین آیین دادرسی مشخص برای مراجع اختصاصی، پیش‌بینی سازوکار و ضمانت اجرای نظارت بر اجرای صحیح اصول دادرسی منصفانه در نظر گرفت. ضمن آنکه تشکیل صحیح جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری، طراحی و تدوین دوره‌ها و برنامه‌های آموزشی دقیق و مستمر اعم از برنامه‌های نوآموزی و بازآموزی و تألیف کتابچه‌ها و بروشورهای آموزشی برای اعضای مراجع اختصاصی اداری، بررسی ساختار مراجع اختصاصی اداری از حیث ترکیب اعضا با رویکرد اصلاحی، بررسی آسیب‌شناسانه و دقیق درخصوص ضرورت یا عدم ضرورت وجود و استمرار فعالیت مراجع اختصاصی اداری موجود در ساختار اداری کشور باید مطمح نظر قرار گیرد.

کلیدواژگان: مراجع اختصاصی اداری، دیوان‌عدالت اداری، حقوق اداری ایران، ساختار، صلاحیت

 

مقدمه

در زمانه‌ای به سر می‌بریم که به دلیل نقش و دخالت نهادهای اداری در زندگی‌مان وجود اختلافات میان اداره و مردم، امری طبیعی است. در این باره، بسته به رویکردی که نسبت به هدف حقوق اداری وجود دارد، ابزار و شیوه‌های نظارتی، روش‌ها و مراجع حل‌وفصل اختلافات و شکایات مردم علیه اداره عمومی‌می‌توانند متفاوت باشند (رک: هداوند و آقایی‌طوق، ۱۳۸۹صص۱۱-۱۳؛Harlow &Rawlings, 2009, pp.25 ,31 – ۳۲, ۲۰۰)

در نظام حقوقی ایران، طبق اصل ۱۵۹قانون اساسی، دادگاه‌های دادگستری به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شکایات مورد شناسایی قرار گرفته است و در کنار آن، اصل۱۷۳ قانون اساسی، دیوان‌عدالت اداری را جهت رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به واحدها، مأمورین یا آیین‌نامه‌های دولتی و در راستای نظارت قضایی بر اعمال اداری پیش‌بینی نموده است؛ اما وجود نهادهای قضایی مذکور بدان معنا نیست که در نظام حقوقی ایران، نهادهای نظارتی داخلی (بازنگری غیرقضایی داخلی) مورد شناسایی قانونی قرار نگرفته است: چه پیش از تصویب قانون اساسی و چه پس از آن، قانون‌گذار عادی در قوانین مختلف مبادرت به تشکیل چنین نهادهایی که از آنها به «مراجع اختصاصی اداری» یا «دادگاه‌های اختصاصی اداری» تعبیر می‌شود، در قالب هیأت‌ها و کمیسیون‌های اداری نموده است.

در بند۲ماده ۱۱ نخستین قانون دیوان‌عدالت اداری مصوب ،۱۳۶۰صلاحیت فرجامی‌دیوان نسبت به آرا و تصمیمات قطعی هیأت‌ها و کمیسیون‌های اداری مورد شناسایی قرار گرفته است که تلویحاً افاده شناسایی وجود و شکل‌گیری چنین نهادهایی در ساختار نظام دادرسی اداری در ایران دارد. مقرره اخیرالذکر، بعدها به طور نسبتاً مشابهی در بند۲ماده۱۳قانون دیوان‌عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵و بند۲ماده۱۰قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نیز تکرار شده است که در واقع، مفهم آن است که رویکرد نظام حقوقی ایران به شناسایی چنین نهادهایی و همچنین ضرورت نظارت پذیری قضایی آراء و تصمیمات آنها تغییر نکرده است تا جایی که حتی گفته شده است که «شورای‌نگهبان… وجود این مراجع را به شرط قابل تجدیدنظر بودن آرای آنها در یکی از مراجع قضایی و وجود نظارت قضایی بر آنها پذیرفته است» (رستمی‌[و دیگران]، ،۱۳۸۸ص۶۷) البته باید توجه داشت که قید ضرورت قابل تجدیدنظر بودن، مفید صلاحیت نظارتی انحصاری آراء مراجع اختصاصی اداری در دیوان‌عدالت اداری نیست، چراکه در برخی موارد، صلاحیت مزبور به دادگاه‌های عمومی‌واگذار شده است؛ همچنان‌که به‌طور مثال در ماده ۱۷قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی مصوب،۱۳۶۷برای اعتراض نسبت به رأی صادره از شورای نظارت، «دادگاه صالح» واجد صلاحیت رسیدگی دانسته شده است که صرف نظر از قابل انتقاد بودن این دیدگاه، هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری به موجب رأی وحدت‌رویه شماره ۹۹۷مورخ۱۸/۹/۱۳۸۶عبارت «دادگاه صالح» را مفهم «دادگاه‌های عمومی‌دادگستری» دانسته است. نظر به اینکه طبق بند۲ماده ۱۰قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، در هرحال، اصل بر صلاحیت دیوان‌عدالت اداری جهت رسیدگی به آرا و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری است و در این باره دیوان همواره با حجم وسیعی از شکایات و تظلمات اشخاص حقیقی و حقوقی از آرا و تصمیمات قطعی این مراجع مواجه بوده است، تا جایی که در قانون اخیرالتصویب دیوان، کوشش شده است تا با دو سازوکار شکلی و آیینی از حجم دعاوی علیه آرا و تصمیمات این مراجع کاسته شود؛ نخست، تعیین مهلت برای طرح شکایت طبق تبصره۲ماده۱۶ و دوم، ورود ماهوی دیوان در دومین مرحله از شکایت از آراء و تصمیمات این مراجع به موجب ذیل ماده ۶۳؛ این سؤال مطرح می‌شود که آیا سازوکارهایی درونی را نیز برای فروکاستن از حجم اتخاذ آراء و تصمیمات غیرقانونی و ناصحیح در مراجع اختصاصی اداری و همچنین افزایش اتقان آراء و تصمیمات این مراجع می‌توان تعبیه کرد؟ پاسخ به این سؤال با توجه به تنوع و تکثر قابل‌ملاحظه مراجع اختصاصی اداری و پراکندگی آنها در قوانین مختلف، در گروی شناسایی ماهیت و مفهوم واقعی این مراجع و واکاوی صلاحیت‌ها و ساختار آنها است.

با وجود اهمیت این مسأله در عرصه حقوق اداری، علمای حقوق مطالعاتی در زمینه مراجع مذکور داشته و کتبی در این زمینه نگاشته شده است اما محوریت غالب در این نظریات، بررسی رعایت اصول دادرسی اداری در مراجع حاضر است و مطالعه عمیق و دقیقی بر ساختار و صلاحیت مراجع حاضر با رویکرد تحلیل و نقد تاکنون انجام نپذیرفته است؛ لذا در پژوهش حاضر با مطالعه منابع کتابخانه‌ای جهت بررسی نظرات علما از یک‌سو و بررسی رویه قضایی دیوان‌عدالت اداری از سوی دیگر، با استفاده از روش توصیفی- تحلیلی، ابتدائاً مفهوم و انواع مراجع اختصاصی اداری(۱) و سپس تفکیک ساختاری و صلاحیتی آن از مراجع مشابه(۲) مورد مطالعه و بررسی قرار میگیرد و در نهایت ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری را براساس مطالعه رویه دیوان‌عدالت اداری نقد و بررسی خواهیم نمود.(۳).

شایان ذکر است در این تحقیق با اشاره به برخی قوانین بیگانه، ابعادی از موضوع را به لحاظ تطبیقی نیز مورد بررسی قرار خواهیم داد.

۱- مفهوم و انواع مراجع اختصاصی اداری

در این گفتار، نخست در مقام بیان و ارائه تعریفی از مراجع اختصاصی اداری و درک مؤلفه‌های خاص آن برمی‌آییم و آنگاه انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای ساختار و صلاحیت مورد مطالعه قرار خواهند گرفت:

۱-۱- مفهوم مراجع اختصاصی اداری

علمای حقوق ایران در بیان تعریفی از مراجع اختصاصی اداری اظهار نمودهاند: «دادگاه‌های اداری و کمیسیون‌ها و هیأت‌های مزبور مراجعی هستند که به موجب قوانین خاصی در خارج از سازمان قضایی کشور ولی در رابطه با وظایف مختلف اداری و اجرایی دولت، در سازمان‌ها تشکیل شده‌اند و وظایف آنها رسیدگی به اختلافات و شکایاتی است که معمولاً در اجرای قوانینی مانند قانون شهرداری‌ها، قانون کار، قانون مالیات بر درآمد، قانون اراضی شهری، قانون بازرسی کل کشور، قانون ملی شدن جنگل‌ها و مراتع کشور و قانون استخدام کشوری، بین دولت و افراد به وجود می‌آید» (طباطبایی مؤتمنی، ،۱۳۷۴صص ۴۵۳-۴۵۲و رک: ابوالحمد، ،۱۳۷۰صص۴۷۳-۴۷۲)

درخصوص تعریف حاضر باید گفت تعریف فوق آب‌هام و اجمال داشته و برخی مطالب آن نیز قابل تشکیک است؛ از جمله اینکه تمامی‌مراجع اختصاصی اداری در سازمان‌های دولتی قرار ندارند و نیز همه آنها به دعاوی میان افراد و دولت نمی‌پردازند؛ اما از سوی دیگر با وجود عدم تلقی مراجع مذکور به عنوان مرجع قضایی، صلاحیت ترافعی دارند.

۱-۲- انواع مراجع اختصاصی اداری

در بحث انواع مراجع اختصاصی اداری، این مراجع را براساس اَشکال صلاحیت(۱) نهاد دارای صلاحیت نظارتی (۲) و ترکیب اعضا(۳) بررسی می‌کنیم:

۱-۲-۱- انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای اَشکال صلاحیت

صلاحیت از مسائل مهم و عمده در رابطه با مراجع قضایی و اداری است که در کلیه نظام‌های حقوقی به آن اهمیت ویژه‌ای داده شده است. در ادامه با توجه به اشکال مختلف صلاحیت، ذاتی و نسبی، انواع مراجع اختصاصی اداری را مورد مطالعه قرار خواهیم داد:

۱-۲-۱-۱- بر مبنای صلاحیت ذاتی

مراجع اختصاصی اداری، اصولاً دارای صلاحیت ذاتی ترافعی در امور اداری هستند. صلاحیت ذاتی مراجع اختصاصی اداری موجب می‌گردد که در حیطه صلاحیت هریک از این مراجع، هیچ یک از مراجع قضایی یا اداری دیگر نمی‌توانند اعمال صلاحیت نمایند. طبق ماده۲ قانون تشکیل دادگاه‌های عمومی‌و انقلاب مصوب ۱۳۷۳رسیدگی به اموری که به حکم قانون به مرجع دیگری واگذار شده، از دایره شمول این قانون خارج است؛ بنابراین محاکم عام دادگستری، فاقد صلاحیت قانونی جهت رسیدگی به دعاوی اداری هستند که قانوناً رسیدگی به آنها به عهده مراجع اختصاصی اداری گذاشته شده است. رأی وحدت‌رویه هیأت عمومی‌دیوان‌عالی کشور به شماره ۵۰۷مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۶۶یز مؤید این مطلب است. شعب و هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری نیز در آرای متعددی قائل به عدم صلاحیت ابتدایی دیوان‌عدالت اداری به عنوان دادگاه عام اداری در موارد صلاحیت خاص مراجع اختصاصی شده‌اند؛ از آن جمله، می‌توان به رأی وحدت‌رویه شماره ۷۱۲و ۷۱۳مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری اشاره نمود. از آنجا که صلاحیت ذاتی مراجع اختصاصی اداری، ترافعی می‌باشد، با توجه به موضوع دعوایی که نزد هر یک از مراجع اختصاصی اداری مطرح می‌شود، اشکال مختلفی از مراجع اختصاصی اداری شکل گرفته‌اند.

مراجع اختصاصی اداری با توجه به صلاحیت ترافعی خود به دعاوی مختلفی رسیدگی می‌نمایند که این رسیدگی‌ها می‌تواند به صورت شبه حقوقی یا شبه کیفری باشد:

۱-۲-۱-۱-۱- رسیدگی شبه حقوقی

برخی از مراجع اختصاصی اداری، صلاحیت رسیدگی به اختلافات را دارند و همانند مراجع حقوقی، با استماع دلایل طرفین در مورد زمینه مورد اختلاف، اقدام به صدور رأی مقتضی می‌نمایند.

بر همین اساس می‌توان عنوان این مراجع را در یک دسته‌بندی کلی، مراجع شبه حقوقی در محدوده مراجع اختصاصی اداری دانست. دادگاه‌های اختصاصی اداری شبه‌حقوقی به اختلافات ناشی از اجرای قوانین جاری کشور مثل قانون مالیات‌های مستقیم، بین اداره مجری و افراد متأثر از اجرا، رسیدگی و آن را حل‌وفصل و اقدام به صدور رأی می‌نمایند. از جمله مراجع مذکور می‌توان به مراجع صالح در امور ثبتی شامل هیأت نظارت و شورای‌عالی ثبت موضوع مواد ۲۵و ۲۶قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۱۳۱۰با اصلاحات بعدی؛ مراجع صالح در امور اراضی شامل هیأت موضوع قانون تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۶۷؛ مراجع صالح در امور مالیاتی شامل هیأت حل‌اختلاف مالیاتی و شورای‌عالی مالیاتی موضوع مواد ۲۴۴و ۲۵۲ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶و مراجع رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قانون کار شامل هیأت تشخیص و حل‌اختلاف کارگر و کارفرما موضوع قانون کار مصوب ۱۳۶۹ اشاره نمود (رستمی‌[ودیگران]، ،۱۳۸۸صص.۵۱-۵۲).

۱-۲-۱-۱-۲- رسیدگی شبه کیفری

دسته‌ای از مراجع اختصاصی اداری، همانند دادگاه کیفری، اقدام به بررسی تخلفات اداری، انتظامی‌و انضباطی و سایر تخلفات از قبیل تخلفات ساختمانی، گمرکی، تجاری و … می‌نمایند و در صورت وقوع تخلف، رأی بر کیفر یا تنبیه شخص متخلف به صورت‌های مختلف صادر می‌نمایند. بخشی از این مراجع به تخلفات انضباطی، انتظامی‌و اداری مستخدمین و افراد صنفی در تخطی از انتظامات داخلی دستگاه‌های اجرایی و مجامع صنفی و عدم رعایت نظم داخلی آنها و همچنین به تخلفات افراد جامعه که واجد عنوان جرم نبوده بلکه با تخطی از برخی قوانین و مقررات آمره مرتبط با نقش دولت در جامعه مثل قیمت‌گذاری و نظارت بر توزیع کالاها، باعث اخلال در نظم انجام برخی وظایف دولت و دستگاه‌های اجرایی می‌شوند رسیدگی می‌نمایند (رستمی‌[و دیگران]، ،۱۳۸۸ صص ۵۲-۵۳).

در اینجا باید متذکر شد تخلفات بنا بر ماهیت، از جرایم جدا و مستقل هستند. بسیاری از فعل و ترک فعل‌های کارمندان در رده‌های گوناگون صنفی، شغلی و در رده‌های مختلف ادارات دولتی، در قالب کلی و عام جرایم نمی‌گنجد و در نتیجه در مراجع عام قضایی قابلیت پیگیری ندارد. آنها به طور عمده به موقعیت شغلی و سازمانی اشخاص برمی‌گردند و برخاسته از شغل، رده، مقام و موقعیتی هستند که اشخاص بنا بر جایگاه شغلی، صنفی از آنها برخوردارند (امامی‌و موسوی، ۱۳۸۳، ص۹۷ و ۹۸؛ ابراهیمی،۱۳۹۳، ص۷۰ و صص ۸۰-۸۳). هیأت هایی مانند هیأت عالی انتظامی‌مالیاتی، هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ،۱۳۷۲شعب بدوی و تجدیدنظر سازمان تعزیرات حکومتی موضوع آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی مصوب ۱۳۷۳و کمیته انضباطی دانشجویان موضوع آیین‌نامه انضباطی دانشجویان مصوب ۱۳۶۴از مصادیق این نوع مراجع اختصاصی اداری هستند.

۱-۲-۱-۲- بر مبنای صلاحیت نسبی

صلاحیت نسبی مراجع اختصاصی اداری از سه دیدگاه صلاحیت محلی، صلاحیت سازمانی و صلاحیت صنفی قابل بررسی است: محدوده فعالیت برخی از مراجع موصوف، مربوط به محل و حوزه جغرافیایی مشخص می‌باشد که در قانون مربوط به آن تصریح شده است. به عبارت دیگر، چنین مراجعی در خارج از حوزه محل تعیین شده، فاقد صلاحیت هستند؛ مانند کمیسیون‌های موضوع قانون شهرداری که صلاحیت آنها به گستره جغرافیایی یک شهر محدود می‌شود؛ حال آنکه حوزه فعالیت برخی از مراجع اختصاصی اداری محدود به حوزه جغرافیایی خاصی نیست و به صورت کشوری عمل می‌نمایند، مانند هیأت عالی نظارت موضوع ماده۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری. همچنین محدوده فعالیت برخی مراجع مذکور، مرتبط با سازمان، اداره یا وزارتخانه‌ای است که مرجع مزبور به آن وابسته است. تقریباً تمامی‌مراجع انتظامی، وابسته به وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی بوده و براساس صلاحیت سازمانی فعالیت می‌کنند مانند هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان، هیأت رسیدگی به تخلفات پرسنل ارتش، هیأت رسیدگی به تخلفات پرسنل سپاه (هداوند و آقایی طوق، ،۱۳۸۹ص۱۲۴).

برخی از مراجع اختصاصی اداری هم براساس وابستگی به صنف و حرفه شغلی خاصی فعالیت می‌کنند. مراجع انتظامی‌وابسته به اتحادیه‌های صنفی از این نوع هستند مثل هیأت انتظامی‌رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای سازمان نظام پزشکی، دادگاه انتظامی‌کانون کارشناسان رسمی‌دادگستری، دادگاه انتظامی‌وکلا، دادگاه انتظامی‌سردفتران و دفتریاران (هداوند و آقایی طوق، ۱۳۸۹، ص۱۲۴).

۱-۲-۲- انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای نهاد دارای صلاحیت نظارتی

وجود مرجع تجدیدنظر با صلاحیت رسیدگی ماهوی در کنار مرجع بدوی رسیدگی، به‌عنوان ضمانتی در جهت جلوگیری از انحراف مراجع رسیدگی از قانون و رفع اشتباهات احتمالی محسوب می‌گردد. در دادرسی‌های اداری نیز این خصیصه مورد توجه قرار گرفته است. به این نحو که این مراجع معمولاً دارای مراحل بدوی و تجدیدنظر بوده و آرای صادره از مراجع بدوی با اعتراض

طرفین قابل تجدیدنظر و رسیدگی ماهوی در مراجع تجدیدنظر می‌باشند. البته باید توجه داشت که برخی آرای مراجع بدوی مثل آرای هیأت‌های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری درخصوص بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده۹آن قانون قطعی بوده و قابل اعتراض و رسیدگی ماهوی مجدد نیست؛ که این امر، مانع از رسیدگی به اعتراض از آرای قطعی آنها در دیوان‌عدالت اداری نیست.

همچنین برخی از مراجع مانند کمیسیون ماده ۷۷قانون شهرداری فاقد مرحله تجدیدنظر بوده و آرای صادره از آنها به موجب قانون، قطعی تلقی گردیده‌اند و در همین مرحله، در صورت اعتراض، قابل رسیدگی در دیوان هستند. در هیأت نظارت ماده۶ قانون ثبت اسناد و املاک و شورای‌عالی ثبت نیز آرای صادره از سوی این هیأت درخصوص رسیدگی به تعارض در اسناد مالکیت کلاً یا بعضاً خواه نسبت به اصل ملک و خواه نسبت به حدود و حقوق ارتفاقی آن، طرز تنظیم اسناد و تطبیق مفاد آنها با قوانین و بالاخره ایجاد اشتباه در پذیرفتن ثبت اختلافی بین اشخاص و اداره ثبت در اجرای مقررات ماده۱۱ قانون ثبت، ظرف مدت ۲۰روز قابل تجدید نظر در شورای‌عالی ثبت می‌باشد ولی سایر آرای هیأت نظارت قطعی و لازم‌الاجرا است. این موارد در مقایسه با کلّ مراجع اختصاصی اداری معدود بوده و معمولاً رسیدگی در این مراجع دومرحله‌ای است (رستمی‌[ودیگران]، ۱۳۸۸ ص۶۶).

۱-۲-۲-۱- صلاحیت انحصاری دیوان‌عدالت اداری در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری

درخصوص اغلب مراجع اختصاصی اداری، به موجب بند۲ ماده۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، دیوان، مرجع رسیدگی به شکایات اشخاص خصوصی از آرای صادره از سوی این مراجع به شمار میرود که رسیدگی دیوان از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها صورت می‌پذیرد. رأی وحدت‌رویه شماره ۲۵۲مورخ ۱۳/۸/۱۳۸۰هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری درخصوص صلاحیت دیوان برای رسیدگی به آرای مراجع اختصاصی اداری و استثنا بودن رسیدگی در سایر مراجع بیان میدارد که حکم مقرر در بند ۲ماده۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، «مفید صلاحیت دیوان در رسیدگی به آرای قطعی مطلق مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها است مگر در مواردی که به موجب قانون مستثنا شده باشد.»

شایان ذکر است با توجه به حکم مقرر در ماده ۶۳و همچنین قسمت ذیل ماده ۶۴قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، در حال‌حاضر صلاحیت دیوان از جهت نوع رسیدگی به اعتراض از آرای مراجع اختصاصی افزایش یافته و صراحتاً علاوه بر رسیدگی شکلی، شامل رسیدگی ماهوی نیز می‌شود (مولابیگی، ۱۳۹۴ص۷۶؛ برای مزایا و معایب نظارت های شکلی و ماهوی رک: کریمیان، بی‌تا، صص ۳۳۳-۳۲۶).

وظیفه دیوان در این قسمت از باب نظارت قضایی عالیه بر مراجع اختصاصی اداری است که به طور تمثیلی (طبق رأی وحدت‌رویه شماره ۴۸۳مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۰ هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری) ، مصادیقی از این مؤسسات در ماده مزبور ذکر شده است. گفتنی است که رسیدگی حکمی‌یا شکلی (رک: صدرالحفاظی، ۱۳۷۲ص۲۸۹و ۲۹۸) دیوان‌عدالت اداری به آرای صادره از مراجع اختصاصی اداری، اعم از اینکه این مراجع دائمی‌باشند یا موقتی (زرین‌قلم، ۱۳۶۶ص ۶۶) اولاً با توجه به اینکه بر طبق قانون و مقررات و آرای وحدت‌رویه دیوان‌عالی کشور و دیوان‌عدالت اداری و نظریات تفسیری شورای‌نگهبان، خواهان دعوا در شعب دیوان ـ برخلاف هیأت عمومی‌دیوان ـ تنها اشخاص حقوق خصوصی هستند، تنها در رابطه با شکایات اشخاص حقوق خصوصی امکان‌پذیر خواهد بود و لذا دیوان، نه موظف به رسیدگی به کلیه آرای صادره از مراجع اختصاصی اداری است (مانند نظارتی که از ناحیه شورای‌نگهبان در رابطه با مصوبات مجلس شورای‌اسلامی‌صورت می‌گیرد) و نه موظف به رسیدگی به اعتراضات دستگاه‌های دولتی نسبت به این آرا است، گرچه در مرحله تجدیدنظر از آرای شعب بدوی دیوان، تجدیدنظرخواهی واحدهای دولتی نیز پذیرفته می‌شود؛[۱] ثانیاً این رسیدگی به آرایی محدود می‌شود که «در چارچوب سازمان اداری وضع‌کننده، دیگر قابل تجدیدنظر نبوده و بدون نیاز به سایر تشریفات، می‌توان آن را اجرا نمود» (واعظی، ،۱۳۸۷ص۱۷۳)؛ لذا آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری، اعم از رأی ذاتاً قطعی، آرای بدوی قابل اعتراضی که در مهلت مقرر مورد اعتراض واقع نشده و قطعی شده و آرای قطعی صادره در مرحله تجدیدنظر می‌توانند مورد اعتراض در دیوان‌عدالت قرار گیرند و طرح شکایت نسبت به آرای غیرقطعی مراجع مزبور قابل استماع در دیوان‌عدالت اداری نخواهد بود (رستمی‌[و دیگران]، ،۱۳۸۸ص۶۸).

۱-۲-۲-۲- صلاحیت دادگاه یا مراجع خاص در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری

در مواردی ممکن است به حکم قانون‌گذار و یا به تبع خواهان، دادگاه‌های عمومی‌دادگستری از صلاحیت فرجام‌خواهی یا تجدیدنظرخواهی از آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری برخوردار باشند و یا مراجع دیگری وجود داشته باشند که به طور هم‌عرض با دیوان به کنترل آرای صادره از مراجع اختصاصی اداری بپردازند، که در مورد اخیر، این بدان معنا نیست که وجود امکان اعتراض شکلی نسبت به رأی مراجع اختصاصی اداری در سایر مراجع، نافی صلاحیت دیوان‌عدالت اداری به موجب بند۲ماده ۱۳قانون دیوان‌عدالت اداری خواهد بود؛ زیرا همچنان که هیأت عمومی‌دیوان تصریح کرده، این دیوان از صلاحیت بر «رسیدگی به آرای قطعی مطلق مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها» برخوردار است، «مگر در مواردی که به موجب قانون مستثنا شده باشد.» (رأی وحدت‌رویه شماره ۲۵۲ (۱۳/۸/۸۰) هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری؛ رک: مولابیگی، ،۱۳۹۴ص۶۰). به لحاظ تطبیقی همین حکم درخصوص صلاحیت شورای دولتی فرانسه بر رسیدگی فرجامی‌نسبت به آرای مراجع اختصاصی اداری آن کشور حاکم است (ماده اِل ۱-۱۱۱ قانون عدالت اداری فرانسه با آخرین اصلاحات۲۰۱۳)[۲]

مصادیق این نوع مراجع شامل مراجع اختصاصی اداری وابسته به اتحادیه‌های صنفی و حرفه‌ای هستند که دارای مرجع فرجامی‌خاص به خود هستند: مانند دادگاه انتظامی‌کانون کارشناسان رسمی‌دادگستری، دادگاه انتظامی‌وکلا و کارگشایان دادگستری که مرجع فرجام‌خواهی این مراجع دادگاه انتظامی‌قضات است. همچنین مرجع فرجامی‌در مورد آرای صادره از سوی هیأت موضوع ماده۳ قانون ثبت احوال، کمیسیون حل‌اختلاف موضوع قانون اصلاح قانون بیمه اجباری مسؤولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب ۱۶/۴/۱۳۸۷، دادگاه‌های بدوی عمومی‌دادگستری هستند که مانند سایر آراء دادگاه بدوی سایر مراحل را طی می‌کنند. در تبصره الحاقی به ماده ۴۰قانون سازمان نظام پزشکی در سال ۱۳۸۴نیز آرای قطعی هیأت‌های بدوی، تجدیدنظر و هیأت عالی نظام پزشکی قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان قلمداد شده‌اند.

۱-۲-۳- انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای ترکیب اعضا

اعضای مراجع اختصاصی اداری در بسیاری موارد انتصابی هستند و این انتصاب غالباً از سوی مقامات دستگاهی که مرجع اختصاصی در آن قرار دارد، انجام می‌پذیرد (خسروی و رستمی، ،۱۳۹۲ص۱۱۲) اما در این قسمت ترکیب اعضای این مراجع از دید میزان تخصص در زمینه اداری و قضایی بررسی خواهد شد (میرداماد نجف‌آبادی، ۱۳۹۰ص۸۳).

۱-۲-۳-۱- ترکیب کارشناس و غیرکارشناس

رسیدگی به اختلاف درمورد عوارض میان مؤدی و شهرداری در کمیسیون ماده ۷۷قانون شهرداری با ترکیب نمایندگانی از وزارت کشور، دادگستری و انجمن شهر (شورای شهر) انجام می‌پذیرد، برخلاف تشکیلات کمیسیون ماده ۱۰۰که الزاماً باید نمایندگان قوه‌قضائیه از قضات دادگستری و نمایندگان شورای شهر در کمیسیون ماده۱۰۰باید عضو اصلی شورای‌اسلامی‌شهر باشند.

در هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان نیز ترکیب اعضا، به صورت ترکیب کارشناس و غیرکارشناس است. طبق مواد ۶و۷ قانون تشکیل این هیأت، شرط مدرک تحصیلی فوق دیپلم یا معادل آن برای اعضا لازم دانسته شده و تصریح شده که در هیأت باید یک نفر آشنا به مسائل حقوقی عضویت داشته و حداقل دو نفر از اعضا، از میان کارکنان همان سازمان یا وزارتخانه با حداقل پنج سال سابقه کار باشند. وجود افراد دارای تجربه و تخصص در میان ترکیب اعضای هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر که آشنا به محیط کار هستند، به تخصصی شدن کار این هیأت کمک میکند. از سوی دیگر، وجود کارشناس حقوقی نیز برای تخصصی شدن انشاء رأی و اظهارنظر حقوقی در باب تخلف، مفید به نظر می‌رسد؛ اگرچه در برخی موارد، عبارت یک نفر آشنا به مسائل حقوقی، می‌تواند شامل افراد غیرکارشناس هم باشد که محل ایراد است.

۱-۲-۳-۲- ترکیب صرفاً کارشناسی

ترکیب برخی مراجع اختصاصی اداری منحصراً متشکل از کارشناسان متخصص در آن حوزه است. در مراجعی این چنین با توجه به زمینه علمی‌تخصصی و سابقه تجربی، افراد مجرب برای اظهارنظر تخصصی در این مراجع جای میگیرند. مزیت این روش در تخصصی بودن و آشنایی ایشان در زمینه مسائل مربوط به کار است. نمونه این مراجع، هیأت‌عالی انتظامی‌مالیاتی است. بر

طبق ماده ۲۶۱قانون مالیات مستقیم، هیأت عالی انتظامی‌مالیاتی، مرکب از سه نفر عضو اصلی و دو نفر عضو علی‌البدل خواهد بود که از بین کارمندان عالی مقام وزارت امور اقتصاد و دارایی که در امور مالیاتی بصیر و مطلع بوده و دارای ۱۶سال سابقه خدمت که لااقل شش سال آن را در امور مالیاتی اشتغال داشته باشند، منصوب میشوند.

۱-۲-۳-۳- ترکیب کارشناسی- قضایی

برخی از مراجع اختصاصی اداری مرکب از اعضای کارشناس و قاضی هستند؛ بدین معنا که در مراجع مذکور، علاوه بر کارشناسان که به ارائه نظرات کارشناسی می‌پردازند اعضایی با ابلاغ قضایی نیز وجود دارند. البته حضور قاضی در این ترکیب در صورتی که وی از رأی برابر با دیگران برخوردار باشد و ملاک، رأی اکثریت باشد و قاضی صرفاً به انشاء رأی صادره بپردازد، براساس رویه جاری، موجب تلقّی نهاد موصوف به عنوان «مرجع قضائی» نمی‌شود.[۳] از جمله مراجع دارای عضو قاضی کمیسیون ماده ۱۰۰قانون شهرداری است. به موجب تبصره یک ماده ۱۰۰قانون فوق الذکر، نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور، یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای شورای شهر به انتخاب شورا، به عنوان اعضای کمیسیون قلمداد می‌شوند. البته شایان ذکر است که در پی تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی، با توجه تغییر ساختار قوه‌قضائیه و این که دیگر وزیر دادگستری در رأس قوه‌قضائیه قرار ندارد و با عنایت به این نکته که در «قانون نحوه اجرای قسمتی از اصل یکصد و شصتم(۱۶۰) قانون اساسی»مصوب ۱۳۹۴مجلس شورای‌اسلامی‌نیز وظیفه‌ای برای وزیر دادگستری درخصوص انتخاب قاضی کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری‌ها ذکر نشده است، علی‌الاصول در حال‌حاضر تعیین قضات کمیسیون‌های مذکور باید با نظر رئیس قوه‌قضائیه صورت گیرد. از دیگر نهادهای دارای عضو قاضی، هیأت نظارت ماده ۶قانون ثبت اسناد و املاک و شورای‌عالی ثبت می‌باشند.

۲- تفکیک مراجع اختصاصی اداری از مراجع قضایی و اداری از جهت ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری از صلاحیت ترافعی برخوردارند. ترافع به معنای دعوا است و دعوا، به منازعه در حق معین اطلاق می‌شود (جعفری لنگرودی،۱۳۷۰ص ۲۹۰و ۱۴۶) به عبارت دیگر، هرگاه دو یا چند شخص درخصوص وجود حق معین یا چگونگی اجرای آن اختلاف داشته باشند، هر یک از آنها می‌تواند از دادگاه رفع این اختلاف را بخواهد.

ویژگی ترافعی بودن رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری، اگرچه از لحاظ ماهوی و کارکردی آنها را شبیه دادگاه‌های دادگستری می‌نمایاند؛ اما این مراجع از چهار منظر با دادگاه‌ها تفاوت دارند: ۱-تفاوت سازمانی و ساختاری؛ ۲-تفاوت در هدف و مبانی حقوقی؛ ۳- تفاوت در شیوه و آیین دادرسی و ۴-تفاوت در مرجعیت عام و خاص (هداوند و آقایی طوق، ۱۳۸۹صص۵۲-۵۹).

به لحاظ سازمانی و ساختاری، مراجع اختصاصی اداری جزیی از «اداره» می‌باشند. اعضای این مراجع نیز عموماً از کارمندان متخصص و مجرب دستگاه‌های اداری می‌باشند که بیشتر آنها فاقد صلاحیت‌های خاص قضایی هستند. از جهت تفاوت در مبانی و اهداف حقوقی نیز باید اشاره کرد مراجع اختصاصی اداری جزیی از نظام حقوق عمومی‌کشور می‌باشند که قواعد و احکامی‌متمایز از نظام حقوق خصوصی دارند. در مراجع اختصاصی، داوری میان نهادهای دولتی و افراد است در حالی که حقوق خصوصی حاکم بر روابط بین افراد است. بر این اساس مراجع اختصاصی اداری از قواعد خاص حقوق عمومی‌پیروی می‌کنند و مثلاً بر خلاف آیین دادرسی مدنی که اصولاً تحصیل دلیل توسط دادگاه ممنوع است، اعضای مراجع اداری می‌توانند با پذیرش روش «اثبات باز» به جمعآوری دلایل اقدام کنند تا به وظیفه خود به عنوان «نگهبان حقوق عمومی» عمل کرده باشند.

در مورد تفاوت در شیوه و آیین دادرسی هم باید گفت که رسیدگی رایگان، ساده، سریع، بدون تشریفات از ویژگی‌های مراجع اختصاصی اداری است که آنها را از دادگاه‌های دادگستری متمایز می‌کند. تفاوت در مرجعیت عام و خاص هم اشاره به این مطلب دارد که بر خلاف دادگاه‌های عمومی‌دادگستری، صلاحیت مراجع اختصاصی اداری اصولاً محدود به موارد مشخص در قانون است و احراز صلاحیت آنان در موارد تردید محتاج به دلیل است.

اما آنچه که از بیان ویژگی ترافعی مراجع اختصاصی اداری مدنظر می‌باشد، تفکیک آن از مراجع تشخیصی و تصمیم‌گیری جمعی یا مشورتی است که ماهیتاً کارکرد آنها حل‌وفصل دعاوی نیست. مراجع موردنظر اساساً تنها به ارائه تشخیص خود در موضوعات مختلف اقدام می‌کنند و نه آنکه به حل‌وفصل اختلاف یا دعوایی بپردازند و اتفاقاً تشخیص این مراجع است که مبنای طرح دعوا در دیوان‌عدالت اداری قرار می‌گیرد. نمونه‌ای از این مراجع تشخیصی، با توجه به رأی وحدت‌رویه شماره۶۱مورخ ۲۳/۳/۱۳۷۷هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری، «کمیسیون پزشکی موضوع ماده ۹۱قانون تأمین‌اجتماعی» است. دراینباره، حکم متفاوت قانون‌گذار در مواد ۶۳و۶۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، نیز خود بیانگر شناسایی این تفاوت ماهیتی بین دادگاه‌های اختصاصی اداری (با صلاحیت ترافعی) و مراجع اداری (واجد صلاحیت تشخیصی) است.

ماده ۶۳قانون دیوان اشعار میدارد: «هرگاه شعبه رسیدگی‌کننده دیوان درمرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند۲ماده۱۰ این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رأی لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رأی را ابرام می‌نماید و چنانچه رأی واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد، شعبه مکلف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی‌اقدام و سپس مبادرت به اتخاذ تصمیم یا صدور رأی نماید. در صورتی که از تصمیم متخذه و یا رأی صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی‌کننده ارجاع می‌شود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رأی را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده۷ این قانون، مبادرت به صدور رأی ماهوی می‌نماید. تبصره ـ شعبه می‌تواند علاوه بر نظر مشاورین موضوع ماده(۷) عنداللزوم از نظر کارشناسان و متخصصین هر رشته، از میان کارشناسان رسمی‌دادگستری و یا دستگاه‌های مربوط استفاده نماید».

همچنین در ماده۶۴ قانون مزبور آمده است: «در مواردی که به موجب قانون یا مصوبه‌ای لازم‌الاجرا، تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیت‌های علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی به عهده کمیسیون یا هیأت‌هایی واگذار شده باشد، شعب دیوان فقط از جهت رعایت ضوابط قانونی و تطبیق موضوع و فرآیند بررسی آن براساس قانون یا مصوبه رسیدگی میکنند و در صورت شکایت شاکی از حیث تشخیص موضوع، شعبه رسیدگی‌کننده موظف است حسب مورد پس از ارجاع پرونده به هیأت کارشناسی تخصصی ذی‌ربط که توسط شعبه تعیین میگردد با کسب نظر آنان، مبادرت به انشاء رأی نماید».

مؤلفه دیگری که در تعریف مراجع اختصاصی اداری موضوع بند۲ماده ۱۰قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری می‌تواند قابل تأمل باشد، آن است که چنین مراجعی اساساً «مرجع قضایی» قلمداد نمیشوند. تبصره۲ماده مذکور نیز به نوعی مؤید این مرزبندی بین مراجع اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی و مراجع قضایی است؛ همچنانکه در رأی وحدت‌رویه شماره ۱۷۰مورخ ۲۰/۳/۱۳۸۶صادره از هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری، هیأت‌های مستشاری و محکمه تجدید نظر دیوان محاسبات به دلیل عضویت حاکم شرع منصوب از سوی رئیس قوه‌قضائیه، مرجع اختصاصی اداری محسوب نشده‌اند، حال آنکه در مقابل هیأت عمومی‌ دیوان در رأی وحدت‌رویه شماره ۲۵۲مورخ ۱۳/۸/۱۳۸۰سازمان تعزیرات حکومتی را از اجزای قوه مجریه و یک مرجع اختصاصی اداری به شمار آورده است.

این تفکیک ماهیتی میان مراجع قضایی و مراجع اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی زمانی پررنگ‌تر می‌شود که در ترکیب هیأت‌ها یا کمیسیون‌هایی که به منظور حل‌وفصل اختلافات اداری شکل میگیرند، یک مقام قضایی نیز حضور پیدا میکند. در چنین مواردی تلقی این مرجع به عنوان یک مرجع اختصاصی اداری یا مرجع قضایی منوط به نوع کارکردی است که آن مقام قضایی در ترکیب آن مرجع ایفا می‌کند. چنانچه مقام قضایی صرفاً به عنوان یک عضو عادی حضور داشته باشد و رأی نهایی بر مبنای نظر اکثریت صادر شود، آن هیأت یا کمیسیون یک مرجع اختصاصی اداری قلمداد خواهد شد؛ هرچند انشاء رأی نهایی توسط مقام قضایی صورت گیرد و همچنین اگرچه رأی صادره، مورد نظر قاضی عضو نیز بوده باشد. اما در صورتی که مقام قضایی، مقام تصمیم‌گیرنده نهایی قلمداد شود و نظر سایر اعضا صرفاً نظر کارشناسی به شمار آید، به‌گونه‌ای که رأی صادره را بتوان رأی مقام قضایی قلمداد نمود، در این صورت مرجع مزبور، به‌رغم قابل انتقاد بودن این دیدگاه، مرجعی قضایی قلمداد شده است که به موجب تبصره۲ماده۱۰قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری، رسیدگی به شکایات از آرای چنین مراجعی در صلاحیت دیوان‌عدالت اداری نخواهد بود؛ همچنان‌که در رابطه با آرای صادره از کمیسیون موضوع ماده واحده تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی مصوب ۱۳۶۷که در مقام اعتراض به آرای صادره از کمیسیون ماده ۵۶قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع صادر می‌شوند، با توجه به اینکه مقرر شده است «پس از اعلام نظر کارشناسی هیأت»، قاضی رأی را صادر میکند، طبق رأی شماره ۳/۷۶هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری به تاریخ ۱۰/۱۰/۱۳۷۶و اصلاحیه سال ۱۳۸۷قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع، اعتراض به آرای این هیأت قابل رسیدگی در شعب دادگاه‌های عمومی‌دانسته شده است و نه در دیوان‌عدالت اداری.

شایان ذکر است که در رابطه با «کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی» که جهت رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های فاقد پروانه بهره‌برداری مصوب ۱۳۸۹و قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱شکل گرفته و ترکیب آن طبق تبصره ۵قانون مذکور عبارت است از یک نفر قاضی با حکم رئیس قوه‌قضائیه، یک نفر نماینده سازمان جهادکشاورزی استان با حکم رئیس سازمان و یک نفر نماینده شرکت آب منطقه‌ای استان با حکم مدیر عامل شرکت، هرچند پس از بررسی پرونده‌های شکایات اشخاص علیه دولت، «رأی لازم توسط قاضی عضو کمیسیون صادر میگردد»، اما در ادامه تبصره مزبور (برخلاف رویه متخذه در هیأت تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی)، مقرر شده است که «احکام صادره مذکور ظرف بیستروز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان‌عدالت اداری می‌باشد.» بنابراین به نظر می‌رسد که قانون‌گذار در مقرره اخیر منطبق با اصول حاکم بر موضوع، برای دیوان‌عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء مراجع مذکور را قائل شده است؛ چراکه باید اصل، صلاحیت دیوان‌عدالت اداری برای رسیدگی به اعتراضات دادگاه‌های اختصاصی در حوزه دعاوی اداری باشد و صِرف وجود قاضی در هیأت یا صدور رأی توسط قاضی نباید از دیوان سلب صلاحیت کند؛ لذا رویکرد قانون‌گذار در مورد کمیسیون رسیدگی به آب‌های زیرزمینی که دیوان را صالح دانسته، صحیح بوده اما رویه‌های پیشین دیوان و نظر قانون‌گذار در اصلاحیه قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع در سال ۱۳۸۷که از دیوان سلب صلاحیت نموده، با اصول حقوقی حاکم بر موضوع و ماهیت اداری مراجع مذکور مطابقت ندارد.

۳- بررسی و نقد ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری براساس رویه دیوان‌عدالت اداری حجم بالای پرونده‌های طرح شده در دیوان‌عدالت اداری که مرتبط با مراجع اختصاصی اداری می‌باشند این فرض را متبادر به ذهن می‌سازند که گرچه بی‌تردید عوامل انسانی و جامعه شناختی هم می‌توانند تأثیرات قابل‌توجهی داشته باشند، اما ساختار و صلاحیت‌های این مراجع هم می‌تواند از جمله عوامل شکل‌گیری و طرح این حجم بالا از دعاوی علیه آرا این مراجع در دیوان‌عدالت اداری باشد. لذا در ادامه سعی می‌شود با تحلیل آرای شعب دیوان‌عدالت اداری درستی یا نادرستی فرض مذکور یعنی میزان نقش‌آفرینی ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری در طرح دعاوی فراوان در دیوان‌عدالت اداری مورد بررسی قرار گیرد:

۳-۱- بررسی و نقد ساختار مراجع اختصاصی اداری

ساختار فعلی مراجع اختصاصی اداری از حیث تعدد مراحل رسیدگی و ترکیب اعضای آنها می‌تواند ایراداتی داشته باشد که منجر به نقض آرای این مراجع در دیوان‌عدالت اداری می‌شود که در ادامه با توجه به رویه قضایی دیوان به مواردی از آنها اشاره می‌شود:

۳-۱-۱- عدم شکل‌گیری فرآیند دو مرحله‌ای رسیدگی در تمامی‌مراجع اختصاصی اداری مطالعه برخی آرای صادره توسط دیوان‌عدالت اداری که به نقض آرای مراجع اختصاصی اداری پرداخته‌اند، حاکی از ضعف استدلال و اشتباهات حکمی‌یا موضوعی قابل ملاحظه از سوی مراجع مذکور است. شکلدهی فرآیند دو مرحله‌ای رسیدگی، از جمله در رابطه با مراجعی مانند کمیسیون ماده ۷۷قانون شهرداری می‌تواند ضریب خطا در تصمیم‌گیری‌های این دسته از مراجع اختصاصی اداری را کاهش دهد؛ چرا که « تجدید نظر (پژوهش)، دوباره قضاوت کردن امری است که بدواً مورد قضاوت قرار گرفته و به نوعی، بازبینی اعمال دادگاه نخستین… است» (شمس، ،۱۳۹۲ص۱۵۴) و در نتیجه این امر می‌توان امیدوار بود که اشتباهات آشکار در مرحله نخستین، در مرحله تجدیدنظر اصلاح شود. متعاقب این اصلاح در ساختار مراجع اختصاصی اداری، می‌توان پیگیری اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری را به این ترتیب مطرح نمود که رسیدگی به شکایات از آرا و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری با توجه به برگزاری دو مرحله‌ای رسیدگی قبلی در این مراجع، در دیوان‌عدالت اداری به صورت یک مرحله‌ای درآید. لازم به ذکر است به لحاظ تطبیقی همانند فرانسه که پیشتر مورد اشاره قرار گرفت، بر مبنای ماده ۴۹قانون آییندادرسی دادگاه اداری آلمان (مصوب ۱۹۹۱با اصلاحات۲۰۱۳) دیوان‌عالی اداری فدرال علی‌الاصول یک مرجع فرجامی‌محسوب می‌شود.[۴] صرفاً مطابق ماده ۶۰قانون شورای دولتی لبنان (مصوب ۱۹۷۵با اصلاحات ،)۲۰۰۰این شورا مرجعِ تجدیدنظر یا فرجام‌خواهی از آن دسته امور اداری است که در قانون برای آنان دادگاه اختصاصی پیش‌بینی شده است.[۵] به عبارتی عمده نظام‌های حقوق مدرن به دادگاه‌های عالی خودشان فرجامی‌ داده‌اند.

از فواید شکل‌گیری رسیدگی دو مرحله‌ای جلوگیری از حکم به ورود شکایت در آن دسته از دعاوی است که با کمی‌دقتِ مقام رسیدگیکننده در مراجع اختصاصی اداری، می‌توان مانع از طرح آن در دیوان‌عدالت اداری شد. به طور مثال شعبه۳۳ دیوان در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۳۳۰۱۸۴۲مورخ ۱۰/۱۰/۱۳۹۱رأی کمیسیون ماده ۷۷قانون شهرداری را .«… نظر به اینکه کمیسیون ماده ۷۷صرفاً صلاحیت رسیدگی به اختلاف فیمابین مؤدی و شهرداری نسبت به عوارض معینه را دارد و ورود مرجع مذکور در موضوع جریمه کمیسیون ماده صد و الحاق مبلغ جریمه به عوارض مورد رسیدگی در کمیسیون ماده۷۷ فاقد محمل قانونی می‌باشد»، نقض نموده است (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ،۱۳۹۳ص۴۷) پر واضح است که اگر رسیدگی در کمیسیون ماده۷۷ قانون شهرداری دو مرحله‌ای بود انتظار میرفت که ضمن دقت بیشتر در پرونده، با تشخیص مسأله صلاحیت ذاتی، از طرح چنین دعوایی در دیوان‌عدالت اداری جلوگیری شود.

۳-۱-۲- عدم اجرای صحیح اصول دادرسی منصفانه، عدم رعایت مقررات مؤسس این مراجع و تشکیل نشدن جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری باید توجه داشت که اولاً جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری باید حتماً با «حضور» اعضای آنها تشکیل شود؛ چراکه در برخی موارد حضور اعضا موضوعیت دارد؛ همچنان که شعبه۲۹دیوان‌عدالت اداری در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۲۹۰۳۴۰۷مورخ ۱۱/۹/۱۳۹۱این موضوع را در رابطه با شکایت از رأی کمیسیون ماده۷۷ اینگونه مورد اشاره قرار داده که «در رأی مورد شکایت، امضای نماینده دادگستری مشهود نیست که علت این امر مشخص نیست و چنانچه نماینده مذکور حضور نداشته، جلسه واجد مقررات قانونی نبوده است.» (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ۱۳۹۳، ص۵۳).

ثانیاً، باید در هر حوزه به تعداد کافی هیأت یا کمیسیون اداری تشکیل شود به‌گونه‌ای که اعضای هیأت ناگزیر به رسیدگی موارد زیادی از تخلفات یا اختلافات در خلال یک جلسه رسیدگی نباشند و در این باره باید به‌طور مثال مانند آنچه که در ماده ۱۱۳آیین دادرسی کار مقرر شده است، این ضابطه را تعیین نمود که در یک روز نباید بیش از پنج پرونده به هر مرجع رسیدگی کننده ارجاع شود. این مهم خصوصاً از آن رو اهمیت می‌یابد که در برخی موارد، آراء هیأت‌ها و کمیسیون‌ها در دیوان‌عدالت اداری به دلیل عدم حضور اعضا یا عدم رعایت ضوابط و مقررات به دلیل حجم زیاد پرونده‌های مورد رسیدگی نقض و ابطال می‌شود.

همچنین در این مبحث باید به دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۲۰۰۳۷۰۶شعبه ۲۰دیوان مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۹۱نیز اشاره نمود که طی آن، شعبه مذکور رأی هیأت حل‌اختلاف اداره کار را با این استدلال که «معنی رسیدگی در مراجع حل‌اختلاف این است که اظهارات هریک از طرفین را مورد نقد و بررسی و مطابقت با اسناد و دلایل مثبته قرار دهند که در مانحن‌فیه هیچگونه اقدام به معنای رسیدگی ملاحظه نمی‌گردد»، نقض نمود (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور ،۱۳۹۳، ص۵۷)

۳-۱-۳- اشکالات ساختاری مراجع اختصاصی اداری از حیث ترکیب اعضا

در مواردی قانون‌گذار در بیان ترکیب اعضای مراجع اختصاصی اداری از عبارت اشخاص آشنا به مسائل حقوقی استفاده نموده است که کلی بودن این عبارت می‌تواند موجب آن شود که از افراد غیرکارشناس و دارای آشنایی سطحی و کلی به امور حقوقی استفاده شود. در مواردی نیز در جهت اصلاح ساختار مراجع اختصاصی اداری ضرورت دارد که استفاده از کارشناس متخصص در موضوع در ترکیب اعضاء و یا الزامی‌نمودن ارجاع موضوعات به کارشناس در مواردی که اعضای مراجع رسیدگی‌کننده شخصاً از آگاهی و تخصص لازم برخوردار نیستند، مورد توجه قانون‌گذار قرار گیرد.

در این باره می‌توان به دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۷۰۹۰۳۳۰۱۵۶۰در پرونده کلاسه۲۴۳۲/۹۱شعبه ۳۳ دیوان‌عدالت اداری اشاره نمود که در آن تأکید شده است «قطع بناء و تخریب در مواردی که در قوانین موضوعه مورد تصریح واقع شده نیز محتاج تأیید کارشناس متخصص از جهت تخالف و تغایر با موازین قانونی می‌باشد.» و حال آنکه در رأی صادره از کمیسیون ماده صد شهرداری به این موضوع توجه نشده است و لذا می‌تواند از جهات نقض رأی مذکور به شمار آید.

۳-۱-۴- فقدان دوره‌ها و برنامه‌های آموزشی دقیق و مستمر به ویژه برای اعضای متغیر در مراجع

به نظر می‌رسد پیش‌بینی و اجرای برنامه‌های نوآموزی و بازآموزی و تألیف کتابچه‌ها و بروشورهای آموزشی برای اعضای مراجع اختصاصی اداری امری ضروری است. در بیان اهمیت امر آموزش می‌توان از جمله به دعوایی اشاره نمود که یک شرکت پیمانکاری، به طرفیت کمیسیون ماده ۷۷شهرداری یکی از شهرهای تابعه استان اصفهان به خواسته تقاضای صدور حکم مبنی بر نقض یکی از آراء این کمیسیون، طرح نموده و شعبه ۳۱دیوان‌عدالت اداری در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۳۱۰۲۰۰۹ درخصوص آن چنین حکم داده است که: «با عنایت به محتویات پرونده نظر به اینکه موضوع رأی معترض‌عنه عوارض نیم‌درصد پیمانکاری مربوط به سال‌های ۸۸و ۸۹ می‌باشد و پس از اجرایی شدن قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷مطابق رأی شماره ۵۵۰- ۸/۸/۹۱هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری محمل قانونی ندارد و فعالیت‌های پیمانکاری نیز از مصادیق ارائه خدمات موضوع ماده ۵۰مذکور محسوب می‌گردد، بنابراین شکایت شرکت شاکی را موجه و حکم به ورود آن و نقض رأی معترض صادر می‌گردد و خوانده ملزم است پرونده را به کمیسیون هم عرض ارجاع نماید….» (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ،۱۳۹۳ص۳۶-۳۷) ملاحظه می‌شود که اگر اعضای کمیسیون ماده ۷۷شهرداری شهر مزبور آموزش‌های لازم را دریافت نموده بودند و با قوانین و مقررات و خصوصاً رویه دیوان‌عدالت اداری آشنایی داشتند، چه بسا چنین دعوایی در دیوان مطرح نمیشد.

۳-۲- بررسی و نقد صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری

برخی از جهاتی که موجب نقض آراء صادره از مراجع اختصاصی اداری می‌شود را می‌توان به عنوان آسیب‌های مرتبط با صلاحیت‌های این مراجع مورد مطالعه قرار داد که عبارتند از:

۳-۲-۱- عدم رعایت صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری توسط اعضا

مداقه در رویه قضایی شعب دیوان‌عدالت اداری آشکار می‌سازد که آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری در برخی موارد به واسطه عدم رعایت حدود صلاحیت آنان نقض می‌شود. این امر در مواردی به واسطه روشن نبودن قلمرو صلاحیت برای اعضای این مراجع است و در مواردی نیز این امر ناشی از بی‌دقتی اعضا در رعایت صلاحیت‌های تعیین شده می‌باشد که موجب تجاوز از (Barnett, 2007, p.759; Ian, 2013, p.82; Alder, 2002, p.372) حدود صلاحیت یا عدم اجرای صلاحیت می‌شود.

در همین خصوص شعبه۷ دیوان در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۰۷۰۲۱۰۱مورخ۷/۱۱/۱۳۹۱ رأی صادره از هیأت موضوع ماده ۳۳قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع را با توجه به اینکه ماده مزبور «صرفاً حق فسخ یا استرداد را به اعضای هیأت مندرج در ماده مذکور اعطاء نموده است و نظر به اینکه رأی صادره متضمن فسخ و تخلیه و اخذ اجرت‌المثل می‌باشد که از حدود اختیارات خارج به نظر میرسد»، نقض نموده است (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ،۱۳۹۳ ص ۱۰۶) شعبه۵ دیوان نیز در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۰۵۰۲۶۱۲مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱رأی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات کارکنان ناجا را ـ از جمله ـ «توجهاً به اینکه هیأت‌های رسیدگی به تخلفات کارکنان ناجا مرجع قانونی احراز اخذ رشوه و تحصیل مال از طریق نامشروع نبوده و قانوناً فقط مراجع قضایی صلاحیت اظهارنظر در این مورد را دارند و با التفات به اینکه با احراز برائت شاکی از اتهامات انتسابی، ادعای ارتکاب اعمال خلاف شئون نظامی‌بلاوجه بوده»، نقض نموده است. (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ،۱۳۹۳ص۹۵).

پرونده دیگر که از مصادیق اشتباه و بیدقتی در رأی توسط مرجع اختصاصی اداری است، دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۳۲۰۳۰۲۹مورخ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱شعبه ۳۲دیوان است که به حکم تخریب کمیسیون ماده ۱۰۰شهرداری اعتراض شده است. دیوان با بررسی جوانب، نوع تخلف را دیوارکشی دانسته که دیوارکشی در مسیر طرح، اقدام عمرانی محسوب نشده و مشمول ماده ۱۰۰قانون شهرداری نمی‌شود. کمیسیون مذکور بدون توجه به مورد و به طور اشتباه رأی به تخریب داده در حالی که مورد مذکور در صلاحیت تعیین شده قانونی کمیسیون نمی‌باشد. در پرونده دیگر به شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۳۲۰۳۷۲۰ مورخ ۲۲/۱۲/ ۱۳۹۱نیز که شعبه ۳۲درخصوص صدور حکم تخریب صادر کرده است، کمیسیون ماده۱۰۰شهرداری به دلیل قرار گرفتن مستحدثات ملک در بستر رودخانه، حکم تخریب صادر نموده است. دیوان، قرار گرفتن مستحدثات ملک در بستر رودخانه را از اسباب صدور حکم تخریب ندانسته و در واقع از رأی مذکور می‌توان استنباط کرد که دیوان معتقد است که کمیسیون در این زمینه دچار اشتباه در فهم قانون از محدوده صلاحیت خود شده و با تفسیر اشتباه از صلاحیت خود، تجاوز از حدود صلاحیت نموده است. کمیسیون، مصادیقی را در حدود صلاحیت خود فرض نموده که در محدوده صلاحیتش نیست.

۳-۲-۲- فقدان آیین دادرسی مشخص برای مراجع اختصاصی دارای صلاحیت ترافعی

ماهیت دعاوی مطروح در مراجع اختصاصی اداری به‌گونه‌ای است که لزوم توجه به مواردی مانند «نفع عمومی» و «حقوق شهروندی» و البته تعادل میان این دو را ایجاب می‌کند. بنابراین با تدوین یک آیین دادرسی مخصوصِ مراجع اختصاصی اداری، به مثابه «حقوق تضمین کننده» می‌توان سطح انصاف رویه‌ای در این مراجع را بالا برد و به تبع آن از طرح دعاوی بی‌مورد در دیوان‌عدالت اداری جلوگیری کرد؛ مانند آنچه که در رابطه با مراجع حل‌اختلاف کارگری کارفرمایی تدوین شده است (آیین دادرسی کار مصوب۷/۱۱/۱۳۹۱وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی) یا حداقل تبیین اصول دادرسی منصفانه مشترکی که میبایست در مراجع اختصاصی اداری اعمال شوند مانند آنچه که در ماده ۱۷پیش‌نویس لایحه «قانون اصول و آیین‌های تصمیم‌گیری اداری» (قانون اداری) که به ابتکار کمیسیون حقوق عمومی‌مرکز توسعه قضایی قوه‌قضائیه تنظیم شد، ارائه گردید؛ و یا تعیین دقیق این که آیا اصول حاکم بر آیین دادرسی مدنی و کیفری در مراجع شبه حقوقی و شبه‌کیفری نیز قابل اعمال هستند یا خیر؟ (به طور مثال: دادنامه شماره ۶۶۴و ۶۶۵هیأت عمومی‌دیوان‌عدالت اداری به تاریخ ۲۵/۹/۱۳۹۲) چراکه نگاهی به آرای مراجع اختصاصی اداری که در دیوان‌عدالت اداری مورد نقض قرار گرفته‌اند به خوبی بیانگر آن است که در موارد زیادی فقدان آیین دادرسی منقح و مشخصی برای مراجع مذکور، موجبات نقض آنها را فراهم آورده‌اند.

به طور مثال، شعبه ۲۱دیوان در دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۲۱۰۲۶۶۱ مورخ ۱۹/۱۰/۱۳۹۱ رأی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری را ـ از جمله ـ به این دلیل که «در برگ ابلاغ اتهام، هیأت محترم رسیدگی‌کننده می‌بایست عنوان قانونی مندرج در بندهای مختلف ماده۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری را که با تخلف مطابقت دارد به کارمند متخلف تفهیم می‌کرد، نه عنوان عمل ارتکابی را»، نقض نموده است (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور، ،۱۳۹۳ص۹۱)

شعبه اول دیوان هم در دادنامه خود در پرونده کلاسه ۱/۹۰/۷۴۱بر این نکته تأکید نموده است که «چون در قانون مقررات تعزیرات حکومتی درخصوص وکالت در مراجع مذکور حکم خاصی بیان نشده است و در موارد سکوت قوانین مراجع خاص باید حکم موضوع را از قوانین و مقررات عمومی‌استنباط کرد بنابراین به دلیل سکوت قوانین و مقررات سازمان تعزیرات درخصوص وکالت در مراجع مذکور با توجه به حکم آمره و مطلق ماده۳۳ قانون آیین دادرسی مدنی در دادگاه‌های عمومی‌و انقلاب، شرایط وکالت در تعزیرات حکومتی مشمول حکم مقرر در ماده یاد شده بوده است.» (مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور،۱۳۹۳ص۱۷)

همانگونه که از آراء فوق برمی‌آید، ایراداتی مانند «عدم تفهیم اتهام»، «چگونگی استفاده از وکیل» از جنس عدم رعایت حقوق شکلی است که احتمال پایمال شدن حقوق ماهوی افراد را دربردارد. لذا با توجه به این که مراجع اختصاصی ذکر شده در این آرا فاقد قانون آیین دادرسی منقحی هستند و یا در زمان صدور آراء شعب دیوان هنوز آیین دادرسی مربوط به آنها وضع نشده

بود (آیین دادرسی کار مصوب ۱۳۹۱وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی) ضرورت دارد که آیین دادرسی مشخص و منقحی برای دادرسی در مراجع اختصاصی اداری تدوین گردد؛ گرچه ذکر این نکته ضروری است که تدوین هرگونه آیین دادرسی به خصوص، باید با رعایت اصل سرعت و غیر تشریفاتی بودن رسیدگی‌ها در مراجع اختصاصی اداری صورت گیرد تا مبادا این مراجع نیز به اطاله دادرسی که دامنگیر دادگاه‌های عمومی‌شده است، دچار شوند.

نتیجه

همچنان‌که ملاحظه شد اشکالات موجود در ساختار و همچنین ابهامات احتمالی ناشی از عدم تبیین دقیق و روشن صلاحیت‌های مراجع اختصاصی اداری و فقدان آیین دادرسی مشخص و منقحی برای این مراجع موجب شده است که بسیاری از آراء مراجع مذکور در دیوان‌عدالت اداری نقض شوند و لذا با توجه به ساختار و صلاحیت‌های متنوع مراجع اختصاصی اداری و تعدد فراوان این مراجع در نظام اداری کشور پیشنهاد می‌شود به منظور اصلاح ساختار و صلاحیت‌ها و نحوه رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری و به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی، حذف وظایف یا صلاحیت‌های موازی، مشابه و غیرلازم و احیاناً انحلال مراجع غیرضروری، نهاد یا شورای‌عالی با ترکیب نمایندگان دستگاه‌های دولتی و نهادهای غیرمتمرکز و زیرنظر وزیر دادگستری با توجه به نقش رابط بودن ایشان بین قوای مجریه و قضاییه شکل گیرد. ضمناً شورای‌عالی موردنظر از این صلاحیت هم برخوردار باشد که ایجاد هرگونه مرجع اختصاصی دیگر قبل از هر اقدام قانونی موکول به تصویب این شورا باشد.

همچنین پیشنهاد می‌شود درخصوص ضرورت یا عدم ضرورت وجود و استمرار فعالیت مراجع اختصاصی اداری موجود در ساختار اداری کشور بررسی آسیب‌شناسانه و دقیقی صورت گرفته و در صورت لزوم مراجع اختصاصی اداری جدیدی شکل گیرند. برای مثال، در این باره، با مطالعه مواد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲مجمع تشخیص مصلحت نظام) این پرسش به ذهن خطور می‌کند که آیا نمی‌توان برخی از دعاوی که در صلاحیت دیوان‌عدالت اداری است به مراجع اختصاصی اداری سپرد؟ به طور نمونه اینکه آیا نمی‌توان برای رسیدگی به شکایات استخدامی‌کارکنان نیز مرجعی اختصاصی شکل داد و صرفاً دیوان‌عدالت اداری را در جایگاه مرجع فرجامی‌قرار داد؟ چراکه در حال‌حاضر شعب دیوان‌عدالت اداری طبق بند ۳ماده ۱۰قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مرجع «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند(۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» می‌باشند و حجم وسیعی از شکایات واصله به دیوان مرتبط با شکایات کارکنان از حیث تضییع حقوق استخدامی‌است، و این در حالی است که با توجه به جایگاه رفیع دیوان‌عدالت اداری در نظام دادرسی در کشور می‌توان رسیدگی به این شکایات را همچون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان در صلاحیت یک مرجع اختصاصی اداری مستقل که طی دو مرحله به شکایات رسیدگی می‌نماید، قرار داد و رسیدگی فرجامی‌به شکایات از آراء این مرجع را به دیوان‌عدالت اداری سپرد. شایان ذکر است در این صورت حق دادخواهی مردم و به طور خاص مراجعه آنها به دیوان‌عدالت اداری تحدید نخواهد شد چرا که همچنان نظارت قضایی این مرجع برقرار است؛ به عبارتی مغایرتی از این حیث با قانون اساسی وجود نخواهد شد. چرا که قانون اخیر حکمی‌درخصوص فرجامی ‌یا غیرِ فرجامی ‌بودن دیوان ندارد. به هر حال قضازدایی به معنای بسط اختیارات و سازوکارهای اداری می‌تواند به عنوان یکی از مؤثرترین راهکارها برای کاهش میزان دعاوی در مراجع قضایی مانند دیوان‌عدالت اداری مورد توجه قرار گیرد، به نحوی که دیوان مزبور تنها به عنوان مرجع فرجامی‌در برخی دعاوی از جمله دعاوی استخدامی ‌مورد استفاده قرار گیرد. نتایج حاصل از بررسی تطبیقی نیز مؤید این راهکار بوده است.

در این باره این نکته را هم نباید فراموش کرد که تا پیش از شکل گیری دیوان برخی مراجع اختصاصی اداری وجود داشته‌اند که به دعاوی استخدامی‌و اداری رسیدگی می‌نمودند؛ مانند هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی‌کارکنان سازمان تأمین اجتماعی موضوع ماده۳۷آیین‌نامه استخدامی‌سازمان بیمه‌های اجتماعی مصوب ۱۳۴۸و شورای استخدامی‌موضوع بند۷ماده ۴۲ آیین‌نامه استخدامی‌شهرداری‌ها مصوب ۱۳۵۰یا هیأت حل‌اختلاف مستخدمین بانک‌ها موضوع ماده۲آیین‌نامه تشکیل هیأت حل‌اختلاف مستخدمین بانک‌ها مصوب .۱۳۴۹تحلیل و بررسی تجربه استقرار و فعالیت چنین مراجعی می‌تواند در رابطه با شکل‌گیری مجدد آنها یا موارد مشابه آن، با وضع صلاحیت رسیدگی فرجامی‌برای دیوان‌عدالت اداری، مورد توجه قرار گیرد.

 

فهرست منابع

فارسی و عربی

 – ابراهیمی، سیدفتاح۱۳۹۳اصول دادرسی عادلانه در رسیدگی به تخلفات اداری، تهران: مؤسسه پژوهش‌های حقوقی شهر دانش.

– ابوالحمد، عبدالحمید ۱۳۷۰حقوق اداری ایران، چ ،۴تهران: توس.

– امامی، محمد و موسوی، سیدنصراله ۱۳۸۳«مبانی نظری مراجع شبه‌قضائی و جایگاه آنها در حقوق ایران»، مجله علوم اجتماعی و انسانی دانشگاه شیراز، دوره بیست‌ویکم، شماره دوم.

– جعفری لنگرودی، جعفر۱۳۷۰ترمینولوژی حقوق، چ ،۵تهران: گنج دانش.

 – خسروی، احمد و رستمی، ولی۱۳۹۲ «الگوی مناسب برای تدوین قانون آیین دادرسی اداری در ایران و ضرورت آن؛ نظام فرانسوی یا انگلیسی؟»، پژوهش‌های حقوق تطبیقی، دوره ،۱۷شماره۲

– رستمی، ولی [و دیگران] ۱۳۸۸دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران: دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

– زرین‌قلم، اکبر۱۳۶۶«بحثی در باب دیوان‌عدالت اداری»، فصلنامه مطالعات حقوقی و قضایی دادگستری، شماره ۱۱و۱۲

 – سلاحی، جعفر ۱۳۸۹مراجع اختصاصی شبه قضایی: شوراهای حل‌اختلاف، تهران: جنگل.

– شمس، عبدالله ۱۳۹۲آیین دادرسی مدنی، دوره بنیادین، جلد دوم، چ ،۲۱تهران، دراک.

– صدرالحفاظی، سیدنصرالله ۱۳۷۲نظارت قضائی بر اعمال دولت در دیوان‌عدالت اداری، تهران: شهریار.

 – طباطبایی موتمنی، منوچهر ۱۳۷۴حقوق اداری، چ ،۲تهران: سمت.

– کریمیان، محمدوزین (بیتا)، نظارت شکلی – نظارت ماهوی، مندرج در:

Http://www.ensani.ir/storage/Files/20101213153239-95772.pdf

تاریخ مراجعه:۰۹/۰۸/۱۳۹۶

– مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور۱۳۹۳مجموعه آرای شعب دیوان‌عدالت اداری، تدوین: تهران: مرکز مطبوعات و انتشارات قوه‌قضائیه.

– میرداماد نجف‌آبادی، سیدعلی ۱۳۹۰«نیم نگاهی به قوانین دادرسی اداری در ایران و سیر تحولات آن»، معرفت حقوقی، سال اول، شماره دوم.

– مولابیگی، غلامرضا ۱۳۹۴صلاحیت و آیین‌دادرسی دیوان‌عدالت اداری، چ دوم، تهران: معاونت آموزش، پژوهش و پیشگیری دیوان‌عدالت اداری، جنگل و جاودانه.

– واعظی، سید مجتبی ۱۳۸۷« نقش دیوان‌عدالت اداری در دادرسی شرعی مقررات اداری»، پژوهش‌نامه حقوق و علوم سیاسی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه مازندران، سال سوم، شماره یازدهم.

– هداوند، مهدی و آقایی‌طوق، مسلم ۱۳۸۹دادگاه‌های اختصاصی اداری، تهران: خرسندی.

انگلیسی

– Alder, John. (2002), General principles of constitutional and administrative law, 4thedition, New York: Palgrave.

 Barnett, Hilaire. (2007), Constitutional and administrative law, 6th edition, Miltan Park, Routledge: Cavendish..

– Harlow Carol & Rawlings Richard, (2009), Law and Administration, New York: Cambridge University Press

– Ian, Ellis Jones. (2013), Essential administrative law, Tehran: khorsandi.