بررسی قانون مناقصات، موانع و راهکارها

اشاره

قانون مناقصات کنونی در سال 1383 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و از حدود دو سال پیش تاکنون در دستگاه‌های اجرایی برای واگذاری پروژه‌های عمرانی مورد عمل قرار گرفته است.

اگر چه این قانون برخی از مشکلات قبلی در برگزاری مناقصه‌ها را برطرف کرده و جریان برگزاری مناقصات را تا حدی شفاف‌تر نموده است. لیکن وجود برخی نقاط ضعف و ابهامات در جریان اجرا، موجب شده است که بازنگری و تصحیح آن در دستور کار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گیرد.

لازم به ذکر است که از آغاز روند تدوین قانون مناقصات جدید انجمن صنفی شرکت‌های پیمانکار تأسیسات و تجهیزات صنعتی ایران همواره و پیگیرانه از طریق انتقال مسائل و مشکلات ناشی از آن، نظریات اصلاحی خود را در اختیار این مرکز قرارداده است. در ادامه این روند و به منظور روشنگری بیشتر در مورد نقایص این قانون در تاریخ 27/9/85 میزگرد بررسی قانون مناقصات با شرکت آقای دکتر پناهی و آقای مهندس حلاج از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و نمایندگان انجمن صنفی شرکت‌های پیمانکار تأسیسات و تجهیزات صنعتی ایران یعنی آقایان مهندسان امیری‌فر، حقوقی، باغگلی و مسعودی به منظور بحث و تبادل‌نظر بیشتر در محل انجمن تشکیل شد.

اینک، توجه شما را به گزارش این میزگرد جلب می‌کنیم.

 

 

گزارش میزگرد

در ابتدای این میزگرد، مهندس مصطفی امیری‌فر، مدیر مسؤول فصلنامه توسعه تأسیسات و تجهیزات ضمن خوشامدگویی به مهمانان به معرفی نمایندگان انجمن در میزگرد پرداخت و اظهار امیدواری کرد که اینگونه گفت‌وگوها، رافع نقایص موجود در قوانین شده و اجرای هرچه بهتر پروژه‌ها را در جهت حفظ منافع ملی امکان‌پذیر سازد.

مبانی تدوین قانون مناقصات

علی پناهی، معاون دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در آغاز سخنان خود در این میزگرد، با قدردانی از استقبال انجمن‌های صنفی فنی-مهندسی از همفکری و تبادل‌نظر با مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از زمان آغاز تدوین قانون مناقصات جدید، در مورد مبانی مورد نظر مرکز پژوهش‌های مجلس در تدوین قانون مناقصات گفت: اهمیت قانون مناقصات در همه جای دنیا همیشه مطرح بوده و فقط مختص کشور ما هم نیست، زیرا مناقصات، یکی از مهمترین بخش‌های نظام مالی یک کشور است. به همین دلیل است که می‌گویند شفافیت راهی گریزناپذیر است و شفافیت هم امکان‌پذیر نیست، مگر با قوانین مناقصات شفاف، بدین ترتیب، حتی ایجاد یک کشور دموکراتیک را به وجود قوانین شفاف ارتباط می‌دهند.

بحث قانون مناقصات اولین بار توسط آقای دکتر میدری، نماینده آبادان در مجلس ششم ارائه شد و به درخواست ایشان اولین گام ما برای شروع تدوین قانون مناقصات نیز همفکری و تبادل‌نظر با انجمن‌های صنفی و بخش خصوصی بود، به‌طوری که ما از حدود 130 شرکت و انجمن در مورد مشکلات قانون مناقصات نظرخواهی کردیم و پاسخ‌های داده شده نیز بسیار راهگشا بود.

دکتر پناهی در بخش دیگری از سخنانش گفت: مبنای تدوین قانون مناقصات جدید، دقیقاً تأمین منافع مشروع طرفین مناقصه بود تا نه حق دولت به عنوان دستگاه مناقصه‌گزار زیر سوال برود و نه حق ملت به عنوان دستگاه مناقصه‌گر، البته همیشه مطرح می‌شود که حق دستگاه دولتی مناقصه‌گزار که زیر سؤال نمی‌رود، پس همیشه این حق شهروندان و پیمانکاران و به‌طور کلی، مناقصه‌گران است که نادیده گرفته می‌شود که خوشبختانه در پیگیری تدوین این قانون همه اینها در مدنظر قرار گرفت. حال در مرحله اجرای قانون باید دید که تا چه حدی توانسته‌ایم به این اهداف دست یابیم. بخشی از نقایص به دلیل ندیدن جنبه‌هایی از موضوع در هنگام تدوین قانون است و بخش دیگر نیز ناشی از فرآیند تصویب قوانین در مجالس کشورها، از جمله کشور ماست، زیرا مجلس در بیشتر کشورها، حتی در کشورهای پیشرفته، به ندرت از یک فرآیند سیستماتیک برای تصویب قوانین تبعیت می‌کند. علتش هم این است که نمایندگان منتخب مردم در مجلس، براساس تخصص‌شان برای عضویت در کمیسیون‌های کارشناس انتخاب نشده‌اند، ولی در عین حال، حق اظهارنظر در همه قوانین کشور را دارند. بنابراین، اگر نماینده‌ای در صحن علنی مجلس پیشنهاد حذف یک بند از قانون را بدهد و رأی بیاورد، آن سند حذف می‌شود و هیچ نظر کارشناسی هم نمی‌تواند مانع آن شود همین موضوع می‌تواند مانع تصویب یک قانون سیستماتیک شود.

وی سپس افزود: بخش دیگری از مشکلات هم در اجرای قانون مناقصات بروز کرده است، مثلاً حضور بالا‌‌ترین مقام دستگاه مناقصه‌گزار در مناقصات دومرحله‌ای، با استدلال خاصی در قانون مناقصات آورده شد، ولی در عمل مشکل ایجاد کرد. بنابراین، پس از ابلاغ قانون، فکر کردیم که بهتر است نقطه‌نظرات تمام بخش‌ها را در حین اجرای قانون مناقصات بگیریم و بخشی از اشکالات را که ناشی از نحوه اجرای قانون است، به دستگاه اجرایی منتقل کنیم و بخشی را که نیازمند اصلاح قانونی است، به دنبال راهکار قانونی‌اش برویم و برخی که ناشی از وجود ابهام است، رفع ابهام کنیم و این موضوعات را از طریق تبادل‌نظر با انجمن‌ها و متخصصان در جلساتی که هر دو هفته یک بار در مرکز پژوهش‌های مجلس تشکیل می‌شود، مورد بازنگری قرار دهیم.

شرکت پیمانکاران در مناقصات، متناسب با حجم پروژه‌ها

مهندس مسعودی در اولین بخش از اظهارات خود در این میزگرد با اشاره به اینکه یک قانون در وهله اول باید در پی حفظ منافع ملی باشد، گفت: برای حفظ منافع ملی باید اولاً، پروژه باکیفیت و زمان و قیمت مطلوب انجام شود، ثانیاً، با انتخاب مناقصه‌گر مناسب، عدالت برقرار شود، ثالثاً از بوروکراسی کاسته شود، یعنی باید حتی‌الامکان زمان برگزاری مناقصه کوتاه‌تر شود، بی‌آنکه مناقصه از محتوای خود تهی گردد، رابعاً قانون باید عملاً امکان اجرایی شدن داشته باشد.

وی سپس افزود: دستگاه‌‌های مناقصه‌گزار یا به یک ارگان و سازمان بزرگ مرتبط هستند، مثل شرکت پتروشیمی، وزارت نفت و یا وزارت نیرو، که این‌‌ها تیم قراردادی قوی‌ای دارند و معمولاً تعدادی از پیمانکاران را ارزیابی کرده‌اند و با نوع کار آنها و تخصص‌هایشان آشنا هستند و با توجه به نوع کار خود، از میان آنها انتخاب می‌کنند و دچار مشکل چندانی نمی‌شوند. چون به این طریق، اولاً تعداد شرکت‌کنندگان را محدود کرده‌اند و ثانیاً سازمان و ارگان قوی‌ای برای این کار دارند. ولی فاقد دفتر فنی قوی هستند و پروژه‌های متعددی هم ندارند که در طی آنها، اطلاعات مربوط به پیمانکاران و توانایی‌ها و تخصص‌هایشان جمع‌آوری شده باشد بنابراین، وقتی این نوع کارفرمایان مثلاً برای ساخت یک کارخانه دولتی فراخوان برگزاری مناقصه را در جراید منتشر می‌کنند، تعداد زیادی پیمانکار در آن شرکت می‌کنند ولی به علت نداشتن سازمان قوی برای بررسی پیشنهادها، به زمان بیشتری احتیاج پیدا می‌کند که این باعث توقف پروژه ملی می‌شود.

مهندس مسعودی سپس افزود: این مشکل را سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به این صورت حل کرده بود که برمبنای بانک اطلاعات خود، پیمانکاران ارزیابی شده واجد صلاحیت را که در عین حال، ظرفیت خالی برای قبول پروژه‌ هم داشتند، به کارفرمای پروژه‌ها معرفی می‌کرد و کارفرما هم پس از بررسی، انتخاب خودش را می‌کرد و ضمناً، عدالت در واگذاری پروژه‌ها هم رعایت می‌شد. بدین ترتیب، با کنترل زمان برگزاری مناقصه، نه مناقصه‌گزار ضرر می‌کند و نه مناقصه‌گر دچار مشکل می‌شود و منافع ملی هم تأمین می‌شود.

دکتر پناهی، در این بخش از گفت‌وگو، هدف اصلی از تدوین قانون مناقصات را، خرید کالا یا خدمت به کارا‌‌ترین وجه ممکن خواند و افزود: قانون مناقصات امکان مساوی برای شرکت همگان در مناقصات را فراهم می‌کند و فرآیند به گونه‌ای است که اگر پیمانکاری ظرفیت خالی برای انجام کار ندارد، لاجرم در مناقصه شرکت نخواهند کرد.

قانون مناقصات، مانع رقابت نابرابر پیمانکاران دولتی با بخش خصوصی نیست

مهندس باغگلی، مشاور انجمن، دیگر صاحب‌نظر شرکت‌کننده در این میزگرد بود. وی در ابتدا با اشاره به این که قانون مناقصات قادر به حل مشکل رقابت نابرابر پیمانکاران دولتی با پیمانکاران بخش خصوصی نیست، گفت: شما هرجور که قانون مناقصات را بنویسید، وقتی که شرکت‌های دولتی و ... با دارا بودن رانت ماشین‌آلات، مانع مالی و نیروی انسانی حقوق‌بگیر و بدون دغدغه ضمانت‌نامه، در مناقصات شرکت می‌کنند، بدیهی است که قیمت‌های پایینی می‌دهند و برنده می‌شوند و کار را می‌گیرند.

نقش بانک‌های اطلاعاتی انجمن‌ها در انتخاب برنده مناقصات

مهندس حقوقی نیز در اولین بخش از اظهارات خود در این میزگرد، در مورد مشکلات ناشی از قانون مناقصات گفت: من فکر می‌کنم که قانون مناقصات جدید در سه مرحله دچار مشکل شد: اول اینکه، در بعضی موارد در هنگام تایپ و ابلاغ، قانون دچار اشکال شد و در مواردی هم دایره شمول قانون تغییر کرد و بعضی از دستگاه‌هایی که باید مشمول این قانون باشند، خود را از آن مستثنی دانستند. دوم اینکه، باید قیمت‌های پیشنهادی به نوعی هم‌سنگ شوند، یعنی قیمت‌های پیشنهادی مناقصه‌گران با توجه به کیفیت مورد مقایسه قرار گیرد. وی سپس افزود: اگرچه در متن قانون مناقصات جدید به هنگام ارائه به مجلس شورای اسلامی، تأکید زیادی بر کیفیت شده بود ولی بعد از تصویب قانون هیچ کجا موضوع کیفیت مشخص نیست و علت هم آن است که ظاهراً در مراحل نهایی شدن قانون در مجلس، این بخش جا افتاده است براساس طرح ارائه شده به مجلس، قرار بود که به پیمانکار ضریب ارزیابی داده شود و بعد این ضریب در قیمت اعمال شود و نهایتاً برنده مناقصه حائز بهترین پیشنهاد باشد و نه پایین‌ترین پیشنهاد.

مهندس حقوقی سپس گفت: مشکل سوم قانون مناقصات فعلی آن است که برای کلیه معاملات، از ساده‌ترین آنها با حجم کم، تا پیچیده‌‌ترین کارهای اجرایی، تقریباً یکسان نوشته شده است، حال آنکه ضوابط حاکم بر کارهای ساده و کم‌حجم که خریدهای ساده‌تری هم دارند جوابگوی کارهای بسیار پیچیده اجرایی فنی، مهندسی پیمانکاری نیست. بنابراین، وقتی تمام مناقصات در روزنامه اعلام شوند تعداد زیادی پیمانکار که هم‌سنگ هم نیستند، در آن شرکت می‌کنند و بدین ترتیب انتخاب پیمانکاران واجد صلاحیت دشوار می‌شود و زمان‌بر است. برای رفع این مشکل می‌توان با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی و سواب موجود در انجمن‌ها، از لیست‌های کوتاه‌تری از پیمانکاران واجد صلاحیت برای کارهای فنی-مهندسی پیچیده اجرایی استفاده کرد تا از طولانی شدن زمان برگزاری مناقصه و اتلاف وقت جلوگیری شود.

قانون مناقصات، نیروی محرکه اقتصاد

مهندس مصطفی امیری‌فر، در این بخش از سخنان خود با انتقاد از اینکه عملکرد همه دولت‌هایی که پس از انقلاب در کشور روی کار آمده‌اند، در جهت گسترش هرچه بیشتر بخش دولتی بوده است، گفت: قانون مناقصات، نیروی محرکه اقتصاد یک کشور است و بنابراین، باید به گونه‌ای تدوین شود تا امکان حرکت و رشد شرکت‌های پیمانکاری بخش خصوصی فراهم شود.

نقاط قوت قانون مناقصات جدید

مهندس حلاج نیز در اولین بخش سخنان خود، انتشار فراخوان و اطلاع‌رسانی تمام مناقصات بزرگ، حتی مناقصات ارزان‌تر این دسته را در راستای شفاف‌سازی برگزاری مناقصات دانست و افزود: پس از اعلام فراخوان برگزاری مناقصات، شرکت‌های پیمانکاری می‌توانند متناسب با توان خود، برای شرکت در مناقصات تصمیم بگیرند و ما نباید به دلیل فراوانی شرکت‌کنندگان در یک مناقصه، دامنه شفاف‌سازی را محدود کنیم. البته اگر سایت اطلاع‌رسانی «قراردادها» که در ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی در دست بررسی است راه‌اندازی شود با آنالیز ارقام و مبالغ به‌طور دقیق‌تری می‌توانیم تعیین کنیم که نقطه بهینه حدنصاب‌ها کجاست، یعنی با تمرکز اطلاعات می‌توانیم روی محور افقی، قیمت معاملات و روی محور عمودی، تعدادآن‌‌ها را داشته باشیم و ببینیم که تمرکز معاملات عمومی در کجا رخ می‌دهد.

وی در بخش دیگری از سخنانش گفت: یکی دیگر از محورهای قانون مناقصات، قیمت متناسب است در قانون مناقصات، توجه به «قیمت متناسب» است در قانون مناقصات جدید هزینه کمتر، نه فقط در قیمت اولیه، بلکه در طول دوره عمر پروژه (با کالای خریداری شده) در مدنظر قرار دارد یعنی اینکه ما کالایی را که دارای کارکرد‌‌ها و کیفیت‌های معین و هزینه‌های تعمیر و نگهداری مشخص است ارزان‌تر می‌خریم، یا اینکه برای شناسایی ارزان‌تر، فرمولی شبیه آنچه در مهندسی ارزش هست، تعریف می‌کنیم. یعنی «ارزش» را صرفاً براساس «مبلغ ریالی» آن در نظر نمی‌گیریم، بلکه کارکرد‌‌ها و کیفیت‌های کالا یا خدمت، در مبلغی که بابت آن می‌پردازیم، لحاظ می‌شود.

مهندس حلاج سپس گفت: یکی دیگر از نقدهای وارد بر قانون مناقصات قبلی، اختیار کارفرما در رد یا قبول هریک از پیشنهاد‌‌ها بود؛ که در قانون جدید وجود ندارد. در قانون جدید، حق اختیار و انتخاب کارفرما سلب نشده است، بلکه با شفاف‌سازی معیار‌‌ها و روش انتخاب این اختیار ساماندهی شده است یعنی کارفرما خواسته‌ها و اولویت‌های خود را به صراحت و دقت اعلام می‌کند و وقتی که حقوق کارفرما در آن معیار‌‌ها اعلام شد، در صورت انطباق معیار‌‌ها با مناقصه‌گر، دیگر نمی‌توان هر پیشنهادی را رد یا قبول کرد.

البته ایراد برخی از کارفرمایان یا مناقصه‌گزاران به قانون جدید برگزاری مناقصات این است که: «ما قبلاً دو برگ سند مناقصه به مردم می‌دادیم و یک روزه و بلکه در یک جلسه هم پاکت‌ها را باز می‌کردیم و برنده مناقصه انتخاب می‌شد، ولی حالا این روند طولانی شده و برای ما کار اضافه درست شده است. خوب، وقتی در این دستگاهی که مثال زدم، یکی از فاکتورهای تصمیم‌گیری مناقصه‌گزار تنبلی باشد، اینگونه برخورد می‌کند. چرا می‌گویم تنبلی؟ چون تفاوت است بین بهره‌وری را بالا بردن و کار را دور زدن، افزایش کارایی فرق دارد با سرهم‌بندی کردن، حاصل آن تنبلی و کم‌کاری این می‌شود که پول مردم در اختیارش است و می‌خواهد با دو برگ سند مناقصه و یک جلسه باز کردن پاکت‌های مناقصه، موضوع را تمام کند و برایش هم مهم نیست که این پروژه اجرا می‌شود یا نه، این کیفیت حاصل می‌شود یا نه، این زمان‌بندی پروژه رعایت می‌شود یا نه؟

مهندس حلاج در بخش دیگری از سخنان خود گفت: در قوانین قبلی، کمیسیون معاملات وجود داشت که اصلش محدود به یک نظارت حقوقی و شکلی است مانند نحوه ارائه پاکت‌های مناقصه، ولی سازوکاری برای رعایت و تضمین کیفیت وجود نداشت در قانون برگزاری مناقصاتجدید، با تثبیت و رسمیت‌یافتن جای پای «کمیته فنی» که دارای حداقل سه عضو خبره «فنی» صلاحیت‌دار است، احتمال رعایت کیفیت کالا یا خدماتی که کارفرما می‌خواهد از محل دارایی یا اموال عمومی بخرد، افزایش می‌یابد. البته باز هم می‌توان طرح کرد که به هنگام انتخاب اعضای کمیته فنی هم دغدغه‌هایی وجود دارد.

وی در بخش دیگری از سخنان خود، تفکیک ارزیابی کیفی از ارزیابی فنی را از نکات قابل تأمل قانون مناقصات جدید دانست و گفت: در آیین‌نامه‌های سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای روش اجرایی EPC صنعتی و غیرصنعتی و برپایه مصوب هیأت‌وزیران که خاص مناقصات EPC و در برگیرنده سازمان بزرگ است ماقصه‌گزار می‌تواند بخشی از هزینه‌های تهیه پیشنهاد را به برندگان دوم و سوم بپردازد، در این موارد که ممکن است پیمانکار پیشنهاددهنده، یعنی شخص حقیقی یا حقوقی با سوابق و امکانات خاص واجد قیمت برنده نباشد ولی زحمت کشیده و پیشنهاد خود را در اختیار کارفرما گذاشته که می‌تواند مورد استفاده کارفرما قرار گیرد، پس با اتکای به این بخش از قانون، مبنی بر تفکیک ارزیابی فنی پیشنهاد از ارزیابی کیفی پیشنهاددهنده، می‌تواند ملاک و مبنایی برای جبران بخشی از هزینه‌های تهیه پیشنهاد به پیمانکاران واجد امتیاز فنی دوم و سوم وجود داشته باشد البته متأسفانه اینجا که قرار است امکان یا کمکی به پیمانکار داده شود، در عمل مورد توجه قرار نگرفته است.

مشکل رقابت‌ نابرابر در مناقصات، فراتر از این قانون است

دکتر پناهی در بخش دوم سخنان خود درج فراخوان عمومی مناقصات در جراید را در جهت شفاف‌سازی برگزاری مناقصات دانست و سپس گفت: این صحیح است که قانون مناقصات جدید، مشکل رقابت نابرابر در مناقصات را رفع نمی‌کند، چرا که اصلاً مسائل و مشکلات در این زمینه فراتر از قانون مناقصات است، مثلاً در قانون بودجه سال 85 کل کشور، حداکثر منابع مالی به طرح‌های عمرانی اختصاص داده شده و این نشان‌دهنده نیت خیر دولت برای تأمین بیشتر طرح‌های عمرانی است ولی از طرف دیگر، خود دولت با یک بدنه مالی خاص که از درآمد نفت تأمین می‌شود وارد رقابت با بخش‌خصوصی می‌شود. بنابراین، وقتی دولت با آن حجم بزرگ امکانات، وارد کارزار اقتصاد می‌شود بخش خصوصی کشور ضرر می‌کند و به پس رانده می‌شود چرا که به دلیل وجود درآمدهای هنگفت نفتی، امکان فراهم کردن سازوکار چنین رقابتی مهیا نیست و تنها با قانون مناقصات هم نمی‌توان این مشکل را حل کرد وی سپس متذکر شد که با اینکه قرار بود همه مناقصات کشور، مشمول قانون مناقصات جدید قرار گیرند، لیکن در مراحل تصویب آن در مجموع تشخیص مصلحت نظام، مناقصات شهرداری‌ها با آن حجم مالی بزرگ، از دایره شمول این مناقصات خارج شد.

مهندس حلاج هم در این بخش از میزگرد خاطرنشان ساخت که براساس رعایت اصل عدم تبعیض ناروا در مناقصات، نمی‌توان دامنه شرکت‌کنندگان در مناقصه را محدود کرد و پیمانکاران می‌توانند با توجه به توان و ظرفیت‌های خود تصمیم بگیرند که در مناقصات کم‌بها یا گران شرکت کنند.

لزوم پاسخگویی مناقصه‌گزار تا پایان اجرای پروژه

مهندس مسعودی در بخش دیگری از اظهارنظر خود در این میزگرد، با تأکید بر اهمیت برگزاری سالم مناقصات متذکر شد که نباید برای تأمین سلامت مناقصه، قدرت مانور و خلاقیت مدیر دولتی را از او سلب کرد. مدیر دولتی می‌تواند دارای اختیارات بیشتری باشد. ولی در عوض، بعد از برگزاری مناقصه و در دوران اجرای پروژه باید در مقابل کیفیت، سرعت و قیمت مکلف به پاسخگویی باشد.

وی در ادامه گفت: بهتر است قوانین همیشه نسبت به زمان تجانس داشته باشند و در صورت نبود چنین مکانیزمی، ما باید این کار را انجام دهیم. ارقام مندرج در ضوابط و قوانین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، پارامترهای ریالی است که قابلیت به روز شدن ندارد مگر اینکه اعداد را با پارامترهای دیگری هم تعریف کنیم که مثل ریال متغیر نبوده و قابلیت به روز شدن داشته باشد.

مهندس مسعودی در بخش دیگری از سخنانش پیشنهاد کرد که مناقصه‌های خرید از مناقصه‌های پیمانکاری جدا شود، زیرا جوهره و ماهیت متفاوتی دارند. وی سپس گفت: در قانون مناقصات جدید، بالا‌‌ترین مقام دستگاه اجرایی تعریف نشده. علاوه بر این، بهتر است که همان‌طور که حداقل تعداد پیمانکار تعریف شده، حداکثر تعداد مناقصه‌گزار هم تعریف شود. تا وقتی که پیمانکار وارد مناقصه می‌شود بداند که چقدر شانس دارد در این قانون، متناسب‌ترین قیمت تعریف نشده، لذا اگر در متن قانون تصریح شود که مناقصه به پایین‌ترین پیشنهاد واگذار نمی‌شود، کمک بیشتری به شفافیت جریان مناقصه می‌کند.

مهندس مسعودی در ادامه سخنان خود خاطرنشان کرد که در بسیاری از موارد، مناقصه برگزار می‌شود ولی به قرارداد نمی‌انجامد، در حالی که پیمانکاران برای شرکت در مناقصه هزینه می‌کنند. بنابراین، برای جلوگیری از ضرر پیمانکاران باید مکانیسمی تعریف شود که حداقل هزینه مناقصات به پیمانکارانی که پاکاتشان باز نمی‌شود، پرداخت شود.

کمترین قیمت یا مناسب‌ترین قیمت؟

مهندس باغگلی در دومین بخش از اظهارات خود، با اشاره به اینکه هدف قانون مناقصات جدید، یکسان‌سازی روند برگزاری مناقصات در تمام دستگاه‌های اجرایی است، گفت: قانون مناقصات جدید، تمام مناقصات –اعم از مناقصات طرح‌های عمرانی با حجم زیاد و یا مناقصات خرید با حجم کمتر و تمام دستگاه‌های دولتی- را تحت پوشش قرار می‌دهد. حتی در مورد شهرداری هم در بند «ب» ماده5 ذکر شده که نماینده شورای شهر باید در کمیسیون مناقصات حضور داشته باشد و این نشان‌دهنده آن است که قرار بوده شهرداری هم از این قانون تبعیت کند. ولی شهرداری خود را از شمول این قانون مستثنا کرده است.

مشکلی که از گذشته کماکان ادامه دارد مسأله حداقل قیمت است. در بند «الف» ماده2 قانون مناقصات، مناقصه را «واگذاری کار با کمترین قیمت متناسب» تعریف می‌کند. ولی در بند‌‌ها و مواد دیگر، عبارت «مناسب‌ترین قیمت» آمده است خوب وقتی که در تعریف مناقصه، کمترین قیمت ذکر می‌شود، به هنگام گشایش پاکات، تمایل به انتخاب کمترین قیمت وجود دارد از این رو، کمیسیون مناقصات به دشواری می‌تواند حداقل پیشنهاد را که دارای رتبه‌بندی سازمان برنامه در طرح‌های عمرانی است و ظرفیت خالی هم دارد و قیمت پایینی را برای اجرای کار می‌دهد رد کند، چون هیچ علتی برای اثبات ناتوانی پایین‌ترین پیشنهاد وجود ندارد. البته در مناقصات دومرحله‌ای با امتیازاتی که کمیته فنی و بازرگانی می‌دهد قیمت‌ها را تراز می‌کنند و مسأله تا حدی حل می‌شود ولی در مناقصات یک مرحله‌ای که کمیته فنی و بازرگانی وجود ندارد، رد کردن کمترین قیمت مشکل است.

دکتر پناهی نیز در اظهارنظر خود در این بخش از میزگرد گفت: در بحث‌های اولیه تدوین قانون مناقصات برخی معتقد بودند که ذات مناقصه در حداقل قیمت آن است و اگر آن را حذف کنیم، عملاً مناسب‌ترین قیمت هم معنای خود را از دست خواهد داد، غافل از اینکه معادل خارجی‌ مناقصه Bid است که به معنی پیشنهاد با معنای خاص است و کمترین قیمت هم در ذات آن نهفته نیست، البته نظر تشکل‌های صنفی یا کارشناسان و خود ما هم این بود که مناقصه باید به مناسب‌ترین قیمت واگذار شود. بنابراین، قرار شد که با در نظر گرفتن حداقل قیمت، در عین حال، با اعمال کیفیت در این حداقل قیمت، عبارت کمترین قیمت متناسب در قانون درج شود حال، با توجه به اینکه قانون در یک بستر کلی اجرا می‌شود و دستگاه اجرایی باید پاسخگوی دستگاه نظارتی باشد اگر دستگاه اجرایی مناقصه‌ای را با قیمتی کمی بالاتر از حداقل قیمت واگذار کند به هنگام بررسی و رسیدگی دیوان محاسبات عمومی به عملکرد آن دستگاه مورد ایراد قرار می‌گیرد، زیرا قانون محاسبات عمومی به کمترین هزینه انجام کار توجه دارد و کیفیت را در نظر نمی‌گیرد و رئیس دستگاه اجرایی هم باید برای واگذاری پروژه با مناسب‌ترین قیمت، گزارش توجیهی داشته باشد. از این‌رو، با توجه به شرایط خاص حاکم بر قوانین نظارتی در کشور، عملاً دستگاه‌ها به «قیمت متناسب» عمل نمی‌کنند، چون وزیر با مسؤول دستگاه نمی‌خواهد خودش را با چالش مواجه کند. بنابراین باید بستر مناسب اجرای کامل قانون مناقصات وجود داشته باشد و از آن حمایت گردد. یعنی اگر واگذاری مناقصه به مناسب‌ترین قیمت با قانون محاسبات عمومی که به دنبال کمترین هزینه انجام کار است، مغایرتی نداشته باشد مدیر دستگاه دولتی می‌تواند مناسب‌‌ترین قیمت پیشنهادی را انتخاب کند.

مهندس حلاج هم در این زمینه گفت: «قیمت» دارایی نقد قابل شمارش، احصا و اندازه‌گیری دقیق و در جیب کارفرماست و «کیفیت» یک داشته آنی و احتمالی است که کارفرما به دنبال حصول آن است. پس باید حتماً به «قیمت» توجه کنیم، چون کارفرما در مقابل هزینه قطعی که می‌پردازد، می‌خواهد چیزی را به دست آورد. لذا در اینجا مهم این است که کارفرما بتواند به تناسب کاری که دارد، احتمال وقوع یا حصول «کیفیت» مورد نظر خود توسط پیمانکار را تشخیص دهد، یعنی «کمیته فنی» کارفرما باید دانش، دقت و درایت کافی برای تشخیص میزان توانایی پیمانکار به لحاظ عوامل فنی و عوامل اجرایی برای اتمام درست و به موقع کار و با توجه به سوابق قبلی وی و سایر دلایل و شواهد را داشته باشد تا اشتباه نکند. کارفرما باید بدین ترتیب پیمانکاری را انتخاب کند که احتمال وقوع «قیمت متناسب» را افزایش دهد.

مهندس حلاج در بخش دیگری از سخناش گفت: «قیمت» ارزان‌تر همیشه به معنای «کیفیت» پایین‌تر نیست، بلکه «قیمت» و «کیفیت» در واقع دو متغیرند اما وابسته‌اند و میزان هم‌بستگی آنها هم به «بهره‌وری» و شیوه «مدیریت» پروژه بستگی دارد. لذا اینطور نیست که اگر «کیفیت» بالا رفت، حتماً «قیمت» هم بالا می‌رود بلکه گران‌تر بودن «قیمت» هر پروژه می‌تواند ناشی از «مدیریت» نادرست پروژه باشد. وی سپس افزود: به نظر من، بهتر است که موضوع ارتباط «کیفیت» و «قیمت» را به جای قانون مناقصات در آیین‌نامه‌ای اجرایی آن روشن‌تر و دقیق‌تر کنیم.

مهندس مسعودی نیز در اظهارنظر خود در باب ارزیابی قیمت‌های پیشنهادی در مناقصات گفت: به نظر من هم قیمت پیشنهادی مناقصه‌گر خیلی مهم است. ولی تنها پارامتر نیست. مسأله مهم این است که ما برای قوانین بسترسازی کنیم و شرایطی را فراهم کنیم که کارفرما بتواند بدون هیچ دغدغه‌ای بهترین قیمت را انتخاب کند نه اینکه به خاطر نگرانی از بازخواست ناگزیر به انتخاب قیمتی شود که خودش هم می‌داند قیمت مناسب نیست. بنابراین برای کاهش تأثیر فشارهای ناشی از ناهمخوانی برخی قوانین بر یکدیگر، باید فرهنگ‌سازی کنیم. علت انتخاب حداقل قیمت این است که در فرهنگ ما اینگونه جا افتاده که حداقل قیمت به معنای تأمین منافع عمومی است در حالی که ما می‌دانیم همیشه اینطور نیست و شما با آوردن عبارت قیمت مناسب در قانون مناقصات اولین گام را در تعویض این فرهنگ برداشته‌اید و باید ادامه بدهیم تا شرایط برای حرکت صحیح ایجاد شود.

مهندس حقوقی نیز در اظهارنظر خود پیرامون قیمت مناقصه گفت: از سال‌ها پیش، تجربه خوبی در وزارت نیرو در زمینه انتخاب مناسب‌ترین قیمت وجود داشته است به این ترتیب که در کمیسیون مناقصات وزارت نیرو، معمولاً قیمت‌ها بعد از اینکه بر ضریب کیفیت تقسیم می‌شد مورد مقایسه قرار می‌گرفت و حتی آیین‌نامه مربوطه را هم که به صورت یک بخشنامه بود به همراه مدارک مناقصه ارسال می‌کردند. بنابراین چون سابقه اعمال چنین روشی در انتخاب برنده مناقصه در کشور وجود دارد نظریات کارشناسان این وزارتخانه می‌تواند در این بحث راهگشا باشد.

لزوم تقدم ارزیابی کیفی بر ارزیابی فنی-بازرگانی

مهندس حقوقی، در بخش بعدی سخنان خود در این نشست، با تأکید بر انجام ارزیابی کیفی مناقصه‌گران قبل از باز کردن پاکات پیشنهاد‌‌ها گفت: تعیین صلایت و یا ارزیابی کیفی خود مناقصه‌گر باید قبل از باز شدن پاکت و ارزیابی فنی – بازرگانی انجام شود، ولی توالی این کار در قانون فعلی قدری مخدوش است که لازم است اصلاح شود.

مکانیسم رسیدگی به شکایات

دکتر پناهی در این بخش از میزگرد در پاسخ به سؤال مهندس امیری‌فر مبنی بر نحوه رسیدگی به شکایات طرفین مناقصه گفت: در مواد7 و 8 و 25 قانون مناقصات، هیأت رسیدگی به شکایات پیش‌بینی شده است و در پیش‌نویس اساسنامه مربوط نیز اعضای هیأت متشکل از نمایندگان دستگاه ستادی مثل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با وزارت امور اقتصادی و دارایی و نماینده‌ای از سوی انجمن‌های صنفی مربوطه است پیش‌نویس اساسنامه این هیأت هم‌اکنون در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است و نظریات تکمیلی به دولت اعلام خواهد شد. یکی از مهم‌ترین نکات در این مورد هم این است که کدام مقام باید در این هیأت حضور داشته باشد تا ضمن تأمین حقوق طرفین اجرایی هم باشد و نظریاتش از ضمانت اجرایی برخوردار باشد. پیشنهاد دوستان در انجمن این بود که یک مقام قضایی در هیأت رسیدگی به شکایات مناقصات حضور داشته باشد که در بررسی ما در مدنظر قرار خواهد گرفت.

مهندس مسعودی هم در مورد روند رسیدگی به شکایات در قانون مناقصات جدید گفت: قطعاً این قانون نسبت به قانون قبلی محاسبی دارد که یکی از آنها همین اساسنامه هیأت‌رسیدگی به شکایات است که ما هم آیین‌نامه آن را بررسی کرد‌ه‌ایم و چیز خوبی هم هست، زیرا حضور انجمن‌های صنفی در این هیأت جا افتاده که بسیار مثبت است ولی نکته قابل توجه در اینجا این است که وقتی شکایتی صورت می‌گیرد برگزاری مناقصه مدتی به تعویق می‌افتد و به تبع آن اجرای یک پروژه ملی با تأخیر مواجه می‌شود و هزینه‌های این تأخیر هم بر بودجه عمومی کشور تحمیل می‌شود بنابراین، به نظر من، باید برای جلوگیری از اتلاف وقت و هزینه، مکانیسمی در قانون مناقصات پیش‌بینی شود تا جلوی طرح بی‌مورد شکایات را بگیرد و شاکی فقط در صورت اطمینان از تضییع حق خود، کار را به شکایت بکشاند و برای کسی که غیرمحق شکایت می‌کند و موجب تأخیر در اجرای پروژه‌ ملی می‌شود، مانعی ایجاد شود.

مهندس باغگلی در این بحث یا تأکید بر حق همه افراد برای دادخواهی گفت: همین الان هم طرح شکایات هزینه‌هایی مثل باطل کردن تمبر دارد و شاکی منطقاً باید خود را 80 تا 90 درصد محق بداند تا دست به طرح شکایت بزند. از سوی دیگر، در کمیته‌های رسیدگی به شکایات از افراد و کارشناسان خبره هم برای اظهارنظر دعوت می‌شود و آنها هم برای حضور در این دعاوی دستمزد می‌گیرند. بنابراین، بهتر است راهکارهای جلوگیری از طرح شکایات بی‌مورد، در آیین‌نامه قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شکایات که بعد از تصویب آن در مجلس نوشته خواهد شد، گنجانده شود، نه در خود قانون، چون قانون را در صورت نیاز نمی‌توان به راحتی تصحیح کرد.

مهندس حقوقی نیز در اظهارنظر خود پیرامون رسیدگی به شکایات گفت: تا جایی که من می‌دانم، در قانون مناقصات طرح شکایت مانع برگزاری مناقصه نمی‌شود، بلکه به موازات برگزاری مناقصه، هیأت به شکایات هم رسیدگی می‌کند.

تضمین شرکت در مناقصه

مهندس حقوقی در بخش دیگری از سخنان خود با اشاره به بند «الف» ماده 20 قانون مناقصات گفت: در این ماده، تفاوت قیمت پیشنهادی با برنده اول کمتر از مبلغ تضمین تعیین شده است. از آنجات که تضمین شرکت در مناقصه، نسبت به کل حجم برآورد مناقصه، مبلغ بسیار ناچیزی در حدود یک درصد است، بنابراین وقتی مناقصه بزرگی برگزار شود و نفر اول و دوم فقط پنج درصد اختلاف قیمت داشته باشند، این مناقصه دیگر نفر دوم هم نمی‌تواند داشته باشد و در حالی که یک پروسه طولانی هزینه بر پشت سرگذاشته شده ناگزیر مناقصه تجدید می‌شود، حال آن که پنج درصد اختلاف قیمت، بسیار طبیعی است و اگر ضریب ارزیابی اعمال شود، ممکن است اختلاف قیمت به 20 تا 30 درصد هم برسد این یکی از نقایص قانون مناقصات است که ضرر آن بیشتر متوجه مناقصه‌گزار و دولت می‌شود تا مناقصه‌گر.

مهندس حلاج در این بخش از میزگرد در مورد مبلغ تضمین شرکت در مناقصه گفت: آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی این امکان را می‌دهد که هرچه مبلغ معامله از نصابی بالاتر رود تضمین شرکت در مناقصه برای مبلغ مازاد بر آن نصاب دیگر پنج درصد نباشد و اتفاقاً تعارض با تناقض در اینجا عمده می‌شود. هرچه کار بزرگ‌تر و پیچیده‌تر می‌شود، احتمال اختلاف پیشنهادهای قیمت و درصد آن بیشتر می‌شود در حالی که از سوی دیگر، مرتباً طبق آیین‌نامه تضمین از پنج درصد مبلغ کل به چهار و سه درصد کل مبلغ نزدیک می‌شود و حتی پایین‌تر هم می‌آید تا زیر یک درصد بنابراین دستگاه‌های اجرایی برای این که گرفتار این تعارض نشوند. عملاً بخش «تضمین شرکت در مناقصه» مندرج در «آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی» را رعایت نمی‌کنند. به نظر می‌رسد که باید برای این تعارض در قانون برگزاری مناقصات چاره‌ای اندیشید. البته به هرحال آیین‌نامه تضمین معاملات دولتی باید بازنگری شود چرا در کارهای ارزان پنج درصد تضمین شرکت در مناقصه باشد. اما مثلا در یک کار دو میلیارد تومانی حدود 0.3 درصد (سه‌دهم درصد)؟ چرا نسبت را نزولی فرض کنیم؟ مگر تضمین حُسن انجام کار و سایر تضمینات نزولی است؟ نه/منطق این است که هرکه بامش بیش، برفش بیشتر.

برگزاری الکترونیکی مناقصات به عدالت نزدیک‌تر است

مهندس حقوقی در دور دیگری از اظهاراتش در این میزگرد، ضمن مثبت خواندن آگهی برگزاری مناقصات در جراید، خواستار آن شد که از مکانیسم‌های دیگری هم برای اطلاع‌رسانی استفاده شود تا همه آنانی که واجد صلاحیت هستند، مطلع شوند. وی سپس افزود: در مواردی معیارهایی که برای فراخوان اول در نظر گرفته می‌شود عملاً رعایت نمی‌شود، مثلاً پس از فراخوان عمومی برای مناقصه‌ای که در صلاحیت رتبه2 یک رشته است دارندگان رتبه‌های 3 و 4 هم شرکت می‌کنند و با توسل به روش‌های غیررسمی و قول و قرار و گرفتن تضمین با آن شرکت فاقد صلاحیت قرارداد بسته می‌شود و پس از آن هم اگر آن شرکت رتبه لازم را کسب نکند، دیگر به راحتی نمی‌توان او را خلع‌ید کرد و این با ایده اولیه تدوین قانون مناقصات مبنی بر شفاف‌سازی هرچه بیشتر جریان برگزاری مناقصات مغایرت دارد از این رو، برای جلوگیری از بروز چنین مشکلاتی، هرچه ارتباط مستقیم بین افراد در تعیین صلاحیت‌ها و اطلاع‌رسانی‌ها کمتر باشد و حتی‌الامکان از طیق الکترونیکی باشد، روند برگزاری مناقصات سه عدالت نزدیک‌تر می‌شود و مدت برگزاری مناقصه هم به طول نخواهد انجامید.

مهندس باغگلی نیز در این بخش از میزگرد به طرح بعد دیگری از این موضوع پرداخت و گفت: در شرایطی که بنابر اعلام رسمی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، متوسط طول مدت اجرای پروژه‌ها در کشور، دو تا سه برابر مدت ذکر شده در قرارداد، یعنی بین هشت تا 10سال است یک یا دو ماه تأخیر در انتخاب برنده مناقصه نسبت به زمان اجرای پروژه‌ها بسیار ناچیز است و می‌توان از آن صرف‌نظر کرد تا دقت‌‌ها در اول کار انجام شوند.

قانون مناقصات، شامل مناقصات داخلی و خارجی است

مهندس امیری‌فر در این بخش از میزگرد با طرح سؤالی مبنی بر اینکه آیا دایره شمول قانون مناقصات محدود به مناقصات داخلی است، یا مناقصات خارجی را هم دربرمی‌گیرد؟ خواستار اظهارنظر شرکت‌کنندگان در این زمینه شد.

دکتر پناهی در پاسخ به سؤال فوق گفت: پیش‌بینی‌های مندرج در بند «ب» ماده 15 قانون مناقصات مبنی بر مهلت قبول پیشنهاد‌‌ها و همچنین جزء2 بند «ب» ماده8 این قانون در زمینه رسیدگی به شکایات و بند «و» ماده 13 درخصوص فراخوان مناقصه، همگی دال بر شمول قانون مناقصات بر مناقصات بین‌المللی است. وی سپس افزود: البته در جریان تدوین قانون مناقصات، همواره سعی بر تطبیق قوانین بین‌المللی با نهادهای داخلیف به معنای قوانین و مقررات و بستر‌‌ها بوده لذا این قانون هیچ‌گونه مغایرتی با قوانین بین‌المللی در خصوص مناقصات ندارد.

مهندس باغگلو نیز در این مورد گفت: «بدیهی است که شمول این قانون بر مناقصاتی است که در ایران برگزار می‌شوند و طبعاً برگزاری مناقصه در کشورهای دیگر، تابع قوانین آن کشور‌‌ها خواهد بود. ولی باید توجه کنیم که مطابق قانون مناقصات، عقد قرارداد با شرکت‌های خارجی در داخل کشور، تابع قوانین جمهوری‌اسلامی ایران است.

آقای پناهی در آخرین بخش سخنان خود اظهار نمودند: لازم می‌دانم که از طرف همکارانم در مرکز پژوهش‌های مجلس از همکاری صمیمانه انجمن صنفی شرکت‌های پیمانکار تأسیسات و تجهیزات صنعتی ایران تشکر و قدردانی نمایم. خوشبختانه این انجمن از اولین مراحل تدوین و شکل‌گیری قانون مناقصات تا این لحظه که نحوه اجرای قانون طی جلسات منظم در مرکز پژوهش‌های مجلس مورد بررسی قرار می‌گیرد، حضور داشته‌اند و ما این حضور را یکی از مزایای فرآیند شکل‌گیری این قانون قلمداد می‌کنیم.

جمع‌بندی

در پایان «میزگرد بررسی مناقصات» مهندس حقوقی، عضو هیأت‌مدیره انجمن، ضمن قدردانی از حضور مهمانان، نقطه‌نظرات حاضران در جهت اصلاح قانون مناقصات با منظور نمودن راهکار‌‌ها در آیین‌نامه اجرایی مربوطه را به شرح زیر جمع‌بندی کرد:

1- حذف کمترین قیمت و جایگزین نمودن قیمت تراز شده.

2- اصلاح موارد جاافتاده در قانون، به خصوص گسترش دامنه شمول آن به کلیه دستگاه‌ها.

3- تفکیک و دسته‌بندی معاملات از نظر سادگی و پیچیدگی.

4- تأکید بیشتر بر حضور نمایندگان تشکل‌ها در مراحل مختلف فرآیند مناقصه و هیأت‌رسیدگی به شکایات.

5- تشکیل بانک اطلاعات مناقصات و قراردادها.

6- تصویب و ابلاغ سریع‌تر آیین‌نامه‌های اجرایی مربوطه.

تهیه و تنظیم: منیژه فرهنگی

 

 

 

 


نظر خود را اضافه کنید.

ارسال نظر به عنوان مهمان

0
نظر شما به دست مدیر خواهد رسید
شرایط و قوانین.
  • هیچ نظری یافت نشد