تحلیلی بر بایسته‌های امر دادرسی عادلانه در قانون رسیدگی به تخلفات اداری

فصلنامه علمی‌تخصصی حقوق عمومی‌۱۵۵– سال نهم- شماره یک دوره جدید – شماره ۱۳ (پیاپی) بهار ۱۳۹۶

تحلیلی بر بایسته‌های امر دادرسی عادلانه در قانون رسیدگی به تخلفات اداری

محمد مظهری

استادیار دانشکده حقوق و علوم اجتماعی دانشگاه تبریز

علیرضا ناصری

دانش‌آموخته کارشناسی ارشد حقوق عمومی‌دانشکده حقوق و علوم اجتماعی دانشگاه تبریز (نویسنده مسؤول مقاله)

فرزاد جنگجوی (خراطا)

دانشجوی دکتری حقوق عمومی‌دانشکده حقوق و علوم اجتماعی دانشگاه تبریز

چکیده

به لحاظ گســتردگی حوزه فعالیت قوه‌مجریه و تنوع فعالیت‌های آن و ارتباط مستقیم و مستمری که با زندگی شهروندان دارد، علاوه بر وظیفه اصلی اجرای قانون، برخی از وظایف دیگر قوا را به شکل ضعیف‌تر عهده‌دار شده است. یکی از مهم‌ترین این وظایف، ضرورت رسیدگی به تخلفات شغلی در مرجعی به نام هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت است. تخلفاتی که عنوان مجرمانه ندارند، در هیأت‌های مذکور رسیدگی می‌شود. با این وجود، قانون رســیدگی به تخلفات اداری فصل ســوم خود را به «مجازات‌ها» اختصاص داده است. حال با توجه به آنکه هیأت‌هایی که به تخلفات اداری کارکنان رسیدگی می‌کنند، دادگاه محسوب نمی‌شوند، اعضای این هیأت‌ها قاضی به شمار نمی‌آیند و بایسته‌های امر دادرسی عادلانه از جمله اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها، اصل علنی بودن محاکمات، استقلال مرجع تحقیق و تعقیب و… به صورت ناقص در قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر شده است، می‌توان نتیجه گرفت که هیأت‌های اداری صلاحیت اعمال مجازات را ندارند و قرار دادن فصلی به عنوان مجازات‌ها در قانون مزبور آشکارا در مغایرت با قانون اساسی می‌باشد.

واژگان کلیدی

تخلفات اداری، مجازات، کارمندان، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری.

مقدمه

قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، امر قضا را بسیار حیاتی برشمرده و پاسداری ازحقوق و آزادی‌های اساسی و حق اجرای عدالت و تأمین امنیت قضایی را در گروی رعایت صلاحیت عام رسیدگی دادگستری‌های قوه‌قضاییه دانسته است[۱]همچنین قانون اساسی، قضات مستقل را، ضامن سلامت فیصله خصومات و تظلمات و شکایات برشمرده و در اصول متعددی مســتقلاً و یا درکنار اصل برائت، اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها مورد تصریح قرار داده است. بایسته‌های روشن امر قضا در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، حاکی از آن است که حکم بر مجازات و اجرای آن، باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمی‌شود، مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد.[۲]از سوی دیگر وجود برخی مشکلات و واقعیات از جمله برچسب مجرمانه خوردن افراد و سرگردانی مردم در فرآیند پیچیده قضایی و تحمل هزینه‌های گزاف مادی و معنوی به مردم و دستگاه قضایی، تراکم پرونده‌های قضایی، اطاله دادرسی، تورم جمعیت کیفری و… حقوقدانان و سیاست‌گذاران را برآن داشت، تا با اتخاذ سیاست مناسب به فکر سازوکارهایی بیفتند تا با حل‌وفصل دعاوی خارج از قلمرو اقدامات قضایی، بسیاری از معضلات پیش گفته را مرتفع سازند. اینگونه بود که بسیاری از وظایف دادگاه‌ها به مراجع شبه قضایی محول شد. یکی از مهم‌ترین پیامدهای این امر تبدیل بسیاری از عناوین مجرمانه به تخلفات اداری، صنفی و انضباطی است. در همین راستا مراجع متعددی به وجود آمد که رسیدگی به تخلفات اداری را برعهده داشتند.

هدف از تشکیل دادگاه‌ها یا مراجع شبه قضایی اداری اداری تأمین عملکرد مؤثر دراداره بیان شده است که از راه تحقیق و بررسی انجام وظایف کارمندان صورت می‌پذیرد و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری در ایران از جمله اصلی‌ترین این مراجع به حساب می‌آیند. بر همین اساس طبق ماده یک قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت «به منظور رسیدگی به تخلفات اداری در هریک از دستگاه‌های مشمول این قانون هیأت‌های تحت عنوان (هیأت رســیدگی به تخلفات اداری کارمندان) تشکیل خواهد شد. هیأت‌های مزبور شامل هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر می‌باشند.» در مورد ماهیت هیأت رسیدگی به تخلفات اداری باید گفت که دادگاه محسوب نمی‌شوند، و به‌عنوان رکنی از دســتگاه اجرایی صرفاً به تخلفات اداری کارمندان رســیدگی می‌کنند. ما هیأت‌های مذکور در واکنش به تخلفات اداری کارمندان و یا به عبارت دیگر در اعمال برخی از مجازات‌ها مانند تغییر محل جغرافیایی، اخراج و انفصال به مثابه یک دادگاه عمل می‌کنند، با این وجود بایسته‌های لازم در امر قضا که در قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته را رعایت نمی‌کنند.

با توجه به شــمای فوق در نوشتار حاضر به بررسی قانون رســیدگی به تخلفات اداری کارمندان مصوب۱۳۷۲ پرداخته خواهد شد و دراین‌باره سؤال اصلی تحقیق این است که آیا هیأت‌های رسیدگی به تخلفات صلاحیت اعمال مجازات را دارند؟ چرا علی‌رغم تأکید قانون اساسی به رسیدگی قضایی به دعاوی و حل‌وفصل تظلمات و شکایات و همچنین ممنوعیت مداخله در امر قضا، هیأت‌های حل‌اختلاف مستقر در دستگاه‌ها خارج از قوه‌قضاییه به دعاوی مربوطه و جرایم مشابه وپرونده‌های مطروحه رسیدگی می‌نماید؟ کدام ضرورت‌ها ایجاب می‌کند که هیأت‌های حل‌اختلاف برخلاف اصول متعدد قانون اساسی به فعالیت خود ادمه دهند؟ و دیگر اینکه راهکارهای اساسی برای کنترل عملکرد هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری کدام است؟ در راستای پاسخ به سؤالات مطرح‌شده – که تاکنون در تحقیقی مستقل بدان پرداخته نشده است- ابتدا ضرورت رسیدگی به تخلفات اداری در مراجع اداری مورد بررسی قرار می‌گیرد (بند۱) سپس ماهیت موضوع قابل طرح در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری (جرم یا تخلف،) واکاوی می‌شود (بند۲)در بند سوم بایسته‌های امر دادرسی عادلانه در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری بررسی می‌شود و در نهایت مهم‌ترین نتایج بحث و پیشنهاداتی ارائه خواهد شد.

۱- ضرورت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان در مراجع اداری

یکی از دســتاوردهای نوین بشــریت در عرصه تضمین حقوق و آزادی‌های اساســی انسان اصل تفکیک قوا اســت و شاید در بیان ضرورت تفکیک قوا گویاترین جمله از شــارل دو منتسکیو باشد که بیان می‌دارد: «برای آن که نتوان از قدرت ســوءاســتفاده کرد، باید دستگاه‌ها طوری تنظیم شــوند که قدرت، قــدرت را متوقف کند» (قاضی، ۱۳۸۳: ۳۰۲) براساس همین اندیشه، قوای اجرایی و قانون‌گذاری از قوه‌قضاییه منفک شده و در حالی که اندیشه استقلال امر قضایی از قوه‌مجریه امروزه مقبولیت عام یافته است، در کشور ما با تأسی از کشورهای دارای نظام حقوقی رومی‌ژرمنی و بالاخص فرانسه دادگاه‌های اداری تأسیس شده‌اند، تابع قوه‌مجریه‌اند. با این حال رویه موجود و ایجاد دادگاه‌های اداری مستقل از محاکم قضایی به شدت مورد انتقاد حقوقدانان انگلیسی بالاخص آلبرت دایی[۳] قرار گرفت. حقوقدانان انگلیسی تأسیس دادگاه‌های اداری[۴] را تجاوز آشکار به حیطه اقتدار قوه‌قضاییه می‌دانند و تفکیک دادرسی قضایی را به دلایل زیر نفی می‌کنند؛ مخالفت تفکیک دادرسی با مقررات قانون اساسی، مخالفت دادرسی با اصل تفکیک قوا، مخالفت دادرسی با عدالت و تساوی اجتماعی. (موسی‌زاده،۱۳۷۸: ۲۰)

در هر حال برای حل‌اختلافات میان افراد و شخصیت‌ها چه در سطح ملی و چه در سطح بین‌المللی، دخالت و قضاوت مراجع و سازمان‌های صلاحیت‌دار ضروری است. اما باید توجه داشت در نظام حقوقی ایران، بنابر نص صریح اصل۵۷ قانون اساسی، اصل تفکیک قوا از یکدیگر پذیرفته شده است و همچنین براساس قانون اساسی صلاحیت عام رسیدگی به شکایات و تظلمات و حل‌وفصل دعاوی برعهده قوه‌قضاییه و مراجع قضایی اختصاصی آن می‌باشد که در موارد معین نسبت به رسیدگی و صدور حکم و اعمال مجازات می‌پردازند. از سویی تراکم کار دادگاه‌ها، تورم جمعیت کیفری (زندانیان،) نارضایتی عمومی‌از طولانی بودن فرآیند رسیدگی و رفتار قضایی، دیوان‌سالاری قضایی، عدم رضایت عمومی ‌ارباب‌رجوع و مراجعان از عملکرد دادگاه‌ها، پرهزینه بودن عدالت کیفری، گران بودن خدمات پیرا قضایی (نهادهایی که زمینه اجرای عدالت را فراهم می‌کنند)؛ مانند کارشناســی، وکالت و مددکاری اجتماعی سازمان زندان‌ها و ضابطین قضایی… برای اصحاب دعوی، سرگردانی مردم در فرآیندهای رسیدگی قضایی که ناشی از پیچیدگی دستگاه قضایی می‌باشد و ضعف نظام کیفری در مبارزه با بزه‌کاری همه و همه به‌ نوبه خود منجر به نارضایتی مردم از عملکرد مراجع وابسته به دستگاه قضایی گردیده است. این نارضایتی‌ها به از دست رفتن اعتماد همگانی و عدم رضایت نسبت به نهادهای مختلف در چرخه پلیسی- قضایی می‌انجامد و در نهایت باعث توسل جستن به شیوه‌های غیررسمی ‌حل‌وفصل اختلافات حقوق و کیفری خواهد شد. لذا استفاده از روش‌ها و اقداماتی به منظور کاستن از تراکم کار دستگاه قضایی، قابلیت دسترسی آسان و سریع به مراجع حل‌اختلاف و رعایت حداقل تشریفات و در نتیجه، رهایی بزه‌دیدگان و شکات و تظلم‌خواهان از سرگردانی ناشی از پیچیدگی‌های مذکور دستگاه قضایی و عدم پرداخت هزینه دادرسی سنگین، و در عرصه رفتارهای ممنوعه و جرایم و مجازات‌ها، مقابله با برچسب‌زنی و جرم‌انگاری از طریق انتقال رفتارهای ممنوعه به سایر بخش‌های مجموعه حاکمیت و دولت به معنای اعم، ضروری و حیاتی بوده است که مجموعاً باعث ایجاد مراجع اختصاصی دادرسی و مراجع شبه قضایی گردیده است. از طرف دیگرانجام خدمات عمومی ‌و تأمین زمینه‌های سالم برای زندگی مردم که یکی از صلاحیت‌های تکلیفی و اساسی قوه‌مجریه می‌باشد، مستلزم تنظیم، شکل‌دهی، تعدیل و تثبیت امور عمومی ‌و اداری کشور است. مراجع اداری به همین منظور پیوندی محکم با ادارات دارند به تخلفات کاری مربوط به محتوای کاری افراد تحت نظارت خود رسیدگی می‌نمایند و دیگر آن امور اداری و اجرایی کشور، در گستره وسیع سطوح مختلف سازمان‌ها، مؤسسات دولتی و وابسته به دولت دارای کارشناســی پیچیده است که هر کدام از این گســتره‌های بزرگ کارشناسی، دارای ضوابط، معیارها و قواعد خاصی خود می‌باشند. به طوری که در یک مرجع عام قضایی که نسبت به این مسائل و موضوع‌ها آشنایی کافی نداشته باشند، قابل رسیدگی نمی‌باشند. از این‌رو مراجع اداری با تخصص و مهارت بیشتری می‌توانند به این امور رسیدگی نمایند. باید افزود، قوه‌مجریه ملتزم است تا به موضوعات روزانه و تعطیل‌ناپذیر اداره امور عمومی ‌و حیاتی کشور بپردازد و به منظور پیشــگیری از ایستایی این امور حیاتی و موضوع‌های مربوط به آن بدون ارجاع به مراجع خاص رسیدگی، مورد توجه قرار دهد. چراکه واگذاری موضوع‌های روزانه و تعطیل‌ناپذیر اداره عمومی ‌و حیاتی کشور به دادگاه‌های دادگستری با اصول یاد شده، همخوانی ندارد (امامی، موسوی ۱۳۹۱: ۱۰۳)

از مجموع آنچه که در این مختصر بیان شد؛ به علاوه موضوعاتی مانند طولانی بودن رسیدگی قضایی، تشریفات اقامه دعوا و رسیدگی و اجرای حکم در محاکم دادگستری؛ می‌توان به این امر پی برد که با وجود آنکه ایجاد مراجع رسیدگی اداری هیچگونه محمل و مستندی در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران ندارد و حتی ایجاد این مراجع بعضاً مغایرت‌های نیز با قانون اساسی دارد؛ اما واقعیت‌های عینی و نیازها و ضرورت‌های بسیاری ایجاب می‌کند که مراجع اداری به تخلفات اداری کارکنان دولت را مورد بررسی قرار دهند (امامی‌ و سنگری؛ ۱۳۹۱: ۹۹).

۲-ماهیت موضوع قابل طرح در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری (جرم یا تخلف)

هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری مانند سایر مراجع شبه‌قضایی صلاحیت رسیدگی به امور مشخصی را دارند. ممکن است به علت وارد کردن خسارت به دیگران یا نقض قوانین جزایی مسؤولیت مدنی یا کیفری متوجه کارمندان دولت[۵] شود. علاوه بر این ممکن است کارمندان دولت وظایف قانونی خود را انجام ندهند و یا مرتکب عملی خارج از شئون اداری شوند، در این حالت قسمی ‌دیگری از مسؤولیت، یعنی مسؤولیت اداری مطرح می‌شود که خاص کارمندان دولت اســت و در صورت انجام تخلفات اداری متوجه کارمندان می‌شود. لذا لازم است مفهوم تخلف به صورت روشن بیان گردد تا محدوده فعالیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری به صورت دقیق مشخص شود. ماده۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۶۵که برای پنج سال به صورت آزمایشی به تصویب رسیده بود، تخلفات اداری را شامل تخلفات انضباطی و اعمال خلاف اخلاق عمومی ‌می‌دانست که ناشی از قصور و یا تقصیر متخلف باشد. مطابق ماده مزبور قصور تقصیر عبارت است‌از: نقض عمدی مقررات اداری و قصور به معنای کوتاهی غیرعمدی در اجرای وظایف اداری می‌باشد.

اما متأسفانه قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب،۱۳۷۲تخلف اداری را تعریف نکرده است و تنها به ذکر مصادیق (که آن هم بی‌ایراد نیست و در جای خود مورد بررسی قرار خواهد گرفت، مانند اعمال خلاف شون) آن اکتفا نموده است. اما از آنجا که جرم و تخلف از نظر ماهوی با یکدیگر تفاوت ندارند و هر دو به بر هم زدن نظم یک اجتماع مربوط می‌شوند (استوار سنگری، امامی، ۱۳۸۸: ۲۵۸) تخلف اداری را می‌توان فعل یا ترک فعلی دانست که باعث بر هم زدن نظم در اداره یا امور اداری می‌شود و تنها کارمندان می‌توانند مرتکب آن شوند و مرتکب را مستحق مجازات اداری می‌نماید.

تخلف از نظر ماهوی تفاوت چندانی با جرم ندارد. اما از نظر شکلی تفاوت‌هایی بین جرم وتخلف وجود دارد. بر جرم اصل قانونی بودن حاکم است اما تخلفات اداری ممکن است با آیین‌نامه مشخص شوند. جرم ممکن است متوجه تمام افراد شود ولی تخلف تنها مربوط به امور شغلی است و متوجه کارمندان می‌شود. دیگر آنکه رسیدگی به جرم در صلاحیت محاکم دادگستری اما رسیدگی به تخلفات در صلاحیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری است. (طباطبایی موتمنی، ۱۳۸۶: ۱۸۱).

اما نکته در اینجاست که بسیاری از کنش‌ها (فعل و ترک فعل) در رده‌های گوناگون صنفی، شغلی و در رده ادارات دولتی، از کارمندان ناشی می‌شود، در قالب کلی و عام جرایم و مجازات‌ها نمی‌گنجد و در نتیجه، در مراجع عام قضایی یا در بیشتر موارد قابلیت پیگیری و ایراد اتهام را ندارد و این که در بعضی موارد بنابر اصل برائت در حقوق جزا و توابع آن، در دادرسی که در قالب قرارهای منع پیگرد ظاهر می‌گردند؛ قابلیت رسیدگی و صدور حکم را دارا نیستند. (همان:۹۸) خصوصیت عمده موضوع‌های یاد شد، در این است که مسؤولیت مرتکبان آنها به‌واسطه ارتکاب جرایم که همگی به اشخاص و شخصیت حقیقی آنها برمی‌گردد نبوده و اصولاً ارتباط اصلی با رده و مقام و موقعیت حقوقی اشخاص بنابر جایگاه شغلی، صنفی و در ارتباط با امور حقوقی و عمومی ‌آنها دارد. به عنوان نمونه ارتکاب قتل و خیانت در امانت و سایر جرایم عمومی ‌از سوی همه افراد جامعه قابل تصور است، در حالی که تخلف (اعمال خلاف شئون اداری،) تنها از سوی مستخدمان دولتی صورت می‌پذیرد.

درخصوص ماهیت موضوع‌های رســیدگی شــده در هیأت‌ها، براساس ماده۱۹قانون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری مصوب۱۷/۹/۱۳۷۲ استقلال تخلف از جرم عمومی، مورد تأکید قرار گرفته و هیأت‌های رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت در موارد معینه (مثل اختلاس و ارتشاء و تصرف غیر قانونی در اموال عمومی‌که هم موضوع حکم هیأت‌های مذکور و هم قانون مجازات اسلامی‌است) به تخلف رسیدگی و مراتب را به مرجع قضایی صالح اعلام می‌نمایند. ولی این امر به منزله تقید هیأت‌ها به احکام صادره از مراجع قضایی، در زمینه رسیدگی به رفتارهای ممنوعه منتقل شده به نظام دادرسی اداری نمی‌باشد. یعنی چنانچه کارمند متهم به علت ارتکاب جرم در دادگاه تبرئه شد، دادگاه اداری می‌تواند وی را به علت انجام تخلف اداری تنبیه نماید. از آنچه که گفته شد می‌توان چنین نتیجه گرفت که هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری تنها صلاحیت رسیدگی به تخلفات را دارند و هنگامی‌که یک تخلف عنوان مجرمانه نیز دارد، هیأت‌های مورد بحث صرفاً از آن جهت رسیدگی می‌کنند که یک تخلف اداری اتفاق افتاده که باعث اخلال در نظم اداره شده است.

۳- هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و بایسته‌های امر دادرسی عادلانه

رسیدگی قضایی، صدور حکم و اعمال مجازات نیازمند تحقق شرایط و مقدمات خاصی است که بسیاری از این شرایط در اصول متعدد قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته‌اند. با این وجود مشاهده می‌شود که هیأت‌های رســیدگی به تخلفات اداری با وجود آنکه بســیاری از شرایط امر قضا را ندارند، به بسیاری از تخلفات و جرایم رســیدگی می‌کنند و بعضاً حکم به مجازات‌های نســبتاً سنگینی، مانند انفصال دائم از خدمات دولتی در مورد کارمند متخلف صادر می‌کنند. در این قسمت به بررسی برخی از شرایط امر قضا در قانون اساسی و تطبیق آن با هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری پرداخته خواهد شد؛ و سؤال اصلی این بحث که به ذهن متبادر می‌شود این است که، با وجود محاکم دادگستری که براساس اصول قانون اساسی، صلاحیت عام رسیدگی به شکایات و تظلمــات را دارند و هر گونه مجازات باید توســط دادگاه صالــح و به موجب قانون تعیین و اعمال می‌گردد، چرا هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری به اعمال برخی مجازات‌ها می‌پردازند؟ جهت پاسخگویی به سؤالات مطروحه به بررســی شــرایط مذکور در قانون اساسی جهت تشــکیل دادگاه‌ها و تطبیق این شرایط با هیأت‌های رســیدگی به تخلفات اداری می‌پردازیم تا مشــخص شود که آیا هیأت‌های مذکور از نگاه قانون اساسی دادگاه محسوب می‌شوند؟ و آیا این هیأت‌ها صلاحیت اعمال مجازات را دارند یا نه؟

۳-۱- اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها

به منظور صیانت از جان، مال و حیثیت شــهروندان عدالت حکم می‌کند که هیچ عملی جرم محســوب نشود، مگر اینکه قبلاً قانون مجرمانه بودن آن عمل را اعلام نموده باشد و مجازات آن را نیز مشخص کرده باشد. (ساعد وکیل وعسکری، ۱۳۸۷، ص۱۳۶) از همین‌رو به موجب اصل۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، حکم بر مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون ممکن می‌داند. همان‌طور که می‌دانیم، قانون اساسی ایران، علاوه بر اینکه با حقوق جزای مدرن تطبیق کامل دارد، با موازین شرعی نیز سازگار می‌باشد و در آن انحرافی از مقررات اسلامی‌دیده نمی‌شود. بنابراین هرگونه کیفر و یا اقدامات تأمینی و تربیتی، هر چندکم اهمیت، باید با حکم دادگاه صورت گیرد. «مجازات کوچک و بزرگ و مهم و غیرمهم ندارد.» (مظفری،۱۳۸۹، ص۹) با این وجود، در قانون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری این اصل به صورت کامل رعایت نمی‌شود، چرا که در در ماده۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری ۳۸عمل ممنوعه برای کارمندان دولت مشخص شده است که اولین مورد به اعمال خلاف شئون شغلی یا اداری اختصاص دارد. بنابراین هر عملی که خلاف شــئون کارمند باشــد، قابل مجازات است و این اعمال از قبل پیش‌بینی نشده‌اند و نمی‌توان همه آنها را تعیین و توصیف نمود. مبهم، کلی و نامشخص بودن موضوع تخلف ومعلق ساختن مصادیق تخلف به تفسیر و سلیقه‌های متفاوت اشخاص، خطر بزرگی است که حقوق اداری و حیثیت شغلی،کرامت انسانی و آبروی اجتماعی کارکنان مشمول قانون را در معرض تهدید قرار می‌دهد. لازم است تا در قانون «فعل» و «ترک فعل» که تخلف شناخته می‌شود به روشنی مشخص شده و مؤلفه‌های آن و عناصر آن دقیقاً تعیین گردد. مطلب دیگر آنکه اگر چه هیأت‌های رسیدگی به به تخلفات اداری مکلف هستند که در صورت اثبات تخلف کارمندان یکی از مجازات‌های ۹گانه مقرر در ماده۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری را بر متخلف در نظر بگیرند؛ اما نکته قابل تامل در این ماده این است که قانون‌گذار مشخص نکرده است که در مقابل هر کدام از ۳۸تخلف مقرر در ماده۸ قانون مذکور کدام یک از مجازات‌های ذکر شده در ماده۹ این قانون قرار می‌گیرد. به عنوان نمونه مشخص نیست که تنبیه اداری که در مقابل اعطای امتیاز برخلاف ضوابط قرار می‌گیرد، چیست؟ بنابراین ایرادی که به ماده۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری وارد است، این که به جای احصای صریح چگونگی برخورد با مستخدم متخلف و اینکه در چه حالتی طبق بند «د» و در چه مواردی مطابق بند «هـ» و یا «ی» رفتار شود، این امر را به صورت تخییری برعهده هیأت‌ها گذاشته است و این بدان معناست که هیأت‌ها اختیار تصمیم‌گیری از بین گزینه‌های قانونی موجود را دارند که سوء‌استفاده از این اختیار محتمل است. زیرا ممکن است، گزینه‌ای انتخاب و اعمال شود که قابل قبول نبوده و سست، بی‌پایه و بی‌اساس باشد و منافع مستخدم و به‌خصوص دستگاه اجرایی در آن لحاظ نشده باشد (هداوند، ۱۳۹۱: ۱۶۹).

ایراد مذکور زمانی پررنگ‌تر می‌شود که به تفاوت‌ها و اهمیت تخلفات و تنبیهات مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری توجه شود. به عنوان نمونه در مورد تنبیهات اداری بند«الف» ماده۹ قانون مورد بحث اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی‌ را به عنوان اولین تنبیه اداری ذکر کرده است، در حالی که بند آخر همین ماده انفصال دائم از خدمات دولتی را به عنوان سنگین‌ترین تنبیه مذکور در این قانون در نظر گرفته است. حال مطابق قانون هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری می‌توانند هر کدام از این تنبیهات را برای هر تخلفی در نظر بگیرندکه بدون تردید این امر سلامت رسیدگی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری را با چالش مواجه می‌کند. به ویژه آنکه اعضای هیأت‌های مذکور قاضی نیستند و حتی داشتن حداقل مدرک کارشناسی حقوق برای آنان الزامی‌ نیست و دیگر آنکه اعضای این هیأت‌ها از همکاران کارمندان متخلف می‌باشند که این امر می‌توانند حب‌وبغض‌های شخصی را در صدور رأی دخیل گرداند و در نهایت باعث صدور آرای متناقض در موارد مشابه و آسیب به دادرسی عادلانه گردد.

شــایان ذکر است که ماده ۱۲قانون رســیدگی به تخلفات اداری رسیدگی به برخی از تخلفات را از صلاحیت هیأت‌های مورد بحث خارج می‌کند. مطابق این ماده رئیس مجلس، وزرا، بالاترین مقام اجرایی سازمان‌های اداری و شهردار تهران اخطارکتبی، توبیخ کتبی،کسر حقوق و انفصال موقت را در مورد کارمندان اعمال نمایند و به جز انفصال موقت اختیار اعمال ســه مورد دیگر را به معاونان خود و اعمال اخطار و توبیخ را به اســتانداران، رؤسای دانشگاه‌ها و مدیران کل تفویض نمایند. نکته محل بحث اینجاست که مطابق ماده ۱۲قانون مذکورهیچ کدام از هیأت‌های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری حق رسیدگی و صدور رأی و حتی تجدید نظر در همان مورد را ندارد، مگر با اجازه مقامات مذکور. همانگونه که ملاحظه می‌شود رسیدگی در چنین تخلفاتی از صلاحیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری خارج است، مگر برای هیأت‌های تجدید نظر آن هم در صورت اجازه مقام اعمال‌کننده تنبیه. سلب ابتدایی‌ترین و بدیهی‌ترین و بلکه سلب تنها حق متهم یعنی «حق دفاع» و حق بهره‌مندی از محاکمه قانونی است، امری که در تمام آیین‌های دادرسی پیش‌بینی و مورد تأکید قرار گرفته است. محدودیت و ممنوعیت مراجعه اشخاص محکوم شده توسط مقامات تعیین شده در این ماده به هیأت‌های تجدید نظر و نیز محکومیت اولیه ایشان بدون انجام تشریفات دادرسی، ظاهرابا اصول سی‌وچهارم[۶] و سی‌وششم [۷] قانون اساسی در تضاد است.

مورد دیگر در این ارتباط اینکه وفق اصل۱۶۶قانون جمهوری اسلامی‌«احکام دادگاه‌ها باید مستدل و مستند به مواد قانون و اصول باشد که براساس آن حکم صادر شده است». در حالی‌که هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری صدور احکام مربوط با عنایت به آیین‌نامه یا بخش نامه ودستورالعمل‌ها می‌باشند.

تفکر تأسیس هیأت‌های رسیدگی به تخلفات و سایر مراجع شبه قضایی جدا کردن مسأله دادرسی‌های اداری از قضایی بوده در واقع به همین خاطر سعی بر آن شده که اعضای آن تنها با مسائلی که همین قانون به عنوان تخلف مقرر کرده بیشتر آشنا باشند و فلسفه کارمند بودن اعضای آن هم این است که به مسائل اداری آشناتر هستند. زیرا در ایران ما به جز دیوان‌عدالت اداری قاضی متخصص در امور اداری نداریم.

یکی دیگر از شرایطی که اصل ۳۶قانون اساسی برای حکم به مجازات در نظر گرفته است، وجود دادگاه صالح و صدور حکم در چنین دادگاهی اســت. حال آنکه از منظر قانون اساسی مراجع شبه قضایی و از جمله هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری دادگاه محسوب نمی‌شوند. بدون تردید اصلی‌ترین عامل در تشکیل دادگاه صالح وجود قاضی واجد شرایط است. با توجه به حساسیت امر قضا، در فقه اسلامی‌برای قاضی شرایط و صفات خاصی پیش‌بینی شده است. قانون اساسی در اصل ۱۶۳با توجه به این مهم مقرر می‌دارد: «صفات و شرایط قاضی طبق موازین فقهی به وسیله قانون مشخص می‌شود.» علاوه بر این قانون اساسی برای تأمین هر چه بیشتر سلامت قضایی و حفظ استقلال قضات برخی مصونیت‌ها را برای قضات در نظر گرفته است. این امر بدان معنا نیست که برای شخص قضات امتیاز خاصی تعیین شده باشد، بلکه تنهادر جهت صحت امر دادرسی می‌باشد (هاشمی،۱۳۹۲، ۳۹۴) در همین راستا اصل ۱۶۴قانون اساسی انفصال قاضی را بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلف موجب انفصال ممنوع می‌داند و تغییر سمت و محل خدمت قاضی را نیز بدون رضایت وی مگر به اقتضای مصلحت جامعه و پس از مشورت رئیس قوه‌قضاییه با دادستان کل و رئیس دیوان‌عالی کشور امکان‌پذیر نمی‌داند.

این در حالی است که افرادی که برای صدور رأی و قضاوت در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری انتخاب می‌شوند؛ بسیاری از شرایط لازم برای قضاوت را نیاز ندارند که مهم‌ترین ایراد در این قسمت مدرک تحصیلی اعضای هیأت‌ها است. قانون‌گذار داشتن حداقل مدرک فوق دیپلم را برای عضویت در هیأت‌های مورد بحث کافی می‌داند. تبصره (یک) ماده۶ قانون رسیدگی به تخلفات اداری این ایراد اساسی را به شکل خاصی برجسته نموده است و مقرر می‌دارد که داشتن مدرک دیپلم با تأیید هیأت عالی نظارت را پذیرفته است. نکته جالب توجه آنکه قانون رشته تحصیلی اعضای هیأت را مورد توجه قرار نداده است و تنها به ذکر این بیان کلی اکتفاء نموده است که یکی از اعضا باید آشنا به مسائل حقوقی باشد.

اعضای این هیأت‌ها نیز برای مدت محدودی (۳سال) به این منصب گماشته می‌شوند و عزل و نصب آنها از اختیارات مقامات وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی است و این مقامات در این رابطه هیچ‌گونه محدودیتی ندارند.

چگونگی انتخاب و انتصاب اعضا و عدم استقلال آنها خود موجب مستقلی برای نادیده گرفته شدن حقوق کارکنان و یا تجاوز به حقوق ایشان با توسل به این قانون است.

۳-۲- اصل علنی بودن محاکمات

علنی بودن محاکمات می‌تواند باعث نظارت مستمر مردم بر فرآیند رسیدگی شده و در نتیجه تأمین سلامت قضایی را تضمین نماید و همچنین با حضور مردم در دادگاه‌ها و اطلاع آنان از احکام قاطع تمرد از قوانین به نحو چشمگیری کاهش یابد (هاشــمی،۱۳۹۲: ۴۹۲) به همین دلیل اصل ۱۶۵قانون اساسی مقرر می‌دارد: «محاکمات علنی انجام می‌شود و حضور افراد بلا مانع است، مگر به تشخیص دادگاه علنی بودن آن منافی با عفت عمومی‌ یا نظم عمومی ‌باشد، یا در دعاوی خصوصی طرفین تقاضا کنند که محاکمه علنی نباشد.»

با این وجود، اگرچه در قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آیین‌نامه اجرایی آن به علنی یا غیرعلنی بودن جلسه رسیدگی اشاره نشده است، چنین به نظر می‌رسد که جلسات هیأت‌های رسیدگی غیرعلنی باشد. رویه موجود نیز این نظر را تأیید می‌کند. علنی بودن جلسات محاکم اداری امر بسیار ضروری و مهمی ‌است، زیرا می‌دانیم که علنی بودن جلســات دادگاه‌های دادگستری از لحاظ روانی و اجتماعی یکی از ذی‌قیمت‌ترین اصول قضایی است و از بسیاری از انحرافات قضات جلوگیری می‌نماید. ولی غیرعلنی بودن جلسات دادگاه‌های اداری و اتخاذ تصمیمات نسبت به حقوق مردم در پشت درهای بسته وزارتخانه‌ها موجب تضییع فراوان حقوق مردم می‌شود، علاوه بر این جلسات سری همواره موجبات بدبینی مردم را فراهم می‌آورد و بر میزان نارضایتی‌های سیاسی و اجتماعی خواهد افزود و دیگر آنکه جلسات سری می‌تواند به ابزاری برای حکومت و مقامات تبدیل شود تا با مخالفین خود برخورد کنند که در این صورت انحراف از عدالت قویا محتمل است (هاشمی۱۳۹۲: ۴۱۴)

۳-۳- دسترسی به وکیل

یکی از مهم‌ترین حقوق شناخته شده برای متهم این است که برای دفاع مؤثر از خود می‌تواند در دادگاه و یا دادسرا و تحقیق برای خود وکیل برگزیند. از نظر حقوقی، پرونده‌های قضایی که بدون حضور وکیل و دفاع و اظهارنظر نهایی از طرف او جریان یابد، نقض پرونده محســوب می‌شود و موجب تجدید رسیدگی خواهد شد. از طرف دیگر برای آنکه دولت نتواند این امتیاز مهم را از کسی سلب کند، این حق را به عنوان اصلی در قوانین اساسی کشورها آمده است. (طباطبایی موتمنی۱۳۹۰: ۷۳) در اصل۳۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران نیز مقرر شده است: «در همه دادگاه‌ها طرفین حق دارند برای خود وکیل انتخاب نمایند…»

کارمندان دولت در برابر اشخاص و دستگاهای دولتی نیز باید از حمایت‌های لازم قضایی از جمله دسترسی به وکیل برخوردار باشند. اما در قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مقررات مرتبط با آن به این اصل اشارهای نشده است و یکی از مهم‌ترین اصول دادارسی عادلانه که می‌تواند حقوق کارکنان را تضمین نماید، مسکوت مانده است. اما با تصویب قانون مدیریت خدمات کشــوری این حق مهم موردتوجه قرار گرفت. چراکه در ماده ۸۸قانون مذکور آمده است«: کارمندان دستگاه اجرایی در انجام وظایف و مسؤولیت‌های قانونی در برابر شاکیان مورد حمایت قضایی می‌باشند و دســتگاه اجرایی مکلفند به تقاضای کارمندان برای دفاع از انجام وظایف آنها با استفاده از کارشناسان حقوقی خود یا گرفتن وکیل از کارمندان حمایت قضایی نمایند.»

۳-۴- واحد بودن شاکی و مرجع تحقیق وتعقیب

بدون تردید هیچ کس نمی‌تواند قاضی اعمال خود باشد و یا در اختلافی که یکی از طرفین پرونده است، اظهارنظر نماید. از همین‌رو استقلال مقام تعقیب از مقام تحقیق امری پذیرفته شده است. کامباسرس[۸]حقوقدان فرانسوی در این باره کلام مشهوری دارد« هرگاه امر تحقیق و تعقیب در دست شخص واحدی قرار گیرد، لرزه بر اندام شهروندان می‌افتد». (زراعت، ۱۳۸۸:۱۹۶)

ازآنجا که اعضای هیأت‌ها منتخب و گماشــته دستگاه اجرایی هستند، از استقلال لازم برای رسیدگی منصفانه وصدور رأی عادلانه، برخوردار نمی‌باشند. به عبارت روشن‌تر، در این شرایط، دستگاه‌های دولتی به‌طور همزمان هم در مقام شاکی و هم به عنوان قاضی و دادستان، در برابر مستخدم متهم به ارتکاب تخلف اداری ظاهر می‌شوند. نتیجه چنین شرایط نابرابری از قبل معلوم است. خلاصه آنکه هیأت‌ها به‌طورمعمول با جانبداری ازدستگاه و در جهت تأمین نظر و انجام خواسته دستگاه وارد عمل شده وآراء آن‌ها غالباً متضمن محکومیت مستخدمین می‌باشد. به منظور برطرف ساختن این ایراد بزرگ و صیانت از حقوق مستخدم متهم -که فاقدهرنوع و هر مقدار قدرت بازدارنده و تأثیرگذار است- لازم است تا نماینده و یا نمایندگان کارکنان هردستگاه با نسبت و ترکیب مؤثر در هیأت‌ها عضویت داشته باشند. همچنین برای جلوگیری ازگرفتار آمدن این مهم در دام تشریفات و ظاهرسازی‌های زیان‌بار و ممانعت از مقاومت دستگاه‌ها در برابر نمایندگان منتخب، ضروری اســت تا فرآیند انتخاب نمایندگان به صورت قانونمند و با مشارکت جدی و واقعی کارکنان باشد. در تأیید و در اثبات ضرورت حضورنمایندگان کارکنان درترکیب اعضای هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر رســیدگی به تخلفات اداری، همین بس که در تشکل‌های مشابه نظیر کمیته‌ها و هیأت‌های حل‌اختلاف و نظارتی: صنفی،دانشجویی و کارگری؛ همه اشخاص و طرف‌های احتمالی دعوی و مسائل مورد رسیدگی، دارای نماینده به عنوان عضو فعال و حق مشارکت مؤثر در رسیدگی و تصمیم‌گیری هستند.

در ماده‌۵ قانون رسیدگی به تخلفات اداری آمده است: «به منظور تسریع در جمع‌آوری دلایل و تهیه و تکمیل اطلاعات و مدارک هیأت‌ها می‌توانند از یک و یا چند گروه تحقیق استفاده نمایند. شرح و وظایف، تعداد اعضاء و شــرایط عضویت در گروه تحقیق، در آیین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می‌شود». در این راستا ماده۱۴آیین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر داشته است:… تحقیق تنها در حدودی انجام می‌گیرد که هیأت‌ها معین می‌کنند». این در حالی است که در قانون اساسی و مطابق اصل ۲۵هرگونه تجسس و بازرسی باید بر مبنای حکم قانون باشد. بنابراین باید حدود تحقیقات و بازرسی‌ها در قانون رسیدگی به تخلفات اداری مشخص می‌شد و تعیین حدود تحقیقات و بازرســی بر مبنای نظر هیأت (ماده ۱۴آیین‌نامه) می‌تواند یک امر خطیر برای کارمندان باشد که زندگی خصوص آنها را مورد تعرض قرار دهد. از طرف دیگر همان‌طور که مذکور افتاد، مطابق ماده۵ قانون رسیدگی بــه تخلفات اداری هیأت‌ها می‌توانند تحقیقات و جمع‌آوری مــدارک و اطلاعات را در مورد کارمندان متخلف به گروه‌های تحقیق بسپارند. نکته جالب توجه آنکه مطابق ماده۱۲آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور اعضای گروه‌های تحقیق با تصویب هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری وحکم رئیس هیأت انتخاب می‌شوند. به این ترتیب مشاهده می‌شود، شاکی، مرجع تحقیق ومرجع تعقیب همگی نمایندگان دولت هستند و کارمندان یا نمایندگان آنها هیچ نقشی در این رابطه ندارند ناگفته پیداست که نتیچه چنین امری صدور آرای ناعادلانه و از بین رفتن حقوق کارمندان باشد. به همین خاطر معمولاً در قوانین موجد مراجع شبه‌قضایی آیین دادرسی آنها نیز مشخص می‌شود و به آیین‌نامه واگذار نمی‌شود. چراکه وضع آیین دادرسی به وسیله آیین‌نامه با اصل حاکمیت قانون سازگاری ندارد و اصولا آیین داردسی مراجع شــبه قضایی از جمله هیأت حل‌اختلاف نیز باید به وســیله قانون مصوب مجلس مشخص گردد (امامی ‌و سنگری؛۱۳۹۱: ۹۹).

با توجه به آنچه که در این بخش بیان شــد مشخص می‌شود که هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری به هیچ عنوان دادگاه محسوب نمی‌شوند و بسیاری از شرایط برای تشکیل دادگاه را از منظر قانون اساسی ندارد، بنابراین اصولاً مراجع هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری زیرمجموعه قوه‌مجریه هستند و در ساختار کلی جزء یک نهاد اداری محسوب می‌شوند. ممکن است در چارچوب سازمان اداری ذیربط به عنوان یک مجموعه مستقل و متمایز محسوب گردند. ولی دارای شخصیت حقوقی مستقل از سازمان متبوعه نیستند، حتی در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری که در قوای مقننه و قضاییه برای رسیدگی به تخلفات کارکنان اداری تشکیل می‌شوند، در بخش و ساختار اداری آن قوا قرار دارند. (امامی ‌و ســنگری؛ جلد۲، ۱۳۹۱: ۹۹) البته این امر مطلبی نیســت که در آن مناقشه‌ای باشد و کسی ادعای دادگاه بودن هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری را داشته باشد اما ذکر این مطالب بدین خاطر است که مطابق اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها که مورد تأکید قانون اساسی در اصل۳۶ می‌باشد، حکم به مجازات تنها از طریق دادگاه صالح امکان‌پذیر است. لکن از آنجا که وجود هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری برای سلامت اداری و برخورد با کارمندان متخلف لازم و ضروری است، به ناچار بایستی این هیأت‌ها ابزارهایی را برای برخورد با متخلفین داشته باشند. اما همان‌طور که توضیح داده شد، این ابزار نمی‌تواند مجازات باشد و حد اکثر برخوردی که که یک مرجع اداری می‌تواند با کارمند متخلف خود داشته اشد یک تنبیه اداری است. اما قانون‌گذار به این مهم توجه نداشته است و فصل سوم قانون رسیدگی به تخلفات اداری را به مجازات‌ها اختصاص داده است و از این عنوان استفاده کرده است.اگر چه این امر ممکن است تنها یک اشتباه در به‌کارگیری واژه‌ها تلقی شود (این نظر مورد تأیید ماده ۱۹قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌باشد) اما با دقت در فصل سوم قانون مذکور روشن می‌شود که قانون‌گذار اختیار برخی برخوردها را با متخلفین داده است که بیشتر از آنکه تنبیه اداری باشند به مجازات شبیه هستند که در مبحث بعدی مورد بحث قرار خواهد گرفت.

۳-۵- مجازات‌های سنگین

ویژگی اصلی که تنبیهات دادگاه‌های اداری دارند، این است که معمولاً تنبیهات نسبت به مجازات‌های کیفری سبک‌تر و با شغل کارمند متخلف تناسب و ارتباط با متخلف دارد مانند توبیخ، تعلیق ،کسر حقوق، اخراج.

 با نگاهی به مجازات‌های مقرر در ماده۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مشخص می‌شود که قانون‌گذار در مواردی این مهم را رعایت نکرده است از جمله این مجازات‌ها انفصال از خدمات دولتی است. به نظر می‌رسد که مجازات انفصال دائم از خدمات دولتی نباید توسط هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری قابل اعمال باشد، زیرا انفصال دائم از خدمات دولتی مجازاتی سنگین است که علاوه بر شخص کارمند آثار آن متوجه خانواده وی نیز می‌شود، از این رو در حکم به این مجازات باید نهایت دقت بکار گرفته شود. دیگر اینکه هدف از تشکیل هیأت‌های مورد بحث در هر اداره سالم سازی آن اداره از تخلفات و کج‌روی‌های کارمندان است (تخصصی بودن کمیسیون) از همین‌رو بهتر است که هیأت‌های رسیدگی به تخلفات در چارچوب رابطه کارمند و اداره متبوعش حکم صادر کنند. از سویی دیگر مجازات انفصال کارمند در مدت انفصال نمی‌تواند در هیچ یک از دستگاه هی دولتی به کار گرفته شود.[۹] در این حالت اثر حکم هیأت رسیدگی به تخلف از ارتباط میان کارمند و اداره متبوع فراتر رفته و به سایر دستگاه‌های دولتی سرایت می‌کند که این امر با فلسفه وجود هیأت‌های تخصصی مستقر در ادارات در تضاد به نظر می‌رسد. منطقی آن است که شدیدترین مجازات اداری در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری مجازات اخراج باشد و حکم به مجازات انفصال تنهادر دیوان عدالت اداری و محاکم دادگستری ممکن باشد.

در ماده۹ قانون و در مبحث تنبیهات اداری نیز، ایرادهایی وجود دارد که در ادامه بعضی از آنها مورد اشاره قرار می‌گیرند: در بند«هـ» این ماده تغییر محل جغرافیایی خدمت به مدت یک تا پنج سال پیش‌بینی شده است. این تنبیه که به «نفی بلد»و «تبعید» بی‌شباهت نیست، از جمله مجازات‌های شدیدی است که اعمال آن از سوی محاکم به ندرت و فقط در مجازات مجرمان حرفه‌ای، سابقه‌دار و خطرناک صورت می‌گیرد. این مجازات به هر تقدیر مشکلاتی را نیز برای خانواده فرد محکوم درپی خواهد داشت و عواقب مجازات خانواده فرد محکوم را نیز تحت‌تأثیر قرار خواهد داد. این در حالی است که قانون اساسی تأکید می‌کند: « هیچکس را نمی‌توان از محل اقامت خود تبعید کند یا از اقامت در محل مورد علاقه‌اش ممنوع و یا به اقامت در محلی مجبور ساخت مگر در مواردی که قانون مقرر می‌دارد».

اصل فوق روشنگر این مطلب است که اقامتگاه شهروندان محترم بوده و به‌خصوص در زمینه تبعید یا منع اقامت یا اجبار به اقامت، صراحت حکم قانون را مورد توجه قرار داده است و به هیچ‌وجه در نظر مدونان اصل مذکور قصد آن نبوده اعمال این موارد اختیاری و به میل قاضی و هیأت‌ها باشد. ممکن است این ایراد گرفته شود که قانون خود چنین اجازهای را در بند«هـ» ماده۹ داده است و اصل ۳۳نیز موارد مقرر در قانون را تأکید کرده و دیگر جای هیچ ایرادی باقی نمی‌ماند. پاسخ آن است که هرچند اصل ۳۳بیان داشته است: …« مگر در مواردی که قانون مقرر می‌دارد».

اما این موارد دقیقاً باید مشخص، معین و دقیق باشند و نه در اختیار اعضای هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری که بتوانند به میل خود اقدامات به تبعید نمایند. آن هم در شرایطی که هیأت‌های تخلفات اداری از یک نظم کافی در انتخاب اعضا تبعیت نمی‌کنند و ناهمگونی انتخاب‌ها ناهمگونی اندیشه‌ها را ایجاد کرده و فراوان دیده شده که غرایز بر عقل غلبه کرده است (نوربها، ۱۳۷۶: ۱۶)

در بند «ح» و «ط» این ماده و در موضوع تعیین مجازات «بازخرید» و یا «بازنشستگی» تفاوت آشکار و به عبارت دیگر تبعیض فاحشی میان زن و مرد کارمند مشاهده می‌گردد. براساس این تفاوت برای تخلف مشابه و در شرایط یکسان – که علی‌الاصول باید مجازات و کیفر مشابه داشته باشد – برای زن صرفاً به دلیل زن بودن مجازات کمتری در نظرگرفته شده است. این تبعیض که مبنای آن فقط «جنسیت» می‌باشد، با بندهای۹و۱۴اصل سوم و نیز اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی مغایر به نظر می‌رسد. از سوی دیگر به لحاظ مسؤولیت‌های شرعی و قانونی بیشتر مردان در مقایسه با زنان از جمله مسؤولیت مردان در تأمین نفقه افراد تحت تکفل، تشدید مجازات مردان موجه نمی‌نماید.

۳-۶- مصونیت اعضای هیأت‌ها

پذیرش مسؤولیت مدنی قضات گامی‌مهم در جهت تأمین سلامت قضایی و تضمین از حقوق و آزادی شهروندان است. از این رو در اکثر کشورهای دنیا مسؤولیت قضات امری پذیرفته شده است و قضات از مصونیت مطلق برخوردار نســیتند بلکه در مقابل تقصیرات و اعمال نادرســت خود و حتی استنکاف از رسیدگی قضایی به دعاوی که منجر به خســارت مدنی می‌شود مسؤولیت مدنی دارند (سلطانی‌نژاد، ۱۳۷۶: ۱۶۸) زیرا کسی که در مقام رسیدگی و صدور حکم اســت، در صورت عدم مسؤولیت مدنی به راحتی می‌تواند بدون هیچ واهمه‌ای حقوق شهروندان را در معرض خطر قرار دهد. صاحب اثر گران‌سنگ کلیله و دمنه با بیانی زیبا این معنا را این گونه در قالب عبارات می‌آورد؛ «هرکه دست خویش مطلق دید، دل بر خلق عالم کژکرد» (منشی،۱۳۷۰: ۶۶) قاعده لاضرر و تسبیب از مهم‌ترین مبانی مسؤولیت مرجع رسیدگی کننده در فقه اسلامی‌به شمار می‌آیند. یکی از کاربردی ترین قواعد در حقوق اسلامی‌قاعده لاضرر است که در عین حال حکم عقل را تأیید می‌کند (احمری، ۱۹:۱۳۸۸) مفاد این قاعده ایجاب می‌کند که هر ضرر و زیانی که برشخص وارد می‌شود از جانب وارد کننده ضرر و زیان جبران شود. به نظر می‌رسد که قضات اداری و اعضای هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیز از این قاعده کلی مستثنی نباشند و در مواردی که تصمیمات آنها مبتنی بر هر گونه تقصیر یا سوء‌نیت باشد و منجر به ایجاد هرگونه خسارت شود، باعث مسؤولیت مدنی آنها می‌شود و باید خسارات وارده را جبران کنند. (صالحی مازندرانی،) ۲۶۰ :۱۳۸۵حتی برخی پا را از این فراتر نهاده و نه‌تنها در صورت تقصیر و سوء‌نیت بلکه در مورد اشتباه نیز قاعده لاضرر را جاری می‌داند. زیرا در موجبات ضمان عمد و غیرعمد تفاوتی ندارد و این تفاوت مختص احکام تکلیفی است و جنبه کیفری دارد. اما از آنجا که قاضی در مقام خدمت به جامعه و با حسن‌نیت به انجام وظایف می‌پردازد مشمول قاعده احسان است (ما علی‌المحسنین من سبیل) و دولت پرداخت خســارت را به عهده می‌گیرد. (عمید زنجانی، ۳۸۵: ۳۶۴) در تسبیب شخص به صورت مستقیم در ورود خسارت به دیگری نقش ندارد اما برای تحقق خسارت سبب‌سازی کرده است مانند موردی که قاضی حکم به ناحق حکم به محکومیت دیگری می‌دهد روایات بسیاری در این باب از پیشوایان دینی رسیده است (احمری، ۱۳۸۸: ۲).

اصل ۱۷۱قانون اساسی که گامی ‌اساسی در جهت صیانت از حقوق شهروندان و تأمین امنیت قضایی به شمار می‌رود، اشعار می‌دارد: «هرگاه در اثر اشتباه یا تقصیر قاضی در موضوع یا در حکم یا در تطبیق حکم بر مورد خاص ضرر مادی یا معنوی متوجه کســی گردد در صورت تقصیر، مقصر طبق موازین اســلامی‌ضامن است و در غیر این صورت خسارت به وسیله دو لت جبران می‌شود و در هر حال از متهم اعاد حیثیت می‌شود.» با توجه به آنچه که بیان شد به نظر می‌رسد، قانون اساسی در اصل مذکور راه مناسبی در پیش گرفته و با قرار دادن مسؤولیت مدنی برای قضات در صورت تقصیر، راه را بر خودسری‌ها و اهمال احتمالی آنان بسته است و ازطرفی ثبوت مسؤولیت مدنی قضات مشروط به احراز مسؤولیت مدنی آنان است که این امر می‌تواند تاحدودی برای آنان حاشیه امنیت ایجاد کند تا به این طریق هم حقوق قضات و هم حق شهروندان مورد توجه و حمایت قرار گرفته باشد.

با توجه به آنچه گفته شد، مشخص می‌شود که در ایران مسؤولیت قاضی منحصر در موارد عمد و وجود سوءنیت نمی‌باشد و موارد دیگری را نیز در بر می‌گیرد اما متأسفانه در تبصره۲ ماده۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مقرر می‌دارد: «هیچ یک از اعضای هیأت‌های رســیدگی به تخلفات اداری را نمی‌توان در رابطه با آرا صادره توسط هیأت‌های مذکور تحت تعقیب قرار داد مگر در صورت اثبات غرض مجرمانه» همان‌گونه که از متن تبصره پیدا است قانون‌گذار اعضای هیأت‌ها را از هرگونه پاسخگویی قضایی معاف کرده است، مگر در صورتی که سوء‌نیت اعضای هیأت‌های مذکور اثبات شود.

برای درک بهتر تفاوت اصل۱۷۱قانون اساسی وتبصره۲ماده۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و شناختن مسؤول جبران خسارت ناچار از تمییز اشتباه و تقصیر میباشیم. «تقصیر عبارت است از تجاوز و تخطی عمدی از وظیفه‌ای که قوانین و مقررات برای فرد موظف مقرر داشته است. قضات نیز در ایفای وظیفه خویش، تابع قوانین و مقررات گوناگون هستند بنابراین در صورت تجاوز و تخطی از قوانین به هنگام رسیدگی و صدور حکم و ایراد خسارت، مقصر شناخته می‌شوند و در نتیجه مسؤولیت متوجه آنان می‌گردد… و اشتباه قاضی وقتی است که وی بدون قصد و نیت و به دلایل دیگر عملاً موجب ضرر و زیان بشود» (هاشمی، ۱۳۷۴: ۴۷۹) ماده۹۳۵ قانون مدنی تقصیر را اعم از تفریط و تعدی می‌داند. بنابراین مطابق این ماده تقصیر ممکن است ناشی از فعل یا ترک فعل باشد. به عبارتی « تقصیر انجام کاری اســت که شخص به حکم قرارداد یا عرف می‌بایست از آن خود داری کند یا خودداری از انجام کاری که می‌بایست آن را انجام دهد» (موسی‌زاده، ۱۳۷۱: ۲۷۱).

به نظر می‌رسد، «تنها حـــسن‌نیت یا پلیدی انـــگیزه، معیار اشتباه و تقصیر نباشد. بی‌مبالاتی نـابخشودنی و بی‌اعتنایی به قوانین و حتی عـرف و رسـوم قضایی را نیز باید بر قلمرو تقصیر افزود. ممکن است، قاضی با حسن‌نیت نیز حقوقی را نخواند یا مشورت نکند، یا در قضاوت شتاب‌زده تصمیم بگیرد یا قانون را فدای باورها و انگیزه‌های اخلاقی و سیاسی مورد احترام خود سازد… با وجود این، مرز قاطع بین تقصیر و اشتباه را نمی‌توان به‌روشنی رسم کرد» (کاتوزیان،۱۳۷۴: ۳۱۱) این مفهوم در ماده۲۳قانون مجازات اسلامی‌مصوب ۱۳۹۲نیز نمود پیدا کرده است، چرا که واژه عمد در کنار تقصیر به کار رفته است و بدین‌سان باید بر داوری عرف گردن نهاد.

مطابق برخی تعاریف تقصیر اعم از عمد و بی‌احتیاطی است. عمد وقتی تحقق پیدا می‌کند که شخص با اراده و پیروی از یک هدف موذیانه به دیگری ضرر برساند. بی‌احتیاطی وقتی است که عمل مرتکب بدون قصد و اراده ولی از روی عدم احتیاط به دیگری آسیب وارد کند و آن شامل بی‌احتیاطی و غفلت است (طباطبایی موتمنی، ۱۳۹۱: ۳۴۱). تبصــره۸ قانــون مجازات اخلالگران در صنایع نفت ایران غفلت ،عدم اطلاع و عــدم مهارت را از مصادیق بی‌مبالاتی می‌داند.

حال سؤالی که ذهن را به خود مشغول می‌کند، این است که چگونه ممکن است قضات دادگاه‌ها که حداقل دارای مدرک کارشناسی حقوق هستند و بسیاری از تخصص‌های لازم را گذرانده‌اند در مقابل زیان‌هایی که در اثر تقصیرات آنها به مردم وارد می‌شود دارای مسؤولیت هستند اما اعضای هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری با وجود آنکه الزامی ‌به تســلط بر علم قضا ندارند و تخصص‌های لازم را طی نکرده اند و عزل و نصب آنها بدون ضوابط و مقدمات مناسب و تنهابا اراده برخی مقامات انجام می‌شود در صورت ارتکاب بسیاری از تقصیرات مانند بی‌احتیاطی و غفلت هیچگونه مسؤولیتی نداشته باشتد. این مشکل زمانی زمانی برجسته‌تر خواهد شد که اعضای هیأت‌های مذکور رأی به مجازات سنگینی مانند انفصال دائم از خدمات دولتی دهند. بدون تردید قرار دادن حاشیه امنیت برای اعضای هیأت‌های حل‌اختلاف اداری با بسیاری از قواعد مهم مانند لاضرر و تسبیب در تضاد است و می‌تواند باعث خودسری اعضای هیأت‌ها در صدور حکم و در نهایت تضییع حقوق کارمندان دولت شود.

نتیجه‌گیری

هر چند در قانون اساســی ایران، صلاحیت عام رسیدگی به شــکایات و تظلمات از آن دادگاه‌های دادگستری می‌باشد، اما مراجع غیرقضایی (شبه‌قضایی) بسیاری- حدود شصت مرجع شبه‌قضایی- در سیستم دادرسی کشور به موجب قوانین (عادی، قانون مصلحتی، آیین‌نامه‌ها) تشکیل شده است که در بسیاری موارد برخلاف اصول روشن قانون اساسی خارج از سیستم قضایی کشور به حل‌وفصل اختلافات می‌پردازند. تشکیل این مراجع شبه قضایی به دلیل تخلفات گسترده از اصول قانون اساسی و مغایرت صلاحیت این مراجع با اصل تفکیک قوا، نمی‌توانسته است با فلسفه وجودی این مراجع نزدیک باشد. به معنی نفی قاعده عام و رسمی ‌بودن دادگستری به عنوان مرجع تظلمات نمی‌باشد بلکه برخی از عوامل مثل ضرورت استفاده از ظرفیت‌های اداری برای کاهش پرونده‌های قضایی و پیشگیری اجتماعی از وقوع برخی جرایم و تخلفات، باعث ایجاد و توسعه مراجع اداری دادرسی، در کنار مراجع قضایی به عنوان مرجعی مکمل و در جهت رفع نواقص حاصل از روند رسمی ‌رسیدگی قضایی در کنار حاکمیت قانون و حمایت اصلاحات قضایی و برنامه‌های بالا دستی توسعه قضایی بوده است.

از ایرادات دیگر وجود مراجع شــبه قضایی که زاییده انتقال رفتارهای ممنوعه به نظام اداری هســتند، مغایرت با اصــل ۱۵۹قانون اساســی و یکی بودن مقام تعقیب و تحقیق در مراجع شــبه قضایی اســت، دولــت، همزمان هم طرف دعوی باشــد و هم بر مســند قضاوت بنشــیند و در زمینه عملکرد خــود، به داوری بپــردازد و این برخلاف اصل بی‌طرفی قاضی در دعوا اســت. علاوه بر آنچه که گفته شــد استفاده از عنوان مجازات به تنبیه اداری و اعمال مجازات‌های سنگین از دیگر مشکلات هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری می‌باشد. از این‌رو پیشنهاداتی که در متن مقاله بدان‌ها اشاره شد می‌تواند در روند دادرسی عادلانه در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری مؤثر باشد.

 

منابع کتابی:

– امامی، استوار سنگری، محمد، کورش(۱۳۸۸) حقوق اداری، جلد اول، انتشارات میزان، چاپ دهم.

– زراعت، عباس (۱۳۸۸) آیین دادرسی کیفری، انتشارات دانش‌پذیر، چاپ چهارم.

– ساعد وکیل، امیر و پوریا عسکری (۱۳۸۷) قانون اساسی در نظم حقوقی کنونی، انتشارات مجد چاپ دوم.

– طباطبایی موتمنی، منوچهر (۱۳۹۰) آزادی‌های عمومی‌ و حقوق بشر، انتشارات دانشگاه تهران چاپ پنجم.

– طباطبایی موتمنی، منوچهر (۱۳۹۰)حقوق اداری، انتشارات سمت، چاپ هجدهم.

– علی‌بن احمد، زین‌الدین (شهیدثانی) (۱۳۸۶) مسالک الافهام، انتشارات بنیاد معارف اسلامی.

– عمیدزنجانی، عباسعلی۱۳۸۵حقوق اساسی ایران، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول.

– قاضی، سید ابوالفضل(۱۳۸۳) حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، انتشارات میزان، چاپ دوازدهم.

– کاتوزیان، ناصر (۱۳۷۸) الزام‌های خارج از قرار داد ضمان قهری مسؤولیت مدنی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ دوم.

– منشی، نصرا… (۱۳۸۹) کلیله و دمنه، تصحیح مجتبی مینوی، انتشارات امیرکبیر، چاپ پانزدهم،

– موسی‌زاده، ابراهیم (۱۳۹۳) حقوق اداری، انتشارات دادگستر، چاپ دوم.

– موسی‌زاده، رضا (۱۳۸۷) حقوق اداری، انتشارات میزان، چاپ دهم.

– هاشمی، سیدمحمد (۱۳۷۹)حقوق اساسی جمهوری اسلامی‌ایران، انتشارات دادگستر، چاپ چهارم.

منابع مقاله:

– احمری، حسین و موسی احمدی (۱۳۸۸) بررسی فقهی حقوقی مصونیت و مسؤولیت قاضی، فصلنامه فقه و تاریخ تمدن، ش۲۰

– سلطانی‌نژاد، هدایت‌ا… (۱۳۷۶) بررسی تطبیقی مسؤولیت مدنی قاضی، نامه مفید، ش.۱۱

– صالحی مازندرانی، محمد (۱۳۸۵) نگرشی بر مسؤولیت مدنی تصمیم‌گیرندگان قضایی، مجله داشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، ش.۷۲

– نوربها، رضا (۱۳۷۶)جدال دو قانون، مجله تحقیقات حقوقی، ش ۲۲و۲۱

منابع فرانسوی:

Direction Expertise statutaire et ressources humaines, Pôle Gestion statutaireL’essentiel sur le

droit disciplinaire, at: www. cdg-64. fr.2014