بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیر‌مترقبه

 نگاهی به آرای جدید هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری

سید احسان حسینی

کارشناس حقوقی

قانون‌گذار در قوانین برنامه‌های توسعه کشور اهداف متعددی را بیان می‌کند. بسیاری از مسائل مربوط به امور بانکی نیز در این قوانین پیش‌بینی می‌شود. این دسته از قوانین حاوی سیاست‌های بلندمدت دولت است. برعکس قوانین بودجه که برنامه کوتاه‌مدت (یکساله) بوده و عمدتاً مالی دولت را بیان می‌کند، برنامه‌های پنج‌ساله (میان‌مدت) به موضوعاتی می‌پردازند که اجرای آن طولانی‌تر بوده و بیشتر از یکسال زمان خواهد برد. در کشور ما تاکنون شش قانون برنامه توسعه به تصویب رسیده است. نکته مهم دیگر این که با پایان یافتن مدت اجرای قانون، استناد به احکام آن فاقد وجاهت است زیرا آن احکام صرفاً در همان دوره معتبر و مدنظر بوده است. از آن جا که برخی از احکام این قوانین همواره تکرار می‌شدند، در بهمن ماه سال ۹۵ قانونی تحت عنوان قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به تصویب رسید و همان‌طور که از نام آن پیداست مقرراتی را بیان کرد که خصیصه دائمی دارند و از ذکر آن در قوانین برنامه‌های موقت پنج‌ساله بی‌نیاز شد. اما انتقادی که به این قانون وارد به نظر می‌رسد این است که در قانون موصوف طیف گسترده‌ای از موضوعات مورد اشاره قرار گرفته است و از عنوان قانون نمی‌توان به محتوای آن پی برد. برای مثال قوانین بانکی، معاملاتی دولت، بیمه، سرمایه‌گذاری، قضایی و… آن در این قانون ذکر شده است که از این حیث کارشناسان یا مدیران حقوقی دستگاه‌های اجرایی باید تلاش مضاعفی برای یافتن احکام مدنظر به خرج دهند.

در حال‌حاضر آخرین قانون برنامه کشور، قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است که در اسفند ماه سال ۱۳۹۵ به تصویب رسید و تا پایان سال‌جاری (۱۴۰۰) معتبر است. بدیهی است که در سال آینده باید منتظر قانون برنامه هفتم توسعه باشیم و دیگر نمی‌توان قانون کنونی را واجد اعتبار شناخت.

به هر حال بخش۷ این قانون (مواد ۳۱ الی ۳۴) به کشاورزی اختصاص داده شده است. به موجب ماده۳۳ «دولت مکلف است در اجرای بندهای سوم و ششم سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و به‌منظور متنوع‌سازی ابزارهای حمایت از بخش کشاورزی، تأمین و تجهیز منابع، توسعه و امنیت سرمایه‌گذاری، افزایش صادرات محصولات کشاورزی و ارزش‌افزایی و تکمیل زنجیره ارزش محصولات کشاورزی اقدامات ذیل را به انجام برساند» و در ادامه در بند(خ) این ماده از جمله اقداماتی که دولت مکلف به انجام آن شده «بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال و تعیین میزان خسارت توسط کارگروهی متشکل از جهادکشاورزی، بانک مربوطه و فرمانداری شهرستان» ملاحظه می‌شود در این بند قانون‌گذار به‌طور مطلق بخشودگی سود و کارمزد و جریمه‌های دریافتی وام‌های کشاورزان خسارت دیده را پیش‌بینی کرده است و برای اصل وام نیز مهلتی سه ساله پیش‌بینی نموده است. در همین زمینه آیین‌نامه اجرایی این ماده به تصویب هیأت وزیران رسیده که چندبار هم اصلاحات مختصری در آن صورت گرفته است و متعاقب آن نیز دستورالعملی توسط بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران تدوین و به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده است. در این آیین‌نامه و دستورالعمل قیودی و شروطی بیان شده که زاید بوده و در حکم قانون‌گذار آن قیود یا شروط به چشم نمی‌خورد. این امر سبب اعتراض اعتراض وام‌گیرندگان شده و باعث شد از طریق طرح شکایت، موضوع در هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری مطرح شود و النهایه منجر به صدور آراء شماره ۷۴۰ الی ۷۴۸ و ۷۶۴ الی ۷۶۸ مورخ ۱۸/۳/۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری گردد. با توجه به اهمیت موضوع و استدلال مطرح شده در لوایح طرفین گزارش این پرونده عیناً‌ به شرح زیر درج می‌گردد و در ادامه توضیحات ضروری پیرامون آن برای خوانندگان گرامی روزنامه مناقصه‌مزایده بیان خواهد شد.

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال مصوبه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت ۵۶۰۵۶ هـ‌ – ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیأت وزیران، دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ هـ‌ – ۵/۱/۱۳۹۸ هیأت وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که «طبق بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه، بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیر‌مترقبه و امهال اصل وام به مدت سه سال به کارگروه مربوطه واگذار گردیده و در این بند سقف پرداخت مالی قید نشده است ولی بند۴ تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ –۲۱/۹/۱۳۹۷ و دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک‌مرکزی مبادرت به تعیین سقف ۲۰ هزار میلیارد ریال نموده است». در ادامه بیان داشته است: ماده۳ دستورالعمل اجرایی سهم هر استان از مجموع مبلغ کل بیست هزار میلیارد ریال تعیین شده که این امر هم به دلیل عدم تعیین سقف توسط قانون غیر‌قانونی می‌باشد.

ماده۴ دستورالعمل اجرایی اقدام به دسته‌بندی وام‌گیرندگان نموده که بار مالی فوق کفاف وام‌های بیشتر از ۲۰ میلیون تومان را نمی‌دهد و طبق تبصره۱ ماده۴ دستورالعمل اجرایی، بانک‌های عامل اقدام به برداشت حساب افراد و ضامنین که مشمول امهال وام می‌شوند ولی وام آن‌‌ها بیش از ۲۰ میلیون تومان بوده نموده که خلاف بوده و می‌بایست مبالغ برداشتی عودت داده شود. فلذا درخواست ابطال ماده۴ دستورالعمل اجرایی را دارم.

ماده۷ دستورالعمل اجرایی امهال وام ادوات و تجهیزات و بذر که جزء لاینفک کشاورزی می‌باشد را از شمول بند(خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم خارج نموده در حالی که بند(ر) همین ماده مستثنیات که مشمول امهال نمی‌شوند تعریف شده و ادوات کشاورزی جزء آن‌‌ها بیان نشده بدین جهت ماده۷ دستورالعمل اجرایی برخلاف بندهای (خ) و (ر) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم می‌باشد.

طبق ماده۹ دستورالعمل اجرایی، کارگروهی وظیفه معرفی افراد را در چارچوب سهمیه استانی برعهده دارد و این کارگروه از تأیید کشاورزان دارای وام بالای ۲۰ میلیون تومان خودداری می‌کند در صورتی که تمام کشاورزانی که وام کشاورزی دریافت نموده‌اند مشمول بند(خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه می‌باشند. لذا تقاضای ابطال ماده۹ دستورالعمل اجرایی را دارم.

در بند۶ تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ‌- ۲۱/۹/۱۳۹۷ و بند۶ تصویب‌نامه ۶۲/ت ۵۶۴۰۸هـ‌- ۵/۱/۱۳۹۸ و تبصره۳ ماده۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک‌مرکزی تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی را مشمول مزایای بخشودگی و امهال قرار نداده که این امر برخلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه است.

هیأت وزیران همچنین در بند۳ تصویب‌نامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ  – ۵/۱/۱۳۹۸ برخلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تسهیلات پرداختی به کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده را از شمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه موضوع این بند خارج کرده است.

در صورتی که قانون‌گذار در بند مذکور همه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت دیده حوادث غیر‌مترقبه را مشمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه دانسته و در این خصوص محدودیتی قائل نشده است.

آرای هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری به شماره دادنامه ۲۴۰ – ۲۳/۵/۱۳۹۶ و ۱۱۷۰ – ۱۷/۱۱/۱۳۹۶ که براساس آن تأکید بر انجام تعهدات دولت در راستای مصوبات خود و ابطال محدود نمودن وام گیرندگان فقط به یک فقره قرارداد تسهیلاتی و نیز عدم پذیرش موکول نمودن بخشودگی و امهال وام به نداشتن بار مالی برای دولت شده، خود مؤید خلاف قانون بودن بندهای ۲ و ۴ تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ‌- ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیأت وزیران است. متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

« لف – تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ – ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیأت وزیران

۴– بار مالی ناشی از اجرای این تصویب‌نامه (شامل هزینه‌های امهال و بخشودگی) حداکثر به میزان بیست هزار میلیارد ریال توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تضمین خواهد شد.

۶ – تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویب‌نامه نخواهد بود.

ب – تصویب‌نامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ – ۵/۱/۱۳۹۸ هیأت وزیران ۳– متن زیر به عنوان بند (۶) به تصویب‌نامه یاد شده الحاق و بند۶ قبلی به عنوان بند۷ تلقی می‌شود.

۶ – تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویب‌نامه نخواهد بود.

ج – دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران

ماده۳– سازمان مدیریت بحران کشور با مشارکت نهادهای ذی‌ربط (وزارت جهاد کشاورزی و بانک کشاورزی) نسبت به تعیین سهم هر استان از مبلغ ۰۰۰/۳۰ میلیارد ریال موضوع مصوبه دولت اقدام می‌نماید.

تبصره –  توزیع شهرستانی سهمیه اعلام شده برای هر استان، برعهده شورای هماهنگی مدیریت بحران هر استان می‌باشد.

تبصره۲ ماده۴– چناچه ذی‌نفعان مشمول دارای اقساط و سود، جرایم و کارمزد تسهیلاتی با سررسید قبل از ۱/۷/۱۳۹۶ باشند، می‌باید بدواً نسبت به تعیین‌تکلیف آن با مؤسسه اعتباری عامل اقدام نمایند. در غیر‌این صورت مشمول مزایای این دستورالعمل نمی‌گردند.

تبصره۳ ماده ۴– تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی مشمول مزایای این دستورالعمل نمی‌باشد.

بند ۴ ماده ۶ – کارگروه مربوطه با رعایت اولویت‌های تعیین شده در این دستورالعمل، حداکثر ظرف یک هفته پس از اعلام مؤسسه اعتباری عامل نسبت به اعلام ذی‌نفعان مشمول و همچنین تأیید هزینه‌های مربوطه در چارچوب سهمیه ابلاغی اقدام و مراتب را جهت اقدام نهایی به مؤسسه اعتباری عامل اعلام نماید.

ماده ۱۰– کارگروه موظف است صرفاً در چارچوب سهمیه استانی تعیین شده نسبت به معرفی ذی‌نفعان مشمول به مؤسسه اعتباری عامل اقدام نماید. بدیهی است؛ مسؤولیت فراتر از سهمیه پیش‌بینی شده برعهده کارگروه خواهدبود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۸/۱۰۸۱۵۸ – ۳/۴/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

«با توجه به اینکه بندهای (ت) و (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و بند (ط) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ بار مالی ناشی از اجرای تصویب‌نامه‌ها می‌بایست بدواً تأمین یا در قوانین بودجه دیده شود.

بنابراین هرگونه امهال تسهیلات توسط نظام بانکی کشور مستلزم اخذ مصوبه و تأیید از دولت و تأمین هزینه‌های آن توسط دولت می‌باشد که در ما نحن فیه هزینه ناشی از اقدامات معموله در راستای اجرای بند (خ) ماده ۳۳ صرفاً تا سقف ۳۰ هزار میلیارد ریال است.

ضمن اینکه دستورالعمل‌های صادره از بانک‌مرکزی مقید و محدود به چارچوب ضوابط مندرج در مصوبات بالادستی می‌باشد و این بانک هنگام تدوین و وضع دستورالعمل اجرایی نمی‌تواند از مقررات موجد صلاحیت فراتر رود.

در خصوص اولویت‌بندی‌های مندرج در دستورالعمل اجرایی خاطر نشان می‌سازد محدودیت جدی منابع مورد تضمین دولت، لزوم اجرای کامل‌تر مصوبه موضوع قانون و مشخصاً به منظور تحقق دقیق‌تر عدالت اجتماعی و شمولیت تعداد بیشتری از متقاضیان ذی‌نفع موضوع اولویت‌بندی با حضور نمایندگان نهادهای ذی‌ربط بررسی و به سیستم بانکی ابلاغ گردید.

در ارتباط با عدم شمولیت تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی جهت بهره‌مندی از مزایای قانون اشاره می‌نماید که صندوق توسعه ملی مطابق جزء۶ بند(د) ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تابع اساسنامه خود می‌باشد و در ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه صرفاً دولت مکلف به انجام موارد مندرج در آن ماده شده است. به همین دلیل تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده مشمول این تصویب‌نامه نخواهد بود.»

معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری) نیز به موجب لایحه شماره ۱۳۴۷۶۹/۴۱۷۱۰ – ۲۱/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

«مطابق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ و تبصره‌های آن، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان مورد حکم قرار گرفته است و از آنجا که خواسته مطروحه برخاسته از قرارداد بانکی بین تسهیلات گیرنده و بانک و در نتیجه نوعی رابطه حقوقی و دعوی ترافعی ناشی از قرارداد است.

لذا منطبق با هیچ یک از بندهای ماده مذکور نبوده و رسیدگی به آن خارج از صلاحیت دیوان‌عدالت اداری است. لازم به ذکر است؛ در زمینه عدم صلاحیت دیوان‌عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی ترافعی ناشی از قراردادها، آراء مختلف از جمله دادنامه شماره ۵۹ مورخ ۳۰/۴/۱۳۷۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری قابل ذکر است که مطابق آن‌‌ها دعاوی ناشی از قرارداد‌‌ها و مسائل حقوقی مربوط باید به صورت ترافعی در محاکم دادگستری مورد رسیدگی حقوقی قرار گیرند و رسیدگی به آن خارج از حدود صلاحیت دیوان‌عدالت اداری است.

با عنایت به مطالب فوق و با استناد به ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، صدور رأی شایسته و رد شکایت شاکی مورد درخواست است.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی مالیاتی و بانکی دیوان‌عدالت اداری[۱] ارجاع شد و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۸۳ الی ۱۰۸۸ مورخ ۷/۸/۱۳۹۹ قسمت‌هایی از خواسته‌های شاکیان را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان‌عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان‌عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به بندهای ۳و۶ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ – ۵/۱/۱۳۹۸هیأت وزیران، بندهای ۴و۶ مصوبه ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ – ۲۱/۹/۱۳۹۷هیأت وزیران و ماده۳ و تبصره آن، تبصره ۲و۳ ماده ۴، بند ۴ ماده ۶ و ماده۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک‌مرکزی در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.» هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۳/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان‌عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

الف – براساس بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵، دولت مکلّف است در اجرای بندهای سوم و ششم سیاست‌های کلّی اقتصاد مقاومتی و به‌ منظور متنوع‌سازی ابزارهای حمایت از بخش کشاورزی، تأمین و تجهیز منابع، توسعه و امنیت سرمایه‌گذاری، افزایش صادرات محصولات کشاورزی و ارزش‌‌افزایی و تکمیل زنجیره ارزش محصولات کشاورزی، اقدام به بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت ‌دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال نماید.

نظر به اینکه عبارت «وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده» در بند قانونی فوق به صورت مطلق و بدون قید خاصی به کار رفته و دلالت بر عمومیت حکم مقرر در این بند دارد و با عنایت به اینکه منابع پرداخت تسهیلات به کشاورزان تأثیری در شمول حکم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه نسبت به آن‌‌ها ندارد.

لذا صرف‌نظر از لزوم بازپرداخت اصل وام‌های دریافتی توسط کشاورزان خسارت‌دیده، بند۳ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ – ۵/۱/۱۳۹۸؛ موضوع الحاق عبارت «تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویب‌نامه نخواهد بود.» به تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ  – ۲۱/۹/۱۳۹۷ به عنوان بند۶ و تبصره۳ ماده۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن مقرر شده است که حکم مذکور در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه (مبنی بر بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی کشاورزان خسارت‌ دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال) شامل تسهیلات دریافتی کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملّی نمی‌گردد، به منزله مقید ساختن حکم قانون‌گذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار هیأت وزیران و بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و مستند به بند۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب – با عنایت به اینکه قانون‌گذار در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ سقف ریالی خاصی را برای بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال معین نکرده، لذا محدود نمودن میزان بخشودگی فوق به سقف ریالی مشخصی که براساس ماده۴ تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ  – ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیأت وزیران تعیین شده و همچنین احکام مقرر در ماده۳، بند۴ ماده۶ و ماده ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ – ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران که متضمن اتّخاذ تصمیم درخصوص تعیین سهمیه هر استان و شهرستان از مبلغ مذکور پیش از وقوع حوادث غیرمترقبه و بدون توجه به تعداد کشاورزان خسارت دیده مشمول در هر استان و شهرستان است، خارج از حدود اختیار هیأت وزیران و بانک‌مرکزی بوده و لذا مقررات یادشده مستند به بند۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

ج – با توجه به اینکه بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ مطلق کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه را مشمول بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وام‌های دریافتی و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال قرار داده، لذا حکم مقرر در تبصره۲ ماده۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن کشاورزان دارای اقساط معوق صرف نظر از نوع تسهیلات دریافتی از شمول حکم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران خارج شده‌اند، به منزله مقید ساختن حکم قانون‌گذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار بانک‌مرکزی است و مستند به بند۱ ماده۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان‌عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.[۲]

بررسی و تحلیل

همان‌طور که در گزارش این پرونده ملاحظه شد تصویب‌نامه هیأت وزیران و دستورالعمل بانک‌مرکزی، شروط و محدودیت‌هایی در نظر گرفته است که با اطلاق قانون سازگار نبوده است. استدلال معاون حقوقی دولت که به موجب آن خواسته مطروحه برخاسته از قرارداد بانکی بین تسهیلات گیرنده و بانک و در نتیجه نوعی رابطه حقوقی و دعوی ترافعی ناشی از قرارداد است و با توجه به آراء مختلف از جمله دادنامه شماره ۵۹ مورخ ۳۰/۴/۱۳۷۱ هیأت عمومی دیوان‌عدالت اداری که رسیدگی به دعاوی ترافعی ناشی از قرارداد‌‌ها را خارج از صلاحیت دیوان دانسته و این که مسائل حقوقی مربوط باید به صورت ترافعی در محاکم دادگستری مورد رسیدگی حقوقی قرار گیرند و در نهایت مدعی عدم صلاحیت دیوان شده فاقد وجاهت است. زیرا در این موضوع قرارداد موضوع شکایت نبوده است بلکه محدود کردن دامنه حکم قانون مدنظر بوده است. ضمناً هرچند طبق آراء متعدد از دیوان‌عدالت اداری این دیوان صلاحیت رسیدگی به امور ترافعی قراردادی را از خود سلب کرده (که قابل انتقاد به نظر می‌رسد) لیکن در موضوع مورد بحث قرارداد اعطای تسهیلات بین بانک و تسهیلات گیرنده اهمیتی نداشته است زیرا بدیهی است طبق قانون عملیات بانکی بدون ربا اعطای تسهیلات باید در قالب قراردادهای معین (شرعی) باشد اما هدف از وضع بند(خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم مساعدت به کشاورزان خسارت دیده از حوادث بوده است. بدیهی است؛ این استدلال نباید مورد پذیرش دیوان قرار گیرد. در حقیقت خواسته شکایت، قرارداد خود با بانک نبوده که به آن استناد شده بلکه اعتراض به مصوبه خلاف قانون بوده است.

موضوع دیگر تخصیص سهمیه است. در متن قانون، سقفی برای بخشش سود تعیین نشده است. اگرچه به موجب تصویب‌نامه شماره۵۴۵۶۸/ت۵۶۷۲۴هـ‌ مورخ ۶/۵/۹۸ هیأت وزیران، بند۴ تصویب‌نامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ  مورخ۲۱/۹/۱۳۹۷ و شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ  مورخ۵/۱/۱۳۹۸ اصلاح گردیده و سقف بخشودگی افزایش پیدا کرده است اما اساساً تعیین سقف مجاز نبوده است.

در مجموع به نظر می‌رسد دستگاه‌های دولتی یا اجرایی که طبق قانون وظیفه تدوین دستورالعمل، شیوه‌نامه و امثال آن را دارند باید همواره به متن صریح قانون توجه داشته باشند زیرا هر گونه تخطی از این امر ممکن است موجب طرح دعوا در مراجع قانونی شود که هزینه‌های زیادی به دولت تحمیل خواهد کرد. به علاوه وقتی قانونی وضع می‌شود همگان انتظار رعایت دقیق و شفاف آن را دارند. مسلم است که قانون نمی‌تواند همه جزییات را بیان یا پیش‌بینی نماید و اجرای آن را به آیین‌نامه یا دستورالعمل و امثال آن واگذار می‌کند، اما در نگارش این مصوبات باید نهایت دقت بکار گرفته شود تا مخالف قانون و تجاوز از آن به نحوی که باعث ایجاد تضییق برای اشخاص شود نگردد.

البته در مورد مصوبات هیأت دولت طبق قسمت اخیر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی سازوکاری نظارتی برای تطبیق مصوبات دولت با قوانین پیش‌بینی شده است. به موجب قسمت اخیر این اصل «علاوه‏ بر این‏، مصوبات‏ دولت‏ نباید مخالف قوانین‏ و مقررات‏ عمومی‏ کشور باشد و به‏ منظور بررسی‏ و اعلام‏ عدم‏ مغایرت‏ آن‌‌ها با قوانین‏ مزبور باید ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد.»

افزون بر آن به موجب قانون نحوه اجرا اصل هشتاد و پنجم ‌و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با‌ مسؤولیت‌های رئیس مجلس شورای اسلامی، تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در اصل یکصدو‌سی‌وهشتم و نیز مصوبات موضوع اصل‌ هشتاد و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اطلاع رئیس مجلس شورای‌اسلامی می‌رسد در صورتی که رئیس مجلس آن را خلاف قانون ‌تشخیص بدهد نظر خود را با ذکر دلیل به دولت اعلام می‌نماید، چنان‌چه این قبیل مصوبات بعضاً یا کلاً خلاف قانون تشخیص داده شوند حسب مورد هیأت وزیران و یا کمیسیون مربوطه مکلف است ظرف یک هفته پس از اعلام نظر رئیس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوری‌ توقف اجراء را صادر نماید. البته به موجب تبصره۸ ماده واحد قانون یادشده، در مواردی که رئیس مجلس مصوبات، آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و دیوان‌عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکرشده با رئیس مجلس شورای اسلامی می‌باشد. (الحاقی ۱۳۸۸) ولی این امر مانع از آن نخواهد شد که در صورتی که شاکی مصوبه‌ای را خلاف قانون تشخیص دهد آن را در دیوان‌عدالت اداری مطرح نماید. به هر حال باز هم آن چه باید بر آن تأکید شود رعایت مُر قانون در وضع مقررات اداری است. موضوعی که کارشناسان و مدیران حقوقی دستگاه‌های دولتی باید همواره به آن توجه داشته باشند.