آیا تغییر شرایط عمومی پیمان بدون اخذ مجوز از سازمان برنامه و بودجه اعتبار دارد؟!

در بخشنامه شماره 842/54-1088/102 مورخ 3/3/78 سازمان برنامه و بودجه وقت، تحت عنوان ابلاغ موافقتنامه، شرايط عمومی‌و شرايط خصوصي پيمان‌ها و مقررات آنها؛ آمده است كه اگر دستگاه اجرايي، اعمال تغييراتي را در فرم‌‌هاي ابلاغي لازم بداند مي‌بايست مراتب را به سازمان برنامه و بودجه پيشنهاد كند و در صورت تأیید سازمان مزبور، مي‌تواند تغييرات را به مورد اجرا بگذارد. علي‌رغم اين تأكيدات باز هم ممكن است در هنگام انعقاد قرارداد بدون رعايت مفاد بخشنامه مذكور، برخي از موضوعات و عبارات شرايط عمومی ‌پيمان؛ تغيير يا حذف شده و يا با افزودن موادي به آن، بدون اخذ تأیید از سازمان برنامه و بودجه كشور (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي)، تغييراتي در متن مصوب داده شود. در اينگونه موارد، آيا تغييرات به‌عمل آمده در قالب پيمان منعقده، معتبر، نافذ و لازم‌الاجراست و يا به لحاظ مغايرت با مصوبات ابلاغي بايستي حكم به بطلان و بي اعتباري اينگونه تغييرات، و يا كلاً قرارداد منعقده داده شود؟ چه ضمانت اجراي قضايي بدون اخذ مجوز از سازمان، براي اين امر وجود دارد؟

شرح پاسخ از آقايان:

مهندس مصطفي آبایي، كارشناس ارشد رشته مهندسي و مديريت ساخت از دانشگاه اصفهان و مشاور حقوقي و دعاوي ناشي از آثار قراردادهاي عمراني و مهندس رضا دستياري كارشناس رسمی‌ دادگستري وكارشناس ارشد مديريت پروژه از دانشگاه تهران.

پاسخ:

به آگاهی می‌رساند برابر بخشنامه شماره 842/54-1088/102 مورخ 3/3/78 سازمان برنامه و بودجه وقت خطاب به دستگاه‌های اجرایی، مهندسان مشاور و پيمانكاران، مفاد موافقتنامه، شرايط عمومی ‌و شرايط خصوصي پيمان كارهاي پيمانكاري، از نوع گروه اول (لازم‌الاجرا) به شمار می‌رود. در ردیف(1) بندهای(1)،(2) و(3) دستورالعمل نحوه تکمیل و تنظیم موافقتنامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها و مقررات مربوط به آنها که پيوست بخشنامه فوق‌الذكر مي‌باشد، بر همين مطلب و مجاز نبودن تغيير، اعم از كاستن يا افزودن عبارات و كلمات تأكيد شده است. در اين مورد دو ديدگاه وجود دارد كه ذيلاً به بررسي آنها پرداخته مي‌شود:

الف) نظرات قائلین به اعتبار و نفوذ قراردادهای مغایر با مصوبات ابلاغی: برخی با استناد به ماده 231 قانون مدنی مبنی بر اینکه «معاملات و عقود فقط درباره متعاملین و قائم‌مقام قانونی آنها مؤثر است مگر در مورد ماده 196»، معتقدند هر قراردادی که بین دستگاه‌های دولتی و اشخاص منعقد می‌شود ولو آنکه دستورالعمل‌های مربوطه رعایت نشده باشد، در رابطه بین دولت و اشخاص معتبر است.

با توجه به اينكه ماده مزبور صرفاً در مقام بيان و احصای اشخاصي است كه عقود نسبت به آنها مؤثر مي‌باشد و نفياً و اثباتاً نظري درخصوص نفوذ يا عدم نفوذ قراردادها ندارد، ممكن است گفته شود چگونه از اين ماده استنباط مي‌شود كه قراردادهاي غيرقانوني دولتي معتبر است؟

قائلین به این نظر، به ماده 28 قانون برنامه و بودجه مصوب سال51 و ماده 92 قانون محاسبات عمومی مصوب سال66 استناد می‌نمایند بدین شرح که: ماده 28 قانون برنامه و بودجه: «تعهد و پرداخت هرگونه وجه برای اجرای طرح‌های عمرانی با توجه به ماده 21 این قانون براساس قانون محاسبات عمومی و قانون بودجه کل کشور صورت خواهد گرفت. متخلفین از حکم این ماده، همچنین اشخاصی که در اجرای طرح‌های عمرانی بدون تأمین اعتبار مبادرت به صدور دستور يا امضاي سند يا قرارداد يا قولنامه و نظاير آن ديني بر ذمه دولت ايجاد كند بنمايد، مشمول مجازات مقرر در ماده85 قانون محاسبات عمومی خواهند بود.» ماده92 محاسبات عمومی: «در مواردی که بر اثر تعهد زائد بر اعتبار یا عدم رعایت مقررات این قانون، خدمتی انجام شود یا مالی به تصرف دولت درآید، دستگاه اجرایی ذی‌ربط مکلف به رد معامله مربوطه می‌باشد و در صورتی که رد عین آن میسر نبوده و یا فروشنده از قبول، امتناع داشته باشد و همچنین در مورد خدمات انجام شد، مکلف به قبول و وجه مورد معامله در حدود اعتبارات سال بعد دستگاه اجرایی مربوط قابل پرداخت است و اقدامات فوق، مانع تعقیب متخلف نخواهد بود.

با اندکی تأمل در مفاد مواد یاد شده، مشخص می‌شود که این مواد، تخلفات ذیل را (و فقط همین تخلفات را) مانع از نفوذ قرارداد منعقد نمی‌دانند:

تخلف از قانون محاسبات عمومي

تخلف از قانون بودجه كل كشور (قانون بودجه نبايستي با قانون برنامه و بودجه مشتبه شود)

عدم تأمين اعتبار

تعهد زائد بر اعتبار

مثلاً اگر بدون رعايت تشريفات مناقصه يا ترك مناقصه (تخلف از قانون محاسبات عمومي) يا بدون آنكه در قانون بودجه سالانه يعني قانون بودجه كل كشور، اعتباري پيش‌بيني شده باشد، قرارداد منعقد گردد (تخلف از قانون بودجه كل كشور) و يا تأمين اعتبار به مفهوم مندرج در ماده 18 قانون محاسبات عمومی، یعنی «اختصاص دادن تمام یا قسمتی از اعتبار مصوب برای هزینه معین» انجام نشود (عدم تأمین اعتبار) یا بیشتر از اعتبار تأمین شده قراردادی منعقد گردد (تنها زائد بر اعتبار) بنا به مفهومی و منطوق ماده28 قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 و ماده 92 قانون محاسبات عمومی مصوب سال66، قرارداد منعقده نافذ و مجری بوده و فقط متخلفین، تحت تعقیب قرار خواهند گرفت. به عبارت دیگر هیچ‌یک از مواد مزبور، اشاره‌ای به سایر تخلفات قانونی (مثل عدم رعایت ماده 23 قانون برنامه و بودجه و مآلاً تخطی از فرم‌های مصوب ابلاغی پیمان) ندارد و قطعاً تفسیر موسع از مواد یاد شده و افزودن مواردی به مصرحات قانونی، موجه نمی‌باشد. حتی می‌توان از مفهوم مخالف ماده19 قانون محاسبات عمومی، عدم نفوذ و بی‌اعتباری قراردادهایی را که ضوابط قانون در آنها رعایت نشده است، استنباط نمود، ماده مزبور مقرر می‌دارد: «تعهد از این قانون عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از: ب- اجرای قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد شده باشد.» مفهوم مخالف ماده مزبور آن است که قراردادهایی که با رعایت مقررات منعقد نشده باشد، دینی هم بر ذمه دولت ایجاد نمی‌کند و جمع ماده مذکور با ماده 92 همان قانون و ماده 28 قانون برنامه و بودجه استثنائات وارده به مفهوم کلی ماده 19 قانون محاسبات عمومی (در رابطه با بند(ب) آن ماده) را بیان می‌دارد، اصولاً قراردادهای دولتی که در واقع مربوط به عموم مردم بوده و بودجه آنها از بیت‌المال تأمین می‌شود، دقت‌نظر و سختگیری بیشتری را می‌طلبد و اغماض در برابر تخلفات قانونی را بایستی به حداقل ممکن رسانیده و به قدر متیقن از مصرحات قانونی اکتفا نمود و منطقاً هم دلیلی ندارد که آنچه باعث بطلان قراردادهای دولتی، ورد مساحمه قرار گيرد و به عذر بي‌رغبتي پيمانكاران از انعقاد قرارداد با دستگاه‌هاي اجرايي، از خطاهاي صورت گرفته در انعقاد قرارداد، چشم‌پوشي نمود. خصوصاً آنکه در اگر قرار باشد همه قراردادهای غیرقانونی دولت مورد احترام و تأیید قرار گیرد. زمینه تبانی و سوءاستفاده کاملاً فراهم شده و فساد اداری به شدت افزایش خواهد یافت. به نظر می‌رسد با توجه به ابلاغ بخشنامه‌های سازمان برنامه‌وبودجه وقت و جانشینان بعدی آن به همه پیمانکاران، اعم از خرد و کلان و بنا به قاعده «جهل به قانون رافع مسؤولیت نیست» در صورت وجود شرایط  بطلان تمام یا قسمتی از پیمان، بایستی با همه پیمانکاران، به طور یکسان و بدون تبعیض برخورد شود.

ب) نظرات معتقدین به بطلان جزیی یا کلی قراردادهای مغایر با ضوابط ابلاغی: گروهی قائل به بطلان و بی‌اعتباری تغییرات مغایر با ضوابط و دستورالعمل‌های ابلاغ شده و یا حسب مورد، بطلان کل قرارداد هستند. در این زمینه استدلال می شود که برابر ماده 10 قانون مدنی، قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آنها را منعقد نموده‌اند، در صورتی مخالف صریح قانون نباشد، نافذ است. همچنین برابر ماده 975 همان قانون، دادگاه نمی‌تواند قراردادهای خصوصی را که برخلاف اخلاق‌ حسنه و  یا نظم عمومی باشد به موقع اجرا گذارد. ماده4 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال79 نیز قراردادهای مخالف نظم عمومی یا اخلاق حسنه را قابل ترتیب اثر در دادگاه‌ نمی‌داند.

در ماده10قانون مدنی«قراردادهای خصوصی» مورد اشاره قرار گرفته است لیکن به طریق اولی، قراردادهای عمومی و دولتی که نفع و ضرر آن به تمام یا بخشی از جامعه برمی‌گردد نمی‌تواند و نباید مخالف قانون باشد و پرواضح است که منظور از «قانون» قانون آمره است نه قوانین تکمیلی و تفسیری.

ممکن است استدلال شود که عدم رعایت کامل موافقتنامه یا شرایط عمومی یا خصوصی پیمان در هنگام انعقاد قرارداد. در واقع عدم رعایت دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌هاست که عنوان و ماهیت قانون (به معنی مصوبه مجلس و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام) را ندارد و در نتیجه تخلف از ماده 10 قانون مدنی، تحقق نیافته است. این استدلال صحیح نمی‌باشد زیرا موافقتنامه و شرایط عمومی و خصوصی پیمان و دستورالعمل مربوطه به موجب ماده 23 قانون برنامه و بودجه (و مواردی دیگر) ابلاغ شده است و به صراحت قسمت اخیر ماده مزبور، دستگاه‌های اجرایی موظف به رعایت آن می‌باشند و عدم رعایت متون ابلاغی منجر به مخالفت با ماده 23 قانون برنامه‌وبودجه می‌گردد که نحوه انشای آن، امری بودن آن را بدون هیچ شک و شبهه‌ای آشکار می‌سازد و این تخلف نه‌تنها مخالفت صریح با نص ماده 23 اخیرالذکر دارد بلکه با روح ماده یاد شده که چارچوبی برای حفظ و تأمین مصالح و منافع عمومی است. مخالف می‌باشد و مخالفت با روح و مفهوم قانون که مقصود و مورد نظر قانونگذار می‌باشد. به نوبه خود، موجب عدم نفوذ قرارداد می‌گردد. لازم به ذکر است که «عدم نفوذ» در مفهوم عام آن در عقودی مصداق دارد که فاقد اثرحقوق باشد و بالنتیجه بطلان را هم شامل می‌شود اما در مفهوم خاص، عدم نفوذ ناظر به عقودی است که غیر از «رضا» شرایط دیگر صحت معامله را داراست و با رضای کسی که از اجرای عقد زیان‌ می‌بیند عقد تکمیل می‌شود مانند معامله فضولی (ماده 247ق.م) یا عقد مکره (ماده199ق.م) یا وصیت زائد بر ثلث (ماده843ق.م) النهایه مشخص است که مفهوم مخالف ماده10 قانون مدنی، بطلان است نه عدم نفوذ. همچنین قراردادی که بدون رعایت قواعد و نظامات آمره منعقد شود در تغایر با نظم عمومی تلقی می‌گردد. در تعریف «نظم عمومی» گفته‌ها بسیار است اما وجه مشترک همه آنها ارتباط نظم عمومی با منافع و مصالح جامعه است. از این جهت قراردادهایی که با قواعد مربوط به اعمال خدمات عمومی مخالفت دارد و باعث خروج کارهای عمومی از مجرای قانونی خود شود، به علت مخالفت با نظم عمومی، باطل است. در اینجا لازم است بررسی شود که آیا کل قرارداد  منعقده محکوم به بطلان است یا فقط موارد مغایر با متون ابلاغی، باطل  اعلام می‌گردد ولی اصل قرارداد، به قوت خود باقی می‌ماند. هرچندممکن است گفته شود که قرارداد با تمام شرایط آن به صورت یک مجموعه واحد، مورد توافق قرارگرفته و با حذف قسمتي از آن، ديگر توافقي وجود نخواهد داشت. مع الوصوف به نظر مي‌رسد بتوان برخي موارد تخطي از متون مصوب را در قالب شرايط ضمن عقد، بررسي نمود. برابر بند ( 3) ماده 232 ق.م شرطي كه نامشروع باشد، باطل است ولي مفسد عقد نيست. شرط نامشروع، شرطي است كه مخالف قانون يا اخلاق حسنه يا نظم عمومی ‌باشد و آنچه كه نامشروع باشد، در واقع در عالم حقوق، انجام آن غير مقدور است و مشروطه له مورد حمايت قانون قرار نمي‌گيرد و چيزي را كه قانون، از آن حمايت نكند حق محسوب نمي‌شود. بنابر اين در رابطه با مثالي كه پيش از اين ذكر شد چنانچه در شرايط عمومی‌پيمان قيد گردد كه كارفرما مسؤوليت تأمين نيروي انساني مورد نياز و محل سكونت آنها را برعهده مي‌گيرد و پيمانكار تعهدي در اين زمينه ندارد، اين شرط به لحاظ مغايرت با متن مصوب و ابلاغي شرايط عمومی‌پيمان و نهايتاً مخالف با ماده 23 قانون برنامه و بودجه، شرطي نامشروع و غير قابل اجراست و مستنداً به بندهاي 3 و 1 ماده 232 ق.م باطل است ولي مفسد عقد نيست. حال چنان‌چه بر فرض ماده 37 شرايط عمومی‌پيمان قيد شود كه صورت وضعيت‌ها براساس آخرين فهرست بهاي منتشر شده در هر سال (به جاي فهرست بهاي منضم به پيمان) محاسبه مي‌شود از آنجا كه در زمان انعقاد قرارداد، كارفرما و پيمانكار اطلاعي از فهرست بهاي سال‌هاي آتي نداشته‌اند، چنين شرطي، مجهول بوده و جهل آن موجب جهل به عوضين مي‌باشد و طبق بند ( 2) ماده 233 قانون مدني، باطل و مبطل عقد است.

نتيجه‌گيري و نقش سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور در نفوذ قرارداد: به طوري‌كه گفته شد برابر بخشنامه شماره 842/1088-54/102 مورخ 3/3/78 سازمان برنامه و بودجه وقت (نشریه 4311) در مواردی که دستگاه‌های اجرایی مایل به اعمال تغییراتی در موافقتنامه و شرايط عمومی‌ پيمان باشند، پيشنهاد خود را به سازمان مزبور ارائه مي‌دهند تا پس از تأیید آن سازمان، به مورد اجرا گذاشته شود. با عنايت به اينكه هم‌اكنون سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور عهده‌دار اين مسؤوليت مي‌باشد چنانچه تغييرات به‌عمل آمده در متن شرايط عمومی‌ پيمان يا موافقتنامه، غير ماهوي و كم‌اهميت باشد و سازمان اخيرالذكر ولو بعد از انعقاد قرارداد، تغييرات مزبور را باستناد بخشنامه ياد شده، تأیید و در واقع تنفيذ نمايد به نظر مي‌رسد بتوان اينگونه تغييرات را صحيح و قانونمند تلقي نمود و الا چنين احراز مي‌گردد كه تغييرات موصوف به درجه‌اي از اهميت است كه مخالف با قانون و نظم عمومی‌محسوب مي‌گردد و مستنداً به مواد 10 و 957 و 232 و 233 ق.م با حكم مرجع ذي‌صلاح قضايي

باطل و حسب مورد مبطل عقد خواهد بود.

مستند:

- بخشنامه شماره 842/54-1088/102 مورخ 3/3/78 سازمان برنامه و بودجه.

- قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351.

- قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366.

- قانون مدنی.

- قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال 1379.

 

 


نظر خود را اضافه کنید.

ارسال نظر به عنوان مهمان

0
نظر شما به دست مدیر خواهد رسید
شرایط و قوانین.
  • هیچ نظری یافت نشد